Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Системные политические риски и угрозы связанные с реформой территориального местного самоуправления (МСУ) 14
1.1. Реформа МСУ и риски связанные с изменением политического устройства системы функционирования территориальных сообществ 18
1.2. Риски реформирования МСУ, связанные с деятельностью политических партий 38
1.3. Экономико-политические факторы риска при проведении реформы местного самоуправления 56
Глава 2. Локальные политические риски и угрозы связанные с реформой МСУ 80
2.1. Типология и мотивация основных факторов девиантной ориентации заинтересованных в приходе к власти в органах местного самоуправления 82
2.2. Территориально-политические угрозы и риски при проведении реформы местного самоуправления 97
2.3. Возможность криминализации органов местного самоуправления как фактор политической нестабильности 109
Заключение 123
Литература 128
- Реформа МСУ и риски связанные с изменением политического устройства системы функционирования территориальных сообществ
- Экономико-политические факторы риска при проведении реформы местного самоуправления
- Типология и мотивация основных факторов девиантной ориентации заинтересованных в приходе к власти в органах местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В октябре 2003 года был принят новый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В рамках проводимой политической реформы вводится поселенческий принцип организации муниципальной власти вместо территориального: самостоятельными муниципальными образованиями станут не только города и районы, но и села и поселки. Кроме того, закон содержит исчерпывающие перечни вопросов местного значения, которые должны решаться за счет местных бюджетов и имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Дополнительные полномочия могут передаваться муниципалитетам с регионального и федерального уровня власти исключительно с передачей соответствующего финансирования.
Основная декларируемая цель реформы МСУ - приближение власти к населению (в буквальном смысле и путем передачи полномочий). Этот принцип зафиксирован как и в Конституции страны, так и в Европейской хартии местного самоуправления, которую Россия ратифицировала в 1998 году.
При этом субъектам РФ оставлено право вплоть до 1 января 2009 года разграничивать своими законами полномочия между вновь созданными муниципалитетами (их в России почти 13 тыс.) и муниципальными районами. То есть на первых порах управлять местными делами будут, как и до реформы, районы, а на поселковый уровень полномочия будут спускаться постепенно, начиная с самых простых - уборки улиц, вывоза мусора и т. п.
Первый закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" был принят в августе 1995 года. Он впервые закрепил единую для всей страны систему муниципальной власти, которую прежде каждый регион выстраивал по собственному усмотрению. Так, закон требовал, чтобы глава муниципального образования непременно избирался (всенародно или из состава депутатов местного совета), тогда как до этого во
-і
многих субъектах федерации (и прежде всего в национальных республиках) все главы городских, районных и сельских администраций назначались руководителями регионов.
В конце 2002 года рабочая группа во главе с тогдашним заместителем руководителя администрации президента РФ Дмитрием Козаком начала подготовку новой редакции закона о местном самоуправлении. Этот закон (№ 131-ФЗ) был принят в октябре 2003 года и содержал целый ряд новаций. В частности, был введен поселенческий принцип организации местного самоуправления вместо прежнего территориального, то есть самостоятельными муниципальными образованиями стали не только города и районы, но и отдельные села и поселки. Кроме того, закон содержит исчерпывающие перечни вопросов местного значения, которые должны решаться за счет местных бюджетов, и имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Наконец, законом было строго оговорено, что дополнительные полномочия могут передаваться муниципалитетам с регионального и федерального уровня власти исключительно с передачей соответствующего финансирования.
Реализация отдельных положений нового закона началась с 1 января 2005 года (например, в части установления границ муниципальных образований и назначения выборов в новых муниципалитетах), а в полном объеме он должен вступить в силу с 1 января 2006 года. «Особый статус местному самоуправлению в Российской Федерации и дополнительные гарантии его деятельности придаёт то, что оно защищается также и нормами международного права, в частности, Европейской Хартией местного самоуправления, которая ратифицирована Российской Федерацией и вступила для неё в силу с 1 сентября 1998 г. В названной Хартии закреплены конституционные и законодательные основы местного самоуправления, дано его понятие, определены сфера компетенции местного самоуправления, гарантии защиты границ территорий, в которых он осуществляется, финансовые ресурсы местного самоуправления, основы его правовой защиты
и др. Очень важное положение содержится в ст. 11 Европейской Хартии, согласно которому органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту» .
Основными нормативными актами реформы МСУ наряду с законом № 131ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" являются Конституция страны и Европейская хартия местного самоуправления. Концептуально два последних документа различаются, поскольку первый является продуктом державного наследия империи, а второй - соответствует принципам социально ориентированной европейской демократии (последняя, впрочем, переживает явный кризис: доказательством чему являются погромы во Франции осенью 2005 года).
О масштабности проводимой в стране политической реформы свидетельствуют следующие факты. По данным министерства регионального развития, в стране образовано 24 394 муниципалитета вместо прежних 11,5 тысячи. На закон о местном самоуправлении «завязаны» почти 160 законов, вступающих в силу в 2006 году, в том числе Налоговый, Жилищный, Градостроительный, Бюджетный кодексы.
Как верно заметил в интервью "Российской газете" 22 марта 2005 года Председатель Госдумы Борис Грызлов: "От реформы местного самоуправления будут напрямую зависеть результативность проведения всех других реформ, работы по улучшению качества жизни в России, а также уровень и механизмы ответственности власти перед обществом".
Неизбежно возникает вопрос о восприятии реформ населением. «Осуществляемые в России реформы воспринимаются гражданами по-разному, что неоднократно фиксировали различные исследования. Иллюзии относительно быстрых результатов остались в прошлом. Нет «розовых очков и у муниципальных служащих. Только треть из них указала, что адаптация к новым условиям идёт без особых трудностей, 86 % опрошенных без
Щукина 1Ї.Л. Местное самоуправление и правовая культура. Инновации в местном самоуправлении: юг России в контексте национального и европейского опыта (доклады на российско-германской научно-практической конференции 27-2S мая 2005 г). Выпуск второй. Ростов-на-Дону 2005. С. 103.
энтузиазма встречают грядущие изменения. Но именно с этими людьми предстоит реформировать местное самоуправление, принимая как факт их мнения и настроения. Других альтернатив в ближайшей перспективе, скорее всего, не предвидится»".
К сожалению, в России сложилась порочная практика, в соответствии с которой практические последствия реализации реформ и их многовекторности просчитываются в последнюю очередь, и в основном уже глядя на практику их воплощения в жизнь. В связи с вышесказанным возрастает значимость исследований политологической направленности по проблематике рисков и угроз принимаемых политических решений, а актуальность тематики настоящего диссертационного исследования не вызывает сомнений.
Степень разработанности проблемы. Местное самоуправление существует в большинстве стран мира. Тем не менее, было бы ошибкой механистически переносить разработанные зарубежными политологами модели на отечественную почву. К примеру, в США структура власти основана на определенном ценностно-нормативном наборе, имеющем существенные отличия от европейских и, тем более, российских. Отечественные исследователи приходят к заключению, «в некоторых важных аспектах американский опыт означает не столько пересмотр традиционных ценностей, сколько полный отказ от них» . В политической науке признано, что сведение политических преобразований к «простому заимствованию западных моделей политического развития» ошибочно и порочно по существу» .
Исследователи отмечают специфику современной ситуации, которая «состоит в том, что от жестко централизованной структуры власти
" Неёлов A.H., Лысенко В.Д. Применение технологий социологического анализа в деятельности органов местного самоуправления современного российского мегаполиса. Инновации в местном самоуправлении: юг России в контексте национального и европейского опыта (доклады на российско-германской" научно-практической конференции 27-28 мая 2005 г). Выпуск второй. Ростов-на-Дону 2005. С. 17. ' Иноземцев В.Л. Иммиграция: новая, проблема нового столетия. Методологические аспекты // Социологические исследования, 2003. № 6. С.З 0-31. 4 Ильин M.B. Российский выбор: сделан, отсрочен, отменен? // ПОЛИС Кч 2, 2003. С. 162.
осуществлен переход к разделению власти»5. Тем не менее, как считает известный отечественный исследователь А.Ю. Мельвиль, сам «вопрос о возможности в принципе демократического режима власти на гигантских территориях, которые изначально осваивались в автократической парадигме, остается открытым» .
В рамках изучения МСУ исследовались особенности регионального
политического режима , специфика региональной политической культуры . Большой вклад в исследования политической культуры различных стран внесли Г. Алмонд и С.Верба. В отечественной науке системные исследования по указанной проблематике в контексте роли элит в политических процессах на региональном уровне были осуществлены Г.К. Ашиным, Г.В. Атаманчуком, Е.В. Охотским, П.А. Карабущенко, О.В. Крыштановской, В.Г. Игнатовым, А.К. Магомедовым, М.Х. Фарукшиным, А.В. Понеделковым, A.M. Старостиным, С.А. Кислицыным, А.В. Дукой, О.В. Гаман-Голутвиной и другими исследователями . В связи с вышесказанным стоит упомянуть и работы политологов Поволяева В.В., Сологуба В.А. Хашевой И.А.
Большую роль в формировании теории динамики ценностных
ориентации сыграла социологическая традиция, крупнейшими
представителями которой являются Г. Тард, Г. Лебон, В. Томас, Ф. Знанецкий, Л.И. Петражецкий, Э. Гидденс. Заметное влияние на развитие представлений об институциональных механизмах ценностной динамики оказали К. Маркс, Э. Дюрктейм, Ч. Кули, Ф. Теннис.
Тем не менее, в настоящее время не в полной мере разработаны концептуально-методологическая база и исследовательский инструментарий
' Фиглим Л.А. Информационно-аналлгическая деятельность органов власти. / Социологические
исследования, 2003, № 6. С. 128.
'" Мелышль А.Ю. Внешние и внутренние факторы демократических транзитов. М. 1999. С. 30.
Сулимов К.А. Понятие «регионального режима» в политическом диск) рее // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2002. Вып. 2. С. 52-57.
Padeeva L. The Problem of Regional political culture in contemporary Russia. / Paper presented to the XVIII World Congress of International Political Science Association. Quebec, 2000.
'' Ашкн Г.К., Охотский Е.В. Курс элитолопш. М., 1999; Ашин Г.К., Понеделков А.В., Игнатов В.Г., Старостин A.M. Основы политической элитолопш. М., 1999; Кислицын С.А. Большевистская элита 20-30 гг. Ростов н/Д., 1995; Магомедов А.К. Политическая элита российской провинции '.' Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 4; Крыштановская О.В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту//Общественные науки и современность. 1995. № 1 и др.
изучения процессов политического выбора на уровне территориальных сообществ10. Кроме того, риски и угрозы возникающие при проведении реформы МСУ освещались лишь косвенным образом, в связи с чем возникла исследовательская лакуна, заполняемая настоящей диссертацией.
Объект исследования - система местного территориального самоуправления как политический института современного общества.
Предмет исследования - политические угрозы и риски, возникающие в процессе реформы системы местного территориального самоуправления.
Целью исследования является анализ особенностей возникновения политических угроз и рисков в процессе реформы системы местного территориального самоуправления.
Задачи исследования:
выявить возможность использования в процессе реформы МСУ антропоцентрического подхода при осуществлении анализа возможных последствий изменения политической системы функционирования территориальных сообществ;
оценить уровень политической культуры местных сообществ в вопросах проведения выборов органов управления МСУ по партийным спискам;
выявить существующие в процессе реформы МСУ экономико-политические риски;
выявить акторов, заинтересованных к приходу во власть в МСУ для достижения корпоративных интересов;
оценить важность территориально-политических аспектов проведения реформы МСУ и связанных с ними угроз:
- оценить угрозу криминализации деятельности органов управления
МСУ.
" Мелешкипа ЕЛО. Исследования электорального повеления: теоретические модели и проблемы их применения // Политическая наука. 2001. № 2. С. 190-215.
Теоретико-методологическая основа исследования. При анализе процессов в территориальных сообщества автор диссертации исходил из концепции политического участия, понимаемого как осознание человеком его гражданского долга, социальной идентичности с группой, к которой индивид себя причисляет, и права оказывать влияние на ход политических событий. Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов (к числу которых относятся и политические партии), ориентированной на многомерный и многофакторный анализ (Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, М. Дюверже). В качестве концептуального подхода выбран системный анализ (Г. Лассуэл). При анализе участия политических партий в формировании органов МСУ автор ориентировался на структуралистско-конструктивистский методологический подход Пьера Бурдье.
Анализ рисков и угроз жизнедеятельности территориальных сообществ осуществлялся на основе конфликтного подхода к политическим и социальным процессам (Л. Козер. К.Боулдинг, Р. Дарендорф), в соответствии с которым источником изменений в обществе является конфликт между группами, отстаивающими свои материальные или идеальные интересы, а также социологический, социально-психологический и рационально-инструментальный исследовательские подходы. Исследователи выделяют различные типы политических конфликтов: этнические, этнополитические, политических культур, государственно-правовые".
При исследовании электоральной культуры общества использовались сравнительный, социокультурный и цивилизационный подходы, а также комплексный подход, который позволяет синтезировать отмеченные выше методы исследования изучаемого феномена. Исследование, ориентировалось, в частности, на изучение ценностей электоральных культур различных социальных слоев в транзитивных политических обществах (к числу которых
См. Глухова А.В. '['миология политических конфликтов. Воронеж, 1997; Медведев И.П. Политическая региона.!истика. М., 2002. С. 97-104
относится и современное российское общество), их сравнительный анализ в рамках взаимодействия разнообразных субъектов политики.
Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют результаты вторичного анализа публикаций исследований отечественных и зарубежных политологов, результаты социологических исследований электорального поведения.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
- выявлено, что при моделировании возможных изменении в процессе
осуществления реформы МСУ политического устройства функционирования
территориальных сообществ необходимо исходить из принципов
антропоцентрического подхода, как наиболее соответствующего
политическим и экономическим реалиям транзитивного российского
общества;
установлено, что низкий уровень политической культуры не позволяет в большинстве территориальных сообществ осуществлять выбор органов МСУ по партийным спискам;
установлено, что недооценка экономико-политических рисков в вопросах функционирования МСУ способна спровоцировать локальные политические кризисы;
- выявлено, что в числе акторов, заинтересованных к приходу во власть
в МСУ для достижения корпоративных интересов: часть чиновничества,
которая заинтересована в получении личных выгод; экономически
мотивированные представители местного бизнеса; казачество; ксснофобски
настроенные социальные группы; представители некоторых радикальных
религиозных течений;
- установлено, территориально-политические аспекты проведения
реформы МСУ влияют как на паттерны экономического поведения, так и на
уровень социальной напряженности в соответствующих территориальных
сообществах;
установлено, что криминальные структуры проявляют заинтересованность к вхождению в органы управления МСУ, что является угрозой безопасности территориального социума.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
При моделировании возможных изменений в процессе осуществления реформы МСУ политического устройства функционирования территориальных сообществ необходимо исходить из принципов антропоцентрического подхода. В документах связанных с реализацией в России реформы МСУ проблематика развития инфраструктуры гражданского общества вообще не рассматривается, как и не учитываются особенности региональной политической культуры. Современные же реалии требуют уйти от моносубъектного подхода к управлению делами территориальных сообществ и, наряду с органами местного самоуправления, включив в число задействованных в данном процессе акторов группы граждан, а также неправительственные организации.
В настоящее время уровень политической культуры в большинстве территориальных сообществ не позволяет проводить выборы органов местного самоуправления исключительно по партийным спискам. Кроме того, большинство зарегистрированных партий не верят в возможность создания в территориальных сообществах справедливых условий политической конкуренции. Запрет на создание региональных партий привел к появлению феномена политической мимикрии, в рамках которого маргинальные политические структуры, создавая местное отделение федеральной партии, фактически приходят к власти.
- Для политического развития страны связанные с реформой МСУ экономико-политические риски имеют существенное значение. В числе указанных рисков: недостаточность источников доходов для покрытия первоочередных расходов МСУ; возможность ухудшения качества принимаемых органами МСУ экономико-политических решений; большие затраты бюджетов МСУ на содержание административного аппарата.
Неравенство экономических возможностей, обусловленное различной налоговой базой, уровнем подготовки кадров и т.п. приведет к тому, что муниципальные образования через непродолжительное время после начала реформы МСУ начнут делиться на перспективные и неперспективные. Следствием указанных рисков может стать нерешенность целого ряда жизненно важных проблем, касающихся электро-, водо- и газоснабжения, транспорта, муниципального жилищного фонда, отток с территорий активного населения и пр. факторы, способные спровоцировать локальные политические кризисы.
В числе социальных групп заинтересованных к приходу во власть в органах МСУ: та часть чиновничества, которая заинтересована в получении личных выгод; экономически мотивированные представители местного бизнеса; на политическую власть в МСУ претендует казачество, ксенофобски настроенные социальные группы, а также представители некоторых радикальных религиозных течений. Все вышеуказанные акторы для проникновения во власть в той или иной форме используют политическую мифологию.
Реформа МСУ в некоторых регионах страны обострила проблемы связанные с правом тех или иных территориальных сообществ вести экономическую деятельность в соответствующих административных границах. В данном контексте административные границы воспринимаются социумом как границы политических обязательств региональных и местных властей перед гражданином и территориальным сообществом, а угрозы их изменения, как вмешательство в устоявшиеся паттерны экономического поведения.
Криминальные структуры проявляют заинтересованность к вхождению в органы управления МСУ, что является угрозой безопасности территориального социума. Сращивание указанных структур с низовыми звеньями правоохранительных органов способно привести к росту
коррумпированности и социальным конфликтам с непредсказуемыми последствиями.
' Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке малоизученных вопросов теории системы местного территориального самоуправления, при выработке рекомендаций для программ развития территориальных сообществ, разработке планов профилактики тех или иных видов угроз территориальному социуму, в преподавании курсов политологии.
Апробация работы. Результаты исследования докладывались на
конференциях , были опубликованы в статьях и тезисах научных
докладов. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения общим объемом 146 страниц. Список литературы содержит 184 названия.
Реформа МСУ и риски связанные с изменением политического устройства системы функционирования территориальных сообществ
В настоящем параграфе мы рассмотрим риски, связанные с изменением в процессе реформы МСУ политического устройства функционирования территориальных сообществ. При этом в центре нашего внимания окажутся вопросы связанные с восприятием представителями элиты происходящих процессов реформирования, взаимоотношения органов МСУ и структур іражданского общества1. Для решения вышеуказанных исследовательских задач в методологическом плане представляется целесообразным использовать конфликтный подход к изучаемому явлению (Л. Козер, Р. Дарепдорф18), в соответствии с которым источником изменений в обществе, является конфликт между группами, отстаивающими свои материальные или идеальные интересы.
Как заявил в своем выступлении 22 октября 2004 года на заседании совета по вопросам местного самоуправления Полпред президента РФ в Южном федеральном округе Дмитрий Козак: «Реформа местного самоуправления - это одна из ключевых политических реформ в нашей стране. Неуместно рассуждать о его (закона о МСУ- А.П.) целесообразности - он принят и подлежит обязательному исполнению»19.
При всей правоте слов Д. Козака необходимо признать, что важность восприятия реформы представителями политической элиты автоматически не подразумевает аналогичной реакции со стороны населения. В связи с этим политолог 10.П. Шестаков пишет: «Анализ показывает: россияне не всегда понимают сущность института местного самоуправления, что население часто путает институты, органы и ветви власти. Россияне зачастую принимают одно за другое: то. что в их представлении является местным самоуправлением, не ассоциируется с получаемой ими информацией об этой системе...». И далее Шестаков констатирует: «...россияне слабо представляют себе сущность местного самоуправления, его природу и назначение. Чаще всего они воспринимают органы местного самоуправления как низовой уровень системы государственной власти»20.
Вместе с тем, как отмечает политолог Н.Н. Голубев, «создается ситуация своеобразных «ножниц» между имеющимся позитивным настроением населения к реформе и крайне малой информированностью граждан о предстоящих мероприятиях. На это прямо указывают данные социологических опросов, проведенных в ряде субъектов РФ Южного федерального округа во второй половине 2004 г. (Ростовская область, Краснодарский и Ставропольский края, Республика Адыгея) социологической группой СКАГС .
Неоднозначность восприятия стратегии политического устройства функционирования территориальных сообществ, демонстрируют и представители политической элиты общества. Президент Фонда "Институт экономики города" Надежда Косарева оценивает такую ситуацию следующим образом: «Есть люди, которые считают местное самоуправление очень важным, необходимым для России институтом, который гарантируется Конституцией; но, очевидно, те, которые считают его ненужным, обладают большими возможностями по принятию решений. Это, конечно, очень печально, потому что такие фундаментальные демократические институты должны быть в каждой цивилизованной стране. Конечно, они могут иметь разные формы и особенности.
Местное самоуправление в разных странах мира отличается, потому что имеет разные исторические и культурные корни, разные правовые, экономические, социальные основы, но сам факт наличия института местного самоуправления, которое не зависит от государственной власти и является институтом выражения мнения населения по проблемам местного сообщества, на мой взгляд, делает государство сильным. Государство не может быть сильным, если в нем нет системы управления, которая реализует решения через учет мнения населения, и если все мероприятия в нем нужно проводить обязательно только сверху и в административном порядке. Такое государство это, скорее, принудительная машина, которая может использоваться только в периоды массового политического недовольства населения; в стабильной ситуации такие системы неустойчивы»".
Проведенный исследователями контент-анализ публичных выступлений представителей политической элиты по проблематике развития МСУ подтверждает приведенное выше высказывание Н. Косаревой. Так, в 2003 году профессор И. Бусыгина отмечала: «Применительно к местному самоуправлению есть два языковых дискурса. Один - бесконечные императивы, модальности «надо» и «должно»...Будто самоуправление в долгу перед государством и не выполнило своих обещаний! С другой стороны, есть какие-то невнятные призывы - «все зависит от усилий демократической общественности»... Есть два контекста, между собой не связанные, и их используют разные люди. В языке отражается само наше отношение к этой проблематике»" .
Экономико-политические факторы риска при проведении реформы местного самоуправления
Согласно федеральному закону от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Федерации (ст. 1). В силу же Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации (ст. б)»105.
В ходе проводившихся исследований «основным параметром, по которому можно определять уровень благополучия отдельной территории и соответственно уровень социально-экономической эффективности деятельности органа местного самоуправления, респонденты признали уровень доходов населения (64 %). Значимыми критериями благополучия являются также уровень безработицы (48 %) и количество жителей, которые живут за границей официально установленного прожиточного минимума (46 %)».
. В этом контексте для политического развития страны связанные с реформой МСУ экономико-политические риски имеют определяющее значение. В числе указанных рисков:
- недостаточность источников доходов для покрытия первоочередных расходов МСУ;
- возможность ухудшения качества принимаемых органами МСУ экономико-политических решений;
- большие затраты бюджетов МСУ на содержание административного аппарата.
Рассмотрим детально вышеприведенные тезисы. И начнем с наиболее обсуждаемого из них - недостаточность источников доходов для покрытия первоочередных расходов МСУ.
По мнению пермских областных законодателей, налоговая база новых муниципальных образований будет составлять от 3 до 12% от необходимых объемов финансирования и, таким образом, они будут зависеть от вышестоящих муниципалитетов и регионального бюджета1" . В частности, идет речь о том, что «90 процентов наших муниципальных образований будут дотационными» .
Как пишет политолог В.В. Касьянов, «...положения закона, устанавливающие, что сформированные таким образом органы местного самоуправления районов исполняют часть функций межмуниципального характера только за счёт субвенций из бюджетов поселений, по нашему мнению, необходимо пересмотреть, так как это очень сложная процедура.
Правильнее было бы объём соответствующих расходных обязательств учитывать при определении расходов бюджета муниципального района» .
В Новосибирске при подготовке к внедрению МСУ столкнулись с нехваткой средств даже на описание и утверждение границ муниципальных образований, формирование земельного кадастра, на подготовку кадров. Наиболее стабильные налоги (на имущество и прибыль организаций) закреплены за бюджетами субъектов Федерации. В отличие от прежних норм, субъект Федерации не обязан отдавать органам местного самоуправления 2% от прибыли и 50% от налогов на имущество, а по налогу на доходы физических лиц норматив отчислений на местном уровне снижен110.
Такое положение связано с тем, что основные налоговые потоки устремляются в федеральный бюджет. По словам заместителя председателя бюджетного комитета Госдумы Сергея Штогрина, в 2006 году он будет представлять собой смету финансирования субъектов РФ: из 10,3 трлн. рублей доходов 7,3 триллиона закреплены за федеральным правительством ".
"Сейчас закрепленные за нами источники доходов покрывают лишь четверть всех расходов. - сообщила глава сельского поселения в Нижегородской области Елена Константинова. - Те районы, где нет промышленности, к 2009 году просто исчезнут"112.
С Константиновой согласен мэр Волгограда Евгений Ишенко, который замечает: "Если взять ремонт дорог, то в год на это выделяется 100 млн. рублей. С учетом застарелых проблем, кредиторской залолженности в 69 млн., остается 31 млн., которых не хватит даже на бордюры". Ищенко напомнил и еще об одной проблеме: имущество, которое при сдаче в аренду дает существенный доход, муниципалитетам предписано продавать113.
, По словам главы Мишкинского района Курганской области Сергея Баженова, у местных жителей нет имущества, достаточного для налоговой самообеспеченности МО. Специалист по муниципальным финансам и межбюджетным отношениям московского Института экономики города Марина Маслова добавляет: "Например, в доме 25 квартир, оформлено в собственность десять, и только с них можно получить налог на имущество. Заставить остальных приватизировать квартиры невозможно. Регистрации носят заявительный характер, административные меры здесь неправомерны. С этой проблемой уже столкнулись в Новосибирской области, она не позволила в полном объеме сформировать список налогоплательщиков и увеличить объем налоговых поступлений". Глава Екатеринбурга, почти полуторамиллионной столицы Урала, Аркадий Чернецкий считает: "Некорректно сформирована база земельного налога. Для муниципалитетов она чрезвычайно завышена. В нее заложили теоретический налоговый потенциал, который реально собрать невозможно. Если же вводить максимальный коэффициент, то многие сферы хозяйства (в первую очередь .малый и средний бизнес) окажутся в сложном положении"114.
Мэр Тамбова Алексей Ильин утверждает: «Местного самоуправления не было, пет и не будет до тех пор, пока у местного самоуправления, как и у любого другого уровня власти, не будет очерчен круг обязанностей и финансовый источник их исполнения.
Типология и мотивация основных факторов девиантной ориентации заинтересованных в приходе к власти в органах местного самоуправления
В настоящей части диссертации мы сделаем попытку выделить основных маргинальных акторов, заинтересованных к приходу к власти в органах местного самоуправления и выявить их мотивацию политического участия. При этом, ведя речь о девиантной ориентации мы имеем ввиду не основной вид деятельности (интересам криминальных сообществ в МСУ мы посвятим третий параграф главы), но политическую девиантность структур, по своим декларируемым целям далеким от политики (религиозных организаций, национально-ориентированных структур и т.д.).
Администрация поселений и депутаты играют важную роль в воплощении реформы на местах и это привлекает к административным и депутатским креслам людей зачастую не стремящихся решить проблемы территорий, но. за счет приближенности ко власти, решающих свои личные или корпоративные проблемы. Заместитель губернатора Ростовской области С.Г.Кузнецов следующим образом описал диалектичность позиции задействованных в указанных политических процессах акторов: «Существуют и иждивенческие настроения. Они выражаются в постановке вопроса: а что вы нам дадите? Так оценивается и реформа местного самоуправления. Эта реформа дает полномочия. Но то, как ими воспользуются, будет зависеть от конкретных людей — выбранных глав поселений. Например, им нужно научиться собирать налоги. Из них важнейшие — земельный налог и налог на имущество физических лиц. Последний никогда реально не собирался. Но человек живет в доме, дому должна быть дана оценка, и человек должен начать платить деньги. Уже начинают возмущаться: мол, что это за реформа, если нужно платить деньги.
Но, с другой стороны, это деньги, которые пойдут на развитие поселения, то есть на решение проблем этого же человека».
Таким образом, повседневная практика процессов реформирования показывает растущее несоответствие между качественно новыми задачами, решаемыми органами муниципального управления и состоянием их кадрового корпуса. «Большое значение в организации муниципальной службы имеет кадровый вопрос. Для разрешения кадровой проблемы в муниципальных образованиях необходимо: пересмотреть проводимую кадровую политику; разработать механизм отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки профессиональной пригодности, стабильности положительных карьерных устремлений; обеспечить должную оплату труда и набор необходимых социальных льгот, стимулирующих высокопрофессиональный управленческий труд и гарантирующих престижность положения муниципального служащего; разработать механизмы оценки труда и продвижения по служебной лестнице в соответствии с общественно-значимыми результатами» .
В этом контексте стоит обратить внимание на уже накопленный в нашей стране опыт, который до недавнего времени по конъюнктурным соображениям предпочитали не замечать. Политолог Н.Г. Ревягина пишет: «Советский опыт образования административно-политических элит позволяет отметить тот жёсткий порядок рекрутинга партийной элиты, из которой формировался правящий класс. Отбор и воспитание начинались практически со школьной скамьи, и завершались сложной системой подготовки и переподготовки кадров, которая фактически не имела ограничений по возрасту. Складывалась структурированная по возрасту и иерархиям группа людей, связанная достаточно крепкими своеобразными представлениями о власти.
Именно на основе этой социальной группы и была сформирована правящая элита реформаторского периода. Исследования элит, многие из которых проводились учёными СКАГС, показывают, что чрезвычайно мало сейчас в правящей группе людей, не прошедших стажировку в партийном и комсомольском аппаратах. Как считают зарубежные политологи, любая социальная традиция является продуктом великой исторической преемственности, человек ограничен в возможностях её преодоления, поскольку ценности, обретенные в юные годы, практически не могуі быть вытеснены из его сознания15"1. Вероятно, именно «социалистическая система» образования элит явилась одной из важных причин провала реформ» .
Достаточно очевидно, что представители указанной элиты в своей практической деятельности в основном ориентировались на интересы центра. Впрочем, в нашей стране и самоорганизующиеся структуры исторически ориентированы не на удовлетворение потребностей местного социума.
После вступления в силу нового законодательства «О местном самоуправлении» подавляющему большинству депутатов придется продолжать трудиться безвозмездно. В этом, кстати, некоторые политологи видят еще одну причину нежелания людей избираться. По словам главы комитета по работе с территориями правительства Саратовской области Сергея Овсянникова: «Предлагаешь кому-нибудь поучаствовать в выборах, и, как правило, сразу же вопрос: «А сколько платить будут?» Ну уж нет, ты на энтузиазме поработай! Мы бы не хотели, чтобы в городских и сельских поселениях было много депутатов, работающих на освобожденной основе».
В этой связи достаточно показательно высказывание члена федерального политсовета СПС Бориса Надеждина: «Центральная проблема
- создать мотивацию идти туда работать,- отметил Надеждин.- Какого черта образованный человек сегодня пойдет чиновником в местное самоуправление? Бели не создать советы налогоплательщиков, никогда местное самоуправление работать не будет - все ограничится простым распиливанием выделенного бюджета!
