Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена несколькими обстоятельствами.
Современное российское общество находится в непрерывном процессе социально – политической, экономической и культурной трансформации, продолжается поиск оптимальной модели гармоничного сочетания государственных и общественных механизмов политического управления. Ключевое значение в этой связи приобретает функционирование местного самоуправления, являющегося одновременно специфическим институтом и государства, и гражданского общества, поскольку на уровне местного самоуправления обеспечивается взаимодействие публичных и общественных форм управления, осуществляется учет общегосударственных интересов и потребностей местного сообщества при принятии властных решений. Политические преобразования, происходящие в нашей стране, требуют осуществления сбалансированной политики по линии «централизация – демократизация» политического управления. Одним из ключевых звеньев в цепочке происходящих преобразований является реформа системы местного самоуправления, поскольку особенности политических изменений, происходящих на местном уровне, во многом предопределяют тенденции политического развития современной России.
Местное самоуправление служит важной гарантией обеспечения прав граждан на участие в управлении делами государства, играет роль сдерживающего фактора для авторитарных тенденций. Эффективное функционирование системы местного самоуправления является ключевой составляющей качественной трансформации всей политической системы. Уровень развития местного самоуправления выступает одним из основных показателем демократизации общества, поскольку определяет степень активности граждан в общественной жизни и управлении государством.
Комплекс проблем, выявленных в процессе реформирования системы местного самоуправления в постсоветский период, так и не позволивших создать оптимальные механизмы ее функционирования, обусловливает необходимость определения основных направлений дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления, которая в конечном итоге обеспечила бы действительную гарантированность прав и свобод граждан на муниципальном уровне.
Высшим политическим руководством страны развитие местного самоуправления отнесено к приоритетным направлениям внутренней политики государства. 1 января 2009 года истёк срок переходного периода для муниципальной реформы. Достигнутые на сегодняшний момент результаты по обеспечению организационных, правовых и экономических условий для создания и функционирования муниципальных органов позволили инициаторам реформы заявить о создании оптимальных принципов и механизмов организации и функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим представляется актуальным на основе анализа опыта реформы в регионах, ставших первыми площадками для современной модификации системы местного самоуправления, исследовать особенности ее функционирования и предложить пути по ее дальнейшему совершенствованию.
В исследовании проблем реформирования местного самоуправления доминируют в основном работы специалистов в области конституционного и муниципального права. Недостаточное количество политологических работ, посвященных анализу хода и результатов муниципальной реформы, создает трудности для выявления ключевых политических изменений, происходящих в системе местного самоуправления. Затрагивая проблему реформирования местного самоуправления, исследователи обычно акцентируют внимание на вопросе перераспределения финансовых ресурсов, кадровом обеспечении муниципалитетов, анализе конкретных управленческих моделей организации местной власти.
При всем разнообразии работ, изучающих проблему становления и развития местного самоуправления в современной России, ощутима потребность в научных исследованиях, посвященных именно системному анализу эффективного функционирования институционально закрепленной системы местного самоуправления в современных политических условиях.
Вышеуказанные аспекты обусловливают необходимость дальнейшего изучения указанной проблематики посредством определения места и роли местного самоуправления как специфического социально – политического института в условиях демократизации политической системы современной России и становления гражданского общества.
Степень научной разработанности проблемы.
Отдельные аспекты развития института местного самоуправления нашли свое отражение как в зарубежной, так и в отечественной науке.
Уже с начала XIX века в иностранной научной литературе категория «местное самоуправление» была всесторонне изучена и получила конкретное теоретическое обоснование как специфического института и государства, и гражданского общества. Основателями зарубежной школы местного самоуправления XIX – начала XX вв. являлись П. Ашлей, Р. Гнейст, Дж. С. Милль, А. де Токвиль, Л. Штейн.
В современной западной политической науке можно выделить американскую, английскую, франко – бельгийскую и германскую научно – исследовательские школы, занимающиеся комплексным изучением проблемы совершенствования системы местного самоуправления в конкретных исторических, политических и социально – экономических условиях.
Кроме общих аспектов анализа, каждая научная школа имеет свою специфическую исследовательскую направленность.
Разработкой концепции муниципального менеджмента в системе взаимодействия «государство – местное самоуправление – гражданское общество», а также исследованием проблемы влияния социального капитала на процесс становления автономной модели местного самоуправления в различных политических режимах занимается американская муниципальная школа, основными представителями которой являются Х.Ф. Альдерфер, Д. Ветзель, Дж. Данн, Дж. Драйзек, В. Остром, Т.Л. Холмс, Ч. Эдриан.
Английские исследователи Д. Гарнер, М. Гудвин, С. Дункан, К. Росс, внесли вклад в исследование проблемы функционирования местного самоуправления как двойного правительства, представляющего интересы местного сообщества и выполняющего функции механизма, ответственного за проведение на локальном уровне общегосударственной политики. Их коллеги Р. Батли, М. Голдсмит, Е. Пэйдж, Г. Стокер исследуют проблемы и перспективы усовершенствования «неполитической», так называемой менеджериальной модели местного самоуправления. Х. Вольман, Р. Камерон, Д. Харвей, К. Худ изучают различные аспекты организации местного самоуправления в рамках политической децентрализации и региональной деволюции.
Следует обратить внимание на теоретические концепции франко – бельгийской школы местного самоуправления, исследующей оптимальные механизмы функционирования местного самоуправления в рамках унитарной формы государственного устройства. Исследованию потенциала более качественной организации местного самоуправления через развитие различных форм самоорганизации граждан посвящены научные работы Ф. Дельпери, Д. Днома, М. – А. Фламма. Перспективы функционирования местного самоуправления на принципах «децентрализации» и «деконцентрации» государственной власти изучают Г. Бребан, Ж. Ведель, Р. Драго, Э. В. Дюран.
Основным направлением исследования германской школы местного самоуправления является проблема оптимизации деятельности местного самоуправления как дифференцированной системы публичной власти на уровне исторически сложившихся административно – территориальных единиц. Наиболее ценными исследованиями в рамках данного направления являются работы Ф. Бёлльмана, Р. Граверта, Ф.Л. Кнемайера, Г. Люхтерхандт, Э. Маркварта, Ю. Шунера.
Если обратиться к проблематике изучения местного самоуправления в России, то впервые она была научно осмыслена и обобщена во второй половине XIX века в связи с необходимостью обоснования теоретического фундамента муниципальных реформ. Основным предметом дореволюционных исследований российских ученых являлась социальная природа местного самоуправления (В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин и др.) и деятельность земств как первой самобытной системной модели организации местного самоуправления (Н.Х. Бунге, П.П. Гронский, К.А. Пажитнов, З.Г. Френкель и др.).
В советской России тема местного самоуправления надолго выпала из поля зрения ученых – обществоведов в связи со снижением исследовательского интереса к проблемам негосударственных форм управления и гражданской политической активности.
В постсоветский период, особенно в последнее десятилетие, в связи с ратификацией Россией в 1998 году Европейской Хартии о местном самоуправлении и развернувшимся процессом институционализации местного самоуправления в политической системе, интерес к проблеме возрос.
Все многообразие изучаемых проблем и созданных в связи с этим научных трудов последнего времени можно классифицировать следующим образом.
Первую группу составляют исследования, в которых изучаются проблемы становления местного самоуправления как важнейшего института политической системы современной России. Особую значимость для исследования имеют работы А.Н. Бурова, Н.М. Великой, Е.Н. Гоголевой, Н.С. Тимофеева, Д.А. Тихонова, Р.Ф. Туровского.
Ко второй группе можно отнести научные работы, в которых исследуются ключевые аспекты нормативного регулирования местного самоуправления. Особую ценность представляют научные работы В.И. Васильева, А.А. Воронкова, И.В. Мерсияновой, Н.Л. Пешина, Л.Б. Резниченко, Ю.А. Свирина, Е.Б. Султанова, В.А. Холопова.
Третью группу образуют исследования, посвященные анализу проблемы становления системы местного самоуправления в регионах. Наибольшее значение представляют исследования А.Е. Когута, Н.В. Колпакова, Л.Г. Рогозиной, И.Ю. Филатова, содержащие комплексный анализ проблем в функционировании и взаимоотношениях местного самоуправления и региональных властей, а также особенности влияния региональных политических режимов и региональных элит на процесс реформирования местного самоуправления (О.В. Гаман – Голутвина, В.Я. Гельман, А.В. Понеделков, А.М. Старостин и др.).
Четвертая группа включает в себя научные работы, посвященные исследованию местного самоуправления как автономной системы, формирующейся в процессе институциональных инноваций. Данную проблему изучают Е.В. Андрюшина, Р.Г. Багдасарян, В.А. Михеев, В.Д. Нечаев и др.
Таким образом, анализ степени научной разработанности исследуемой темы свидетельствует о большом интересе ученых к проблеме местного самоуправления. Вместе с тем нельзя не отметить, что аспект политологического анализа становления этого института в России как эффективно функционирующей системы не получил должного изучения в современной научной литературе, что обусловливает необходимость его дальнейшей глубокой проработки.
Объектом диссертационного исследования является процесс реформирования системы местного самоуправления.
Предметом исследования выступает изменение процессуальных и структурно – функциональных характеристик института местного самоуправления России в период с 1990 – х годов по настоящее время.
Цель диссертационной работы – определить степень эффективности функционирования реформируемой системы местного самоуправления современной России и обосновать основные направления её дальнейшего совершенствования.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1) обосновать использование теоретических концепций местного самоуправления;
2) раскрыть сущность местного самоуправления как социально – политического института;
3) выделить этапы и определить содержание реформы местного самоуправления в современной России;
4) выявить факторы, оказывающие воздействие на современный процесс реформирования российской системы местного самоуправления;
5) определить критерии эффективности функционирования системы местного самоуправления современной России.
6) предложить и обосновать основные направления совершенствования сложившейся системы местного самоуправления.
Основное направление научного исследования отражено в выдвинутой гипотезе исследования: формирование системы местного самоуправления в России в постсоветский период (90 – е годы) в условиях общественно – политического кризиса, нормативного и институционального дефицита реформы, недостаточного опыта гражданской активности населения не позволило местному самоуправлению стать автономным институтом для решения вопросов местного значения. Становление системы местного самоуправления в современной России происходит противоречиво в связи с неразвитостью форм гражданской самоорганизации, под воздействием комплекса факторов, ключевыми из которых являются недостаточно сильная политическая воля инициаторов реформы в части обеспечения функционирования в системе местного самоуправления гражданской составляющей, а также низкая политическая активность местного сообщества. Эффективность функционирования формально институционализированной системы местного самоуправления в современной России возможна при оптимизации её структурных компонентов и освоении местным сообществом норм и правил культуры политического участия.
Теоретико – методологическую основу диссертационного исследования составили положения и выводы ведущих зарубежных и отечественных ученых, специализирующихся на изучении проблем организации и функционирования системы местного самоуправления. Анализ базировался на совокупности приемов, методов, принципов, применяемых в политологии и смежных с нею науках, прежде всего, политической социологии, муниципальном праве. В исследовании применялись институциональный, неоинституциональный и структурно – функциональный подходы, которые позволили определить структуру системы местного самоуправления, а также объяснить особенности, специфику становления местного самоуправления в политической системе постсоветской России. В качестве основных методов исследования использовались системный и сравнительный анализ, а также вторичный анализ данных эмпирических социально – политических исследований.
Элементами, составившими источниковую базу работы, стали нормативно – правовые акты, принятые на общефедеральном, региональном и местном уровнях, устанавливающие основы и принципы построения системы местного самоуправления в современной России, монографические исследования, научные статьи, опубликованные по результатам реформы местного самоуправления в научной периодической печати.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили социально – политические исследования, проведенные в течение последних лет по изучению различных аспектов реформы местного самоуправления:
- «Россияне о местном самоуправлении» (сентябрь 2008 г.). Опрос. Всероссийский Центр Изучения Общественного Мнения (ВЦИОМ). Общий массив опрошенных – 1600 респондентов в 140 населенных пунктах в 42 областях, краях и республиках России. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, образованию, территории проживания. Статистическая погрешность не превышает 3,4 %;
- «Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития» (июнь – декабрь 2008 г.). 65 экспертных и 80 фокус – групп, стандартизированный анкетный опрос участников экспертных групп. Институт современного развития (ИНСОР). Общий массив опрошенных – 414 респондентов в 16 субъектах Российской Федерации. Выборка регионов репрезентативна по территориальным, географическим и социально – экономическим характеристикам, менталитету населения, уровню урбанизации, стадии муниципальной реформы.
- «Институт выборов и электоральное поведение россиян» (декабрь 2005 г. – январь 2006 г.). Опрос. Фонд «Общественное мнение» (ФОМ). Общий массив опрошенных – 1500 респондентов в 100 населенных пунктах в 44 областях, краях и республиках России. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, образованию, уровню дохода, территории проживания. Статистическая погрешность не превышает 3,6 %.
Научная новизна диссертационного исследования:
1) выявлены ключевые факторы, оказывающие воздействие на процесс реформирования системы местного самоуправления, основными из них являются: внутриполитический, социокультурный, идеологический, финансово – экономический и временной;
2) определены структурно – функциональные критерии эффективности действующей системы местного самоуправления;
3) установлено, что формально закрепленная система местного самоуправления не в полной мере соответствует критериям ее эффективности, что проявляется в изолированности и отчуждении местного сообщества от процесса политического управления;
4) предложены и обоснованы основные направления оптимизации сложившейся системы местного самоуправления, определяющими из которых являются:
- совершенствование структуры и форм взаимодействия составляющих ее компонентов;
- повышение уровня политической активности граждан;
- формирование в массовом политическом сознании понимания роли местного самоуправления как института реализации частных и коллективных интересов и потребностей.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Анализ основных теоретических концепций местного самоуправления, его институциональных социально – политических свойств определяет дуалистическую сущность исследуемого института, функционирующего, с одной стороны, в качестве составляющей механизма общегосударственного управления и принятия властных решений на местном уровне, и формы самоорганизации граждан, объединенных в местное сообщество для удовлетворения местных интересов и потребностей, – с другой. Исследование функциональной направленности и специфических компетенций местного самоуправления, а также определение в качестве первичного субъекта прав на осуществление местного самоуправления категории местного сообщества свидетельствует о доминировании в сущностной характеристике данного института гражданской составляющей.
2. Процесс становления местного самоуправления в современной России лишь завершает этап формальной институционализации. Сложившаяся система местного самоуправления не полностью соответствует дуалистической концепции местного самоуправления. Функционирование системы местного самоуправление в условиях неразвитости форм гражданской самоорганизации и низкой политической активности местного сообщества актуализирует поиск и обоснование путей ее оптимизации. В то же время, инициированная сверху центральной властью, унифицированная и жестко регламентированная система организации местного самоуправления в условиях неразвитости гражданского общества, недоверия населения к местным органам власти является одновременно единственно возможной переходной моделью к более эффективной системе муниципального управления.
3. Анализ местного самоуправления в качестве системы, состоящей из различных взаимосвязанных элементов, позволяет через выявление особенностей функционирования формализованных механизмов системы в реальных политических условиях оценить эффективность и определить основные направления ее дальнейшего совершенствования. Систему местного самоуправления следует рассматривать в структурном и функциональном аспектах. Структурный аспект определяет анализ системы местного самоуправления как сложной конструкции, состоящей из входящих в её состав компонентов, субординационных связей и каналов взаимодействия между ними. Функциональный аспект обусловливает характеристику системы местного самоуправления с точки зрения доминирования общественных или государственных начал в основных направлениях деятельности местного самоуправления как дуалистического института, определяемого, с одной стороны, и как элемент гражданского общества и элемент общегосударственного управления, – с другой.
4. Конструкция системы местного самоуправления современной России включает в себя традиционно – политическую и концептуальную основы, а также следующие элементы: публичный, субъектный, территориальный, финансово – экономический, компетентностный, контрольно – надзорный. Основными критериями эффективности действующей системы местного самоуправления являются: 1) возможность функционирования местного самоуправления в рамках концептуально определенной и формально закрепленной специфики как основного института публичного государственного управления, а также базового элемента и фактора развития гражданского общества в реальных политических условиях; 2) фактическая возможность компонентов системы обеспечивать ее качественное функционирование; 3) способность системы удовлетворять потребности населения через использование институционально закрепленных форм гражданской активности и естественных механизмов самоорганизации образующих местное сообщество индивидов.
5. Соотнесение теоретической конструкции системы местного самоуправления современной России с критериями ее эффективности показывает, что сформированная в рамках настоящего этапа система местного самоуправления не вполне отвечает критериям эффективного функционирования, имеет существенные недостатки. Основными из них являются неразвитость субъектного элемента системы, проявляющаяся в изолированности местного сообщества как первичного субъекта самоуправленческих прав из процесса реального управления, а также закрытость каналов взаимодействия между публичным уровнем местного самоуправления и уровнем гражданской самоорганизации. В системе местного самоуправления современной России не до конца разработаны финансово – экономические аспекты ее функционирования, дальнейшего совершенствования требуют публичный, субъектный, территориальный и контрольно – надзорный элементы.
6. Опыт функционирования обновленной на основе Федерального закона № 131 – ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» системы местного самоуправления свидетельствует о том, что на современном этапе лишь закладываются основы для ее дальнейшей оптимизации. Устранение недостатков в сложившейся системе местного самоуправления и совершенствование ее структурных элементов позволит ей функционировать более эффективно. Дальнейшая оптимизация системы местного самоуправления в современной России возможна только при совместном участии государства как основного актора формальных институциональных изменений и местного сообщества – главного субъекта политической активности и инициатора местных властных решений.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Положения и выводы диссертации дополняют сферу научного знания о сущности и структуре местного самоуправления, его влиянии на совершенствование процесса государственного управления, становление и развитие гражданского общества, позволяют расширить основу для дальнейших теоретических и практических разработок проблемы.
Анализ особенностей функционирования системы местного самоуправления в постсоветской России позволит привлечь внимание исследователей и специалистов к дальнейшему изучению процесса институционализации местного самоуправления в современных политических условиях.
Основные положения и результаты исследования позволяют в процессе современного этапа муниципальной реформы проектировать основные направления и способы оптимизации сложившейся системы местного самоуправления в контексте взаимодействия государства и формирующегося гражданского общества.
Материалы проведенного исследования могут быть использованы для совершенствования образовательных программ по политологии, государственному и муниципальному управлению, в системе повышения квалификации управленческих кадров.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и результаты исследования апробированы в следующих формах:
- выступления на научно – практических конференциях (в том числе и международных): II Международной научно – практической конференции «Федерализм. Гражданское общество. Государство: политические и правовые аспекты.» (Пенза, 2006 г.), II Научно – практической конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых ТГПУ им. Л.Н. Толстого (Тула, 2006 г.), I Всероссийской научно – практической конференции «Роль университетов в поддержке гуманитарных научных исследований» (Тула, 2006 г.), III Международной научно – практической конференции «Вопросы теории и практики российской правовой науки» (Пенза, 2007 г.), III Региональной научно – практической конференции аспирантов, соискателей и молодых ученых «Исследовательский потенциал молодых ученых: взгляд в будущее» (Тула, 2007 г.), Российской научно – практической конференции «Социально – политическая трансформация России и молодежь» (Тула, 2007 г), Межвузовской научно – практической конференции «Формирование морально – ценностных и правовых основ современной культуры: истоки и перспективы» (Тула, 2008);
- изложение основных положений и выводов работы в ряде научных статей общим объемом 3,75 п.л.;
- использование различных материалов исследования в процессе семинарских занятий со студентами ТГПУ им Л.Н. Толстого по курсам: политология, социология;
- обсуждение теоретических положений и выводов диссертационного исследования на заседаниях кафедры социально – педагогических наук, социологии и политологии Тульского государственного педагогического университета им. Л.Н. Толстого.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трёх глав и шести параграфов, заключения, списка источников и литературы.
