Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические проблемы социального обеспечения населения в России 9
1.1. Социальная сфера как объект социальной политики 9
1.2. Ретроспективный анализ социального обеспечения населения в России 32
1.3. Пенсионные реформы в системе социальной политики России: причины, проблемы, последствия 54
Глава 2. Социологический анализ эффективности реформирования пенсионного обеспечения 87
2.1. Особенности пенсионного реформирования в условиях монетизации льгот 87
2.2. Принципы и модели оптимизации пенсионного обеспечения 113
Заключение 146
Литература 156
- Социальная сфера как объект социальной политики
- Пенсионные реформы в системе социальной политики России: причины, проблемы, последствия
- Особенности пенсионного реформирования в условиях монетизации льгот
- Принципы и модели оптимизации пенсионного обеспечения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» вступил в силу 01.01.2005 года. Данный Федеральный закон продекларировал решение задач обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, обеспечения экономической безопасности государства и формирование системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.
Этот закон не просто заменяет существующие льготы пенсионеров, инвалидов, лиц, проживающих в районах Крайнего Севера, пострадавших от техногенных и военных катастроф, денежной компенсацией, а нарушает конституции 1936 г. бывшего СССР и 1993 г. Российской Федерации о социальных гарантиях, которые ни с льготами, ни с их монетизацией ничего общего не имеют. Практика реализации вступившего 01.01.2005 г. закона показывает, что он ощутимо нарушил баланс социальных гарантий государства гражданам и обязательств граждан перед государством, так как замена льгот денежными компенсациями практически не совпала с вышеперечисленными целями и задачами этого закона.
Отсутствие социальной направленности пенсионного реформирования подтверждается и тем фактом, что оно сломало привычный уклад жизни многочисленных категорий населения (пенсионеров, ветеранов, инвалидов), для которых натуральные льготы являлись важнейшим средством жизнеобеспечения, а предлагаемая в законах монетизация резко снизила уровень этих средств.
Таким образом, последствия принятых законов по пенсионному обеспечению, в том числе, и о замене льгот денежными компенсациями, заключаются в следующем:
Во-первых, просматривается реализация свойственного властным структурам разных уровней современной России принципа экономическо-
го детерминизма, при котором просчитываются экономические выгоды, но не принимаются во внимание социальные интересы личностей и социальных общностей.
Во-вторых, при взаимодействии законодательных и исполнительных органов власти подчеркивается необходимость контроля за исполнением законов. Но при этом не предусматривается контроль содержания принимаемых законов и как следствие прогнозирование результатов их действия. Проводится фактически эксперимент над миллионами людей, хотя, например, в медицине эксперимент над отдельным человеком уголовно наказуем.
В-третьих, авторы принятых законов и чиновники, внедряющие эти законы в практику жизнедеятельности пенсионеров, не несут ответственности за принятие законов, способных не улучшить, а ухудшить благосостояние личности и общества в целом.
В связи с вышеизложенным возникла необходимость проведения детального анализа результативности принятых законов для разработки социально направленных оптимальных методов пенсионного обеспечения в системе социальной практики государства.
Степень научной разработанности темы.
Общетеоретические вопросы социальной политики, определения ее содержания, структуры и функций рассматривались в работах социологов, философов, педагогов, психологов Д. Балдока, Н. Ваниинга, С. Вискусаф-та, В.И. Жукова, С. И. Мюллера, А.Д. Некипелова, П.М. Римашевской, Т. Сидориной, К.И. Холостовой, М. Хилла, В.Ш. Шайхутдинова, Левашова В.К., Конева Ю.М., Костко II.А., Барбакова О.М. и др. Классификацию моделей социальной политики предложили Р. Титмусс, Дне. Эспинг-Андересен. Проблемы типологии социальной политики государства были выявлены СИ. Наделем'. Правовое обеспечение социальной политики государства обосновали в своих исследованиях Г.Габиш, И.Горюнов, Н.А.Волгин, Э.Г.Тучкова и др.*
Роль социальной сферы как объекта социальной политики государства в развитии и становлении социальных служб, определение ее как системы отношений, проблемы взаимодействия социальных служб с пользователями социальных услуг исследованы в работах Д.Л.Златоиольского, В.И.Добренькова, В.А.Сиивака, И.М.Слепснкова, Голснковой З.Т. и др.
1 Холостова Е.И. Социальная политика: Учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 2001.- 204 с: Шанхагдннов В.Ш. Прано социального обеспечения РФ: Учебное пособие. - Екатеринбург, 1996,- 102с.; Hill М. Understanding Social Policy. - London: Oxford, Rao Blackwell Publ., 2000; Social Policy Ed. By J. Baldock, N Vanning. S."Miller. S. Vickersmff". - New York: Oxford University Press, 1999.
: Габиш Г. Социальные гарантии в условиях рыночной экономики // Общество и экономика. -1998 - №10; Горюнов И.Ю. Место негосударственных пенсионных фондов в государственной социальной" политике //Государственная служба. - 2005. -.N1*5.
' Златопольскпн Д.Л. О сущности Конституции //Журнал российского права. - 1997.- 9. - 42с; Социальное управление: Словарь/Под ред.В.И.Добренькова, И.М.Слепснкова. М.: Иід-во МГУ. 1994.- !50с; Спивак В.А. Основы управления персоналом. - СПб.: НИМБ. 2003.-283с.
Основы социального обеспечения населения, в том числе и социально незащищенных его слоев, были выявлены в исследованиях В.С.Андреева, К.С.Батыгина, В.Дурденевского, А.Н.Егорова, А.Д.Зайкина, Р.И.Ивановой, Л.Г.Коняхина, Т.Кузьминой, А.И.Морозова, Е.Е.Мачульской, А.М.Панова, Г.С.Симоненко, В.А.Тарасовой и др.4 Ретроспективному анализу социального обеспечения в обществе посвящены работы Г.В.Атаманчука, Л.В.Забелина, Р.И.Ивановой, В.О.Ключевского, И. Кирилловой, В.П.Мельникова, И.Г. Малышка, П.И.Новгородцева, В. Парето и др.5
Социальное страхование как наиболее рациональную и оптимальную форму социального обеспечения, его сущность и содержание определили в своих трудах М.Бережной, Ю.А.Косарев, Н.А.Лупей, С.В.Степанова, С.В.Шишкин и др.6 Теоретико-методологические вопросы пенсионного обеспечения, как одного из видов социального страхования, пенсионных систем отражены в исследованиях Г.Н. Батанова, М.Л.Захарова, М.И. Петрова, Э.Г. Тучковой, Г. Сулеймановой и др.7
Реформирование пенсионной системы в рамках социальной политики государства, его позитивные и негативные аспекты рассмотрены в работах Н.Антоновой, О.В.Врублевской, И.В. Гейца, М.Э.Дмитриева, Г.П.Дегтярева, М.Ю.Зурабова, Ю.З.Люблина, Т.М.Малеевой, А.В. Михайлова, В.И. Мудракова, М.В.Романовского, О.В.Синявской, Д.Я. Травина, Е.А. Хорунжей, Г.А. Яременко и др. Сущность «монетизации льгот», положительные и отрицательные ее последствия раскрыты в исследованиях
4 Батыгин К.С, Симоненко Г.С. Пособия по государственному социальному страхованию: Комментарий.
- 2-е изд., перер. и дополн. - М.: Профиздат, 1987. - 320 с; Зайкин А.Д. Правоотношения по пенсионно
му обеспечению. - М., 1974; Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР.-М.,
1986. - 168с; Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. - M., 2000.- 241с;
Панов A.M. Социальное обслуживание населения и социальная работа за рубежом. - М.: АСКО, 2004. -
276с.
5 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления.- М.: Юридическая лите
ратура, 2001. - 375 с; Забелин Л.В.Теоретические основы социального страхования.-М.: 1996. - 16с;
Ключевский В.О. Добрые люди Древней Руси - Исторические портреты. Деятели исторической мысли.-
М.: 1990.- 79с; Малышок И.Г. Некоторые аспекты развития социальной защиты населения в России:
прошлое и настоящее // Вестник Амурского ГУ.-2006.- № 34; Мельников В.П. История социальной рабо
ты в России: Учеб. Пособие. - М.: Дашков и К, 2006. - 342с; Новгородцев П.И. Право на достойное че
ловеческое существование// Общественные науки. - 1993. - № 5; Парето В. Компендиум по общей со
циологии, 2-е изд., пер. с итал. - М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2008. - 512с.
6 Бережной М. НПФ «ЛУКОЙЛ-ГАРАНТ»: итоги работы на рынке обязательного пенсионного страхова
ния в 2005 году//Пенсионные фонды и инвестиции. -2006. - №2; Лупей Н.А. и Степанова СВ. Социаль
ное страхование в России: состояние и проблемы // Финансовый менеджмент. -2002. -№ 5; Шишкин СВ.
Экономика социальной сферы: Учеб. пособие. - М.: ГУ ВШЭ, 2003. - 271с
7 Петров М.И. Монетизация льгот. Комментарии к Федеральному закону от 22.08.2004 года № 122-ФЗ. -
М.: Эксмо, 2005. - 69с; Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения: Учебное пособие. - Ростов-
на-Дону: Феникс 2003. - 117с; Тучкова Э.Г. Новое пенсионное законодательство России //Кадровая
служба и управление персоналом предприятия. - 2003. - №8.
8 Гейц И.В. Пенсионное обеспечение граждан Российской Федерации: учеб.-практ.пособие - М.: Дело и
сервис, 2004- 190 с; Люблин Ю.З. Задачи реформы пенсионной системы//Пенсия. - 1997.-№3; Малева
Т. М., Синявская О. В. Пенсионная реформа в России: история, результаты, перспективы. Аналитический
доклад. Независимый институт социальной политики. - М.: Поматур, 2005.- 75с; Штомпка П. Социоло
гия социальных изменений, пер. с англ. - М., 1996. - 416 с.
Е.А.Граховой, В. Варнавского, Л.Н. Овчаровой, А.И. Пишняка и др.9 Л.В.Абламская, В. Баскаков, Е.Гурвич, А. Лельчук, Д. Помазкин, Е. Крылова, Е. Яненко, и др. предложили различные схемы моделирования российской пенсионной системы.10
Несмотря на вышеизложенное, проблемы реформирования пенсионной системы, моделирования пенсионного обеспечения в России до сих пор недостаточно решены, поэтому и стали предметом теоретического анализа. Таким образом, актуальность темы и недостаточная ее разработанность обусловили выбор диссертантом проблемы исследования.
Объект исследования - население пенсионного возраста.
Предмет - пенсионное обеспечение в системе социальной политики государства.
Цель - разработка модели и принципов оптимизации пенсионного обеспечения.
Цель обусловила постановку и решение следующих задач:
Уточнение основных категорий исследования.
Ретроспективный анализ социального обеспечения в России.
Выявление специфики пенсионного реформирования в условиях монетизации льгот.
Исследование мнения пенсионеров и руководителей организаций, учреждений и администрации о степени удовлетворенности практикой реализации пенсионной реформы в г. Тюмени.
5. Разработка моделей оптимизации пенсионного обеспечения.
Теоретико-методологической основой исследования являются положения ведущих отечественных и зарубежных ученых и практиков, работающих в области решения проблем социальной политики, социального обеспечения, реформирования пенсионных систем.
Эмпирическая база - нормативно-правовые документы по проблемам социальной политики, пенсионного обеспечения, принятые в РФ; данные официальной статистики; международные и российские интернет-ресурсы, а также материалы исследований отечественных и зарубежных социологов по изучаемой проблематике; результаты авторских эмпирических социологических исследований реформирования пенсионной системы в условиях монетизации льгот.
Научная новизна
Выявлено место пенсионного обеспечения в системе социальной политики государства.
На основе ретроспективного анализа развития пенсионного обеспечения, как одного из видов социальной политики государства,
9 Овчарова Л.П., Пишняк А.И. Социальные льготы: что получилось в результате монетизации //SPERO.-
2005.-№3 и др.
10 Баскаков В. Н., Лельчук А. Л., Помазкин Д. В., Крылова Е.К., Яненко Е.А. Модель пенсионной систе
мы Российской Федерации. //Социальный вестник пенсионных и социальных фондов стран СНГ и Бал
тии. 2002.- № 4(10) и др.
сформулированы общие закономерности и последствия пенсионного реформирования в России.
Определены специфические особенности пенсионного обеспечения в условиях проведения социальной реформы по монетизации льгот.
Обоснована возможность и необходимость модернизации пенсионного обеспечения на основе разработанной методики проведения социологического исследования.
Разработаны принципы и модели оптимизации пенсионного обеспечения, включающие формирование его нормативно-законодательной базы, решение задачи инновационного финансирования различных групп пенсионеров, организацию специальных социальных институтов защиты населения на федеральном и региональном уровнях власти, создание гибкой системы льгот, предоставляющую пенсионерам право выбора.
На защиту выносятся следующие положения:
Диссертант предлагает трактовать социальную политику как один из основных видов политики, конкретных действий, осуществляемых как на государственном, так и внегосударственном уровне, государственными и внегосударственными организациями, направленных на интеграцию и реинтеграцию общества, индивидов и групп, оказание помощи малообеспеченным и малоимущим гражданам, социальную защиту населения с целью поддержки достойного образа жизни каждым гражданином.
Если даже государство является социально ориентированным, оно не в состоянии решить все задачи, стоящие перед обществом без опоры на общественность, добровольных объединений населения, их активность, в частности, органов местного самоуправления, как, с одной стороны, наиболее тесно, непосредственно связанных с населением, а с другой - с органами федеральной и региональной государственной власти.
> Социальная сфера - сложная система связей и отношений между различными группами социума по поводу их социального статуса, равенства или неравенства в обществе. Именно с помощью целенаправленной социальной политики можно уменьшить социальные деформации и своевременно разрешать социальные конфликты с тем, чтобы соблюдать основные параметры социальной справедливости.
У Социальное обеспечение представляет собой систему мер по материальному обеспечению и обслуживанию престарелых, нетрудоспособных граждан, семей с детьми, а также лиц, нуждающихся в социальной помощи, которое позволяет гражданам страны реализовать свое конституционное право на материальное обеспечение и соци-
альное обслуживание в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, в старости, потери кормильца и в иных случаях, установленных законом.
Одной из наиболее важных задач современной социальной системы является необходимость реформирования пенсионной системы, так как ее кризис, возникший в результате перехода страны на рыночную экономику, привел к тому, что пенсионное обеспечение полностью перестало быть самостоятельным и в настоящее время всецело зависит от налоговых поступлений. Принимаемые меры по реформированию пенсионной системы обеспечили лишь ее устойчивость на текущий период, но не устранили принципиальные недостатки, связанные с несоответствием размера пенсии результатам труда и объемам поступивших платежей.
Сохраняется высокая степень зависимости пенсионной сферы от экономических кризисов и политических приоритетов. Это связано, прежде всего, с тем, что на протяжении последних десятилетий пенсионная система выполняла несвойственную ей функцию: вместо материального обеспечения населения пенсионных возрастов, система использовалась как инструмент в борьбе с бедностью, масштаб и глубина которой резко возросли в 90-х годах XX века.
Монетизация была представлена как замена натуральных льгот денежными компенсациями, в действительности она изначально не предусматривала полное возмещение стоимости отмененных льгот.
Принципы оптимизации пенсионного обеспечения в России должны включать в себя разработку нормативно-законодательной базы пенсионного обеспечения всех возрастных групп населения страны; инновационное финансирование различных групп пенсионеров; выделение государством дополнительных средств для реализации данной задачи; создание специальных социальных институтов защиты населения на федеральном и региональном уровнях власти; формирование гибкой системы льгот, предоставляющей пенсионерам право выбора: пользоваться им льготами или получать денежную компенсацию.
Теоретическая значимость результатов проведенного диссертационного исследования определяется разработанными автором моделями реформирования российской пенсионной системы, предложенными авторскими принципами постановки и решения управленческих задач и проведения социологического исследования как основы модернизации пенсионного обеспечения россиян.
Практическое значение выводов и предложений заключается в возможности использования моделей и принципов реформирования пенсионной системы в практике функционирования всех структур, участвующих в реализации социальной политики государства, в систематизации форм и
методов модернизации системы пенсионного обеспечения; в возможности применения основных положений диссертационного исследования при разработке и оценке эффективности пенсионных реформ; в целесообразности включения некоторых результатов исследования в программы обучения руководителей социальных структур.
Апробация работы. Теоретические, методические и практические результаты на различных этапах исследования обсуждались в Тюменском государственном нефтегазовом университете, Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права. Результаты исследования опубликованы в статьях, материалах международных, всероссийских и региональных научных и научно-практических конференций:
- Международный научный семинар «Вузовская наука: теоретико-
методологические проблемы подготовки специалистов в области эко
номики, менеджмента и права», 2006, 2007,2008.
Всероссийская научно-практическая конференция «Социальное развитие региона», 2009
2-ая международная научно-практическая конференция «Глобализация: мифы и реальность».
Структура диссертации - работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического указателя из 227 наименований.
Социальная сфера как объект социальной политики
На современном этапе жизнедеятельности мирового сообщества, в условиях постоянно развивающейся глобализации, включающей, прежде всего, взаимодействие и взаимообусловленность основных процессов функционирования различных стран приоритетное значение приобретает ориентация на конкретные интересы человека, преодоление неравенства и маргинализации населения.
Государство, стремящееся войти в ряды высокоразвитых стран, придерживающихся этих приоритетов, обязано, прежде всего, особое внимание уделять социальной политике. По мнению В.И. Жукова, она должна опреде-ляться не столько наличием средств, сколько открытостью, честностью, реалистичностью и справедливостью, и должна проводиться в интересах всего общества, поддерживаться большинством населения, носить активный опережающий характер [116].
Проведенное диссертационное исследование показало, что основное назначение социальной политики заключается в создании условий самореализации личностью и социальными группами своих сил, потенциала, энергии. Для этого необходимо создание определенных условий, которые включают реальные предпосылки, материальные ресурсы, финансовые источники для формирования достойного человека жизненного статуса.
Существует много определений социальной политики, все они в той или иной мере похожи друг на друга и очерчивают практически одинаковый набор проблем, который решается при ее реализации.
М. Хилл считает, что социальная политика - это система мер, осуществляемых государством, общественными организациями, местным самоуправлением и предприятиями по широкому кругу вопросов, связанных с общест венным благополучием, а также сам процесс принятия решений. Эти меры, процесс их выработки и реализации представляют собой политическую деятельность, направленную на повышение уровня благополучия граждан. [219]
Д.Балдок, Н.Ваннинг, С.Вискусафт, С.Мюллер под социальной политикой понимают целенаправленную деятельность государства по перераспределению ресурсов с целью достижения благополучия граждан.[220].
В политологическом словаре социальная политика трактуется как «деятельность, направленная на управление социальным развитием общества, обеспечение удовлетворения материальных и духовных потребностей его членов и регулирование процессов социальной дифференциации общества. Ее базовыми целями являются достижение равновесия, стабильности, целостности и динамизма в функционировании социальной системы». [172, с. 358-359]. При этом подчеркивается, что при разработке социальной политики неизбежно встает вопрос о социальных приоритетах, т.е. социальных задачах, которые признаются обществом на данном этапе его развития в качестве неотложных, требующих первоочередного решения.
Несколько иные аспекты отмечаются в другом политологическом словаре при определении социальной политики «как целенаправленной деятельности государственных и общественных структур в социальной сфере общества, связанной с регулированием отношений основных социальных групп и общностей, согласованием их интересов друг с другом, а также основными интересами и целями общества, оптимизацией процессов социальной дифференциации и интеграции, укреплением основ принятой в обществе системы социальной справедливости, реализацией личных свобод и прав граждан». [157].
Понятие «социальная политика» может трактоваться и в более узком смысле слова. Так, например, В.И. Жуков отмечает, что - «это система государственных мер по поддержанию тех или иных общественных групп и слоев, которые в силу определенных обстоятельств оказываются в более трудном положении, чем другие, и не могут своими силами его улучшить, вы рваться из тисков нужды, неблагополучия. При таком рассмотрении социальной политики ее пространство не безгранично, оно сужается только до рамок дифференцированной поддержки социально уязвимых слоев населения (пенсионеров, детей-сирот, инвалидов, студентов и т.д.). Следовательно, государство связывает себя только определенными обязательствами, осуществляя социальную политику: она не для всех, а избирательна, имеет свой адрес. Не случайно сейчас в ходу термин «адресная политика», воплощающий на практике принцип дифференциации, выборочности». [116].
Сложилось толкование социальной политики и «как деятельности и государства, и общественных организаций по регулированию социальной сферы и социальных отношений, совокупности мер по обеспечению жизненно важных потребностей населения. В конечном счете эффективность социальной политики в той или иной стране определяется тем, в какой степени улучшается жизнь человека, облагораживаются условия его труда и отдыха, укрепляется здоровье, повышается сознательность и культура, совершенствуются межэтнические отношения, соблюдаются декларированные права и свободы и т.д.» [172].
В Глоссарии под социальной политикой понимается система мер, направленных на осуществление социальных программ, поддержания доходов, уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов. Различают социальную политику в области образования, здравоохранения, занятости и социально-трудовых отношений, а также жилищную, семейную, пенсионную, женскую и молодежную социальную политику [223].
По мнению Т. Сидориной социальная политика - «система мер и механизмов, поддерживаемая необходимым законодательным оформлением, которая обеспечивает решения на рынке труда, в области здравоохранения, образования, пенсионном обеспечении и других сферах, представляющих социальные потребности общества и его слоев» [192].
Социальная политика, по утверждению профессора В.Ш. Шайхутдинова, выступает как «целенаправленное воздействие государства, органов местного самоуправления, общественных организаций и предприятий на существующую систему общественных отношений с целью улучшения быта и труда широких слоев населения». [214, с. 43]
Следовательно, социальная политика представляет собой один из основных видов политики, конкретных действий, осуществляемых как на государственном, так и внегосударственном уровне, государственными и внего-сударственными организациями, направленных на интеграцию и реинтеграцию общества, индивидов и групп, оказание помощи малообеспеченным и малоимущим гражданам, социальную защиту населения с целью формирования достойного образа жизни каждого гражданина страны.
Существует несколько классификаций моделей социальной политики.
Впервые такую классификацию предложил английский исследователь Р. Титмусс. В книге по социальной политике, опубликованной в 1974 г., он выделил следующие три модели. В первой модели - положение о преобладающем значении двух "естественных" каналов, через которые удовлетворяются потребности индивида; к ним относятся частный рынок и семья. Только в том случае, если эти институты перестают выполнять свои социальные функции адекватным образом, в действие вступают государственные институты и то лишь на временной основе - пока "естественные" каналы не станут действовать эффективно. В такой модели основной акцент социальной политики ставится на благотворительности, общественном вспомоществовании. Социальные меры государства адресуются главным образом так называемым "истинно нуждающимся".
Во второй модели - занятая на производстве часть трудоспособного населения. Гарантии социальной защиты предоставляются главным .образом через страхование работников. Утрата заработка влечет за собой выплату компенсации, которая частично возмещает потерю дохода. Величина социальных выплат прямо пропорциональна количеству и размерам социальных взносов, которые вносятся в государственные (бюджетные и внебюджетные) фонды. Это модель представляет собой гораздо более эффективную социальную политику, чем первая, но является также преимущественно пассивной, не нацеленной на профилактику социальных болезней.
Третья модель рассматривает систему социального благосостояния в качестве интегрированного института в обществе, обеспечивающего универсальные услуги за пределами рынка. Объектом целенаправленной социальной политики выступает все население. В ней нет прямой зависимости между правом на социальную защиту и специальными выплатами. Социальная защита предусматривает предоставление материальной помощи на уровне нормального жизненного стандарта. В этой модели присутствует перераспределение экономических ресурсов от наиболее обеспеченных групп к менее обеспеченным в качестве целевого принципа. Другая особенность модели заключается в том, что во главу ее функционирования поставлена задача предупреждения, профилактики случаев утраты индивидом социальной стабильности. Это наиболее активный и конструктивный тип социальной политики государства. [221].
Дж. Эспинг-Андересен предлагает классифицировать модели социальной политики по трем видам - социально-демократическая, неолиберальная и консервативная. Главными компонентами социально-демократической модели является полная независимость от рынка, низкая стратификация, интенсивное государственное обеспечение и финансирование; для консервативной характерны высокая стратификация доходов и социального статуса, умеренная зависимость от рынка, незначительное государственное обеспечение с ориентацией на некоммерческих благотворителей; либеральная отличается полной зависимостью от рыночного вклада, государственной интервенцией и относительно высокой стратификацией доходов. [222].
В российской научной литературе вопросы типологии социальной политики государства рассматриваются сравнительно редко. Одна из таких попыток была предпринята С.Н. Наделем в работе 1987 года по социальной поли тике.
Пенсионные реформы в системе социальной политики России: причины, проблемы, последствия
Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, к 2002 году сложились объективные предпосылки к существенному изменению российской социальной системы. Это было вызвано, прежде всего, происходившей в то время деформацией социальных и демографических процессов.
Так, И. Горюнов отмечает, что «трансформация экономических отношений в России, происходившая в 90-х годах минувшего века, негативно отразилась на социальном положении населения. Она создала значительную социальную напряженность, усиливающуюся ограниченными экономическими возможностями государства по реализации своей социальной ответственности перед населением, что привело к игнорированию социальных последствий экономического развития и недооценке использования так называемых социальных амортизаторов для смягчения социальной напряженности в обществе» [105, с. 14]
А Н.М. Римашевская считает, что Россия в начале XXI века не являлась ни полноценным рыночным, ни социальным государством, так для этого необходима взаимосвязь и взаимообусловленность социальных и экономических процессов и параметров развития [184, с. 12]. По ее мнению, к 2002 году противоречия между экономическими и социальными процессами достигли крайней точки, при которой социальный компонент реформ тормозил и блокировал экономические преобразования [184, с.11].
Характеризуя российское общество тех лет, А.Д. Некипелов писал: "Несть числа социальным болячкам нашего общества: широкое распространение нищеты, безумная дифференциация доходов, острейшие проблемы с занятостью в депрессивных регионах, тенденции деградации в сфере здравоохранения, образования, культуры и как следствие - ухудшение качественно-количественных параметров человеческого капитала" [154, с. 4]. Одной из наиболее важной составляющей социальной системы, по мнению диссертанта, где необходимость реформирования была видна особенно ярко, являлась пенсионная система, так как ее кризис, возникший в результате перехода страны на рыночную экономику, привел к тому, что система пенсионного обеспечения полностью перестала быть самостоятельной и стала всецело зависеть от налоговых поступлений. Сложившаяся ситуация в пенсионном обеспечении способствовала тому, что всем пенсионерам были обеспечены социальные гарантии в очень невысоких размерах. Так, в Законе «О государственных пенсиях в РСФСР» нормы пенсионного обеспечения были унифицированы для всех категорий пенсионеров, для лиц, не имеющих трудового стажа, были введены социальные пенсии, также был расширен круг льготных категорий, имеющих право более быстрого выхода на пенсию. [11]. В итоге данный закон стал способствовать значительному росту пенсионеров, не достигших пенсионного возраста. Кроме того, еще одним его результатом стал полный объем пенсий всем работающим пенсионерам без исключения.
Диссертационное исследование показало, что на пенсионное обеспечение согласно этому закону были возложены функции, ему несвойственные -функция поддержания доходов некоторых категорий занятого населения в форме выплат пенсий «за выслугу лет» с сохранением права трудиться на том же рабочем месте, выплата пенсий работающим пенсионерам, назначение пенсий лицам, досрочно покинувшим рынок труда в связи с ростом открытой безработицы. Кроме того, это положение действовало в сложных социально-экономических условиях, сопровождавшихся падением реальных доходов многих социальных групп.
Ю.З. Люблин подчеркивает, что резкое ухудшение макроэкономической ситуации и рост инфляции на рубеже начала 90-х годов, привели к стремительному обесценению реальной покупательной способности пенсий, когда впервые с начала радикальной экономической реформы средний размер пенсии опустился ниже прожиточного уровня пенсионера [141]. Сложившаяся негативная система пенсионного обеспечения на фоне ухудшения демографической ситуации в стране, связанной с процессом резкого старения населения обусловила рост числа пенсионеров, в результате чего через 25-30 лет (от 1992г) число пенсионеров должно сравняться с числом работающих, а устойчивая тенденция к снижению рождаемости уменьшит и размер будущей пенсии работающих граждан. Если в 1992 г. на одного пенсионера приходилось 2,1 занятых, то в 2001 г. - только 1,78. Нормальное же функционирование системы, основанной на идее солидарности поколений, возможно лишь при соотношении 10:1 (на одного пенсионера должно приходиться десять плательщиков пенсионных взносов). А в России уже в начале 90-х годов это соотношение, так называемый «коэффициент поддержки», составляло 2,7 [188, с. 59].
Отмечая, что в течение 1997-2001 годов средняя пенсия была ниже прожиточного минимума пенсионера и только в 2002 г. сравнялась с ним, И. Горюнов рассматривает факт деформации основного принципа построения трудовых пенсий в зависимости от величины трудового вклада работника и продолжительности его трудовой деятельности, вследствие чего произошло сужение диапазона дифференциации в размерах пенсий. При предусмотренной законодательно дифференциации в величине пенсии 1 : 3 - 3,5 раза она свелась к соотношению 1 : 1,7 раза [105].
Диссертант подчеркивает, что проведенное исследование, подтвердило данные И.Горюнова, показав устойчивую тенденцию сокращения численности занятого населения и особенно той его части, которая была занята в общественном производстве и являлась плательщиков взносов в пенсионный фонд. В рамках пенсионной системы распределительного типа это объективно заставляло поддерживать очень высокий уровень взносов, что, по оценке Г.А. Яременко, составляло на тот момент 29% от фонда оплаты труда. Столь высокий тариф отчислений наряду с прочими налогами и обязательными взносами во внебюджетные фонды, по его мнению, имел своим негативным следствием ярко выраженную тенденцию к уклонению плательщиков от уплаты налогов и обязательных отчислений [218, с. 135].
К объективным причинам дестабилизации всей социальной системы, в том числе и пенсионной, необходимо отнести, по мнению М.Э. Дмитриева и Д.Я. Травина, и финансово-экономические: рост задолженности предприятий по заработной плате из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов разных уровней и рост объемов невыплаченной заработной платы; значительный рост объемов натурального (бартерного) обмена между предприятиями; широкомасштабное использование денежных наличных средств в экономической деятельности; использование предприятием специальных ссудных счетов; применение натуральных форм оплаты труда [165].
Недостаточно стабильный процесс поступления пенсионных взносов в свою очередь, по мнению автора диссертационного исследования, закономерно привел к потере дееспособности системы пенсионного обеспечения.
Тем не менее, несмотря на множество причин, вызывающих процесс дестабилизации пенсионной системы, глубинной причиной сложившейся ситуации с пенсионным обеспечением, по мнению И. Горюнова, являлась низкая заработная плата в стране [105]. Автор данного диссертационного исследования разделяет эту точку зрения, так как заработная плата является основной составляющей для отчисления пенсионных выплат.
Именно за счет отчислений от заработной платы работников, занятых в народном хозяйстве, формировался фонд социального обеспечения, обеспечивающий все категории граждан, Гейнц И.В отмечает, что в последние доперестроечные годы этот размер составлял от 7 до 14 копеек на каждый рубль заработной платы. Этих денег было недостаточно, поэтому примерно такое же количество поступало из государственного бюджета. Все это приводило, по его мнению, к искажению реальной стоимости рабочей силы, создавало иллюзию, что пенсионеров содержит государство, а не те, кто трудится и создает богатство общества [102, с. 192]. Подобная практика порождала и другие негативные последствия. Так как пенсионная система не имела собственного бюджета и финансировалась из консолидированного бюджета государства, то государство могло средства, предназначенные для пенсионной системы, забрать на другие цели.
Сложившаяся ситуация привела к тому, что фонд социального страхования разделяется в начале 2000-х годов на ряд самостоятельных фондов: Пенсионный фонд, Фонд занятости, Фонд медицинского страхования и собственно Фонд социального страхования. Такое разделение фонда социального страхования, по мнению П. Антоновой, было призвано способствовать тому, чтобы он перестал зависеть от дотаций со стороны государственного бюджета, и мог обеспечить падающие на него выплаты за счет собственных доходов [83, с. 23].
В положении образованного в 1991 г. Пенсионного фонда РФ [110] было записано: «Пенсионный Фонд России (ПФР) и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации. Денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат» [83, с. 23-25].
Особенности пенсионного реформирования в условиях монетизации льгот
Проведенный в данном диссертационном исследовании анализ пенсионного реформирования показал сохранение высокой степени зависимости пенсионной сферы от экономических кризисов и политических приоритетов. Это связано, прежде всего, с тем, что на протяжении последних десятилетий пенсионная система выполняла несвойственную ей функцию: вместо материального обеспечения населения пенсионных возрастов, система использовалась как инструмент в борьбе с бедностью, масштаб и глубина которой резко возросли в 1990-х годах.
Таким образом, идея формирования независимых институтов пенсионной системы вновь была принесена в жертву текущей задаче компенсации материальных потерь пожилого населения, и, следовательно, российская пенсионная реформа 2000-х годов представляла собой не более чем отдельный эксперимент по эволюционному совершенствованию распределительных систем, т.е. во многом устаревших подходов, которые по-прежнему уязвимы с точки зрения как демографических реалий, так и текущей экономической конъюнктуры.
22 августа 2004 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон Российской Федерации N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", получивший, несмотря на несоответствие реально му содержанию, название - «закон о монетизации льгот», который обозначил новый этап пенсионной реформы в России.
Данный закон был принят в «целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов исполнительной власти, а также с учетом закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами вопросов местного значения» [6].
В нем также ставились задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, обеспечения экономической безопасности государства и приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой [6].
При переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования были должны:
- при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;
- реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования; предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений;
- не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц [6].
В связи с принятием этого закона началась масштабная фискальная и социальная реформа, последствия которой тем или иным образом коснулись большинства россиян.
Прежде чем рассмотреть результаты этого реформирования, диссертант считает необходимым обратиться к истории вопроса льготного обеспечения. Современная система социальных льгот сложилась в основном в 1990-е годы, когда было принято около 80 федеральных законов, регламентирующих порядок предоставления льгот и дотации, а также более 100 поправок к ним. Характеризуя данные законодательные документы, Грахова Е.А. отмечает, что для большинства из них был характерен категориальный принцип предоставления, во многом унаследованный от советской системы. Законодательством было предусмотрено большое количество категорий получателей льгот, включающие как «традиционные» категории (инвалиды, пенсионеры, ветераны), так и военнослужащих, госслужащих (налоговые работники, таможенники, депутаты, судьи и другие), работников бюджетной сферы (медицинских, образовательных учреждений и другие) [108]
Обращаясь к истории, диссертант считает необходимым также подчеркнуть, что основной задачей советской системы льгот было перераспределение материальных ресурсов и благ в условиях низкой дифференциации заработной платы и малого количества легимитных источников других доходов. Это перераспределение заменяло, в том числе, отсутствовавшие рыночные механизмы страхования, возмещения профессионального или техногенного вреда, вознаграждения за труд особо редких или особо производительных людских ресурсов. Оно не было направлено на выравнивание уровня благосостояния или смягчение доходных колебаний, что соответствует задачам социальной поддержки, строящихся исходя из концепции смягчения социальных рисков и потому предусматривающих сочетание превентивных мер с программами поддержки человека, лишившегося по тем или иным причинам возможности самостоятельно обеспечивать себе минимальный приемлемый уровень потребления. Предоставление льготируемых услуг было частью системы государственного обеспечения как уязвимых, так и заслуженных категорий граждан.
Именно поэтому, по мнению Варнавского В., при переходе к рыночной экономике и стремительно возросшей при этом дифференциации доходов сочетание столь противоречивых элементов породило острую проблему формирования баланса интересов между поколениями, различными доходными группами и категориями, обязательства общества перед которыми основаны на их заслугах, осознании вины государства перед ними или их сложном материальном положении [ 96].
Начиная с 1920-1940-х годов, льгота являлась формой признания и социальной наградой за заслуги перед Отечеством; в 1950-1980-х годах льгота выступала инструментом дифференцирования доступа различных категорий населения к социальным благам при уравнивании функции заработной платы. Таким образом, на взгляд диссертанта, в целом эти функции обеспечивали дифференциацию в рамках общества, декларирующего всеобщее равенство в доступе к материальным благам, причем механизмы дифференциации в основном имели скрытый характер и концентрировались в сфере распределения жилья, обеспечения доступа к качественным услугам (медицинским, санаторно-курортным, транспортным и другим). Однако финансирование данного направления социальной поддержки было непрозрачным и обеспечивало поддержку наиболее обеспеченной части общества.
Проведенный в предыдущем разделе диссертационном исследовании анализ социального обеспечения в России, позволил диссертанту утверждать, что гиперинфляция начала 90-х годов и сильнейший трансформационный спад производства привели к существенному снижению уровня жизни населения. Появившееся неравенство в российском обществе обусловило изменение целей системы перераспределения доходов государства, вместо поощрения наиболее заслуженных (зачастую относительно более обеспеченных) граждан следовало поддержать беднейшие слои общества, представители которых в 90-х годах оказались на грани вымирания. Меры такой поддержки вновь облекались в натуральную форму, т.е. в первую очередь в форму льгот и распределения товаров, что диктовалось как общей демонетизацией экономики, так и темпами инфляции, обесценивавшими денежные пособия и требовавшими постоянной индексации. При этом в переходный период полностью сохранилась своеобразная особенность льгот - их категориальность, когда основным критерием нуждаемости являлась принадлежность к определенной социальной группе, а не низкая материальная обеспеченность.
Принципы и модели оптимизации пенсионного обеспечения
Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, монетизация была представлена как замена натуральных льгот денежными компенсациями, в действительности она изначально не предусматривала полное возмещение стоимости отмененных льгот. Планирование общей суммы компенсаций из федерального бюджета осуществлялось, прежде всего, исходя из ориентиров бюджетной политики, предусматривавшей в 2005 г. сокращение непроцентных расходов (относительно ВВП). Федеральный бюджет мог выделить в рамках этой политики около 200 млрд. руб., которые при наличии около 35 млн. чел. льготников представляли мизерные суммы 200-300 руб. Общая сумма льготникам делилась: 21 млн. были переданы региональным бюджетам, а 14,5 млн. - федеральному [152]
В Тюменской области монетизация реализовывалась следующим образом. С 2004 года планировалось ввести новый механизм предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в денежном выражении непосредственно каждому получателю. В связи с этим, в 2003 - 2004 годах был разработан и принят соответствующий перечень мер для реализации данного механизма:
- автоматизированная система персонифицированного учета получателей мер социальной поддержки;
- нормативно-правовые акты администрации Тюменской области, обеспечивающие правовую основу для перехода на данный порядок предоставления льгот;
- ряд организационных мероприятий, позволяющий перейти на новый порядок предоставления льгот во всех муниципальных образованиях области, что обеспечило гарантированное предоставление гражданину льгот в денежном выражении:
- формирование информационной системы начисления и выплат льгот в денежном выражении с учетом региональных стандартов и тарифов муниципальных образований;
- создание отделений начисления льгот и субсидий, расчетных центров и их техническое обеспечение;
- организация выплат льгот в денежном выражении на договорной основе в отделениях Сбербанка, связи, специальной службы доставки.
В первую очередь для обеспечения адресности предоставления мер социальной поддержки, обоснованности и правомерности их предоставления, получения сведений о фактических финансовых затратах на каждого получателя и обеспечения комплексности их оказания в Тюменской области в 2003 году была введена единая автоматизированная система персонифицированного учета получателей мер социальной поддержки и создан информационный банк данных их фактических получателей. Введение единой системы персонифицированного учета льгот позволило ликвидировать «двойной» счет граждан, имеющих право на один и тот же вид льготы (рис. 2.2).
Нормативно-правовая база «монетизации» льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Тюменской области в 2004 году включала в себя следующее:
- Постановление администрации Тюменской области от 20 июня 2003 г. № 204 «Об организации системы персонифицированного учета предоставления льгот по обеспечению лекарственными средствами, зубопро-тезированию, оплате жилищно-коммунальных услуг, топлива, услуг связи, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг»;
- Постановление Губернатора Тюменской области от 31 декабря 2003 г. № 434 «О возмещении расходов на предоставление льгот и субсидий путем перечисления денежных средств на личные счета граждан»;
- Постановление Губернатора Тюменской области от 13 февраля 2004 г. № 43 «О региональных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 год»;
- Постановление администрации Тюменской области от 12 июля 2004 г. № 70-пк «О возмещении расходов по оплате жилья, коммунальных услуг, услуг связи, услуг вневедомственной охраны отдельным категориям граждан»;
- Постановление администрации Тюменской области от 29 июля 2004 г. № 74-пк «О внесении изменений в постановление от 13.02.2004 № 43». Постановление Губернатора Тюменской области «О возмещении рас ходов на предоставление льгот и субсидий путем перечисления денежных средств на личные счета граждан» от 31.12.2003 №434 предполагало утвер ждение порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате ЖКУ, определение графика поэтапного перехода на возмещение расходов по оплате ЖКУ в денежном выражении, утверждение региональных стандартов оплаты жилищно-коммунальных услуг, формирование на каждого льготника и введение в информационный банк данных карты характеристики жилья, открытие социальных счетов граждан.
Постановление администрации Тюменской области «О возмещении расходов по оплате жилья, коммунальных услуг, услуг связи, услуг вневедомственной охраны отдельным категориям граждан» от 12.07.2004 г. №70 -ПК определило дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан, предусматривающие:
- увеличение норм жилья до 36 м" для расчета субсидий одиноко проживающим специалистам сельской местности;
- сохранение льгот, отмененных на федеральном уровне, для вышедших на пенсию медицинских работников, проживающих в сельской местности;
- распространение льгот на работников культуры, проживающих в сельской местности, на членов их семей;
- учет при начислении льгот расходов газа на подогрев воды в жилых помещениях, не оборудованных газовыми водонагревателями;
- увеличение социально обоснованных нормативов потребления всех видов топлива для районов с суровыми климатическими условиями.
Переход муниципальных образований на новую систему предоставления льгот осуществлялся поэтапно. С 1 января 2004 года в денежном выражении льготы предоставляются ветеранам и инвалидам 13 сельских территорий и специалистам сельской местности (врачам, учителям, работникам культуры, социальным работникам).
С 1 июля 2004 года данная система уже действовала на всех территориях юга области и указанные льготы в денежном выражении получают все льготные категории граждан, проживающие на территории области (в т.ч. реабилитированные граждане, граждане, пострадавшие от воздействия радиации, Герои Российской Федерации, Герои Социалистического труда, Кавалеры ордена Славы, участники вооруженных конфликтов, многодетные семьи, Почетные доноры).
Начисление льгот производилось индивидуально и непосредственно каждому льготополучателю в соответствии с нормативами потребления коммунальных услуг, социальной нормой площади жилья и тарифов на коммунальные услуги. При этом учитывался объем льгот, предусмотренных действующим законодательством, характеристика жилья, состав семьи и виды получаемых коммунальных услуг.
Для начисления льгот в денежном выражении в муниципальных образованиях были созданы отделения начисления льгот и субсидий, в городах области - расчетно-информационные центры. Организовано их техническое оснащение.
