Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Парламентаризм: сущность и теоретические основания
1.1. Основное содержание, этапы становления и развития парламентаризма 19
1.2. Демократия как необходимое условие парламентаризма 41
Глава II. Особенности формирования и совершенствования парламентаризма в РФ
2.1. Конституционные основы российского парламентаризма 63
2.2. Современный российский парламентаризм — проблемы 91 и тенденции развития
Глава III. Региональные аспекты формирования и реализации парламентаризма на примере Приморского края РФ
3.1. Институциализация законодательной власти в Приморском крае
3.2. Законодательное Собрание Приморского края как орган государственной власти
3.3. Проблемы и перспективы развития парламентаризма в Приморском крае
Заключение 196
Библиографический список использованной литературы 201
- Основное содержание, этапы становления и развития парламентаризма
- Конституционные основы российского парламентаризма
- Институциализация законодательной власти в Приморском крае
Введение к работе
Актуальность исследования. Происходящая на протяжении последних пятнадцати лет трансформация российского общества охватывает все его сферы, в том числе и политическую.
Процесс становления демократии в нашей стране, вопреки ожиданиям большинства населения, оказался затяжным и болезненным. Необходимым условием успешности данного процесса является его проникновение в регионы России. Однако не является секретом тот факт, что в абсолютном большинстве субъектов федерации продолжают доминировать вековые традиции отечественной бюрократии. Для того чтобы шаг за шагом отвоёвывать у неё позиции, в регионах должны существовать оппозиционная пресса, реально действующие партийные структуры и, самое главное, независимая сильная законодательная власть. В связи с этим представляется целесообразным проанализировать, какой путь за годы реформ прошли региональные парламенты на примере Законодательного Собрания Приморского края. Выбор пути политического развития связан с использованием богатого международного и отечественного опыта государственного устройства, одной из распространенных форм которого является парламентаризм.
Фундаментом парламентаризма служит признание народа сувереном и единственным источником власти. Данное положение является стержневым в Конституции Российской Федерации, где в статье 3 провозглашается: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ»1. Эта норма составляет концептуальный базис парламентского строительства.
Реализация принципов парламентаризма требует соответствующего переустройства государства, власти, всего политического строя. В сложных
Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Отв. ред. В.ВЛазарев. - M., 2001. С. 29.
4 условиях реформ российский парламент, как единственный федеральный законодательный орган, сталкивается с многочисленными трудностями и противоречиями. Ему необходимо искать верные решения в обстановке острого политического противоборства, экономического упадка, ослабления власти, проявления сепаратистских и автономистских настроений.
Актуальность исследования современного российского парламентаризма на региональном уровне усиливается тем, что опыт его становления сравнительно невелик. В научной литературе проблемы парламентаризма изучены недостаточно: по-разному трактуется само понятие «парламентаризм», роль и место парламента в общественной жизни, его отношения с другими органами власти, ведется дискуссия о том, можно ли считать региональные парламенты полноценными представительными органами власти.
Формирование легитимных и эффективных представительных органов имеет первостепенное значение для создания системы власти, отвечающей стандартам современной демократии. В данных структурах находят практическое воплощение такие основополагающие демократические принципы, как верховенство суверенитета народа, разделение властей, политический плюрализм. Согласно концепции разделения властей, законодательные (представительные) органы занимают первое место среди ветвей государственной власти. Это относится не только к общенациональному парламенту, но также и к региональным органам законодательной власти.
До осени 1993 года роль законодательной ветви власти в России выполняла система Советов. Но её несовместимость с новой организацией власти, ориентированной на западные образцы, быстро стала очевидной, поэтому в 1993-1995 годах новые законодательные органы, как в регионах, так и в центре, пришли на смену Советам народных депутатов.
Актуальность темы исследования повысилась именно в последние годы, когда в Приморье, также как и во всей России, началась активная борьба за власть между центром и политическими силами на местах. Возросший интерес к Приморью был связан с его уникальным геополитическим положением -
5 именно в 90-е годы стало ясно, что край является основным плацдармом для интеграции России в экономические процессы динамично развивающегося Азиатско-Тихоокеанского региона. Но в определении основной политики по отношению к проблеме сотрудничества со странами АТР единства между центром и руководством края не было. Ситуация осложнялась и достаточно острой внутриполитической борьбой в самом краевом центре. Историю этих непростых отношений за последние годы никто всерьёз не брался обобщить, поэтому научно-исследовательских, особенно аналитических, материалов по данной проблеме мало. Справедливости ради стоит отметить, что проблема становления института парламентаризма, в частности законодательной власти в Приморье, широко освещалась на страницах местной и, даже, центральной прессы. Тем не менее, эта проблема по-прежнему недостаточно изучена. С точки зрения теоретической значимости тема исследования интересна тем, что её изучение позволит сформировать теоретическую базу для углубленного анализа политических процессов в Приморском крае в конце XX - начале XXI вв. С точки зрения практической значимости изучение законодательной власти на современном этапе развития позволит обозначить перспективы демократии в России в целом и в Приморском крае в частности.
Степень научной разработанности проблемы. Сама проблема парламентаризма многогранна и имеет самые различные уровни научного осмысления.
В истории социально-политической мысли ни один исследователь не обходил своим вниманием проблему представительства народа во власти, расставляя свои приоритеты. Так или иначе, об этом говорили Платон, Аристотель, Цицерон, Т. Гоббс, Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Г. Гегель, А. Токвиль, В.Н. Татищев, Н.М. Коркунов и многие другие. При этом каждый по-своему представлял роль и место законодательной власти в системе органов власти государственной.
На протяжении всего времени научного исследования проблемы парламентаризма возникали разнообразные теории как отклик на тот или иной
период развития общества. В современной политической науке можно говорить о двух основных трактовках феномена парламентаризма. Первый подход условно можно назвать государствоведческим. Здесь парламентаризм рассматривается как форма государственного правления1. Вторая точка зрения, которой придерживается автор, в большей степени ориентирована на политологический анализ и предполагает трактовку парламентаризма как системы властных отношений, базирующихся на разделении властей, множественности интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Существует комплекс работ отечественных и зарубежных авторов, в которых обобщен и проанализирован опыт зарубежного парламентаризма, а также рассматриваются его общетеоретические аспекты. Здесь можно назвать следующих авторов: Д. Орнстин, Дж. Коукли, Ж. Блондель, Й. Мени, Р. Дик, Д. Олсон, Г. Голосов, И. Керимов, М. Бусыгина, И. Котелевская, Н. Бирюков, В. Сергеев др2. Одним из наиболее фундаментальных исследований последних лет является монография «Сравнительное конституционное право» (М., 1996), авторы которой осуществили сравнительный анализ законодательных органов различных стран мира. Ценность данного издания заключается и в том, что помимо обобщения практики зарубежного парламентаризма, здесь успешно анализируется состояние его современной теории.
Изучение парламентаризма в переходный период, который переживает сегодня Россия, делает актуальным использование подходов и теоретических
Крылов B.C. Парламент буржуазного государства. - М., 1963. С. 3.
Орнстин Д. Роль законодательных органов в демократическом обществе. М., 1994; Коукли Д. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. 1997. №3. С. 148-168; Керимов И. Парламентское право Франции. М., 1998; Blondel J. Comparative Legislatures. №4. 1973. P. 13-142.; Meny Y. Government and Politics in Western Europe. Oxford, 1990. Дик P. Обзор канадской федеральной системы. М., 1994; Голосов Г. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995; Олсон Д. Парламент как он был задуман// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995. №2(11). С. 22-26.; Бусыгина М. Формирование верхней палаты парламента: Россия и зарубежный опыт// Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 7; Котелевская И. Современный парламент// Государство и право. 1996. №3. С. 23-33; Бирюков Н., Сергеев В. Парламентская деятельность и политическая культура // Общественные науки и современность. 1995. №1. С. 66-75.
7 моделей, разработанных исследователями - транзитологами А. Лейпхартом, X. Линцем, Д. Растоу и др1.
Переходя к вопросу о разработанности проблем отечественного парламентаризма, отметим, что данная тема до сих пор оставалась мало изученной. До недавнего времени сколько-нибудь значительные исследования, посвященные современному российскому парламентаризму, просто отсутствовали. Однако по мере формирования практики российского парламентаризма этот пробел постепенно ликвидируется.
Российские ученые, осмысливая проблематику парламентаризма, обращаются к анализу многовекового зарубежного опыта. Итоги такого анализа опубликованы, например, в фундаментальном труде «Парламенты мира»2. В нем раскрывается опыт функционирования парламентов Австрии, Великобритании, Италии, Канады, Португалии, США, Финляндии, Франции, Швейцарии, Швеции, Японии, а также Европарламента.
Среди авторов, уделявших внимание историческим аспектам отечественного парламентаризма, можно назвать Р. Романова, С. Семанова, В. Сенатова, А. Смирнова, Ю. Петрова и др.3 За последнее десятилетие существенно увеличилось количество научных исследований, посвященных основным историческим вехам развития парламентских институтов России4.
Значительная часть работ, опубликованных в последнее время, посвящена организационно-правовым вопросам становления институтов парламентаризма в России. В этой связи выделим работы таких авторов, как И. Шаблинский, А.
Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для молодых демократий// Полис. 1995. №2. С. 135-146; Растоу
Д. Переходы к демократии: динамическая модель// Полис. 1996. №5 С. 5-15; Линц X. Преимущества
парламентаризма //Пределы власти. 1994. № 2-3 С. 41-51. 2 Парламенты мира. M., 1991.- 780 с.
Романов Р. Российский парламентаризм: генезис и организационное становление // Полис. 1998. №5. С. 123-133; Смирнов А., Семанов С. Дворянская Дума// Президент. Правительство. Парламент. 1997. №6. С. 89 -95; Петров Ю. «Третье сословие»: вхождение в политику// Полис. 1993. №3. С. 176-180.
См., например: Рыбкин И.П. Становление и развитие парламентаризма в России: Автореф. дис... д-ра полит, наук. М., 1995; Демин В.А. Государственная Дума России (1906-1917 гг.): механизм функционирования, автореф. дис... на соиск. учен. степ. канд. ист. наук. М., 1997; Тихомиров Д.В. Становление и развитие российского парламентаризма: исторический аспект. Автореф. дис... на соиск. учен. степ. канд. ист. наук. М., 1997; Широкова М.П. Парламентаризм в России: теория и политический опыт конца XIX- начала XX вв. Автореф. дис... на соиск. учен. степ. канд. ист. наук. М., 1997; Шеховцов В.А. Развитие парламентаризма в России. Владивосток, 2002 и т.д.
Автономов, А.Вешняков, М. Митюков, В. Шейнис, А.Постников, Н. Гранкин,
А. Медушевский, Н. Варламова1 и др. Как правило, в центре внимания
исследователей-правоведов находятся проблемы формирования
конституционной модели разделения властей в современной России, правовые основы взаимоотношений федерального парламента с другими органами государственной власти, особенности его структуры и организации.
Появление исследований, посвященных политологическим аспектам российского парламентаризма, во многом было связано с началом деятельности федерального и региональных представительных органов власти в начале девяностых годов XX века. Следует отметить, что проблема формирования российского парламентаризма изучается в контексте других смежных с ним проблем, таких как: трансформация политического режима; практика и механизмы лоббизма; развитие партийной и избирательной систем.
Процесс и особенности становления институтов парламентаризма и федеральной парламентской системы рассматривали О. Баранов, В. Гельман, О. Григорьев, А. Юсуповский, В. Лысенко, А. Мигранян, Ю. Петров, И. Рыбкин, А. Салмин и др.2
В 1994, 1996 и 1999 годах в свет выходят специальные аналитические доклады, подготовленные Фондом развития парламентаризма в России, где
Шаблинский И. Некоторые аспекты формирования конституционной модели разделения властей в России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. №3(16)1996 /№4 (17) 1996. С. 2-9.; Вешняков А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация. М., 1997; Автономов А. Проблемы законодательного процесса// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение № 3(15) - №4 (16) С. 33-35; Шейнис В. Тернистый путь российской Конституции// Государство и право. 1997. №12 С.66-73; Гранкин Н. Парламент России. M., 1999; Степанов И., Хабриева Т. Парламентское право России. М., 1999; Варламова Н. Игры с парламентаризмом// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. №3. С. 168-180; Медушевский А. Конституционный переворот или конституционная реформа: поправки к конституции 1993 года как инструмент борьбы за власть// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1999. №3. С 154-167.
Салмин А. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации // Полис. 1996. №1. С. 7-32; Рыбкин И. Государственная Дума. Первый год работы // Мировая экономика и международные отношения. 1995. №7 С. 42-50; Гельман В. Выборы депутатов Государственной Думы: правила игры и правоприменительная практика// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1995. №4., 1996 №1. С. 22-31; Гельман В. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода// Полис. 1997. №4. С. 125-149; Григорьев О. Опыт первого года работы Думы// Россия. Экономика Политика. №1.1995. С. 58 -66; Лысенко В. Парламентаризм и формирование политического истеблишмента в России// Полис. 1994. № 6. С. 134-141; Юсуповский А. Совет Федерации: политический портрет палаты Федерального Собрания // Экономика и политика. 1995. №1. С. 67-72; Лоббизм в России: этапы большого пути. М., 1995; Парламентаризм в России: Федеральное Собрание 1993-1995. Совет Федерации первого созыва. V Государственная Дума. - М.: Фонд развития парламентаризма. 1996.
9 дается обстоятельный анализ различных аспектов деятельности российского парламента, особенностей его развития как политического института.
Проблема формирования регионального парламентаризма также является недостаточно разработанной. Нередко деятельность региональных представительных органов рассматривается лишь в общем контексте политических процессов. При этом исследователями признается недостаточность теоретико-методологической базы для объяснения особенностей и тенденций развития политических институтов в регионах.
Анализ и обобщение проблем и особенностей регионального парламентаризма содержится в работах и публикациях В. Гельмана, М. Афанасьева, А. Кириллова, О. Балабанова, И. Горфинкеля, Р. Бикметова, Л. Слиски, В.А. Шеховцова, М.А. Гмырина, А.Ф. Малого, С.Д. Князева и др.1 Особо отметим фундаментальные труды Е.В. Буянова2, описывающие процесс государственного строительства на юге Дальнего Востока в конце XX века. Данные исследования уделяют серьезное внимание институциализации государственной власти на Дальнем Востоке России с учетом развития общероссийского политического процесса.
Однако специальных работ, посвященных становлению представительных органов власти, как политических институтов, в регионе -субъекте федерации, на наш взгляд, недостаточно и настоящее исследование направлено на восполнение этого пробела.
При анализе литературы, посвященной современному российскому парламентаризму, обращает на себя внимание известная неравномерность исследования его проблематики. Крупных, обобщающих работ почти нет. Изданные в последние годы монографии освещают в основном правовые
Гельман В. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики// Полис. 1998. №1. С.87-105; Афанасьев M. Изменения в функционировании правящих региональных элит// Полис. 1994. №6. С. 59-66; Афанасьев М. Формирование представительных собраний правящих региональных групп // Полис. 1998. №4. С. 116-118; Афанасьев М. От вольных орд до ханской ставки// Pro et contra. T.3.1998. №3. С.5-28; Кириллов А. Большой Урал: от Ельцина до Ельцина. Екатеринбург, 1997; Слиска Л.К. Представительная власть в России: история и современность. Под общей ред. Слиски Л.К. М.: РОССПЭН, 2004.
Буянов Е.В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990-1997 гг. Благовещенск, 1998; Буянов Е.В. Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец 1980-х - 1990-е гг.). Благовещенск, 2001.
10 аспекты российского парламентаризма. В то же время появилось множество публикаций (преимущественно в газетах и журналах), освящающих деятельность политических партий и объединений, их парламентских фракций и групп. Обширная литература связана с выборами и выборными кампаниями в Государственную Думу1. В ней содержится богатый статистический материал, характеризующий составы депутатских объединений.
Стоит отметить, что увеличивается количество публикаций, анализирующих законотворческую деятельность российского парламента и предоставляющих аналитические материалы, касающихся формирования, структурирования и функционирования парламентов субъектов федерации. Выходят в свет аналитические материалы о статусе депутата парламента, о правовых документах, определяющих работу палат Федерального Собрания и т.д. Появились специальные издания, освещающие вопросы парламентаризма.
Тем не менее, следует признать отсутствие фундаментальных трудов философского, историко-социологического, политологического характера по теме исследования. Изучение современного российского парламентаризма страдает фрагментарностью. Целостного, системного анализа проблематики до сих пор не было. Все это требует осуществления комплексной разработки проблем становления и развития российского парламентаризма. Попытка такой разработки предпринята в настоящем диссертационном исследовании.
Объектом исследования является российский парламентаризм как политический феномен.
Попов Э. Технология победы на выборах. Опыт избирательных кампаний 1993, 1995, 1996 гг. Владивосток, 1999; Васечкин Н.А., Краснов Ю.К. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. Состав и структура, правовой статус, основные результаты деятельности. М., 1999. - 143 с; Виноградова М.В. Россия на рубеже XXI века. Сенаторы России 2000 г. М., 2000. 189 с; Выборы депутатов Государственной Думы-95: электоральная статистика. — М., 1996.; Государственная Дума в осенней сессии 2000 г. (Сборник аналитических, информационных и справочных материалов) / Институт экономики переходного периода, Центр законодательной и парламентской работы / Общ. ред. Ю.А. Нисневича. М., 2001. 456 с; Холодковский К.Г. Парламентские выборы 1999 г. и партийное структурирование российского общества/ЛІолис. 2000. № 2.; Зеленко Б.И. Финансово-промышленные группы в российском политическом процессе//Социс. 2004. № 5. С. 108-113; Ивлиев Г. Правовое обеспечение деятельности Государственной Думы России/Юбозреватель. 2004. № 5. С. 20-27; Шевченко Ю.Д. Институциализация Государственной Думы и участие депутатов третьего созыва в парламентских выборах 2003 года//Полис. 2005. № 1. С. 120-133; Лихтенштейн А.В., Яргомская Н.Б. Эквилибриум Дюверже в условиях ограниченной конкуренции: думские выборы 2003 года// Полис. 2005. № 1. С. 135-154.
Предмет исследования составляет процесс становления парламентаризма в одном из регионов-субъектов Российской Федерации - Приморском крае.
Целью исследования является выявить сущность, содержание и основные характеристики процесса становления и развития российского парламентаризма, а также деятельности законодательного органа власти Приморского края в период с 1993 года по настоящий момент.
В соответствии с указанной целью автор пытается решить следующие исследовательские задачи:
проанализировать идейное наследие мыслителей прошлого с точки зрения особенностей процесса накопления знаний о представительных и законодательных органах власти как научной предпосылке парламентаризма;
рассмотреть возникновение и сущность доктрины парламентаризма;
остановиться на демократии и гражданском обществе как необходимых условиях парламентаризма;
исследовать проблемы формирования и реализации парламентаризма в современной России;
- проанализировать историю формирования законодательной власти
в Приморском крае в 1993-2004 годах;
составить портрет Законодательного Собрания Приморского края как органа власти, придерживаясь современной схемы анализа законодательных органов: структура (состав, численность, статус); порядок формирования; объём полномочий; порядок работы (сессии и порядок их созыва); внутренняя организация; прекращение полномочий; ответственность;
остановить внимание на взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти и политической обстановке в регионе в целом;
определить перспективы дальнейшего развития российского парламентаризма и на основе анализа выработать практические рекомендации по совершенствованию парламентской деятельности в России.
Хронологические рамки исследования охватывают 1993-2004 годы, то есть период с момента принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 года, где были закреплены институциональные основы федеральной законодательной власти, начала работы первого российского парламента новейшего времени и до окончания работы осенней сессии Государственной Думы третьего созыва. Данный промежуток времени характеризуется также становлением основ регионального парламентаризма. Так, процесс институциализации законодательной власти Приморского края начинается с изменения структурных и функциональных основ Краевого Совета народных депутатов (1992-1993 годы), который постепенно трансформировался в современные парламентские структуры. Верхняя планка исследования объективно оценивается с точки зрения окончания процесса закрепления правовых рамок деятельности приморского парламента (в основном данный процесс закончился в 1995 году, однако, в связи с реформированием федеральных властных структур, существенные поправки в краевое уставное законодательство были внесены именно в 2003-2004 годах) и инсталляции его как самостоятельной и достаточно эффективно действующей властной структуры.
Методология исследования.
Научный интерес к региональной проблематике является характерной чертой современных исследований в рамках большинства общественных наук. Это связано с все более распространяющейся тенденцией регионализации. Термин «регион» используется в разных науках для характеристики самых разнообразных явлений и процессов. Выявление конкретного региона осуществляется специалистами разных отраслей знаний в рамках своих предметных областей с применением разных критериев. Автор считает необходимым оговорить свою позицию по данному вопросу.
В политологии под регионом принято понимать: «самостоятельную,
пространственно-географическую, административно-территориальную,
13 институционально-политическую, экономическую, социальную, историко-культурную, этническую и демографическую величину»1.
В данном случае регион рассматривается как сложное многоуровневое образование, куда может входить и международное региональное сообщество, и город с его районами.
Более успешной для анализа нам представляется трактовка региона как
субъекта федерации в связи с обозначенным предметом исследования. Именно
регион - субъект федерации является основной исследовательской категорией
при анализе парламентаризма, так как система государственной власти
формируется в административно-территориальных рамках федерации и ее
, субъекта.
Поскольку исследование носит комплексный, обобщающий характер и основано на анализе разнообразных по происхождению и содержанию источников, их рассмотрение осуществлялось с точки зрения общих для всех социальных наук методологических и методических принципов, принятых в зарубежных и отечественных политологических школах.
В работе используется как классическая, так и современная философская,
политологическая, социологическая и правовая литература, содержащая
теоретико-методологические, а также практические выводы по
<* рассматриваемой в диссертации тематике.
С методологической точки зрения следует выделить работы таких авторов, как М. Вебер, Р. Арон, П. Бурдье, Д. Истон, М. Дюверже, А. Шлезингер2, которые позволяют исследовать теоретические основания парламентаризма с позиций научного анализа. Для достижения вышеозначенной цели использовались следующие методы исследования государственно-правовых явлений: сравнительный, описательный,
Политическая энциклопедия: в 2 тт. М. 1999. Т. 2. С. 333-334. 2
Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1992. Бурдье П. Социология политики. М., 1992; Истон Д. Категории системного анализа// Антология мировой политической мысли в пяти томах. Т. 2. - М. 1995. С. 630-642; Дюверже М. Политические институты и конституционное право// Антология мировой политической мысли в пяти томах. М., 1995. Т. 2. С. 644-660; Шлезингер А. Циклы американской истории. M., 1992.
14 институциональный, конкретно-социологический, системный, абстрагирование, анализ и синтез, восхождение от абстрактного к конкретному, а также контент-анализ, ивент-анализ.
С помощью компаративного метода осуществлялось сравнение практики реализации принципа разделения властей в России с нормативно закрепленным балансом властей. Кроме того, этот метод использовался при сравнении трёх созывов Государственной Думы и Законодательного Собрания Приморского края с точки зрения их состава и стиля работы.
Автор стремился избежать взгляда на парламент как на статичный, раз и навсегда заданный политико-правовой организм. Это становится возможным благодаря использованию конкретно-социологического и, в особенности, исторического метода исследования, отличительной чертой которых является анализ любого социального явления в контексте исторического времени — связи прошлого, настоящего и будущего.
Институциональный метод позволил выявить особенности складывающихся политических институтов России с точки зрения их взаимодействия, оценить факторы, стабилизирующие или дестабилизирующие эффективный баланс ветвей власти.
Метод контент-анализа основных источников позволил адекватно оценить
^ различные законодательные акты не только с точки зрения их содержания, но и
с учётом позиций авторов в происходивших политических событиях. Метод
ивент-анализа использовался при анализе политических событий, широко
обсуждавшихся в федеральной и местной прессе.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самой постановкой проблем, взятой в единстве с ключевыми аспектами развития государственности и обобщения опыта становления парламентаризма в российском регионе-субъекте федерации в переходный период.
В содержательном плане научная новизна исследования состоит в следующем:
предпринята одна из первых попыток в отечественной политической науке рассмотрения института парламентаризма российского региона (Приморского края) комплексно, в историко-политико-правовом аспекте;
рассмотрен процесс становления парламентаризма в регионе-субъекте федерации на примере одного из самых конфликтных регионов современной России;
уточнено определение понятия «парламентаризм», исследованы его теоретические и институциональные основания;
сделаны выводы о факторах формирования института парламентаризма, которые могут быть полезны для дальнейшего анализа становления и взаимодействия региональных властных институтов;
выявлен ряд тенденций и закономерностей в развитии института парламентаризма в рамках трансформирующегося общества.
Источи и ковая база. Для достижения поставленных задач был использован достаточно широкий и разноплановый круг источников и документов, позволивших всесторонне проанализировать специфику регионального парламентаризма. В работе были использованы как опубликованные, так и неопубликованные материалы. Условно их можно разделить на четыре основных группы.
Первую группу источников составляют неопубликованные материалы1, иллюстрирующие процесс трансформации Краевого Совета народных депутатов в современный парламент.
Ко второй группе относятся Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы Российской Федерации, касающиеся формирования и дальнейшей институциализации регионов - субъектов
1 Архив ИИАЭ ДВО РАН. Ф.1. Опись 2. Д. 506; ГАПК, ф. 26, оп. 33, д. 1419, л. 24; д. 1448, л. 184; ф. 26. Опись 37, д. 1134, л. 6; д. 1408, л. 197-202; д. 1412, л. 127; д. 1470, л. 103; ТААПК. Постановления главы Администрации Приморского края и документы к ним 5-18.01.94 г. № 1-21, л. 145-178.
Российской Федерации и законодательной (представительной) ветви власти России на федеральном и региональном уровнях1.
Третья группа источников включает в себя законодательные акты Приморского края. Это нормативные акты, определяющие порядок формирования и деятельности законодательной (представительной) ветви власти данного субъекта федерации, текущее законодательство Приморского края2. Анализ данных источников позволяет выявить место, роль и функции парламентских институтов в системе властных отношений.
К четвертой группе относятся данные социологических исследований, статистические и электоральные материалы3, откуда автором были почерпнуты
Конституция РФ. М., 1999; Федеральный конституционный закон РФ от 7 июля 1995 года «О референдуме Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 1995. № 36. Ст. 3417; ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1995. № 26. Ст. 2398; ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в ред. от 12 марта 1996 г. №24-ФЗ; в ред. от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1039; № 34. Ст. 4029; ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» № 119-ФЗ от 24.06.1999; ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ» № 184-ФЗ от 6.10.1999 в ред. ФЗ от 29.07.2000 № 106-ФЗ; ФЗ № 280525-3 «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - Парламента Российской Федерации. - М., 1995; Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. - М.: Известия. 1998; Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации'7/Собрание законодательства Российской Федерации. № 2. 9 мая 1994 г.
Устав Приморского края в ред. законов Приморского края от 23.08.1996 № 55-КЗ, от 20.01.1997 № 70-КЗ, от 18.05.1999 № 47-КЗ, от 09.06.1997 № 83-КЗ, от 18.05.1999 № 47-КЗ, от 06.05.2000 № 91-КЗ, от 05.07.2000 № 96-КЗ, от 09.06.2001 № 139-КЗ, от 11.10.2002 № 8-КЗ, от 23.07.2003 № 61-КЗ, от 02.06.2004 № 111-КЗ//Ведомости Думы Приморского края. 1996. 3 29. 19997 № 38, № 47. 1999 № 34. 2000. № 59, № 64. 2001. № 89. Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2002. № 105. № 6. 2003. № 34; Закон Приморского края «О Законодательном Собрании Приморского края»//Ведомости Думы Приморского края. 2000. № 58, № 73, Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2001. № 98. 2002. № 105. № 106. 2003. № 34; Закон Приморского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Приморского края»//Ведомости Думы Приморского края. 1999. № 45. 2000. № 56; Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2001. № 98. 2002. № 105. № 8; Закон Приморского края «О выборах депутатов Законодательного Собрания Приморского края»//Ведомости Думы Приморского края. 2000. № 69. Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2001. № 95. 2002. № 113; Закон Приморского края «О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Приморского края»//Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2004. № 66.
3 Результаты выборов в Думу III созыва//Режим доступа: http//. [Дата обращения 26.05.2002г.]; Результаты выборов в Думу IV созыва//Режим доступа: http//. [Дата обращения 26.12.2003г.]; Материалы опросов, проводимых Фондом «Общественное мнение» Опрос проводился 6.10. 1999// Режим доступа: [Дата обращения 7.01.2004 г.]; Михеев С. Крупный бизнес атакует региональные парламенты. Режим доступа// http: //www. [Дата обращения 12.05.2003 г.]; Макаров Б.А. Выборы: декларации и действительность (некоторые проблемы избирательного права в современной России)// Режим доступа: [Дата обращения 20.01.04г.].
17 сведения, характеризующие эффективность представительной функции российского и приморского парламентов.
Практическая значимость исследования. Материалы и выводы диссертации могут оказать помощь региональным законодателям в деле повышения эффективности своей практической деятельности.
Положения и выводы исследования могут быть использованы в преподавании курсов политологии, сравнительной политологии, политической регионалистики, стать основой спецкурса по особенностям регионального парламентаризма в России на рубеже XX-XXI веков.
Основные положения диссертации могут быть использованы в качестве фактологической и методологической базы для продолжения исследования процесса становления парламентаризма в Российской Федерации и Приморском крае.
Апробация работы. Основное содержание и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры теории и истории политики Владивостокского института международных отношений ДВГУ в 2004 году. Материалы были апробированы на IV открытой региональной научной конференции молодых исследователей (г. Владивосток, 2000 год - доклад «Французский парламентаризм»), на международной научно-практической конференции «Толерантность, сотрудничество и безопасность в АТР» (16-17 февраля 2002 года, г. Владивосток - выступление «Некоторые проблемы реализации российского парламентаризма», на международном научно-практическом семинаре «Гражданское общество: опыт Запада и Востока» (4-5 ноября 2003 года, г. Владивосток — выступление «Проблемы становления и функционирования парламентаризма в контексте гражданского общества»).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. В первой главе "Парламентаризм: сущность и теоретические основания" исследуются понятие и политическая сущность парламентаризма, анализируются дискуссии по парламентаризму в работах отечественных исследователей, обобщаются
18 парламентские ценности в рамках таких институциональных ценностей как демократия и гражданское общество. Вторая глава "Особенности формирования и реализации парламентаризма в Российской Федерации" посвящена анализу конституционных основ парламентаризма и проблемам институциализации и функционирования Федерального Собрания, в ней описывается специфика деятельности Федерального Собрания в сложившейся в стране социально-политической ситуации, визируется отношение к Федеральному Собранию гражданского общества и другие проблемы. В третьей главе "Региональные аспекты формирования и реализации парламентаризма на примере Приморского края" исследуются особенности процесса становления парламентаризма в регионе-субъекте федерации, конституционные основы, проблемы и перспективы приморского парламентаризма. Заключение содержит основные выводы диссертационного исследования.
Основное содержание, этапы становления и развития парламентаризма
Глубже понять суть парламентаризма можно, проследив основные этапы становления самой идеи, увидев, как зарождались, видоизменялись, обретали устойчивость и повторяемость черты данного феномена.
«Древнейшее... оправдание парламента заключается в соображении внешней «быстроты»: собственно говоря, решать должен был бы народ в своей реальной совокупности, как это было изначально...; но по практическим соображениям сегодня невозможно, чтобы все в одно и тоже время сходились в одном месте; также невозможно опрашивать всех по поводу каждой частности; поэтому разумней облегчить себе задачу избранием коллегии доверенных людей, а это как раз и есть парламент»1. Впервые возникнув как социальный орган власти в 1265 году в Англии, парламент в течение столетий приобрел нынешние формы, сохранив и развив первоначальные, обогатив их новыми. Его появлению предшествовала длительная, насчитывающая несколько тысячелетий допарламентская история законодательной власти, претерпевшая множество изменений, отступлений от найденных форм и возвращения к ним в новых исторических условиях. Глубже понять суть парламента и парламентаризма можно, проследив основные этапы становления и развития самой идеи парламентаризма, а затем и функционирования парламентской формы законодательной власти.
Парламент и парламентаризм обоснованно связывают с законодательной властью. Парламентаризм вышел из чрева законодательной власти, а, в свою очередь, право возникло из потребности защиты интересов правящей группы, а также потребностей защиты членов племени, сородичей.
Тогда же и происходит естественное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Хотя в этот период внешне казалось, что все три ветви власти объединяются в одном лице - монархе, на самом деле под его началом действовали особые группы сочинителей законов (ими были, как правило, религиозные деятели), специальные чиновники, занимавшиеся на основе законов управленческим трудом, специалисты по судебному делу. Глава государства подписывал законы, организовывал управление, нередко сам возглавлял судебный процесс, но все эти функции выполнял с помощью своих знающих помощников.
По мере развития государства три ветви власти постепенно обособлялись и к первому тысячелетию до н.э. они оформились как самостоятельные уже окончательно. Парламент в современном его понимании возник лишь спустя полторы тысячи лет.
Слово, термин «парламент» начало употребляться на рубеже ХИ-ХШ веков1. В Англии слово parliament появилось вначале для обозначения любого обсуждения. Затем этим словом стали называть «формальные совещания»; при Плантагенетах - «великие советы». Вестминстерский статут 1275 года впервые использует французское слово parliament для названия «Великого совета Англии». В XVI-XVII веках были образованы парламенты в других странах (например, Генеральные штаты во Франции; Генеральные кортесы - в Испании и др.).
С конца XVII века активно разрабатываются теории парламентаризма. В трудах Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж.Руссо2 и др. были обоснованы главные идеи народного представительства, гражданской концепции власти и политики, доктрина общественного договора между правителями и народом, осмысленную форму обретала идея разделения властей, в которой заметное место отводилось законодательным учреждениям (парламентам). В этот период делается вывод о связи народного представительства с законодательной деятельностью. Закрепляется принцип верховенства парламента в системе органов власти.
Впервые идею парламентаризма в современном ее восприятии высказал Дж. Локк в своем труде «Два трактата о правлении». Поддержание режима свободы, реализация «главной и великой цели» политического сообщества непременно требуют - по Дж. Локку - чтобы публично-властные правомочия государства были четко разграничены и поделены между разными его органами. Правомочие принимать законы (законодательная власть) полагается только представительному учреждению всей нации - парламенту. Компетенция претворять законы в жизнь (исполнительная власть) подобает монарху, кабинету министров. Их дело ведать также соотношениями с иностранными государствами (осуществлять федеративную власть). Дж. Локк, однако, привнес в политическую теорию нечто гораздо большее, чем просто мысль «уравновесить власть правительства, вложив отдельные ее части в разные руки». Имея в виду не допускать узурпации кем-либо всей полноты государственной власти, предотвратить возможность деспотического использования этой власти, он наметил принципы связи и взаимодействия «отдельных ее частей». Соответствующие типы публично-властной деятельности располагаются им в иерархическом порядке. Первое место власти законодательной как верховной (но не абсолютной) в стране. Иные власти должны подчиняться ей. Вместе с тем они вовсе не являются пассивными придатками законодательной власти и оказывают на нее активное влияние.
Конституционные основы российского парламентаризма
Одна из важнейших особенностей российского конституционализма состоит в том, что он имеет специфические, не аналогичные западноевропейскому конституционализму социальные основания1. Формированию базовых для конституционализма либеральных ценностей, которое на Западе происходило постепенно, столетиями, у нас отведен короткий срок, отягченный тяжелой социально-экономической ситуацией и естественным в данной ситуации нежеланием большинства населения следовать данным ценностям. Также в процессе становления новых управленческих, структур не игнорируя западноевропейский опыт, необходимо учитывать специфику исторического развития России, сложившийся менталитет народа, его представления о демократии, социальной справедливости, ценностные ориентации.
Главная трудность современных российских конституционных реформ состоит в необходимости преобразования одновременно и политической системы, и системы социальных отношений, причем все это должно происходить и происходит в очень короткий срок на фоне огромного количества разнообразных конфликтов. «В России последовательно сменились основные формы правления: самодержавие, конституционная монархия, демократическая республика, советская республика, тоталитарная однопартийная диктатура, наконец, плебисцитарная президентская республика»2.
Традиция российского парламентаризма берет свое начало отнюдь не в 1906 году, а гораздо раньше. Элементы представительства заметны в вечевых институтах Древней Руси, сословно-представительных органах власти. Однако идея о создании в России парламентских институтов появилась значительно позже. В 1809 году по поручению Александра I, был подготовлен проект государственных преобразований в России1, где предполагалось осуществить разделение властей, создать законодательную Государственную думу. Проект был отложен, однако идеи представительности долгое время кочевали от одного либерального политического течения к другому.
Вернувшись в более близкое нам время, можно обнаружить удивительный факт - намерение ввести в систему власти представительный орган, основанный на принципах дискуссии и публичности, оканчивалось крушением государства. Советы в 1917 году (и ранее - Государственная Дума) во многом стали причиной распада Российской Империи. В то время большевикам удалось остановить дальнейший распад страны только уничтожением всех форм представительства. Через семьдесят лет съезды народных депутатов СССР и РСФСР направили не только деструктивную, но и конструктивную силу населения в сторону публичной дискуссии.
Нет ничего удивительного в том, что институт парламентаризма после преодоления множества кризисов выстраивается на иных принципах. После 1917 года в СССР возникла система Советов, основанная на слиянии законодательной и исполнительной власти. Современные критики, обличая наше тоталитарное прошлое, особо упирают на последнее обстоятельство. Между тем, Карл Шмитт описывает нечто подобное, характерное и для западного парламентаризма: "Участие народного представительства в правлении, парламентское правление оказалось важнейшим средством, упраздняющим старую систему парламентаризма".
Обращаясь к проблемам конституционного строительства Российской Федерации, можно выделить три основных крупнейших этапа «становления, уничтожения и перевозрождения российского парламентаризма: досоветский (конституционно-монархический), советский (тоталитарный) и постсоветский (прото-демократический)».
Автор не ставит своей задачей подробное описание истории российского парламентаризма, этой проблеме уделено достаточно большое внимание в российской политической, юридической и исторической науке. Однако, для более глубокого понимания особенностей институциализации и работы современных российских представительных институтов, стоит кратко остановиться на вехах развития того, что исследовательская и публицистическая литература называет российским парламентаризмом. Первая Государственная Дума была учреждена и приступила к работе 26 апреля 1906 года. По сути, она являлась лишь законосовещательным учреждением, так как без утверждения Государя императора «ни один закон не может иметь своего совершения»2, но такие функции современного парламента, как законодательная, бюджетная и контрольная, мы можем наблюдать уже и в этом органе. Однако, ростки парламентаризма в России оказались настолько слабыми, что не устояли перед натиском более организованной силы в лице партии большевиков, установившей политический режим, не имеющий ничего общего с парламентаризмом. Сама по себе идея Советов как органов народного представительства содержит в себе достаточно много противоречий принципиальным основам парламентаризма, как, например: несовместимость диктатуры пролетариата с идеей разделения властей, как угрозой диффузии государственно-властных полномочий; несовместимость народного представительства с принципом партийной организации общества; замена свободного мандата императивным и т.д.
Место и роль Советов в значительной мере определялись и тем, что распад царской власти опережал процесс создания системы социального представительства. В.И.Ленин разглядел их возможный потенциал как инструмента борьбы за власть в ходе углубления революции. Для него в Советах самой важной была сторона, связанная с характером этого представительства. Большевики после революции отвергли буржуазную демократию и парламентаризм, считая их низшей формой демократизма по сравнению с возродившимися в 1917 г. Советами. Развернувшееся в стране массовое советское движение, окончательно закрепленное в ст. 3 Конституции РСФСР 1936 г.1, стало реальностью политической жизни. Советы создавались как форма народовластия через творчество трудящихся, но они не сумели реализовать заложенный в них могучий демократический потенциал вследствие сложившейся в стране однопартийности и установления власти партийно-политической номенклатуры. В принципе, Советы и не планировались как органы народного представительства, скорее их задачей было выполнение набора технических функций, дозволенных партийными органами власти.
Институциализация законодательной власти в Приморском крае
Становление парламентских институтов, происходящее в современной России, преобразует политическую жизнь не только на федеральном, но и на региональном уровне1.
За последние десять лет законодательная власть субъектов РФ стала заметной и весьма активной составляющей отечественного политического ландшафта. Проблема становления региональной государственной власти вообще, и регионального парламентаризма, в частности, до настоящего времени остается одной из самых важных во всей системе государственного устройства Российской Федерации.
Известный исследователь политического процесса на Дальнем Востоке РФ Е.В. Буянов в 1998 году разработал периодизацию процесса государственного строительства в России, где отмечает, что «с точки зрения политического и правового анализа данный процесс в России в период с 1990 по 1997 год явственно распадается на четыре больших этапа:
- середина 1990-август 1991 года;
- сентябрь - декабрь 1991 года;
- начало 1992 - декабрь 1993 года; 1994-1997 год»2.
Существует и другая периодизация данного процесса, которая также выделяет четыре этапа разграничения компетенции федерации и ее субъектов: первый охватывает «трехлетие от «парада суверенитетов» 1990 года до референдума 1993 года. Второй, самый продолжительный, длился от принятия
Конституции РФ до августовского кризиса 1998 года. Третий маркировался началом деятельности правительства Е. Примакова, с одной стороны, и избранием В. Путина на пост Президента России, с другой. Четвертый продолжается и по сей день.
Более точной по отношению к процессу становления приморского парламентаризма, на наш взгляд, является периодизация, разработанная Е.В. Буяновым, которую можно дополнить двумя этапами: 1998-2003 годы как период существования федерации в ранее установленных рамках; с 2003 года по настоящий момент как период реформирования основ федерализма, ознаменованный пересмотром объемов полномочий регионов и центра и реформой в области формирования исполнительной власти регионов-субъектов федерации.
Мы, в свою очередь, обратим внимание на процесс становления приморского парламента как властной структуры и парламентаризма, как социально-политического института в период с 1993 по настоящее время в связи с тем, что процесс формирования современных государственно-властных институтов в регионе интенсивно начался именно в данный период, и продолжается с большим или меньшим успехом и интенсивностью по настоящий момент.
До осени 1993 года роль законодательной ветви власти выполняла система Советов. Ее несовместимость с новой моделью власти, ориентированной на западные образцы, да еще и при доминировании института президентства, быстро стала очевидной. Система, изначально создаваемая как отрицание классического парламентаризма, не могла не оказывать сопротивление при попытках втиснуть ее в рамки совершенно иных отношений2. Неудивительно, что в 1992-1993 годах противостояние исполнительной власти и Советов наблюдалось как на уровне федерального центра, так и в регионах. Пожалуй, единственной нормой, регулирующей правовой статус субъектов РФ в области законодательства в переходный период, был закон «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», принятый 5 марта 1992 года, где впервые краевые, областные Советы народных депутатов были определены как представительные органы государственной власти. Актами краевого, областного Совета являлись его решения, а не законы. Соответственно, федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года федерацией и некоторыми ее субъектами, также не фиксировал право краев и областей осуществлять законодательную деятельность. Право на осуществление законодательной деятельности органы государственной власти краев и областей получили в соответствии с Положением «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», утвержденным Указом Президента РФ 22 октября 19921.
Конституционный статус края - субъекта РФ определяется как совокупность полномочий и обязанностей, гарантий их обеспечения, ответственности, которые находят свое правовое закрепление в нормах Конституции РФ и Устава края и выражают особенности его политико-правового состояния как государственно-территориального образования в составе РФ, обладающего всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и края2.
Процесс институциализации законодательной власти регионов происходил, во-первых, разнообразно и бессистемно, во-вторых, многоэтапно.
