Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические аспекты государственной политики РФ по добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом .
1. Сущность и содержание современной миграционной политики Российской Федерации .36
2. Роль и место института переселения соотечественников, проживающих за рубежом, в миграционной политике России 76
Глава II. Особенности реализации политики добровольного переселения с учетом региональной специфики (на примере центральноазиатского региона) 106
1. Концептуальные основы Государственной программы по добровольному переселению соотечественников (2007-2012 гг.) 115
2. Социально-политические факторы и условия реализации государственной политики по переселению соотечественников (на примере стран центрально-азиатского региона) 164
3. Проблемы и противоречия механизма реализации государственной программы по добровольному переселению соотечественников 173
Заключение 173
Список литературы 199
Приложение
- Роль и место института переселения соотечественников, проживающих за рубежом, в миграционной политике России
- Концептуальные основы Государственной программы по добровольному переселению соотечественников (2007-2012 гг.)
- Социально-политические факторы и условия реализации государственной политики по переселению соотечественников (на примере стран центрально-азиатского региона)
- Проблемы и противоречия механизма реализации государственной программы по добровольному переселению соотечественников
Введение к работе
Актуальность проблемы обусловливается, во-первых, необходимостью научно обоснованной российской государственной политики относительно соотечественников, проживающих за рубежом и стремящихся, по различным причинам, воссоединиться с исторической родиной. Этот объективный, затрагивающий судьбы огромного числа людей, процесс требует дальнейшего уточнения концептуальных основ соответствующей политики и, прежде всего, механизма её реализации, дальнейшего совершенствования институциональных основ соответствующей государственной политики.
Во-вторых, данный вид миграционной политики, в случае эффективного проведения, способствует решению ряда острых внутриэкономических и политических проблем, с которым в настоящее время сталкивается российское государство. Прежде всего, это касается демографической проблемы в ряде российских регионов, в том числе Поволжья, Сибири и Дальнего Востока. Критическая демографическая ситуация данных регионов непосредственным образом сказывается на их экономическом положении, вынуждая на неопределенное время законсервироваться в качестве хронических доноров. Решение этой проблемы за счет переориентации потоков трудовой миграции на основе предоставления льготных условий, хотя и дало положительный эффект, одновременно привело к росту социальной и межнациональной напряженности, что представляет угрозу для региональной безопасности. Этого в значительной степени можно избежать за счет привлечения на постоянное место жительства соотечественников из-за рубежа, чье мировосприятие близко традициям российского социокультурного пространства.
В-третьих, особенностью данного миграционного процесса является то, что в местах их нынешнего проживания, прежде всего в странах «ближнего» зарубежья по отношению к ним, явно (страны Балтии) или в скрытой форме (остальные постсоветские республики) проводится политика дискриминации основных прав и свобод, что фактически эквивалентно их постепенному выдавливанию из стран проживания (за исключением, Беларуси и Казахстана). Этот фактор способен в значительной степени повлиять на состояние двусторонних межгосударственных отношений. В подобных условиях добровольное переселение соотечественников способно оздоровить двусторонние межгосударственные отношения.
В-четвертых, значительный научный интерес представляет анализ основных факторов, влияющих на формирование миграционных установок соотечественников, побуждающих их к переезду в Россию, разработка на этой основе социально-политического портрета потенциального мигранта из числа соотечественников, проживающих в странах центрально-азиатского региона.
В-пятых, решение этих взаимосвязанных задач предполагает дальнейшее совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы, и главное, обеспечения системы гарантий при реализации приобретенных прав и обязанностей, способствующей безболезненной укорененности переселенцев в новую жизненную среду.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью выявления роли и места добровольного переселения соотечественников в государственной миграционной политике, изучения особенностей её проведения по сравнению с другими видами миграционной политики, анализа основных социально-политических факторов и условий, влияющих на динамику добровольного переселения соотечественников (на опыта центрально-азиатского региона), рассмотрения проблем и противоречий, возникающих в ходе реализации государственной политики, обобщения основных итогов и уроков и определении на этой основе основных путей совершенствования механизма реализации госпрограммы.
Степень научной разработанности проблемы. Совокупность изученной и использованной в ходе диссертационного исследования научной литературы по данной проблеме, позволяет классифицировать её по нескольким группам.
Первая группа представлена теоретическими трудами, а также научными статьями и материалами по данной проблеме, опубликованными в советский период. Научная значимость подобных исследований заключается в том, что они, несмотря на присущую тому времени идеологизированность, содержат доказавшие свою эффективность научные подходы, ряд ценных выводов и положений, имеющих методологическую значимость для дальнейших исследований по данной проблематике. К ним, в первую очередь, следует отнести труды Арутюняна Ю.В., Бромлея Ю.В., Губогло М.Н. и других ученых, где рассматривались различные аспекты проживания и жизнедеятельности русскоязычного населения в советских национальных республиках.
Вторая группа научных исследований исследует особенности положения русскоязычного населения в бывших союзных республиках после распада Советского Союза. Особый интерес среди подобного рода работ представляет коллективные монографии «Русские в ближнем зарубежье» и «Русские (Этносоциологические очерки»), в которых рассмотрены различные аспекты социальной жизни русских во вновь образованных государствах: особенности расселения, миграции, изменения в социальной структуре, динамика межнациональных контактов, эволюция миграционных настроений и др.
Качественным характеристикам современного миграционного процесса среди русскоязычного населения посвящены работы Графовой Л.И., Зайончковской Ж.А., Затулина К.Ф., Докучаевой А.В, Баскаковой Ю.М., Епифанцева С.В. Теоретические аспекты проблем русской диаспоры за рубежом, прежде всего, в ближнем зарубежье, рассматриваются в работах Калининой Н.В., Герасименко Ю.В., Илларионовой Т.С., Скринника В.М., Воробьевой О.Д., Дмитриева А.А., Зинченко Н.Н. и др.
Важное значение в этом ряду имеют работы Витковской Г.С., Зайончковской Ж.А., Вишневского А.Г., Тишкова В.А. , Паина Э.А., Ионцева В.А., в которых были разработаны общетеоретические основы миграции, в том числе взаимосвязь демографических и миграционных процессов, проблема вынужденных миграций, влияние иммиграционных процессов на межнациональные отношения и проблему толерантности.
Значительный интерес представляет группа исследований, в которых обобщается мировой опыт переселения соотечественников, дается сравнительно-правовой и сравнительно-политический анализ решения данной проблемы в различных странах и регионах. Речь идет о монографиях Кононова Л.А, Ионцева В.А., Поляна П., статьях Антоненко Т., Кузнецова С.и др. Особое место в этом ряду занимает монография Затулина К.Ф. и Докучаевой А.В., где предметом исследования стали политические аспекты интеграции российской диаспоры в политический процесс СНГ.
Анализ научной литературы данной группы позволяет говорить о постепенной институциализации нового научного направления в изучении миграционных процессов – миграциологии, приоритет в разработке которой принадлежит Хореву Б.С., Ионцеву В.А., Ефимову Ю. Г. В основе нового научного направления лежит идея комплексного подхода в изучении общей миграционной подвижности населения. В рамках общей миграциологии постепенно развивается политическая миграциология, объектом которого является миграционные процессы как часть политической реальности.
Следующая группа исследований посвящена непосредственному изучению причин, характерологических особенностей и направленности миграционных потоков русскоязычного населения, прежде всего, из стран ближнего зарубежья. Постоянный миграционный процесс из постсоветских государств предоставил для соответствующего мониторинга и анализа обширную фактологическую базу.
Значительный интерес в этой связи представляют собой исследования, основанные на обширной фактологической базы, полученной в ходе проведения социологических исследований, включая оценки степени влияния различных факторов на принятие решения соотечественников о переселении. В этом направлении активно работают сотрудники Института этнологии и антропологии РАН, а также Института стран СНГ, на постоянной основе осуществляющие мониторинг положения русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья. Особое значение, в связи с заявленной темой, имеют работы, в которых на основе материалов полевых исследований осуществлен социально-психологический анализ установок и основных стратегий поведения русского населения в инокультурной среде, миграционные установки, роль русской диаспоры в поощрении или, напротив, сдерживании миграционных настроений и др.
В этом отношении особое место занимают работы Н.М. Лебедевой, где на основе материалов полевых исследований проводится социально-психологический анализ стратегий поведения русского населения в новых социально-политических условиях; исследуется проблема адаптации русских в инокультурной среде; миграционные настроения, степень готовности русской диаспоры к возвращению на родину.
Важное место в изучении положения русскоязычного населения занимает мониторинг социальных настроений населения стран постсоветского пространства, который, начиная с 2004 г., осуществляет некоммерческое партнерство «Международное исследовательское агентство «Евразийский монитор». Основой проекта являются регулярные синхронизированные опросы населения постсоветских государств по единому инструментарию.
Данная группа объединяет также работы, где исследуются различные притягивающие или выталкивающие факторы, существенным образом влияющие на миграционные настроения потенциальных кандидатов на добровольное переселение. Речь идет, в частности, об исследованиях, посвященных изучению правового статуса русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья. Существенное значение для избранной темы имеет социологическое исследование Института стран СНГ, проведенное по заказу Министерства иностранных дел в 2008 г.
Следующая группа исследований включает работы, посвященные анализу содержания и направленности российской миграционной политики, в том числе по добровольному переселению соотечественников. Значительный интерес в данном контексте представляют работы Мукомеля В.И., Тишкова В.А., Рязанцева С.В., Калининой Н.В., Воробьевой О.Д., Вишневского А.Г., Мухина И.В., Тюркина М.Л., Дамаскина О.В., Звягина Ю.Г., Луговской Е.А. ряд коллективных монографий и др.
Проблеме переселения соотечественников в Россию как одному из важных направлений государственной диаспоральной политики значительное внимание уделяется в статьях ряда общественных деятелей и специализирующихся на этой тематике журналистов.
И, наконец, завершающая группа исследований охватывает научные исследования и публикации, анализирующие особенности реализации государственной программы по добровольному переселению соотечественников из центрально-азиатского региона. В этом ряду особый интерес представляют работы Рыбаковского Л.Л., Полосковой Т. В., Панарина С.Н., Скринник В.Н., Павлова Н. Н., Грозина А.В., Мажинова И.Ш., а также публикации Космарской Н., Шушаникова А.С., Зинина С.А.и др. Особый интерес в этой связи представляет работа С. Н. Панарина«Центральная Азия: интеграционный потенциал и перспективы миграции», в которой особое внимание уделено политическим особенностям пространственных перемещений русскоязычного населения, проживающего в центрально-азиатском регионе.
При написании диссертационной работы, помимо научных трудов, был использован широкий круг источников. К ним, в первую очередь, относятся официальные документы Российской Федерации, прежде всего, Государственная программа по добровольному переселению соотечественников (2007-2012 гг.), законы и подзаконные акты, регулирующие общественные отношения в этой области, в первую очередь, указы Президента РФ, постановления правительства Российской Федерации и государств Содружества. В источниковую базу диссертации вошли также информационные материалы печатных и электронных СМИ России и стран СНГ. Данные российской периодической печати послужили ценным ресурсом для получения регулярных эмпирических данных о ходе реализации государственной программы по переселению во всех регионах вселения.
Важной базой источников информации стали ежегодные и ежеквартальные мониторинги реализации Государственной программы, проводимые Федеральной миграционной службой (ФМС). Отчеты ФМС иллюстрируют в динамике количественные показатели прибывших на постоянное место жительство соотечественников и членов их семей, возрастной и половой состав переселенцев, их предпочтения по регионам вселения, приобретение российского гражданства и т.д.
Отдельную группу источников составили материалы общественных (неправительственных) организаций, так или иначе связанных с работой по переселению российских соотечественников.
Изучение научной и публицистической литературы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук: философы, социологи, политологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы, экологи, правоведы, что вполне оправдано комплексным характером самой проблемы.
Вместе с тем, исследования, анализирующие российскую политику по добровольному переселению соотечественников на сегодняшний день не носят системного характера, чаще всего рассматривают отдельные вопросы регулирования этой новой для России разновидности миграции, что ещё раз подтверждает актуальность заявленной темы диссертационного исследования. Необходимо признать, что в отечественной политической науке проблемы миграции исследованы также недостаточно. Основной массив исследований связан с изучением социально-демографических, социально-экономических и социально-трудовых проблем миграции, а также её общетеоретических аспектов.
Таким образом, на сегодняшний день, по мнению автора, отсутствует комплексное исследование, предметом которого стал бы анализ совокупности факторов, влияющих на реализацию Государственной программы по переселению соотечественников, эффективности механизма её реализации, на основе которого можно было бы сформулировать научно обоснованные выводы и рекомендации по совершенствованию государственной политики в данной области. Эти обстоятельства обусловили актуальность, научно-познавательную и политико-практическую значимость данного исследования.
Объектом диссертационного исследования является государственная политика по добровольному переселению соотечественников в Россию.
Предметом исследования являются особенности государственной политики по добровольному переселению соотечественников из центрально-азиатского региона.
Цель исследования состоит в изучении особенностей реализации государственной политики по добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом (на примере центрально-азиатского региона) и выработке на этой основе рекомендаций и предложений по повышению эффективности данного вида миграционной политики.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих исследовательских задач:
рассмотрение основных теоретических подходов к миграции как явлению;
анализ эволюции понятия «соотечественник» в научно-экспертном сообществе и соответствующих нормативно-правовых источниках;
выделение основных этапов в эволюции российской миграционной политики;
определение роли и место Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников в государственной миграционной политике;
изучение концептуальных основ Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников;
выявление основных тенденций формирования и развития государственной политики в отношении добровольного переселения соотечественников;
изучение основных социально-политических и иных выталкивающих факторов, влияющих на формирование миграциионных установок добровольных переселенцев (на примере центрально-азиатского региона);
выявление проблем и противоречий механизма реализации Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников;
определение основных путей и способов повышения эффективности в использовании миграционного потенциала из числа соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе.
Теоретико-методологической основой исследования явились общенаучные методы, применение которых в контексте конкретных исследовательских задач позволило адекватно интерпретировать обширный эмпирический материал.
Проблематика исследования обусловила необходимость использования системного анализа, с помощью которого проблема переселения соотечественников в Россию была рассмотрена в различных аспектах её проявления. В связи с необходимостью уточнения роли и места основных элементов данной миграционной политики использовался структурно-функциональный подход, в соответствии с которым были выделены три несущих компонента госполитики – иммиграционной политики, интеграционной политики и политики натурализации – в соответствии с которыми осуществлялся анализ проблемы.
Метод сравнительно-политического анализа позволил изучить проблему переселения соотечественников в Россию с учетом мирового и регионального опыта переселения данной категории мигрантов, выявления общего и особенного в этих процессах.
Для изучения влияния социально-политических факторов и условий на процесс добровольного переселения использовались также методы эмпирической политологии и социологии: анализ статистических материалов, изучение документов и концептуальных подходов различных политологов и специалистов в области диаспоральной политики.
Гипотеза исследования - эффективность госполитики добровольного переселения соотечественников предполагает не только отлаженный механизм реализации на каждом из основных этапов (иммиграционном, интеграционном и натурализации), но и учет многофакторного воздействия на формирование миграционных установок кандидатов на переселение, предполагающий постоянный мониторинг и анализ.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании роли и места госполитики по добровольному переселению в общей миграционной политике РФ, выявление основных тенденций её формирования и развития; изучении основных социально-политических и иных выталкивающих факторов, влияющих на формирование миграционных установок добровольных переселенцев (на примере центрально-азиатского региона); выявлении проблем и противоречий механизма реализации Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников; определении основных путей и способов повышения эффективности в использовании миграционного потенциала из числа соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе.
1. Современная миграция на территорию России, в силу неоднородности миграционного потока, значительного сегмента нелегальной миграции, существенного воздействия на двусторонние отношения принимающей и отдающей сторон, приобретает всё более выраженный политизированный характер, влияя на изменение социальной структуры и статусных характеристик различных слоев и групп населения различных регионов.
2. Доминировавший до последнего времени инструментальный подход к миграционной политике как совокупности целенаправленных мер по регулированию миграционных потоков в настоящее время недостаточен. Современная миграционная политика, если она претендует на эффективность, должна включать, по мнению автора, проектирование и регламентацию действенной системы регулирования миграционных потоков и положения мигрантов (сфера ответственности иммиграционной политики); обеспечение условий для успешной интеграции мигрантов в местное сообщество (интеграционная политика); создание условий и законодательных процедур по предоставлению иммигрантам гражданства (политика натурализации). При этом опыт свидетельствует, что наибольшие сложности вызывает не политика приема, а решение задач интеграционной политики и политики натурализации. При формулировании государственной миграционной политики в обязательном порядке должен учитываться не только социокультурный, но и политический аспект, имеющий непосредственное отношение к региональной и национальной безопасности.
3. Эволюция современной миграционной политики России, пройдя ряд этапов, характеризовалась противоречивостью, необходимостью безотлагательного определения базовых принципов, а также институциональных основ, трудным поиском оптимальной модели регулирования миграционных потоков (беженцев, вынужденных переселенцев, трудовых мигрантов и др.). Это предопределило во многом реагирующий характер миграционной политики.
4. Формирование государственной политики по добровольному переселению соотечественников, взаимосвязанная с общей миграционной политикой, также характеризовалась сложностью и неоднозначностью в определении приоритетных подходов. Это было обусловлено, в первую очередь, новизной задачи и трудностями, сопряженными с формированием полноценного долгосрочного иммиграционного канала. Первоначально, в соответствующих программных документах, стратегической задачей России по отношению к соотечественникам за рубежом было заявлено содействие их добровольной интеграции в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре при сохранении собственной культурной самобытности. Длительное время занял процесс выбора, в качестве стратегического приоритета, между репатриацией и добровольным переселением соотечественников, уточнения самого понятия «соотечественник». В последующем госполитика по добровольному переселению соотечественников обусловливалась, в первую очередь, социально-демографическими и экономическими соображениями с целью решения проблемы занятости, прежде всего, в восточных и дальневосточных регионах страны. В дальнейшем на первый план вышли социокультурный и политический аспекты. Выбор в пользу этой политики был обусловлен не только стремлением нейтрализовать деструктивные тенденции миграции, обеспечить «мягкое» вхождение мигрантов в социально-экономическое и правовое пространство принимающего общества, устойчивую адаптацию мигрантов к соответствующей социокультурной среде, но и в определенной степени гарантировать лояльность мигрантов к национальным интересам принимающей страны.
5. Реализация государственной политики по добровольному переселению соотечественников выявила её как сильные, так и слабые стороны, что сказалось на её недостаточной эффективности в первоначальный период реализации. Ряд просчетов были устранен в новой редакции государственной программы по добровольному переселению соотечественников, что позволило повысить её эффективность и придать ей бессрочный характер.
6. Несмотря на значительное число соотечественников, включая этнических русских, покинувших страны центрально-азиатского региона в первые годы их независимости, здесь в настоящее время сохраняется значительный миграционный потенциал возможных участников государственной программы по добровольному переселению. Согласно результатам социологических опросов, он представлен, прежде всего, людьми среднего или низкого достатка, но при этом с достаточно высокой профессиональной подготовкой (образование высшее или среднее специальное). При переезде в Россию почти половина респондентов хотели бы сохранить свою специальность, около трети готовы, в случае необходимости, освоить новую, более востребованную на местном рынке труда профессию. Помимо этнических русских, к соотечественникам, выражающим желание выехать в Россию, относит себя также значительное число представителей коренных этносов (в наименьшей мере, это характерно для Казахстана).
7. Устойчивым миграционным установкам русскоязычного населения способствуют многочисленные выталкивающие факторы. К их числу относятся: нестабильная внутриполитическая обстановка, сложные межэтнические, племенные и клановые отношения внутри центрально-азиатских республик; политический курс на приоритетное развитие титульных наций; резким снижением статусного положения соотечественников в социально-экономической сфере этих стран; неуклонное сужение сферы применения русского языка не только в государственно-политической, но и в образовательной сфере и на бытовом уровне на фоне крайне низкого уровня владения титульными языками русскоязычными, что лишает жизненной перспективы подрастающую молодежь из их среды; постепенной исламизацией общественной жизни, прежде всего, в Узбекистане и Кыргызстане.
Теоретическая значимость исследования заключается в уточнении понятия «соотечественник», рассматриваемого в широком и узком смыслах, выявлении основных этапов эволюции российской миграционной политики, характеризующихся специфическими чертами, обосновании причин выдвижения в качестве приоритетной госполитики по добровольному переселению соотечественников, формулировании основных тенденций её формирования и эволюции, рассмотрении основных социально-политических и иных выталкивающих факторов, влияющих на миграционные установки соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе, обобщении итогов и уроков Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников с последующими рекомендациями по её совершенствованию.
Практическая значимость. Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы государственными структурами России, в частности Федеральной миграционной службой и Министерством регионального развития, а также неправительственными (общественными) организациями, предметом ведения которых являются различные аспекты института добровольного переселения российских соотечественников. Материалы диссертации могут быть также использованы в дальнейших политологических, а также междисциплинарных исследованиях по данной проблематике, при подготовке учебных пособий политологического и социологического профиля, а также при чтении спецкурсов по актуальным проблемам современной миграционной политики России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения и списка литературы.
Роль и место института переселения соотечественников, проживающих за рубежом, в миграционной политике России
В 1999 г. был принят комлексный документ, регулирующий взаимоотношения с соотечественниками, оставшимися за пределами России. Речь идет о Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (от 24 мая 1999 г., новая редакция закона была принята 23 ноября 2010 г.). Федеральный закон стал первым в нашей стране и одним из немногих в мировой практике нормативно-правовым документом, регулирующим взаимоотношения государства со своей зарубежной диаспорой.Закон предусматривал введение особых документов (свидетельств) о принадлежности к соотечественникам, но что еще более важно в нормативно-правовом отношении - здесь впервые было дано определение «соотечественник». Ст. 1 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» трактует это понятие следующим образом: 1. Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. 2. Соотечественниками за рубежом (далее - соотечественники) являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории Российской Федерации. 3. Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории Российской Федерации, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории Российской Федерации, в том числе: лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства.
Таким образом, под определение «российские соотечественники» подпадали не только этнические русские, но и представители других народов и национальностей, проживавших на территории Советского Союза, а также эмигранты из Российской империи нескольких волн. Речь фактически шла обо всем взрослом населении новых независимых государств, а также территорий, входивших в состав Российского государства в границах октября 1917 года (Финляндия, чатсь Польши и Турции). Столь расширительное толкование понятия «соотечественник», несмотря на перспективную политико-целевую установку привлечения как можно большего числа соотечественников из ближнего и дальнего зарубежья, не могло стать методологической основой для организации системной работы с данной категорией лиц.
В силу критериальной неопределенности потенциального контингента соотечественников, а также противодействия правящих режимов новых независимых государств, опасавшихся, что российская диаспора, при поддержке России, может стать очагом сепаратизма, привела к тому, что введение свидетельств соотечественника так и не было реализовано.
Некорректность данного в законе определения в определенной степени была устранена в Концепции поддержки РФ соотечественника за рубежом на современном этапе, одобренной Президентом РФ В. В. Путиным 30 августа 2001 г. Концепция содержала иной критерий для идентификация лиц, имеющих основание относиться к соотечественникам.
В документе, в частности, указывалось, что «для целей настоящей Концепции соотечественниками за рубежом (далее – соотечественники) могут считаться лица, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации, но связанные с Россией историческими, этническими, культурными, языковыми и духовными узами, стремящиеся сохранить свою российскую самобытность и испытывающие потребность в поддержании контактов и сотрудничестве с Россией. Признание принадлежности к соотечественникам основывается на самоидентификации заинтересованных лиц и является актом их свободного волеизъявления». Несмотря на достаточно абстрактно-неопределенный критерий, уязвимый перед возможным недобросовестым использованием, данный подход, тем не менее,ограничивал контингент лиц, относящих себя к соотечественникам, хотя бы по той причине, что самоидентификация предполагала знание основ российской истории и культуры.
При выработке данного определения был учтен опыт подготовки однородного документа, который, однако, не вышел за рамки проекта - Концепции государственной политики Российской Федераци вотношении зарубежных соотечественников. Последняя под дефиницией «соотечественник» понимала «лиц, проживающих вне пределов Российской Федерации, связанные с Россией историческими, культурными и духовными связями и стремящиеся сохранить их независимо от гражданства и этнической принадлежности, языка, вероисповедания, социального и имущественного положения. К ним относятся представители русского и других народов Российской Федерации, проживающие в странах СНГ и Балтии (нового зарубежья), а также жители дальнего (традиционного) зарубежья, т.е государств за пределами бывшего СССР, включая проживающих в них граждан Российской Федерации».
Таким образом, с этого момента основополагающей при определении понятия «соотечетственник» стала не гражданская принадлежность, национальность или место рождения, а этнокультурная самоидентификация. Тем не менее, и в этом случае достаточно расплывчатое толкование понятия «соотечественник» продолжала создавать немалые трудностив работе с данной категорией мигрантов. Это обусловливалось также невозможностью использования чужого опыта, поскольку ни в одной стране мира не ведется работа с такой неопределенной категорией потенциальных мигрантов.
Нормативная неопределенность в отношении понятия «соотечественник» сохраняется до сих пор. Это приводит к тому, что в российских нормативно-правовых актах, публичных выступлениях политических деятелей, средствах массовой информации, научной литературе, наряду с понятием «соотечественник», равноценно употребляются такие термины как «русскоязычное население», «этнические россияне», «национальные меньшинства», «русская (российская) диаспора», «нетитульное (некоренное) население», «российское зарубежье», «Русский мир» и др.
Несмотря это, широкое толкование понятия «соотечественник», по мнению автора,создает определенные политические преимущества, поскольку позволяет, в зависимости от потребностей страны в конкретно-исторической ситуации и сложившейся этнокультурной обстановки в стране исхода, гибко подходить к регламентации работы с соотечественниками, проживающими за рубежом.
Значительно более негативное влияние на процесс регулирования данного вида миграционного потока, помимо терминологической расплывчатости, оказывало отсутствие четких государственных обязательств в отношении данной категории мигрантов.
Концептуальные основы Государственной программы по добровольному переселению соотечественников (2007-2012 гг.)
Национальная политика является предметом особой заботы любого государства, которое, как минимум, заинтересовано, в аккультурации различных этнических групп, дальнейшей «гомогенизации» населения в качестве важного условия обеспечения социально-политической стабильности в стране и решения общегосударственных задач. Это в полной мере относится к Казахстану, Киргизии, Таджикистану, Узбекистану и Туркмении. Практически все эти государства, несмотря на сложный многонациональный состав, на этапе становления своей государственности, стали позиционировать себя в качестве мононациональных государств, выдвинув в качестве одного из важнейших приоритетов государственной политики развитие языка, религии и культуры титульной этнической группы. Параллельно здесь осуществляется политика по явному или скрытому подавлению национальных, религиозных и других меньшинств, не позволяющую им в полной мере раскрыть свою национально-культурную самобытность и претендовать на сколько-нибудь значимые общественные позиции. К началу строительства центрально-азиатскими странами своей государственности на их территории проживало значительное по численности русское национальное меньшинство: от 8-10% в Таджикистане, Узбекистане и Туркменистане, до 22% в Кыргызстане и 38% в Казахстане.
При этом тесные отношения России и центрально-азиатских стран имеют относительно недолгую историю по сравнению с другими постсоветскими странами. Так, Российская империя лишь в 1847 г., подчинив казахские племена, начала целеустремленное продвижение в Центральную Азию, избегая при этом прямой конфронтации с Бухарским эмиратом и Хивинским ханством. В 1865 г. после захвата Ташкента была создана Туркестанская губерния под юрисдикцией оренбургского генерал-губернатора, которая в дальнейшем трансформировалась в отдельное генерал-губернаторство. В 1886 г. Туркестанское генерал-губернаторство было разделено на три части: Сырдарью, Фергану и Зеравшан. Царское правительство, заинтересованное в бесперебойных поставках хлопка для своей бурно развивающейся текстильной промышленности, поощряло расселение славянского населения в степных районах, прежде всего на территории современного Северного Казахстана. Этот процесс вызвал естественное недовольство местного населения, поскольку лучшие земли предоставлялись колонистам. В конце Х1Х- начале ХХ века на территорию Казахстана из России, Украины и Белоруссии прибыло, по некоторым данным,около 1.5 млн. переселенцев, преимущественно славянского происхождения.
После Октябрьской революции, политика формирования новой исторической общности, советского многонационального народа, несмотря на сохранение определенной национально-культурной самобытности этого региона, была фактически направлена на внедрение наднациональных духовных и культурных ценностей, так и оставшихся чуждыми, как показали дальнейшие события, для значительной части населения центрально-азиатского региона.
Этот процесс сопровождался активным переселением русских в центрально-азиатские республики как исходя из директивных указаний центральных советских властей, так и вследствие драматических событий советской истории – перегибов политики коллективизации, репрессивных кампаний сталинской эпохи, необходимости перемещения значительной части советской промышленности в начальный период Великой Отечественной войны, ликвидации последствий стихийных бедствий (землетрясения в Ашхабаде в 1948 г., повлекшем огромные человеческие жертвы, и Ташкенте в 1966 г., когда была разушена практически вся центральная часть города). В период коллективизации из центральных районов СССР, например, в Казахстан было сослано не менее 250 тыс. раскулаченных крестьян, в предвоенные годы из различных регионов Советского Союза на промышленные стройки сюда было направлено еще около 1 млн. чел. В годы войны с эвакуированными предприятиями в республику прибыло примерно 150 тыс. человек. Немало в республиках осталось людей, освобожденных из размещенных здесь мест заключения.
Переезд этнических россиян в центрально-азиатские республики в советское время, как правило, не вызывал возражений со стороны местного руководства, заинтересованного в притоке квалифицированных рабочих и инженерно-технических кадров, а также научной интеллигенции. Так, в Казахстане в годы индустриализации, с активным участием русских специалистов, был возведен крупнейший в республике Балхашский горно-металлургический комбинат, заводы черной металлургии, многие промышленные объекты. В Узбекистане, ныне Ташкентское авиационное производственное объединение им. В. Чкалова, флагман узбекской индустрии, в ноябре 1941 г. был эвакуирован из подмосковных Химок. В послевоенный период около 1 млн. чел. участвовалив подъеме казахстанской целины, многие из которых затем остались в республике на постоянное место жительство. В силу высокой квалификации и профессионализма, многие представители русскоязычного населения в центрально-азиатских республиках при советской власти заняли ведущие позиции не только в сферах промышленности и образования, но и в различных политико-административных структурах, что рассматривалось, как показали дальнейшие события, значительной частью местного населения как проявление «квазиколониальной» политики русских. Подобное отношение было в определенной степени обусловлено тем, что после второй мировой войны центрально-азиатские республики пережили беспрецедентный демографический взрыв, результатом чего стало резкое увеличение коренного (титульного) населения. Так, в 1959-1989 гг. численность жителей региона увеличилась в 2,1 раза, тогда как РСФСР – всего лишь в 1,3 раза. Наиболее быстро росла численность таджиков и узбеков, которые, как известно, отличаются склонностью к быстрой исламизации. Кумулятивный эффект копившегося недовольства от т.н. «засилья» русских проявился, едва центральная власть стала проявлять признаки слабости. В явной форме это проявилось в Казахстане в 1986 г., в связи с назначением на пост первого секретаря ЦК компартии республики русского Г.В. Колбина вместо отправленного в отставку Д.А. Кунаева.
Социально-политические факторы и условия реализации государственной политики по переселению соотечественников (на примере стран центрально-азиатского региона)
Реализация госпрограммы по добровольному переселению соотечестенников выявила определенные недостатки и просчеты, которые не могли не сказаться на её первоначальной низкой эффективности. К их числу относились расплывчатое определение целевой аудитории, способной выступить в качестве потенциальных переселенцев, недостаточная изученность выталкивающих факторов для данной категории мигрантов, неадекватность объема первичной помощи для переселенцев, неподготовленность руководства регионов к регулированию миграционного потока данной разновидности, невостребованность перечня рабочих мест, предлагаемых соотечественникам. Выяснилось, что дальневосточные и сибирские регионы, несмотря на увеличенные «подъемные» пособия, не относятся к числу приоритетных в выборе соотечественников.
Негативную роль в реализации госпрограммы сыграла усложненная бюрократическая процедура переселения. Речь шла, прежде всего, о трудно преодоломых формальностях при получении гражданства, фактически недоступном для переселенцев жилье (за исключением, дальневосточных регионов, где соотечественникам могли предоставить общежитие), что стало одной из главных причин отказа последних от дальнейшего участия в госрограмме.
Немалые трудности, особенно на первом этапе, предславлял поиск рабочих мест для потенциальных переселенцев. В случае изменения ситуации на рынке труда, утраты интереса к специальности потенциального переселенца, тот должен был соглашаться на любую предлагаемую вакансию или отказаться от участия в госпрограмме. Однако в этом случае ему предстояло заново оформлять документы, теперь уже под новую специальность. Привязка самой возможности получения статуса участника Государственной программы к существованию конкретного рабочего места в конкретном регионе-участнике Программы значительно сузило контингент потенциальных переселенцев. Существенной издержкой госпрограммы была такж невозможность оказания содействия в компактном переселении соотечественников в сельскую местность.
Одним из сущностных просчетов госпрограммы являлось то, что она была ориентирована, прежде всего, на прием соотечественников, которые могли позиционировать себя только в качестве работников наемного труда. Это не позволило принять участие в Государственной программе предпринимателям - тем, кто мог бы не занимать, а создавать рабочие места. Кризис, обостривший ситуацию на рынках труда, сделал наемный труд соотечественников еще менее востребованным в регионах. В результате в первоначальный период действия госпрограммы она не оказала сколько-нибудь существенного влияния на экономику российских регионов. Поскольку период действия Госпрограммы совпал по времени с финансово-экономическим кризисом в стране (2008-2009 гг.), ряд субъектов Российской Федерации, в связи с ухудшением экономической ситуации и ростом безработицы не смогли оказать содействие в приеме соотечественников. Регионы, которые еще недавно были готовы принять сотни новых работников, стали отказывать потенциальным переселенцам вследствие роста безработицы.
Отсутствие возможности гибких решений в случае несовпадения целей федерального центра и регионов, в частности, приграничных, также существенно снизило эффективность госпрограммы. Заселение приграничных территорий, являющееся одной из задач обеспечения национальной безопасности, должно было финансироваться за счет федерального, а не регионального бюджетов, тем более, не местных. При этом «заселением»должно включать весь комплекс мер - от создания рабочих мест и обеспечения жильем до выстраивания современной инфраструктуры жизнедеятельности.
Если для реализации крупного строительного проекта регион нуждался в массовом, но кратковременном притоке трудовых ресурсов, не было необходимости заставлять его принимать соотечественников на постоянное место жительства. Если заселение пустующих сельскохозяйственных земель теми, кто хочет и может их обрабатывать, является общей заботой страны и региона, то надо было предоставить возможность участникам Государственной программы получить землю, в том числе федеральную, как минимум, в долгосрочную аренду с первоочередным правом выкупа.
В этом же ряду оказались «бытовые» неурядицы на местах, в значительной степени подорвавшие репутацию госпрограммы в глазах соотечественников, для которых были важны не только экономические, но и гуманитарные, социально-психологические факторы, ощущение их востребованности на новых землях. Реализация госпрограммы вскрыла и другие недостатки – в расширительная тратовка понятия «соотечественники» позволяля воспользоваться её возможностями теми, кто, на самом деле, не являлся таковым. Утверждение анкеты потенциального переселенца зависело всего лишь от двух факторов - наличия согласованного рабочего места и знания русского языка, достаточного, чтобы заполнить анкету и участвовать в беседе с чиновником.
Реализации Государственной программы в полном объеме на первом этапе препятствовали также невозможность участия в Государственной программе студентов, а также невозможность получения статуса участника Государственной программы теми, кто уже находится на территории Российской Федерации и др.
В целом государственная программа, особенно на начальном этапе реализации, во многом, стала заложницей неподготовленности бюрократических структур к реализации нового направления миграционной политики. Как следствие, к концу 2012 г. на территорию России переехало около 63 тыс. соотечественников (вместо ожидаемых 50-100 тыс. ежегодно), что свидетельствовало, несмотря на принятые меры, о недостаточной эффективности Госпрограммы.
Несмотря на существенные недостатки, Государственная программа в целом выполнила свое главное предназначение, став первым в миграционной истории новой России опытом проектирования и реализации одного из приоритетных миграционных каналов. За время реализации Программы были проделана немалая работа: выстроены инфраструктуры рекрутинга за рубежом, разработаны соответствующие функциональные схемы, прописаны регламенты, определены зоны ответственности и источники финансирования и т.п. Регионами был накоплен достаточный опыт в работе с переселенцами. Значительно улучшилась работа по информированию потенциальных переселенцев о содержании госпрограммы, предоставляемых ею преференциях.
Часть проблемных вопросов, мешающих успешной реализации Государственной программы, решались в рабочем порядке, до утверждения новой редакции. Так, например, в январе 2010 г. был принят Указ Президента России № 60, который дал право оформить статус участника Государственной программы соотечественникам, постоянно или временно проживающим на территории России, без выезда в страну гражданства. С 1 января 2012 г. вступили в действие поправки в Налоговый кодекс России, которые приравняли участников Государственной программы к резидентам Российской Федерации с момента переезда, что позволило снизить взимаемый с них подоходный налог с 30% до 13%.
Решение задачи дальнейшего повышения эффективности построенного механизма переселения соотечественников было возложено на Министерство регионального развития Российской Федерации (с 2009 г. в инициативном порядке начавшей работу над модернизацией госпрограммы) одной из задач которого являлось уточнение роли и места различных регионов в реализации госпрограммы.
Проблемы и противоречия механизма реализации государственной программы по добровольному переселению соотечественников
На этом работа по совершенствованию документа не закончилась. Уточнение Программы потребовалось в связи с образованием Таможенного союза, необходимостью гармонизации новой редакции Государственной программы с принятой «Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации» и пр.
Совместный прогнозный расчет Министерства регионального развития и ФМС показал, что при должном финансировании страна может получать до 50 тыс. новых граждан ежегодно в ближайшие пять лет. Напмоним, что главой государства В.В. Путиным была поставлена задачи добиться ежегодного миграционного прироста населения страны объемом около 300 тыс. чел., причем в значительной части за счет соотечественников, проживающих за рубежом. Таким образом, в своей обновленной версии Государственная программа существенно упростила процесс переселения, обусловив значительный рост числа соотечественников, желающих принять в ней участие. Вместе с тем, госпрограмма сохраняет потенциал для дальнейшего повышения её эффективности. К ним, на взгляд автора, относятся следующие:
Первое. Важной предпосылкой обеспечения эффективности госпрограммы является совершенствование кадровой политики, подбор квалифицированных специалистов в области межнациональных отношений и диаспоральной проблематики. Как совершенно справедливо отмечает по этому поводу исследователь Т. Полоскова, «многих проблем можно было бы избежать, если бы взаимодействием с соотечествениками занимались подготовленные люди. Можно сколько угодно критиковать МИД РФ и наши зарубежные диппредставительства за нежелание или неумение работать с диаспорой, но ведь специалистов такого профиля не готовят ни в МГИМО, ни в Дипломатической академии».
Второе. Весомое значение для своевременного корректирования госпрограммы приобретает анализ территориально-производственной карты расселения соотечественников в России, выявление наиболее привлекательных для них регионов и мест, причин соответствующего выбора и формулирование на этой основе рекомендаций по корректированию отдельных аспектов Госпрограммы с целью повышения вклада переселенцев в решение как демографической ситуации, так и в улучшение их конечных социально-экономических показателей.
Третье. Решение этих взаимосвязанных задач предполагает дальнейшее совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы, и главное, создание надежного механизма реализации приобретенных прав и обязанностей соотечественников, способствующих их безболезненной укорененности в новую жизненную среду. На взгляд автора, в дальнейшем нормативно-правовом регулировании нуждается этап интеграции соотечественников в местные социокультурные условия.
Четвертое. Поддержку соотечественников, предусмотренную госпрограммой, целесообразно дифференцироваться в зависимости от рода его занятий. Например, приоритетом для молодежи является возможность получить высшее образование в России, облегченного перевода из зарубежного вуза в российский, обеспечение общежитием. Для предпринимателей, особенно тех, кто хотел бы заниматься производством в сельских условиях, основной преференцией может стать облегченный налоговый режим и предоставление компенсаций за перевод своего бизнеса в Россию, помощь в перевозке необходимого оборудования, техники или животных. Для тех, кто хотел бы переселиться в сельскую местность в рамках компактного поселеяем, основным стимулом стало бы выделение земель и т.п. Для каждой категории участников Программы должны быть предусмотрены свои условия вступления в Программу с соответствующим набором преференций и мер государственной поддержки. Таким образом, речь идет о формировании гибкой, многоуровневой системы миграционного приёма. Пятое. По-прежнему, нерешенным остается вопрос о предоставлении возможности физическому или юридическому лицу, взявшему на себя расходы по обустройству участников Государственной программы, стать разработчиком соответствующего узкопрофильного проекта переселения. Например, промышленная корпорация или предприятие могли бы в рамках инициированного ими проекта переселения в конкретный регион обеспечить себя необходимыми кадрами, получив при этом государственную поддержку.
Шестое. Значимый вклад в понимании миграционных процессов вносит анализ социально-психологических факторов, к которым относят наличие или отсутствие родственных связей у мигрантов с представителями населения мест вселения и районов выезда, влияние миграционного процесса на социальную и социально-психологическую обстановку принимающего места, социально-психологические аспекты процесса адаптации к новым социокультурным реалиям.
Для различных категорий потенциальных мигрантов с учетом профессиональных, возрастных и иных различий характерны относительно устойчивые стереотипы поведения, которые необходимо учитывать при проведении соответствующей миграционной политики.
Седьмое. Специфика государственной миграционной политики заключается в том, что она регулируется не только национальным законодательством, но и международно-правовыми актами, что в определенной степени обусловливает сложность её реализации. С одной стороны, следование принципам открытой экономики требует от государства соблюдения принципа свободного перемещения трудовых ресурсов и населения, с другой – реальная социально-политическая и экономическая обстановка в стране заставляет применять определенные запретительно-ограничительные меры в этой сфере. Материализация вышеназванных мер, на взгляд автора, позволит в значительной степени повысить эффективность госпрограммы в целом.
