Содержание к диссертации
Введение
1. Местное самоуправление как институт публичной власти Российской Федерации. 16
1.1. Местное самоуправление в политической системе российского общества. 16
1.2. Особенности местного самоуправления в городах Российской Федерации. 34
1.3. Становление и развитие института местного самоуправления в городах России. 46
2. Особенности организации местного самоуправления в городе Москве. 75
2.1. Организация политической власти в Москве и принципы местного самоуправления. 75
2.2. Устав города Москвы 1995г.: организация местного самоуправления в городе. 88
2.3. Реформа системы местного самоуправления в городе Москве. 105
3. Специфика организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге. 122
3.1. Становление системы городского управления и местного самоуправления в Санкт-Петербурге. 122
3.2. Формирование системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. 132
3.3. Основные направления реформирования системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. 175
Заключение 187
Список источников и литературы 192
Приложения 216
- Местное самоуправление в политической системе российского общества.
- Организация политической власти в Москве и принципы местного самоуправления.
- Становление системы городского управления и местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Введение к работе
Современное российское общество проходит тяжелый путь радикальной
системной трансформации: экономической модели, социально-политической
мф структуры и основополагающей мировоззренческой парадигмы. Коренным
образом изменились взгляды, идеалы и поведение огромной части населения России. Социально-политические и экономические перемены коснулись буквально всех сфер жизнедеятельности общества, в том числе его политической системы.
Задолго до появления государства и его политических институтов
возникли естественные нормы социально-правового общежития -
самоуправление. Развитие местного самоуправления - необходимая
предпосылка для сохранения социо-культурных комплексов. Оно воспитывает чувство любви к родному краю, оберегает культурные традиции, скрепляет прочными духовными узами.
Местное самоуправление - уникальное по своей природе явление в жизни
общества. В России, где многие столетия население жило в условиях
^ авторитарного правления, и не было сформировано глубоких
демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми как на уровне государственной власти, так и среди населения.
В качестве одного из основных аргументов оппоненты развития местного самоуправления в России выдвигают тезис о неготовности основной части населения к самоуправлению «под свою ответственность», подтверждая этот '" тезис низким процентом участия граждан в муниципальных выборах, а также имеющимися фактами избрания главами и депутатами местных представительных органов явных популистов, некомпетентных руководителей, а иногда и криминальных элементов; ссылаются на менталитет российского народа, на его вековую привычку обращаться к
«хозяину» (царю-батюшке, барину, генсеку, губернатору, мэру и т.д.), который все решит и позаботится о простом человеке.1
Имеется и ряд других проблем, осложняющих развитие местного самоуправления в России. Одной из них является финансовая необеспеченность местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением. Еще одной немаловажной проблемой является дефицит квалифицированных управленческих кадров, подготовка которых требует длительного времени.
Процессы развития нормативной модели современного российского местного самоуправления и фактического становления этого важнейшего социального и политического института в полной мере отразили в себе проблемы и противоречия политико-правовых реформ двух последних десятилетий.
Идеи самоуправления, вовлечения широких слоев населения в решение местных задач включались в официальную идеологическую доктрину государства еще в советский период2, таким образом, появление российского местного самоуправления в его сегодняшнем виде стало результатом длительных процессов, вызванных объективной необходимостью, во-первых, децентрализации власти, а во-вторых, усиления ее демократических начал.
Реформирование институтов власти, создание новой нормативной правовой базы шло под значительным влиянием субъективных факторов, было непоследовательным и противоречивым. Реформаторы часто весьма смутно представляли конечную цель своих действий. Желание перестроить местную власть, повернуть ее лицом к людям, сделать более эффективной сочеталось, с одной стороны, с идеологическими установками прошлых лет, а с другой стороны, подчас с утопическими представлениями о местном самоуправлении как о суверенной власти, первооснове государства и т.д.
1 Некоторым субъектам РФ в 1990-е гг. удалось законодательно утвердить и воплотить идеи ограничения
местного самоуправления в жизнь (республики Татарстан, Коми, Якутия и ряд других). См.: Бабун Р.В.
Организация местного самоуправления: Учебное пособие.- СПб., Питер, 2005г., стр.38.
2 Однако реально в основу организации местной власти до конца 1980-х гг. был положен принцип единства
системы Советов как органов государственной власти.
5 Политики, от которых зависело создание качественно новой нормативной правовой базы местного самоуправления, часто не имели системного научного мировоззрения и необходимого опыта, учились на собственных ошибках.
Далеко не сразу была правильно понята идея баланса интересов государства, местных коллективов и личности. Сильно выраженный политический характер процесса становления местного самоуправления обуславливался также тем, что различные политические силы искали союзников среди руководителей местной власти то суля им безграничную самостоятельность, то настаивая на их фактически полной подчиненности Центру. Создание основанной на демократических принципах нормативной правовой базы местного самоуправления шло на фоне парада суверенитетов, грубейших нарушений общепринятой в цивилизованных странах иерархии правовых актов разного уровня, безответственных политических решений и драматических событий.3 Тем не менее, институт российского местного самоуправления развивался и становился неотъемлемым элементом социальной практики.
Актуальность темы исследования. Проблемы местного самоуправления стали в отечественной научной и другой литературе одними из самых актуальных и широко обсуждаемых. Активно издаются учебные работы по муниципальному праву.4 Проводятся сравнительные исследования местного самоуправления в различных странах.5 Комментируется отечественное законодательство о местном самоуправлении, анализируются
3 Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М..ИД
«Юриспруденция», 2005г., стр.107.
4 См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.:
Юристь, 1997г.; Муниципальное право России: Учебное пособие// Ю.А.Дмитриев, И.В.Мухачев, В.В.Пылин
и др. Под ред. Н.АШевелевой. СПб.: Изд. Служба СФПК СПБГУ. 1998г.
5 См., например: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М. 1998г.;
Вульфович Р., Грибанова Г. Системы местного самоуправления в зарубежных странах// Местное
самоуправление: проблемы и перспективы / под ред. Горного М.Б. / Приложение к журналу «Северная
Пальмира». - СПб, 1997г.; Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные
аспекты. М. 1994г.; Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование.
М. ЮНИОН, 1994г.; Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М. ЮНИОН, 1993г. и
ДР-
6 конституционные положения и положения текущего законодательстваГ.6 Проводятся специальные монографические исследования в сфере российского местного самоуправления, включая его исторические и прогностические моменты. Местному самоуправлению посвящается широкий круг докторских и кандидатских диссертаций.8 Появились специальные периодические издания, посвященные местному самоуправлению.9
Сложившийся за сравнительно короткий период времени отечественный научный литературный комплекс позволяет утверждать, что к настоящему моменту создана достаточно широкая и разнообразная база, обеспечивающая в научно-методологическом плане исследование организации местного самоуправления в Российской Федерации. Тем не менее, вполне естественно, что по значительному кругу вопросов функционирования местного самоуправления существуют серьезные научные дискуссии.10 Не менее серьезные споры возникают и в практической плоскости: как создавать органы местного самоуправления, какие полномочия им передавать, что считать собственностью органов местного самоуправления и многие другие. Такие споры более ярко проявляются при организации местного самоуправления в двух крупнейших российских городах - Москве и Санкт-Петербурге. Острота проблем муниципального устройства Москвы и Санкт-Петербурга и сложность их решения связаны с особым статусом этих
6 См., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. 1994г., стр.408-420; Конституция
Российской Федерации. Комментарий. М., 1994г., стр.548-571; Ясюнас В.А. Местное самоуправление.
Комментарии. Разъяснения. М., 1997г. и др.
7 См., например: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М. -
Тула, 1997г. и др.
8 См. например: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Автореф.
диссертации... докт. юрид. наук. Саратов, 1997г., Горбатюк Е.С. Местное самоуправление в
Великобритании и России XIX века: сравнительный анализ политико-теоретических моделей. Автореф.
диссертации ... канд. политических наук. С-Пб, 2004г. и др.
9 Свои печатные издания имеют муниципальные образования: в Санкт-Петербурге, например: Кронверкский
вестник, Академический вестник и др.
10 См., например: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации//
«Круглый стол» в Институте государства и права РАН// Государство и право. 1997г., №5; Местное
самоуправление в Санкт-Петербурге: поиск оптимальной модели.// Материалы научно-практической
конференции. СПб, 2001г. и др.
^
городов.11 В течении более чем десяти лет вопросы организации и деятельности местного самоуправления в городах федерального значения занимают умы ученых и политиков, но оптимальной модели пока выработано не было.
Разработанность темы. Проблема изучения процесса становления института местного самоуправления является комплексной и затрагивает такие научно-исследовательские области, которые всегда находились в центре внимания и плодотворно разрабатывались отечественными и зарубежными исследователями.
Теоретическими источниками исследований местного самоуправления являются труды русских ученых прошлого и начала нынешнего века В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Л.А.Велихова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова, Н.ИЛазаревского и др.
Проблемы политико-правовых отношений, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления и его органов, развитие форм народовластия и общественного самоуправления на местном уровне рассматривались в трудах таких российских ученых как С.А.Авакьян, Г.В.Барабышев, А.А.Безуглов, В.В.Васильев, Р.Ф.Васильев, Л.А.Григорян, Ю.А.Дмитриев, И.П.Ильинский, В.Т.Кабышев, А.Е.Когут, М.А.Краснов, О.Е.Кутафин, А.А.Сергеев, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, А.Широков и др.
Проблемам организации местного самоуправления в городах в XIХв. посвящены монографии В.А.Нардовой. Первые попытки изучить деятельность городских общественных учреждений были предприняты самими членами Городских дум в обзорах, изданных к десятилетию действия городового положения13 и к столетию Жалованной грамоты городам.
11 Согласно Конституции РФ Москве и Санкт-Петербургу придан статус городов федерального значения
(СТ.65).
12 Нардова В.АХородское самоуправление в России в 60-х - нач.90-х годов XIX в., Л.,1984 г.
Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX- начале XX века., СПб, 1994 г.
13Дитятин И.И. Десять лет С.-Петербургского городского общественного управления. 1873-1883г. СПб.,
1883 г.
14 Столетие Санкт-Петерб)ргского городского общества. 1785-1885 гг. СПб., 1885г.
8 В настоящее время вышел в свет ряд монографий, в которых проводится анализ основных этапов эволюции самоуправления в России, где нашли отражение и вопросы управления и самоуправления в городах.
В разработку актуальных проблем местного самоуправления с каждым
^ годом включается все больше ученых и специалистов различных наук. Среди
них можно выделить И. Алебастрову, А.А.Белкина, Т.М.Бялкину,
А.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова, И.И.Овчинникова, С.А.Осипяна,
Т.Я.Хабриеву и др.
Среди научных исследований по проблемам городского управления необходимо отметить монографию Вульфович P.M. «Управление в v метрополитенских регионах в XXI столетии: политический аспект»15, работы ^ Грибановой Г.И.
Важным средством повышения действенности федерального и регионального законодательства, совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности органов власти разных уровней являются публикации действующих нормативно-правовых актов в специальных изданиях органов власти. С этой точки зрения следует отметить подготовленное Правительством Москвы совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации «Собрание действующего законодательства города Москвы».16 Оперативную информацию о принятых законодательных актах Субъектов Федерации можно почерпнуть в «Вестнике» администраций и законодательных ветвей власти, на официальных сайтах.
Научная литература по организации местного самоуправления в городах
w федерального значения в настоящее время носит дискуссионный характер. В ней можно встретить мнения экспертов в области местного самоуправления, представителей законодательной и исполнительной ветвей власти Москвы и Санкт-Петербурга, а также представителей муниципальных образований.
15 Вульфович P.M. «Управление в метрополитенских регионах в XXI столетии: политический аспект». С-
Пб, Изд-во РПТУ им. Герцена, 2001г.
16 Собрание действующего законодательства города Москвы. В 6-ти томах, М.: Издательство
«Юстицинформ», 2003 г.
9 Вопросы организации местного самоуправления активно обсуждаются в периодической печати, изданиях муниципальных советов Москвы и Санкт-Петербурга. В Москве создана и работает экспертная группа «Московская альтернатива», которая в течение нескольких лет анализирует состояние дел в организации местного самоуправления в Москве и предлагает свои модели организации местного самоуправления. Депутаты Московской городской
Думы Д.И.Катаев, В.К.Плотников и другие в своих публикациях дают критический анализ существующей системы местного самоуправления и предлагают альтернативные официально принятым в городе моделям. Депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга также высказывают свои мнения по вопросам организации местного самоуправления в городе.18
Из экспертов в области местного самоуправления, предложивших свои концепции реформирования местного самоуправления в Санкт-Петербурге, можно выделить Э.О. Шульца19; В.И.Кожевникова.20
В дискуссии по проблемам организации городского самоуправления активно участвуют представители Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия».21
Объект исследования: местное самоуправление как институт публичной власти Российской Федерации.
17 См., например: Катаев Д. Реформа органов местного самоуправления в Москве проводится в интересах
столичных олигархов. Экономические новости RBC-daily-2003-02-06, Плотников В.К. Функции власти в
Москве и их распределение по уровням: Материалы к заседанию Московской городской Думы.
МЛ 5.06.1994г.
18 См., например: Кривенченко А.Н. О развитии местного самоуправления в Российской Федерации и в
Санкт-Петербурге. Ученые записки Института права. Вып. №1. СПб, 1999г.
19 Шульц О.Э. Реформа системы управления в мегаполисе Санкт-Петербург// Основные направления
реформирования территориальной модели организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге. СПб.
2001г.
20 Кожевников В.И.«Разработка территориальной модели местного самоуправления в Санкт-Петербурге»//
основные направлении реформирования территориальной модели организации местного самоуправления в
Санкт-Петербурге. СПб, 2001г., Кожевников В.И.«Концепция общей схемы власти и управления и
концепция местного самоуправления в Санкт-Петербурге» СПб, 1999г.
21 Так, в 1999 году центр выпустил сборник статей «Местное самоуправление в Санкт-Петербурге и Литве -
два пути» под редакцией М.Б. Горного, который является директором данного центра. В сборник вошли
статьи М. Горного, А. Ошуркова, П. Быстрова, Т. Виноградова и других. Статьи посвящены вопросам
становления и развития системы местного самоуправления в Санкт - Петербурге, а также проблемам
анализа петербургского и федерального законодательства по вопросам местного самоуправления с точки
зрения их соответствия Европейской хартии местного самоуправления.
Предмет исследования: особенности организации института местного"' самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.
Цель диссертационного исследования состоит в определении места f^r местного самоуправления как института публичной власти в политической системе российского общества, выделении этапов становления местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации, выявлении политических и иных факторов, влияющих на выбор модели организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге.
Основными задачами в соответствии с выработанной целью являются:
,, 1. Определение содержательных и организационных характеристик
взаимодействия государственной и муниципальной власти в Российской Федерации.
2. Изучение основных этапов становления самоуправления в городах
России, отношение центральной власти к органам самоуправления и их
взаимодействие.
3. Установление особенностей местного самоуправления в городах
федерального значения Российской Федерации.
Анализ динамики становления системы местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге.
Обобщение существующих в настоящее время подходов к изменению возможностей местных органов власти Москвы и Санкт-Петербурга с точки зрения их участия в городском управлении и влияния на общегородскую политику.
v^ Методологическая основа исследования. Для решения поставленных
цели и задач исследования использовались следующие научные подходы к проведению исследования:
- институциональный подход, основанный на выявлении и анализе существующих политико-правовых норм в области организации местного самоуправления, их сопоставлении с существующей практикой применения в
11
процессе становления института местного самоуправления в Москве и
Санкт-Петербурге, дал возможность оценить значение местного
самоуправления как важнейшего социально-политического института со
своими особыми характеристиками и процессом развития.
Ф> -неоинституциональный подход, способствующий раскрытию влияния
субъективных факторов на развитие политических институтов, позволил выявить воздействие когнитивных способностей личностей политиков и их «команд» на выбор моделей местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге.
-исторический подход, направленный на изучение и описание традиций в
. процессах становления и развития самоуправления в российских городах, на
выявление связи прошлого, настоящего и будущего, позволил проанализировать развитие института городского самоуправления, а также динамику изменения законодательства по вопросам местного самоуправления XVHI-XXbb.
-сравнительный подход, целью которого является нахождение общего и
особенного в организации местного самоуправления в городах федерального
> значения Российской Федерации, позволил выявить различия политической
культуры и традиций Москвы и Санкт-Петербурга, дал возможность установить их влияние на выбор моделей организации местного самоуправления в данных городах.
Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное
исследование проблем организации и деятельности местного самоуправления
в городах федерального значения.
^ Новые положения, предложенные в работе, могут быть сведены к
следующему:
- раскрыты место и роль местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации, определены его взаимоотношения с государственной властью и общественными организациями;
- исследован и обобщен опыт организации управления и самоуправления в
городах России в XVIII-XXbb.;
- прослежена динамика и выделены основные этапы становления
института местного самоуправления в городах федерального значения -
Москве и Санкт-Петербурге на основе анализа действующего
законодательства двух субъектов федерации, существующей практики его
применения конкретными политическими лидерами и их «командами»;
выявлено влияние культурных и политических традиций на процессы формирования и развития института местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге;
проведен сравнительный анализ организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, выявлены модели местного самоуправления в городах федерального значения, определены достоинства и недостатки данных моделей, предложены рекомендации по их усовершенствованию.
Основные положения, выносимые на защиту:
- Перспективы развития института местного самоуправления связаны с
его признанием и рассмотрением в качестве специфической разновидности
публичной власти, действующей наряду с государственной властью и
осуществляющей свои функции собственными средствами независимо от
государственной воли.
- Истоки развития местного самоуправления в городах обусловлены
историческими и политическими традициями становления национального
государства и связаны, во-первых, с масштабом государственной территории,
на которой было необходимо создать систему эффективного
государственного управления; во-вторых, с тяготением государства к
созданию централизованного управления, ограничивающего возможности
развития местного самоуправления; в-третьих, с искусственным характером
организации местного самоуправления в угоду интересам государства, без
учета мнения населения; в-четвертых, с отсутствием политических и
13 социально-экономических мотивов и стимулов участия граждан в делах местного самоуправления.
- Формирование современных моделей местного самоуправления в
Москве и Санкт-Петербурге происходило разными путями и темпами из-за
существования особых политических, экономических и политико-
культурных факторов, сложившихся в каждом субъекте Федерации, с учетом
личностей политиков и их «команд».
- На современном этапе организации местного самоуправления в городах
федерального значения в качестве основного направления развития
института местного самоуправления выступает тенденция к сближению
моделей местного самоуправления на основе стремящегося к унификации
законодательства и с учетом заимствовании положительного опыта
организации местного самоуправления.
В современной системе публичной власти роль местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге возрастает в силу повышения уровня институциональной определенности в организации и функционировании местного самоуправления, совершенствования законодательной базы местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления большими полномочиями, усовершенствования бюджетной организации, накопленного опыта депутатами и муниципальными служащими в области осуществления своих полномочий.
Теоретическая значимость диссертации. В процессе исследования выявлено, что местное самоуправление в России находится в процессе становления, его законодательная база еще недостаточна и несовершенна, экономические и финансовые ресурсы крайне ограничены. Особенно это касается городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в частности в сфере разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, определения объектов муниципальной собственности, формирования доходной части бюджета муниципального
14 образования, в вопросах территориальной организации местного самоуправления и проведения выборной кампании в органы местной власти.
Достоверность и обоснованность основных положений, фактологического материала и выводов диссертационного исследования обусловлены системным и междисциплинарным анализом объекта и предмета исследования, изучением их одновременно на методологическом, теоретическом, эмпирическом уровнях, а также разработкой методов адекватных задачам и специфике каждого этапа исследовательской работы.
Обоснованность основных положений обеспечена обсуждением основных аспектов диссертационного исследования на семинарах и дискуссиях различных уровней.
Практическая значимость исследования состоит в выявлении и описании основных тенденций функционирования института местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге как института публичной власти на современном этапе развития российского общества. Результаты исследования, его фактологические и аналитические материалы могут быть использованы для выработки путей дальнейшего совершенствования местного самоуправления, имеют значение для региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов власти и муниципальных советов, преподавателей и студентов высших учебных заведений и всех интересующихся проблемами местного самоуправления.
Материалы диссертации могут быть использованы при чтении курсов по отдельным вопросам политологии и теории управления, спецкурсов по организации местного самоуправления, подготовке кадров для местной власти, регионоведению и других.
Апробация теоретических положений диссертации. Основное содержание диссертации отражено в трех научных публикациях общим объемом 1,8 п.л.
15 Результаты работы докладывались и обсуждались на методических семинарах и заседаниях кафедр политологии и социологии и права Санкт-Петербургского государственного политехнического университета.
Структура диссертации соответствует целям и задачам исследования. В соответствии с логикой изложения диссертация состоит из введения, трех глав, подразделенных на параграфы, заключения, списка нормативно-правовых актов и литературы и приложений.
Местное самоуправление в политической системе российского общества
Политическая система представляет собой совокупность государственных и общественных институтов, организаций, объединений, правовых и политических норм, принципов организации и осуществления политической власти.
Политический институт можно определить как набор формальных правил, неформальных ограничений и механизмов их принудительного осуществления.
Одним из центральных институтов политической системы является государство - универсальный политический институт в обществе, обладающий особой (государственной) властью и специализированным аппаратом регулятивного управления, выполняющий общие для общества задачи. Оно оказывает существенное влияние на политические процессы в обществе, обеспечивает политическую организованность населения и выступает как орудие руководства и управления . Основным и важнейшим признаком государства является особая публичная власть.
В связи с тем что государство - это особо сложный социальный институт, оно всегда имеет несколько уровней управления и, соответственно, несколько уровней публичной власти24.
В политологии существуют разные термины: власть, общественная власть, политическая власть, государственная власть, публичная власть, местная (муниципальная) власть. Каждый из них имеет свое содержание. Для определения сущности местного самоуправления необходимо определить данные понятия.
В науку с теми или иными уточнениями вошло определение немецкого ученого М. Вебера: власть - «возможность проводить собственную волю даже вопреки сопротивлению».25
В настоящее время некоторые ученые понимают власть как способность (употребляемую или нет в данный момент времени) путем какого - либо воздействия, связанного с волевыми, психическими моментами, обеспечить желаемое поведение определенного лица, коллектива, другого субъекта отношении.
В широком смысле власть - это: - во-первых, способность, право и возможность различных субъектов власти распорядиться кем-либо на основе закона и чем-либо на основе закона, воли, авторитета, принуждения; - во-вторых, собственно политическое господство над людьми, различными социальными группами; - в-третьих, система социальных институтов и государственных органов, облеченных различными полномочиями и обладающих определенным влиянием на объекты власти.
В советский период исследованию такого многогранного явления как «власть» уделили внимание такие известные ученые как Кабышев В.Т.,
Фарбер И.Е., Григорян Л.А. и другие28. В то время было разработано понятие социальной (общественной) власти. Существовало два подхода к определению данного вида власти. Одни ученые понимали под властью социальную функцию коллектива, общества по руководству действиями его членов. Другие определяли ее через соотношение властного и подвластного, как реальную способность осуществлять свою волю в социальной жизни, навязывая ее, если необходимо, другим людям.30 Автор данной работы склоняется к определению социальной власти как способности и возможности осуществлять свою волю.
«Сложнейшей и, в общем, недостаточно выясненной проблемой ... остается вопрос о политической и государственной власти, о соответствующих конституционных формулировках. В этих формулировках часто смешиваются понятия «политическая власть народа» как источник государственной власти и «государственная власть», осуществляемая органами государства. Всякая государственная власть - политическая, но не всякая политическая - государственная». Политическая власть - реальная способность кого-либо проводить свою волю в политике и правовых нормах, проявляется в различных формах, но неразрывно связана с государством.
Организация политической власти в Москве и принципы местного самоуправления
Переход к организации власти в Москве на основе принципов самоуправления начался, как и по всей стране, в 90-е годы. Весной 1990 года прошли выборы в Московский городской Совет народных депутатов (Моссовет), среди 450 избранных депутатов 60% составляли демократы. 19 апреля 1990 года в первом же туре большинством в 2/3 голосов председателем Моссовета был избран Гавриил Харитонович Попов, доктор экономических наук, профессор, главный редактор журнала «Вопросы экономики». Первым заместителем председателя Моссовета был избран Сергей Станкевич, тридцати шестилетний историк из института всеобщей истории АН СССР. Однако единство демократов на этом закончилось. Из-за возникших разногласий и полемики среди разных групп Моссовет никак не мог избрать руководителей разного рода комиссий и сформировать президиум Моссовета. Еще сложнее оказался вопрос о формировании Исполкома Московского городского Совета народных депутатов. Весь прежний состав горисполкома подал в отставку, и медлить с назначением новых руководителей управлений и департаментов в правительстве Москвы было нельзя.
Всем было понятно, что Москва - это огромный мегаполис, который ни одного дня не может жить без умелого и эффективного управления. Но среди демократов из Моссовета таких управленцев не было, да никто из них и не хотел заниматься строительством домов и дорог, водопроводом и канализацией. В эти дни и возникла кандидатура Ю.М. Лужкова, который продолжал руководить подчиненными ему отраслями и предприятиями столицы. Г.Х. Попов свидетельствовал в своей книге: «Возник вопрос о председателе Исполкома. Я понимал, что нужен сильный администратор, хозяйственник. Нужен человек, знающий городское хозяйство. Конечно, способный не подчиняться закулисному давлению горкома КПСС. Конечно-способный работать под контролем демократов... Но я твердо хотел, чтобы новый глава правительства был прежде хотя бы замом в старом Исполкоме... Лужков показался мне предпочтительнее... Депутатов Моссовета и я, и Сергей Станкевич, и сам Лулсков убедили. Он был избран председателем Исполкома тайным голосованием».15
Г.Х.Попов и Ю.М.Лужков договорились о формировании московского правительства пока как временного - до конца года. Почти весь административный аппарат московского правительства был сохранен.
Осень и зима 1990 года прошли в Москве относительно спокойно, хотя общая обстановка была трудной, в городе одна за другой происходили демонстрации и манифестации. Быстро ухудшалось снабжение города, пустели прилавки в магазинах.
К весне 1991 года ситуация в самом Моссовете обострилась до крайности. Среди московских депутатов образовалось несколько радикальных группировок разного направления, которые ожесточенно полемизировали друг с другом. Горисполком, возглавляемый Ю.М. Лужковым, был занят решением текущих проблем, опираясь на ранее принятые законы и инструкции. Принимать какие-то новые городские законы Моссовет был не способен, и его заседания проходили в непрерывных, но бесплодных дискуссиях. Моссовет не смог, например, принять новые правила приватизации жилья, так как ни один из вариантов не собирал нужного числа голосов. Не были утверждены руководители многих комиссий, да и президиум Моссовета все еще не был утвержден. Многие депутаты перестали ходить на заседания Моссовета, так что в зале не всегда были те 2/3 состава Моссовета, при наличии которых можно было открыть заседание.
Больше года Московский совет фактически не работал, и мало кто понимал, что можно предпринять, чтобы изменить ситуацию. Алексей Брячихин, который был избран весной 1990 года депутатом Моссовета по одному из округов, свидетельствовал позднее: «Большинство избранных в Моссовет не имели никакого практического опыта работы в системе власти, и очень много времени уходило на безумную болтовню и мучительные выяснения отношений. Шли споры - оставить в зале заседаний бюст Ленина или вынести его к «чертовой матери». Управление в Москве терялось, под окнами кричали митингующие защитники демократии. Я старался развернуть депутатов в сторону практических дел, но получалось мало, а Горком КПСС, как всегда, только мешал. Но «демократы» меня также не признавали.
Сходная обстановка сложилась и во многих районных советах Москвы, которые отказывались подчиняться решениям и указаниям председателя Моссовета. Г.Х.Попов часто не знал, что ему делать, его не хотели слушать ни в Моссовете, ни в райсоветах.
Районные советы в 33 районах города были переизбраны полностью на альтернативной основе в марте 1990 года. Их численность (в среднем около 130 человек в каждом) и неэффективность работы вызывали отрицательную реакцию со стороны многих политических деятелей.
Становление системы городского управления и местного самоуправления в Санкт-Петербурге
В сознании российских граждан почти укоренился стереотип, что Санкт-Петербург - город, являющийся чуть ли не главным столпом демократии в России. Формировалось это мнение особенно активно в период 1990-1995гг., когда городом руководили лица, усиленно поддерживаемые средствами массовой информации.
В 1990 году прошли выборы в Ленинградский городской Совет народных депутатов (Ленсовет), где около 70% голосов получили представители демократических, реформаторских сил. После начала работы первой сессии, которая продлилась около трех месяцев (с апреля по июнь) 1990 года выяснилось, что активных депутатов в совете около половины из избранных. Из них примерно две трети считают себя демократами и реформаторами, а одна треть ассоциируют себя с блоком коммунистов и национал патриотов.222 Началась фракционная борьба, которая не позволила даже избрать председателя Совета. В середине мая на повторных выборах по ряду свободных округов депутатом был избран А.А. Собчак, который при дружном голосовании всех демократических фракций был избран также председателем Ленсовета . Первое же заседание сессии под председательством А.А. Собчака показало, что ни он абсолютно не подходит сессии, ни сессия не подходит ему. Среди причин этого взаимного неприятия, которое наложило отпечаток на многие последующие события во властных структурах города, можно выделить следующие: - сложившиеся за первые три месяца работы сессии традиции строгого соблюдения выработанного самими депутатами регламента: - принцип равенства всех депутатов, доведенный ежедневным переизбранием трех спикеров до некоего идеала; - восприятие ведущего сессию именно как спикера, а не как начальника; - невключенность А.А. Собчака в предшествующую жизнь сессии и непонимание им ожиданий и установок депутатов; - острота ума, обидчивость в сочетании с насмешливостью, переходящей в язвительность нового Председателя Ленсовета, так хорошо послужившая ему во время его острых выступлений в Верховном Совете СССР, но вызывающие отнюдь не добрые чувства со стороны тех, кого он считал подчиненными; -нацеленность А.А. Собчака на скорейшее выполнение необходимых действий, приоритет эффективного действия перед процедурой и устоявшимся порядком.
Результатом длительной первой сессии Ленинградского городского Совета народных депутатов было также избрание руководства исполнительного комитета. Председателем Исполкома городского Совета народных депутатов стал А.А. Щелканов.
В 1991-1992гг. были приняты российские законы, регулирующие деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе в Санкт-Петербурге (закон о местном самоуправлении ; закон о краевом, областном Совете и краевой, областной администрации ; закон о малых советах229). В соответствии с этими законами до декабря 1993 года в Санкт-Петербурге действовал городской Совет и мэрия - органы государственной власти, 19 районных Советов и 19 районных администраций, 3 городских Совета (в городах областного подчинения -Зеленогорске, Павловске и Ломоносове) и 3 городских администрации, 5 поселковых Советов и 5 поселковых администраций.230
Ленинградский (Петербургский) горсовет и мэрия города, помимо функций органов государственной власти, согласно ст. 10 Федерального закона «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации», обладали правами и выполняли обязанности органов местного самоуправления на территории города как целого. Городские, районные и поселковые Советы и администрации составляли систему местного самоуправления в административно-территориальных единицах Ленинграда (Санкт-Петербурга): городах, районах и поселках. Представительные органы были избраны населением, исполнительные органы - подотчетны представительным. Каждая территория имела свой бюджет, который принимался соответствующим Советом, а исполнялся администрацией. Советы решали вопросы местного значения, а администрации исполняли решения в рамках своей компетенции, определенной в вышеназванных законах. Однако надо отметить, что самостоятельность районных, городских, поселковых Советов была неполной, поскольку Ленинградский (Санкт-Петербургский) городской
совет народных депутатов имел право отменять их решения.
