Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Лоббизм как общественно-политическое явление и объект политологических исследований 19
1.1. Истоки и предпосылки лоббизма как общественно- политического явления, основные трактовки лоббизма 19
1.2. Природа и сущностные черты лоббизма 39
1.3. Типология основных моделей, форм и методов лоббизма 61
Глава 2. Политологический анализ особенностей использования лоббизма субъектами региональных политических процессов в современной России 91
2.1. Лоббизм как явление современной российской политики 91
2.2. Специфические черты и субъекты региональных политических процессов современной России 116
2.3. Основные характеристики, формы и проявления лоббистской деятельности субъектов региональных политических процессов в современной России 145
Заключение 166
Библиография 169
- Истоки и предпосылки лоббизма как общественно- политического явления, основные трактовки лоббизма
- Типология основных моделей, форм и методов лоббизма
- Лоббизм как явление современной российской политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная Россия переживает непростой исторический период, сопровождающийся кардинальными сдвигами и трансформациями. Страна постепенно начинает преодолевать негативные последствия распада СССР и исправлять просчеты, допущенные во времена «радикальных реформ» начала 90-х гг. XX в. Вместе с тем, наряду с позитивными изменениями последних лет, в ряде сфер жизни российского общества по-прежнему наблюдаются кризисные явления.
Наиболее существенные из них связаны с трудностями
формирования цивилизованных рыночных отношений,
противоречивостью процесса структурирования российского социума, отсутствием консолидированных интересов основных слоев населения и полноценных каналов их представительства, неразвитостью (а нередко и параличом) институтов гражданского общества.
В этой связи становится особенно актуальным изучение механизмов неофициального, теневого влияния на содержание и динамику политического процесса современной России. Прошедшие за последние годы многочисленные социально-политические и экономические преобразования способствовали становлению в России такого явления, как лоббизм. Это явление связано, прежде всего, с утверждением плюралистической модели демократии, хотя так называемый «коридорный лоббизм»1 имел место и в годы существования СССР в виде корпоративной модели. Сегодня лоббизм стал одним из новых институтов российского социума, занял особое место в системе управленческих отношений. Если на современном этапе российское общество зарождается как демократическое и рыночное, то
1 Кравченко А.И. Лоббизм в России // Социологические исследования. 1996, № 3. С. 60.
лоббизм неизбежно должен стать необходимым институтом данного общества. Если же это общество становится гражданским, то институт лоббизма естественно вписывается в него, поскольку позволяет обеспечивать взаимодействие данного общества с органами государственной власти. Наконец, лоббизм, если он является открытым, легитимным, т.е. цивилизованным, призван усилить регулирующую, управленческую и иные функции деятельности институтов власти, качественно совершенствовать динамику интересов социальных слоев, групп и общества в целом.
Вместе с тем, становление многообразных форм собственности, развитие предпринимательской деятельности, видоизменение участия организаций и частных лиц в формировании доходной части бюджета, становление правового обеспечения экономических отношений - все эти сложнейшие задачи решаются в рамках взаимодействия экономической и политической систем в современной России и - что немаловажно - в ситуации острой политической борьбы за власть, характерной тенденцией которой стало перерастание экономической власти в политическую. Именно сейчас представители экономической элиты и заинтересованные группы бизнеса заявляют свои претензии на координацию, корректирование политической линии государства в различных сферах жизнедеятельности общества, поскольку часто от политических решений зависит то, насколько будет реализован и эффективно работать механизм обеспечения защиты социально-экономических прав, насколько эти решения будут способствовать развитию бизнеса.
В России, как, впрочем, и в других странах, именно группы давления, так называемые «лобби», обладают необходимыми финансовыми, материальными и организационными ресурсами для оказания существенного воздействия на органы государственной власти.
При этом лоббизм является наиболее эффективным и часто единственным в нынешних условиях способом добиться реализации групповых целей.
Таким образом, очевидно, что особенности текущего развития страны, протекающего в сложных и противоречивых экономических условиях, не могут не способствовать постепенному превращению российской политики в закрытую сферу, установлению в ней скрытых фаз и механизмов принятия решений. Это открывает множество проблем на пересечении экономики и политики, исследование которых имеет огромное теоретическое, практическое и прогностическое значение. Тем самым изучение основных факторов, способов, моделей и механизмов лоббирования в политической сфере жизни российского общества сегодня становится особенно актуальным.
Степень научной разработанности проблемы. Научное осмысление феномена лоббизма, сущностных характеристик происходящих в обществе политических процессов, механизмов регулирования политическими потоками и контроля над политическим пространством, состояние и перспективы взаимоотношений государства и бизнеса - эти и многие другие вопросы все чаще становятся объектом пристального внимания со стороны различных групп авторов. Вместе с тем, степень разработанности тематики, непосредственно касающейся российского лоббизма, остается пока крайне невысокой - прежде всего, в силу того, что сами связанные с ней аспекты возникли относительно недавно и стали предметом исследований лишь в последние годы.
В трудах советских ученых тема лоббизма имела второстепенное значение. Единственное в то время монографическое исследование американского лоббизма было сделано экспертом Института США и
Канады АН СССР Н.Г. Зяблюком . Тема лоббизма затрагивалась советскими исследователями также в монографиях о структуре и деятельности представительных органов власти, об аппарате государственного управления западных стран (прежде всего США), о государственно-монополистическом капитализме .
Научные публикации, посвященные лоббизму, в российской политической науке можно условно разделить, за некоторым исключением, на три группы. На первом этапе, до 1993 г., активно анализировался, в основном, зарубежный опыт4. На втором этапе (1993-1994 гг.) можно наблюдать активизацию интереса к российскому лоббизму как новому явлению в общественно-политической жизни. Однако, авторы этих трудов стремились оправдать не регулируемый законом и малоконтролируемый лоббизм, как «естественный» общественный феномен, и способствовали формированию позитивного отношения общественности к лоббизму5. С 1995 г. по настоящее время продолжается третий этап - этап анализа и попыток теоретического
2 Зяблюк Н.Г. США. Лоббизм и политика. М., 1976.
3 См., например: Мишин А.А. Центральные органы власти США - орудие диктатуры
монополистического капитала. М., 1954; Маринин СБ. США: политика и управление
(федеральный правительственный аппарат). М., 1967; Куликов А.Г. Генеральные штабы
монополий. М., 1969; Федоров Р.П. Анонимная власть. М., 1970; Четверников СБ. Кто и как
делает политику США. М., 1974, и др.
4 См.: Кочерян СА. Лоббизм в Соединенных Штатах // Законодательный процесс в США.
Федеральный уровень. М., 1990; Вяткин К.С Лоббизм по-немецки // Полис. 1993, № 1;
Прохода Н. Лоббизм: как это делается во Франции // Бизнес и политика. 1995, № 8, и др.
5 См.: Стенограмма международной конференции «Лоббизм и его место в общественно-
политической жизни». М., 1993; Радкевич С. О деятельности предпринимателей в сфере
лоббизма. М.: Парламентский Центр РФ, 1993; Сахаров Н. Лоббизм как фактор
политической жизни // Бизнес и политика. 1994, № 1. С. 30-34; Лепехин В. «Группы
давления»: генезис и классификация // Власть. 1994, № 3. С. 69-74; Ольшанский Д. О
группах влияния и некоторых «влияющих» в российской политике // Бизнес и политика.
1995, № 1. С. 2-7; Автономов А.С Лоббизм и политические партии // Представительная
власть: мониторинг, анализ, информация. 1995, № 3. С. 69-75; Малько А. Лоббизм //
Общественные науки и современность. 1995, № 4. С. 58-65, и др.
осмысления лоббизма, определения его роли и функций в политической системе общества .
Стоит отметить тот факт, что существенно повысило интерес политологов к теме лоббизма обсуждение законопроекта о лоббистской деятельности. Появившиеся в этой связи публикации часто содержат сравнительный анализ зарубежной теории и практики лоббизма, предлагают пути и методы законодательного регулирования лоббистской деятельности в России7.
Также имеется немалое количество работ, носящих исключительно практическую, утилитарную направленность. Они в большинстве своем подготовлены в различных информационно-аналитических центрах. Данные исследования преследуют единую цель - стать для лоббистов руководством к действию. Они также способствуют научному осмыслению важных аспектов проблемы лоббизма8.
6 См.: Лоббизм в России: этапы большого пути. Доклад Экспертного института Российского союза промышленников и предпринимателей и Фонда развития парламентаризма в России. М., 1995; Зудин А. Бизнес и политика в посткоммунистической России. Ч. 1-2. М.: Центр политических технологий, 1995; Перегудов С, Семененко И. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. 1996, № 9. С. 28-42, и др. См.: Боголюбов С.А. Как регулировать лоббизм? // Законодательство и экономика. 1994, № 15-16. С. 7-10; Вишняков В.Г. Проблемы государственного регулирования лоббизма в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995, № 3. С. 62; Клименко В. Российский лоббизм и проблемы его законодательного регулирования // Бизнес и политика. 1995, № 2. С. 36-43; Лапаева В.В. О концепции проекта закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // Законодательство и экономика. 1995, № 7-8. С. 5-7; Вишняков В.Г. Проблемы государственного регулирования лоббизма в Российской Федерации // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1995, № 3. С. 62, и др. 8 См.: Общественные объединения деловых кругов России: лоббистский ресурс и политическая роль. Аналитическая серия. Доклады № 1-3. М.: Центр аналитической информации по политической конъюнктуре России, 1994; Цветков А. Управление социально-политическими процессами: технология избирательных кампаний, лоббирования, общественной деятельности. М.: Палея, 1995; Старостин С. Каждому чиновнику уготовано по «лобному» месту // Профиль. 1997, № 9. С. 18-23, и др.
В отличие от российской политологической мысли, в западной
политической науке проблемы лоббизма изучаются довольно давно9. В
последние годы зарубежные ученые стали проявлять огромный интерес
к теме российской модели лоббирования10. Однако отсутствие
общепризнанной методики сравнительного исследования
представительства интересов в разных странах, трудности получения эмпирического материала, вызванные спецификой объекта исследования, ограничивают результативность этих работ.
Отдельные стороны лоббистской деятельности освещены в исследованиях, имеющих своим объектом группы давления. Данные источники раскрывают наиболее полную картину субъектов лоббистской деятельности11. Изучение системы представительства интересов помогает определить место лоббизма в ней, его взаимосвязь с другими элементами политической системы. Практика лоббирования частично раскрывается при исследовании взаимодействия бизнеса и политики12.
9 См.: Schrift К. The Lobbyists. The art and usiness of influencing lawmakers. Boston, 1951;
Banfield E.C. Political Influence. New York, 1961; Milbrath L.W. The Washington Lobbyists.
Chicago, 1963; Roche J. P., Levy L.W. Parties and Pressure Groups. New York, 1964; Holtzman
A. Interest Groups and Lobbying. New York, 1966; Key V.O. Politics, Parties, and Pressure
Groups. New York, 1967; Dexter L.A. How Organizations are represented in Washington. New
York, 1969; The Washington Lobby. Washington, D.C., 1971.
10 См.: Rutland P. Business Elites and Russian Economic Policy. Post-Soviet Business Forum,
Royal Institute of International Affairs, London. 1992; Fortescue S. Government-Business
Relations in Contemporary Russia. Paper presented at the Center for Russian and Euro-Asian
Studies University of Melbourne, 25 September 1995; Stykow P. Representation von
Wirtschaftsinteressen im russischen Transformationsprozess: Eine Fallstudie II Wollmann, Helmut/
Wiesenthal, Helmut/ Boenker, Frank (Hg): Transformation sozialistischer Gesellschaften: Am
Ende des Anfangs (Leviathan Sonderheft 15). Opladen: Westdeutscher Verlag, 1995. S. 437-458.
11 См.: Паппэ Я. Новые группы в России. М., 1994; Нечаев А. Наступило хрупкое равновесие
между разными группами влияния // Власть. 1994, № 7, с. 19-26; Федоров Ю.
Экономические группы интересов в Росси: ТЭК и добывающие отрасли // Бизнес и
политика. 1995, № 1, с. 8-11; Медведев О. Российский ВПК: «младший брат в семействе
лоббистов» // Бизнес и политика. 1995, № 1, с. 12-15; Губернаторов В. Группы влияния
российских деловых кругов // Власть. 1995, № 7, с. 53-57; Нельсон Л.Д., Кузес И.ІО. Группы
интересов и политический срез российских экономических реформ. Критическая версия //
Полис. 1995, №6, с. 81-86.
12 См.: Перегудов С. Политическое представительство интересов: опыт запада и проблемы
России // Полис. 1993, № 4. С. 115-124; Афанасьев М. Клиентела в России вчера и сегодня //
Несмотря на то, что научный интерес к проблеме лоббизма нарастает, до настоящего времени отсутствует единое комплексное представление о лоббизме как политическом институте, его понятийном аппарате, организационно-правовых формах деятельности лоббистов, видах и группах лоббистских организаций. Исключение составляют отдельные научные работы, в которых освещены некоторые аспекты лоббизма, формы и проявления лоббистской деятельности в России и за рубежом, ставятся частные проблемные задачи по введению правового регулирования лоббизма13.
В этих условиях представляется своевременной попытка автора провести комплексное исследование феномена лоббизма, его роли в современной политической системе, взаимосвязи формирования нового российского государства и появления лоббистских правоотношений в российском обществе.
Объектом диссертационного исследования является лоббизм как феномен общественно-политической жизни, предметом - особенности, тенденции развития, основные формы и проявления лоббизма в деятельности субъектов региональных политических процессов в современной России.
Полис. 1994, № 1. С. 121-126; Перегудов С. Организованные интересы и российское государство: смена парадигм // Полис. 1994, № 2. С. 76-87; Крыштановская О.В. Финансовая олигархия в России // Известия. 1995, № 4; Стрелец И. Современный корпоративизм: экономический аспект// Бизнес и политика. 1996, № 2, и др.
13 См.: Цакунов С. Предприниматели и исполнительная власть: сотрудничество или противодействие // Обновление России: трудный поиск решений. Вып. 1. М., 1992. С. 74-81; Лепехин В. «Предприниматели и власть в современной России (1992-1993 гг.)» (Главы из книги) // Власть. 1993, № 2. С. 85-89; № 4. С. 82-89; Лапина Н. Предприниматели в политическом пространстве // Мировая экономика и международные отношения. 1993, № 6. С. 43-57; Рогачев С. Политический механизм регионального управления и предпринимательство // Предпринимательство и власть: проблемы взаимодействия. М.,
1994. С. 25-31; Даниленко В. Пускать ли бизнес в политику ? // Бизнес и политика. 1994, №
1. С. 7-13; Савин М. Бизнес и политика: проблемы взаимодействия // Бизнес и политика.
1995, № 3. С. 3-8; Кузьмичев А. «Лебедь, рак и щука». К вопросу о политических
притязаниях российских предпринимателей // Бизнес и политика. 1995, № 5. С. 7-12;
Клименко В. Предприниматели и избирательная кампания в России: цели и задачи // Бизнес
и политика. 1995, № 5. С. 13-19; Баталов Э. Экономика и политика в формационный период
// Бизнес и политика. 1996, № 1, и др.
В ходе исследования предполагается достичь двуединую цель: во-первых, выявить специфику лоббизма как общественно-политического явления и, во-вторых, проанализировать особенности лоббистской деятельности субъектов региональных политических процессов в современной России.
Для реализации цели исследования представляется необходимым последовательно решить комплекс следующих задач:
проанализировать основные подходы к определению понятия «лоббизм» и дать его авторскую трактовку;
рассмотреть природу и сущностные черты лоббизма, место понятия «лоббизм» в понятийно-категориальном аппарате политической науки;
изучить опыт типологизации лоббизма и выработать его типологию по наиболее значимым основаниям;
проанализировать основные модели лоббизма, его формы и методы;
- выявить специфику лоббизма как явления современной
российской политики;
- исследовать основные характеристики, формы и проявления
лоббистской деятельности субъектов региональных политических
процессов в современной России.
Достижение цели и задач диссертационного исследования делает необходимым изучение в качестве источников всего доступного массива информации официального, научного и публицистического профиля, связанного с рассматриваемой проблематикой. По уровню обобщения информации, характеру и формам отражения действительности эти источники можно условно разделить на четыре основные группы.
Первую из них составляют официальные данные Госкомстата РФ о динамике текущего социально-экономического развития страны и ее регионов, а также электоральную статистику, публикуемую Центральной избирательной комиссией РФ14.
Вторая группа источников представляет собой работы отечественных и зарубежных исследователей прошлого и настоящего, представителей различных отраслей знания.
Раскрытие выдвигаемой в данном исследовании проблематики не представляется возможным без изучения идейно-теоретического наследия отечественной, европейской и американской философской и социально-политической мысли, вобравшего в себя богатство политической и экономической теории и практики целой эпохи с середины XVIII до середины XX столетия15.
Серьезным подспорьем для исследования стали
сформулированные западными политологами концепции
плюралистической демократии и корпоративизма16. Большой интерес представляет зарубежная литература по тематике групп интересов и
См.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2004, № 2 (164); Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997. Электоральная статистика. М.: Весь мир, 1997; Основные итоги Всероссийской переписи населения 2002 года. М.: Госкомстат России, 2003, и др.
15 См.: Антология мировой политической мысли. В 5 т. М.: Мысль, 1997; Гольдштейн И.
Благоприятна ли русская действительность для образования синдикатов и трестов? М., 1913;
Загорский С. Синдикаты и тресты. СПб., 1914; Кафенгауз Л.Б. Синдикаты в русской
железнодорожной промышленности. М., 1910; Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Издание 2-
е. М., 1954-1974; Ленин В.И. Полное собрание сочинений. В 55 т. М., 1967-1970; Рафалович
А. Промышленные синдикаты в России и заграницей. СПб., 1904, и т.д.
16 См.: Миллс Р. Властвующая элита. М., 1959; Шмиттер Ф. Неокорпоративизм // Полис.
1997, № 2; Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии
// Полис. 1996, № 5; Dahl R. Who governs? Democracy and power in American city. Yale
University Press, 1961; Dahl R. Dilemmas of pluralism. New Heaven-London, 1981; Truman D.
The governmental process. Political interests and public opinion. New York, 1951; Lembruch G.,
Schmitter Ph. Patterns of corporatist policy making. London, 1982; Rokkan S. Norway: Numerical
democracy and corporate pluralism II R.Dahl (ed.). Political opposition in Western democracies.
New Heaven and London, 1966, и др.
истории их взаимоотношений с государством в советский период и в постсоветской России17.
Важную роль в настоящем исследовании играют концептуальные положения, обобщения и выводы, сформулированные отечественными авторами — представителями различных отраслей политологического знания и смежных наук. Особого внимания заслуживают труды М.Г.Анохина, О.В.Гаман-Голутвиной, А.Б.Василенко, А.Ю.Зудина, Л.Е.Ильичевой, В.С.Комаровского, В.А.Лепехина, Я.Ш.Паппе, С.П.Перегудова, В.П.Пугачева, А.И.Соловьева и др. Работы российских ученых посвящены анализу феномена лоббизма, специфики деятельности различных групп интересов, особенностей их политического участия и т.д.
Отдельное внимание при разработке заявленных в настоящем исследовании вопросов уделено трудам таких ученых, как Р.Г.Абдулатипов, А.Н.Аринин, И.М.Бусыгина, С.Д.Валентей, В.Я.Гельман, Г.В.Каменская, Л.В.Смирнягин, И.А.Умнова, В.Е.Чиркин19
См.: Friedrich С, Brzezinski Z. Totalitarian dictatorship and autocracy. New York, 1956; Ball A., Millard F. Pressure politics in industrial societies. An introduction. London, 1992; Skilling G., Griffits F. (eds.). Interest groups in Soviet politics. Princeton, 1971, и др.
18 См.: Анохин М.Г. Политический лоббизм: сущность, формы, методы // Политическое
управление. Курс лекций. М., 1996. Гаман-Голутвина О.В. Бюрократия или олигархия? //
Куда идет Россия? М., 2000; Василенко А.Б. Российские нефтяные компании в политических
процессах переходного периода. М, 1997; Зудин А.Ю. Государство и бизнес в
посткоммунистической России: цикличность и перспективы институционализации // Куда
идет Россия? М., 1998; Ильичева Л.Е. Лоббизм и интересы предпринимательства. М., 2000;
Лепехин В. Группы интересов как основной субъект российской политической системы //
Формирование партийно-политической системы в России. М., 1998; Паппе ЯШ.
«Олигархи»: Экономическая хроника, 1992-2000. М., 2000; Перегудов СП., Лапина Н.Ю.,
Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М., 1999; Пугачев В.П.,
Соловьев А.И. Введение в политологию: Учебник для студентов высших учебных
заведений. М.: Аспект-Пресс, 1996; Соловьев А.И. Политология: Политическая теория,
политические технологии: Учебник для студентов вузов. М: Аспект-Пресс, 2001;
Технологии в политике и политическом управлении / Под общ. ред. М.Г.Анохина,
В.С.Комаровского, Ю.И.Матвееико. М.: Издательство РАГС, 2000; Политология: Учебник /
Отв. ред. В.С.Комаровский. М.: Издательство РАГС, 2002, и др.
19 См.: Абдулатипов Р.Г. Перспективы федерализма в России. М., 1999; Аринин А.Н. К
новой стратегии развития России: федерализм и гражданское общество. М., 2000; Бусыгина
И.М. Региональная политика Европейского Союза и возможности использования ее опыта
для России. М.: Институт Европы РАН, 1995. Валентен С.Д. Федерализм: российская
и др., посвященных проблематике федерализма и региональной политики, их эволюции в современной России. Их изучение позволяет глубже понять специфику организации российского политического, экономического и социокультурного пространства, подробнее остановиться на выявлении места и роли в нем различных общественно-политических институтов, каналов и характера их взаимодействий друг с другом, в том числе при реализации своих специфических интересов в политической сфере.
Третья группа источников включает разработки отечественных аналитических и консалтинговых центров и структур. Мнения, оценки и прогнозы представителей экспертного сообщества, достаточно хорошо разбирающихся в деятельности крупного российского бизнеса и его взаимоотношениях с властью всех уровней, представлены в периодических изданиях, разовых публикациях и Интернет-ресурсах различных исследовательских центров: Центра политической информации, Центра политических технологий, Центра политической конъюнктуры России и т.д.20
история и российская реальность / РАН, Ин-т экономики, Центр социально-экономических проблем федерализма. М, 1998; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998, № 1; Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика / РАН, Институт мировой экономики и международных отношений. М. 1998; Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М.: МОНФ, 1998; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М: Дело, 1998; Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995, и др.
2 См.: Блинова О. «Империи трех»: Смоленский, Фридман, Мал кип. М., 1998; Блинова О. Медиа-империи России. М., 2000; Блинова О., Мухин А. «Империи двух»: Лужков, Гусинский. М., 1998; Бунин И. Бизнес-элита и российское общество // Власть. 1996, № 9; Бунин И. «Новые русские» без ретуши // Власть. 1994, № 1; Мухин А.А. Естественные монополии России. М., 1998; Мухин А.А. Коррупция и группы влияния. Книга I. М., 1999; Мухин А.А. «Олигархи» России. М., 1999; Мухин А.А. Бизнес-элита и государственная власть: Кто владеет Россией на рубеже веков? М., 2001; Мухин А.А., Козлов П.А. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России. М.: ЦПИ, 2003; Федеральная и региональная элита России: Кто есть кто в политике и экономике. М., 2001; Политические процессы в регионах России / Под ред. Р.Ф.Туровского. Сборник научных статей Центра политических технологий. М., 1998, и др.
Четвертую группу источников составляют труды, статьи и интервью бывших и действующих политиков и бизнесменов . Данные материалы помогают прояснить ряд существенных подробностей, выявить недостающие детали и тем самым облегчить исследование.
Теоретико-методологические основы исследования включают в себя системный, сравнительный, проблемный и другие общенаучные подходы, а также широкий спектр методов современной политологии, политической экономии и ряда других смежных наук. Учитывая исходно комплексный, динамичный характер изучаемого материала, методологический фундамент исследования составили принципы единства исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному, всесторонности, реалистичности, объективности рассмотрения, целостности.
Использование институционального подхода позволяет сфокусировать внимание на неформальных институтах, так или иначе участвующих во взаимоотношениях лоббистов и властных структур в региональном политическом процессе.
Важной составляющей теоретико-методологической базы диссертационного исследования стали такие новые научные парадигмы анализа специфики участия государства и негосударственных институтов и структур в политических процессах разного уровня, как концепция политических сетей, плюралистическая концепция
См.: Алекперов В.Ю. Вертикально интегрированные нефтяные компании России. Методология формирования и реализации. М.: АУТОПАН, 1996; Гайдар Е.Т. Экономические реформы и иерархические структуры. Аномалии экономического роста. Соч. в 2 т. М., 1997; Глазьев СЮ. Почему мы самые богатые, а живем так бедно? Вопросы и ответы. М.: ТЕРРА - Книжный клуб, 2003; Ельцин Б.Н. Записки Президента. М.: Огонек, 1994; Зюганов Г.А. Россия - родина моя. Идеология государственного патриотизма. М.: Информпечать, 1996; Илюхин В.И. Спасти Россию. М.: Унита, 1995; Козырев А.В. Преображение. М.: Международные отношения, 1994; Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: МГУ, 2002; Примаков Е.М. Мир после 11 сентября. М., 2002; Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997, и др.
посредничества, неокорпоративизм и др. Наряду с этим, особое место в работе занимают положения концепций современного гражданского общества, политического участия и т.д.
При выявлении основных механизмов и форм лоббизма в региональном политическом процессе в современной России автор опирался на результаты исследований крупнейших представителей политологической, экономической, правовой и социологической мысли, использовал труды российских и зарубежных ученых.
Основные положения, выносимые на защиту.
Лоббизм представляет собой систему реализации интересов различных групп и структур путем организованного легитимного или нелегитимного воздействия на органы, принимающие политико-властные решения. Сущностными чертами лоббизма являются: во-первых, действие не через участие в открытом состязательном процессе завоевания политической власти, а через воздействие на характер ее решений, осуществляемое преимущественно в теневых формах; во-вторых, корпоративный характер отстаиваемых интересов; в-третьих, прагматическая ориентация субъектов лоббистской деятельности.
Субъектами лоббистской деятельности выступают группы интересов (их подвиды - заинтересованные группы, группы давления и т.д.), которые можно типологизировать по разным основаниям: по сферам общественной жизни; по властным' структурам, на которые воздействуют лоббистские группы; по характеру интереса субъекта лоббирования; по характеру управленческого решения, на принятие которого хотят повлиять лоббисты; по уровню властной структуры, принимающей решения, и т.д. Эффективность их деятельности определяется набором ресурсов, наиболее существенными из которых являются административные, организационные, материально-финансовые, информационные и силовые.
Используемые в процессе лоббирования технологии в самом общем виде можно разделить на открытые и закрытые (тайные). К открытым технологиям относятся: участие в парламентских или ведомственных слушаниях; прямые контакты с официальными лицами, представителями СМИ; оказание помощи в подготовке законопроектов и проектов нормативных актов; консультирование государственных органов и др. К закрытым технологиям можно отнести манипулирование информацией; прямой и косвенный подкуп; угрозы, шантаж и т.д.
Вплоть до 1991 г. лоббистская деятельность деловых кругов в России не являлась классическим аналогом соответствующих зарубежных традиций. Она была сосредоточена преимущественно на воздействии на центральные правительственные структуры и другие органы исполнительной власти, а не на парламентские, как принято в странах представительной демократии. Это было предопределено в том числе тем, что процесс принятия решений фактически контролировался органами исполнительной власти.
В современной России наиболее распространенной формой является экономический лоббизм, который заключается в отстаивании корпорациями и бизнес-структурами своих интересов в органах власти. При этом практика современного российского лоббизма характеризуется преобладанием неформальных механизмов продвижения и согласования интересов различных экономических и политических субъектов, причем как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Непременным условием достижения лоббистами своих целей в российских регионах является доступ к государственным ресурсам, который обеспечивается мерами организационного, политического, финансового и коммуникативного взаимодействия с властью. Среди них можно выделить: продвижение на ответственные должности в государственных структурах выходцев из высшего управленческого
звена компаний, приобретение информационных активов, а также лоббистский потенциал, определяемый характером взаимодействия с различными административными и политическими институтами.
Научная новизна диссертации определяется рядом особенностей, которые не были обнаружены в существующих исследованиях по сходной тематике. Они заключаются в следующем:
- на основе комплексного анализа основных подходов к понятию
«лоббизм» сформулировано его авторское определение, учитывающее
особенности лоббизма как общественно-политического явления,
рассмотрены его истоки и сущностные черты;
- изучен накопленный опыт типологизации лоббизма и
предложена его типология по наиболее значимым основаниям;
- проанализированы основные модели лоббизма, его формы и
методы;
- выявлена специфика лоббизма как явления современной
российской политики;
- исследованы основные характеристики, формы и проявления
лоббистской деятельности субъектов региональных политических
процессов в современной России.
Практическая значимость работы, имеющей
методологическую направленность, заключается в том, что она, во-первых, может способствовать политической и правовой институционализации основных форм лоббизма в региональных политических процессах в современной России, а во-вторых, еще более привлечь внимание ученых и практиков к одной из актуальнейших и сложнейших проблем, какой является проблема функционирования лоббизма в современных условиях, послужить новым импульсом для ее разносторонних и комплексных исследований.
Полученные результаты могут быть полезны в процессе поиска оптимальных путей государственно-правового реформирования общества. Теоретико-методологические положения диссертации целесообразно использовать как в управленческой практике, так и в законотворческой работе, в том числе различными субъектами права законодательной инициативы при подготовке проектов нормативных актов.
Научные итоги работы представляют интерес для образовательного процесса, прежде всего для высших учебных заведений, имеющих своим профилем изучение и преподавание политических наук. Основные положения и выводы диссертации могут быть полезными для формирования основных и специальных учебных курсов по современной российской политике, политической регионалистике, сравнительной политологии и т.д.
. Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры мировой и российской политики философского факультета МГУ им. М.В. Ломоносова и рекомендована к защите.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора общим объемом 2 п.л.
Практическое применение материалов исследования осуществлялось в ходе профессиональной деятельности автора в качестве депутата Собрания депутатов города Магнитогорска Челябинской области.
Истоки и предпосылки лоббизма как общественно- политического явления, основные трактовки лоббизма
Предыстория лоббизма общеизвестна: с 1533 г. «лобби» называли крытые галереи и прогулочные площадки в монастыре, в XVII в. -помещение для прогулок в Палате общин Англии . В американском политическом лексиконе термин «лоббизм» (англ. lobby - кулуар) появился в 1808 г. в анналах Конгресса десятого созыва, где лоббистами назывались лица, пытавшиеся повлиять на прохождение через Конгресс США или блокирование законопроекта . Широкое распространение лоббизм приобрел с середины XIX в., когда во главе США стоял У.Грант (1869-1877 гг.). Вечерами восемнадцатый президент Америки и его команда после дневных «трудов праведных» имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее, в ее вестибюле, который назывался «лобби». Там министры, а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и обещали (зачастую небескорыстно) выполнить их.
По другой версии , развитие этого неформального механизма фактически началось на заре существования самого Конгресса. Одним из первых воплощений были в начале XIX в. так называемые «пансионные группы», объединявшиеся чаще по региональному признаку законодателей, живших под одной крышей и питавшихся за общим столом. Пансионный характер групп наложил отпечаток на их политическое поведение: они отличались высокой степенью сплоченности при голосовании в Конгрессе и уже по этой причине являлись для заинтересованных организаций хорошими точками доступа к законодательному процессу.
В дальнейшем история Конгресса знала много подобных объединений, но особенно бурное развитие такие группы получили в 70-80-х годах XX в. Каждая возникшая группировка обычно имеет название, как правило, в США их называют кокусами (например, кокус черных конгрессменов, стальной кокус и т.д.) Возможности для лоббистской деятельности значительно расширились с появлением в структуре Конгресса так называемых комитетов.
Первые комитеты появились в начале XIX в. Уже тогда они были достаточно привлекательными для групповых интересов подразделениями Конгресса, но далеко не сразу заняли ту роль, которую они играют сегодня в законодательном процессе, соответственно, не сразу стали мощной системой точек доступа к власти.
В процессе своего развития комитеты уже к концу того же века приобрели значительную самостоятельность и решающее слово в производстве законов, превратились в «маленькие легислатуры», как назвал их тогда будущий президент США В.Вильсон . В результате такого превращения резко усилились полномочия председателей комитетов, ставших ведущими фигурами в законодательном процессе. Поскольку отныне от действия комитета в решающей степени стала зависеть судьба рассматриваемого им законопроекта, то и роль каждого из рядовых его членов в этой судьбе объективно повысилась и во многом определялась тем, насколько демократично или авторитарно руководил комитетом его глава. Влияние «маленьких легислатур» на законотворческую деятельность конгресса было столь результативным, что период в его истории с начала 20-х годов и примерно до конца 70-х годов американские специалисты называют «правлением комитетов».
Превращение комитетов в «маленькие легислатуры» имело принципиальное значение для развития лоббизма, ибо именно с этого момента он по-настоящему начинает выходить на уровень неформального политического института. В 1885 г. В.Вильсон писал, что влияние лоббиста большей частью, если не целиком, заключается в возможностях, предоставленных ему системой комитетов, поскольку исключается необходимость воздействовать на всю палату, а члены комитета являются для него «управляемым количеством»27.
Справедливость этого утверждения в целом не померкла и сегодня, даже если уточнить его в том плане, что в некоторых случаях необходимость воздействовать на всю палату все же существует. Здесь стоит отметить тот факт, что политико-правовая практика ряда ведущих стран несколько отличалась от американской. Так, например, в Англии данное явление долгое время считалось предосудительным (лоббирование означало покупку голосов за деньги) и слово лоббизм прижилось лишь в XX в. В свою очередь, в Германии и по сей день появление в СМИ термина «лоббизм» и его производных является предвестником политического скандала. Лоббистская деятельность во Франции является незаконной; в Индии она приравнена к одной из форм коррупции; в Италии считают нецелесообразным принимать законы о лоббизме.
Многие исследователи, анализируя само явление лоббизма, пытаются выделить его составляющие. Здесь прежде всего они выделяют интерес субъектов лоббизма. Интересы существуют на протяжении всей истории человечества. К.Маркс по этому поводу говорил, что потребности человека, т.е. область подсознательного, формируют его интерес . Общество неоднородно, оно представляет собой совокупность различных интересов. Когда у определенной группы людей интересы совпадают, появляется групповой интерес. Когда интересы различных групп приходят в противоречие, появляется лоббизм. В этом состоит специфика интересов, как одной из составляющих лоббизма.
Типология основных моделей, форм и методов лоббизма
Исследуя лоббистскую деятельность, нельзя оставить без рассмотрения вопрос ее возможной типологизации.
Дав определение лоббизму и исследовав его сущностные черты, можно попытаться выявить основные типы лоббизма. Так, в зависимости от времени действия лоббистская деятельность может быть постоянной или разовой. В зависимости от уровня власти, на котором происходит лоббирование, лоббизм может быть федеральным, региональным и местным.
Наряду с этими классификациями, А.С.Автономов различает лоббизм «косвенный» (когда организуется кампания за пределами организации) и «внутренний» (внутри организации добиваются решения) . В юридической науке и литературе рассматриваются и иные основания классификации лоббистской деятельности90.
В зависимости от того, в какой ветви власти «решается вопрос», можно выделить законодательное, судебное и исполнительное лоббирование. На основании того, каким управленческим решением достигаются поставленные задачи, можно говорить о правотворческом (лоббизм в законодательных органах через нормативные акты) и правоприменительном (лоббизм через акты применения права) лоббизме.
Еще одна важная классификация лоббизма - по характеру интереса его субъектов. На этом основании выделяется политический, социальный, экономический, финансовый, правовой и т.п. разновидности лоббизма.
Так, экономический лоббизм характеризуется наличием заинтересованного в определенном решении хозяйствующего субъекта, пытающегося получить это решение путем воздействия на тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, соответственно, становящийся объектом воздействия. Политический лоббизм заключается в стремлении одного властного органа воздействовать на решения, принимаемые в другом.
Нередко говорят о лоббировании не жестко конституированных социальных структур - общественных организаций, движений, партий, групп и т.д.; о ведомственном лоббировании, представляющем отраслевое «продавливание» интересов тех или иных министерств, ведомств, государственных комитетов и т.д.; о региональном лоббировании (воздействие на власть со стороны представителей регионов - областей, провинций, штатов, республик и т.п.); наконец, об иностранном лоббировании - влиянии зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определенных политических решений.
Некоторые исследователи выделяют «мягкое» (ограничивающееся доведением нужной информации до сведения властных структур) и «жесткое» (информирование властных структур дополняется воздействием на них) лоббирование. Кроме этого, нередко предлагается выделять направления лоббирования: вертикальное (обращенное к самым высоким должностным лицам, вплоть до президента и его советников) и горизонтальное (рассчитанное на более широкий круг лидеров общественного мнения).
Различают лоббирование в унитарном и федеративном государстве. С позиций плюралистической теории, дифференциация, усложнение политических структур в федеративном государстве означает для групп интересов увеличение числа «дверей», в которые можно «постучаться»91.
Авторы работы «Государственное управление» Г.Л.Купряшин и А.И.Соловьев выделяют три основных формы лоббизма: прямое, косвенное и внутреннее лоббирование. Прямое лоббирование - это целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа с целью добиться принятия решения, отвечающего конкретным интересам. Под косвенным лоббированием авторы понимают организацию кампаний с целью оказания давления, которые проходят, в основном, за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения. Наконец, внутреннее лоббирование - это деятельность какой-либо группировки внутри соответствующего органа с целью добиться различными путями принятия определенных решении .
Лоббизм как явление современной российской политики
Переход от бюрократического лоббизма, господствовавшего в советский период, к современному лоббизму обозначился в ходе перестройки. Особенности процессов приватизации, которые предопределили, по удачному выражению российских социологов, развитие «лжегосударственных форм деятельности частного капитала» , способствовали быстрому обогащению узкой группы финансистов и бизнесменов и обретению ими в первые послеперестроечные годы политического влияния, несопоставимого со стартовым экономическим потенциалом стоявших за ними структур. В результате лоббизм в России обрел уродливые черты. Его главной особенностью стала предельная узость круга тех, кто реально мог осуществлять эффективное лоббистское давление на власть. В то же время, хотя еще в начале 90-х гг. появились сотни, а затем и тысячи самодеятельных общественных групп и движений в поддержку конкретных требований, возможности их влияния на процессы выработки и принятия решений в центре и на местах после спада волны массового демократического движения конца 80-х - начала 90-х гг. XX в. оказались крайне незначительными. Главным залогом успеха лоббистских усилий стало наличие прямых связей с представителями властных структур, а объектом усилий оставалось обеспечение доступа к государственным ресурсам. Возможность «приватизировать» любой закон и пустить его в теневой оборот лежит, по мнению И.Клямкина и Л.Тимофеева, в основе нелегальных экономических отношений в России, процветающих под сенью «теневого производства» .
Одной из причин укрепления многоуровневых неформальных связей, порождавших широкую коррупционную практику, было состояние государственного аппарата и органов власти. Авторитарно-бюрократические тенденции в государственном управлении не способствовали развитию диалога между властями и представлявшими различные социальные интересы организациями и группами. Монетаристская направленность экономической политики, сохранявшаяся в той или иной степени в течение всего периода правления ельцинской администрации, усиливала зависимость режима от группировок, осуществлявших оборот финансовых ресурсов. В то же время потребительское отношение бюрократической верхушки, консолидировавшейся в особую группу интересов, к «клиентам», стремившимся добиться решений или льгот в свою пользу, автоматически отсекало от общения с теми, от кого зависело принятие решений, всех, кто не мог предложить ничего стоящего в процессе торга. Сама чиновничья верхушка четко артикулировала интересы самовоспроизводства и расширения доступа к переделу собственности.
И «верхи», и «низы» государственного аппарата оказывались крайне заинтересованными в том, чтобы круг лоббистов был и оставался по возможности узким, ограниченным в основном бизнес-элитой. А это, в свою очередь, предопределяло преимущественно межличностный характер контактов и связей, причем со значительной долей традиционных российского и советского типов делового общения.
Важную роль сохраняли, например, земляческие связи, университетский круг, привычные формы совместной организации досуга.
Вместе с тем, все это медленными темпами переросло в возможности прямого взаимодействия крупных производителей с центральными органами государственной власти, т.е. с Госпланом и Советом министров, причем не по схеме обязательного согласования и выполнения принимаемых решений, а по совершенно иному лоббистскому образцу. При этом из гарантов выполнения планов министерства превратились в лоббистов подчиненных им (теперь уже в гораздо меньшей степени) предприятий. Поскольку министерства были отраслевыми, то в их лице уже были сформированы группы интересов.
Организуется также и лобби профсоюзов. Толчком тому явилось фактически снятие после XIX партийной конференции 1988 г. запрета на проведение забастовок . Администрация заводов - промышленное лобби - начала вступать в альянс с персоналом. В первые это проявилось в первую волну забастовок 1989 г., в ходе которой на правительство был оказан мощный нажим со стороны горняков, нефтяников и работников других жизненно важных для страны отраслей экономики. Как правило, правительство оказывалось не в силах противостоять «массированному прессингу», дело чаще всего оканчивалось его полной капитуляцией.
Некоторое подобие официального разрешения лоббизма выразилось в политической реформе, которая была санкционирована XIX партийной конференцией. Согласно докладу М.С.Горбачева, целью реформы было сделать эффективным механизм свободного формирования и выражения интересов и волеизъявления всех классов и социальных групп, согласования и реализации этих интересов во внутренней и внешней политике советского государства. Следующим шагом было создание по инициативе правительства Н.И.Рыжкова первых гигантских государственных концернов - Газпрома, Агропрома и др., получивших солидную степень автономии, а также перевод ряда крупнейших предприятий на акционерную и арендную форму хозяйственной деятельности (КАМАЗ, Балтийское пароходство и др.).
В СССР к моменту перестройки существовало два основных типа групп интересов: региональные и отраслевые. Эти группы интересов более чем остальные были заинтересованы в преобразованиях. Надо было уже фактически подмятую под себя собственность закрепить за собой юридически.
