Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Теоретические и методологические аспекты изучения регионального политического процесса. 17
Глава 2. Становление органов представительной власти в республиках Тыва и Хакасия. 44
Глава 3. Структура органов представительной власти южно-сибирских республик. 62
Глава 4. Функции органов представительной власти республик Тыва и Хакасия. 84
Глава 5. Деятельность органов представительной власти в условиях проведения «конституционной реформы». 100
Заключение 130
Библиографический список 141
Приложение. 162
- Теоретические и методологические аспекты изучения регионального политического процесса.
- Становление органов представительной власти в республиках Тыва и Хакасия.
- Структура органов представительной власти южно-сибирских республик.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Крупные трансформационные процессы, проходившие в нашей стране в 1990-е годы, привели к установлению в России такого института как «субъект Федерации». Это предопределило экономическое и политическое развитие регионов. Последнее десятилетие XX века характеризуется наибольшей степенью децентрализации. Политический процесс во многом стал регионализироваться.
На сегодняшний день понимание процессов, происходивших в регионах, приобретает огромное значение. Разумеется, это вовсе не означает, что все происходившее в Москве потеряло свою значимость. Наоборот, возникающая в настоящее время новая модель отношений центра с регионами в конечном итоге определяет государственное устройство России, где федеральный центр играет главную роль.
Процесс регионализации России не из тех, которые можно остановить или повернуть вспять - у него своя движущая сила и своя логика. Как показатель демократизации общества и государства, этот процесс требует тщательного и объективного исследования политологами.
Политическая регионалистика - одно из самых актуальных направлений развития как политологии, так и регионалистики, изучающее проблемы региональной структуры государства и общества, регионального развития и межрегионального взаимодействия. Особое внимание при этом уделяется динамике политических процессов и институтов в регионах, характеру и расстановке политических сил, своеобразию процессов формирования региональных элит, проблемам взаимодействия центра и периферии, а также воздействию региональной политической среды на государство.
В дореволюционный период основной темой изучения сибирских исследователей являлись история и этнография. В советское время в научных трудах преобладали проблемы экономической географии. Но до сих пор не сложился комплексный подход в изучении региона из-за отсутствия работ по политическому развитию южно-сибирских республик. Во многом данный факт объяснятся тем, что Хакасия до 1990 года не имела своей государственности, а политический процесс, проходивший в республике, рассматривался как политический процесс развития более крупных административно-территориальных образований, в частности, Красноярского края. Тыва же вошла в состав РСФСР лишь в 1944 году, поэтому политическое развитие региона имеет некоторые особенности, которые необходимо изучать.
В связи с тем, что в 1990 - х годах в российских регионах наблюдались эффекты диверсификации, которые порождали различное протекание политического процесса. На сегодняшний день актуальным является изучение эмпирического материала, раскрывающего региональный политический процесс. Что позволяет сформулировать теоретические выводы о степени вовлеченности тех или иных регионов в процесс федерализации.
В 1998 году на страницах журнала «Полис» был проведен заочный круглый стол по теме «Политические процессы в регионах». По его итогам был опубликован ряд статей, посвященных общетеоретическим проблемам регионального политического процесса. А также были представлены работы, в которых авторы пытались охарактеризовать политический процесс в различных регионах. Однако рассматривались главным образом субъекты Российской Федерации, входящие в Центральный, Северо-Западный и Поволжский Федеральные округи. За пределами обсуждения
остался анализ политических процессов, происходивших в регионах Сибири, в том числе и в рассматриваемых республиках.
Изучение политического процесса в сибирских республиках важно для формирования целостной картины проблем регионализации. Во многом развитие любого региона, в том числе и республик Тыва и Хакасия, было обусловлено как общими для всех регионов тенденциями и направлениями, так и индивидуальными характеристиками, которые детерминируются деятельностью региональных субъектов политики. Анализ влияния на региональный политический процесс различных политических институтов позволяет проследить становление и развитие конкретной политической системы, выделить основные стадии протекания политического процесса в регионе.
Вышеуказанные причины обусловливают необходимость дальнейшего научного исследования регионального политического процесса в Хакасии и Тыве, изучение роли различных политических институтов, в том числе и органов представительной власти, как акторов регионального политического процесса, на различных стадиях его протекания.
Степень научной разработанности темы. Впервые попытки создания концепции динамического развития общества были предприняты в работах К. Маркса и Ф. Энгельса. В начале XX была разработана теория «групп интересов» А. Бентли, основанная на бихевиоризме. Главным объектом его исследований выступают группы интересов и группы давления как субъекты политического процесса.
В середине XX века была разработана модель «круговорота», то есть цикличного функционирования политического процесса. Авторами данной концепции выступили Д. Истон и Т. Парсонс [97; 147]. Г. Алмонд попытался соединить деятельность отдельных групп с функционированием
системы в целом с позиции адаптации политической системы к изменяющимся условиям окружающей среды [38].
Характерной чертой современной западной политологии является высокий интерес к региопалистике. Еще в 1950-60 -х годах XX века американские исследовательские институты заинтересовались данной научной проблемой. Это обусловливалось геополитической ситуацией. Их работы касались стран «незападной цивилизации» и, как правило, носили междисциплинарный характер. Наиболее известными в данной сфере стали Д.Аптер, Л.Пай, Ф. Риггс, М. Винер. Из современных западных исследователей регионального процесса мы можем назвать Р.Д. Ламберта [150, С. 36].
Для современных исследователей политического процесса не менее важно скрупулезное изучение местных особенностей его протекания, актуальное «изучение case studies -то есть изучение отдельного случая, в отличие от типологизации».
А.С. Макарычев выделяет две точки зрения на процесс регионолизации в России, предложенные западными исследователями, оценивающими роль региональных политических институтов. Автором первого подхода является К. Стоунер-Вайсс. Он считает, что «при концентрации и интеграции региональных элит на основе консенсуса создаются условия для того, что бы российские регионы могли стать реальными субъектами политической власти» [120, С. 84]. Профессор 10. Хекли поддерживает противоположную точку зрения и ставит под сомнение институциональную значимость российский регионов как-политических акторов [120, С. 84].
В отечественной политологии проблемы регионального политического процесса и его основных акторов начали разрабатываться во второй половине 1990-х годов. Этому в значительной степени
способствовал заочный круглый стол, организованный журналом «Полис». По его итогам были опубликованы работы, рассматривающие концептуальные подходы к региональному политическому процессу. Среди них следует выделить статьи Р.Ф. Туровского и А.В. Дахина, Н.П. Распопова [79; 178], которые рассматривают структуру, подходы, критерии изучения регионального политического процесса. В частности, в статье А.В. Дахина и Н.П. Распопова вводится такая категория, как базовый политический процесс. Проблеме акторов политического процесса посвящена работа Н.Ю. Гунасова [75]. Автор характеризует политический процесс как политическую модернизацию и уделяет основное внимание политическим акторам. Одним из важных акторов он считает государственную власть, в том числе и представительную. М.Н. Афанасьев проводит сравнительный анализ формирования представительных собраний в регионах в ходе избирательного цикла 1997 -1998 годов [40]. В своем исследовании автор отмечает, что в результате этих выборов, основные места в представительных собраниях регионов заняли представители крупных финансово-промышленных кругов. Также активное участие в выборах принимали главы муниципалитетов и руководители бюджетных организаций (директора школ, главврачи и т.д.). Это привело к зависимости представительной власти от исполнительной.
В настоящее время в исследованиях отечественных политологов еще не разработаны целостные концепции по изучению органов представительной власти как субъектов регионального политического процесса. В работах некоторых юристов И.Н. Барыкина, М.М. Курманова [45; 112] существует попытка определить роль региональных представительств в социально-политическом развитии нашей страны. Хотя можно назвать ряд направлений, по которым ведутся исследования отечественными политологами.
В рамках изучения регионального политического процесса как трансформации политической системы проводят свои исследования Т.И. Заславская, М.В. Ильин, В.К. Левашов, СМ. Елисеев, В. Нечаев, П.В. Панов, В.Я. Гельман, С.Г. Кирдина [66; 87; 90; 96; 103; 115; 146]. В частности, Т.И. Заславская рассматривает трансформационный процесс как процесс изменения институциональной структуры общества, в том числе и в политической сфере. П.В. Панов, с позиции неоинституционализма, применяя кросстемпоральный сравнительный анализ российских политических институтов, делает вывод о зависимости протекания политического процесса от этапов трансформации политической системы и от соотношения формальных и неформальных институтов и траекторий их развития.
Исследование политических режимов регионов как составной части регионального политического процесса содержится в работах В.Я. Гельмана, А.С Кузьмина, Дж.Н. Мелвина, В.Д. Нечаева, Н.И. Матузова, А.В. Малько [66; 111; 123; 136]. Основоположником данного направления в отечественной политологии стал В.Я. Гельман. Он исследовал становление политических систем и режимов российских регионов в трех направлениях: как эффекты федерализации, демократизации и диверсификации. Вышеуказанные эффекты, по мнению В.Я. Гельмана, основываются на нормативно-правовом статусе и практиках региональных политических институтов и влияют на формирование политических режимов в регионах России и, в конечном итоге, на политический процесс.
Поведенческие аспекты реализации субъектами политики (в том числе и органами представительной власти) своих полномочий исследуют А.П. Кабанченко, А.И. Соловьев, СИ Барзилов, А.Г. Чернышев, И.В. Борисова [44; 50; 98; 169; 190]. Так, А.П. Кабанченко, исследуя источники политического процесса в качестве внутренних, определяет ресурсы
субъектов политической деятельности, а в качестве внешних -объективную основу развития политического процесса.
Изучению различных аспектов функционирования органов представительной власти посвящены работы Г.В. Голосова, В.Н. Дахина, Р.Я. Евзерова, П.Н. Кириченко, А.В. Норкина, П.А. Федосова, В.Е. Чиркина [71; 72; 78; 104; 137; 185; 192], а также региональных М.Н. Афанасьева, В.И. Васильева, А.В. Павлушина, А.Е. Постникова, СЕ. Заславского, П.К. Кононенко, П.В. Панова, Н. Петрова [40; 54; 91; 107; 146]. Авторы рассматривают соотношения формальных и неформальных составляющих в деятельности региональных парламентов (В.Н. Дахин, В.Я. Гельман), структуру парламентов (СЕ. Заславский, А.В. Норкин, П.А. Федосов, В.Е. Чиркин), исследуют условия формирования политических институтов в российских регионах, в том числе и органов представительной власти (П.К. Кононенко, В.И. Васильев, А.В. Павлушин, А.Е. Постников). Наибольшее количество исследований посвящены способам формирования региональных парламентов. По вышеуказанной проблеме есть исследования как политологов: Г.В. Голосова, П.В. Панова, М.Н. Афанасьева [72; 73; 146], так и юристов: С. Белова, А Филиппова, В.А. Черепанова, В.И. Васильева [46; 54; 186; 198].
Анализ имеющихся исследований свидетельствует о том, что проблема регионального политического процесса и роли в нем органов представительной власти требует комплексного изучения, основанного на эмпирическом материале.
Региональный политический процесс в Хакасии и Тыве до сих пор комплексно не исследовался. Существуют несколько статей, посвященных некоторым аспектам политического развития регионов. В большинстве своем они объединены в сборник «Республика Хакасия - как субъект РФ: опыт, проблемы, перспективы». Это статьи Штыгашева В.Н., Председателя
Верховного Совета Республики Хакасия, Козлова М.С, главного федерального инспектора полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском Федеральном Округе, Смолиной И.Г., Председателя Избирательной комиссии Республики Хакасия. Это работы В.Я. Беккера, Н.Н. Медведевой [49; 125], посвященные партийному строительству в республике; ряд работ по избирательной системе региона, выпущенных Избиркомом Республики Хакасия [59; 60; 171] . В отдельных статьях (Б.А. Ултургашевой и А.И. Крутикова [110; 180]) исследуются условия и субъекты разработки Конституции Республики Хакасия. А в работе О.М. Карачаковой [101] рассматривается особый политический институт - съезд хакасского народа.
Исследования политической системы Тывы и ее функционирования представлены еще в меньшей степени. Следует отметить работы А.С. Бичелдея, К.В. Бичелдея, О.А.Ондара [49; 139], посвященные государственно-правовому развитию региона. В них нет целостного рассмотрения политического развития регионов.
Среди работ, посвященных политической жизни Хакасии и Тывы, интересны статьи, опубликованные в «Политическом альманахе» [154]. В них авторы пытаются осмыслить события, произошедшие в нашем регионе до 1998 года. Анализируются различные направления развития южносибирских республик, в том числе и в сфере политики. Недостатком данной работы является малая степень «вовлеченности» автора в жизнь региона и попытка охватить целое в малом пространстве.
Несмотря на наличие интереса исследователей к проблеме регионального политического процесса, работ по данной теме, особенно по разработке концептуальных подходов к изучению проблемы еще очень мало. Ощущается острая нехватка работ, рассматривающих региональный
политический процесс в сибирских регионах, в том числе в Хакасии и Тыве.
Объектом настоящего исследования выступает политический процесс в Хакасии и Тыве в постсоветский период.
Предметом исследования является становление и деятельность в республиках Тыва и Хакасия органов представительной власти как субъектов регионального политического процесса.
Цель данного исследования заключается в том, чтобы изучить региональный политический процесс и роль в нем представительных органов власти.
В соответствии с целью исследования в работе поставлены следующие задачи:
Уточнить категории «региональный политический процесс» и «базовый политический процесс» и определить подходы к изучению регионального политического процесса.
Рассмотреть становление и структуру органов представительной власти в южно-сибирских республиках.
3. Классифицировать региональные политические институты,
являющиеся акторами регионального политического процесса и
произвести компаративный анализ функционирования органов
представительной власти республик Тыва и Хакасия.
4. Рассмотреть деятельность региональных органов представительной
власти в условиях проведения «конституционной» реформы и определить
место национального представительства (Съездов народов) в
региональном политическом процессе.
Теоретико-методологическая основа исследования базируется на принципах системности, объективности и историзма. Сложность и
многоплановость исследования определили необходимость комплексного анализа при использовании ряда методологических подходов: системного, структурно - функционального, сравнительно - политического, институционального, ценностно-нормативного, исторического и других. Хронологические и пространственные рамки данного исследования определены следующим образом: Республика Хакасия и Республика Тыва 1990 - 2005 гг. Географический выбор обусловлен тем, что в отечественной политологии нет работ, характеризующих региональный политический процесс в данных субъектах Федерации, а хронологические рамки определяются: начальный параметр - становление самостоятельных региональных политий, завершающий - современное состояние политических систем южно-сибирских республик.
Источниково - эмпирическую базу исследования составляют документы высших органов представительной власти Хакасии и Тывы (Облсовет Хакасской автономной области 21 созыва (1990-1991 гг.), Верховных Советов Республики Хакасия первого (1992-1996 гг.), второго (1997-2000гг.), и третьего (2001-2004гг.) созывов. Верховного Совета Тувинской Автономной Советской Социалистической Республики седьмого созыва (1990-1993), Верховных Хуралов Республики Тыва первого и второго созывов (1997-2001гг.), Великого Хурала Республики Тыва (2002 - май 2005гг.). Стенограммы сессий Облсовета Хакасской Автономной области, Верховных Советов Республики Хакасия, протоколы и материалы к сессиям Верховных Советов Республики Хакасия, Верховного Хурала Республики Тыва; материалы и стенограммы работы постоянных комиссий (комитетов) Верховного Совета Республики Хакасия. Материалы работы специальных комиссий Верховного Совета Республики Хакасия: комиссии по разработке Конституции, закона «О съезде хакасского народа», конфликтной комиссии. Мониторинги
деятельности палат Великого Хурала Тывы, материалы круглых столов, проводимых тувинскими представительствами по различным проблемам. Материалы совместных заседаний Президиумов Верховного Совета Республики Хакасия и Совета Министров Республики Хакасия. Кроме этого, к эмпирической базе можно отнести следующие нормативно-правовые источники: «Декларация о правах, обязанностях и полномочиях Республики Хакасия в составе Российской Федерации», «Декларация о государственном суверенитете Тувинской Советской Социалистической Республики», Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Хакасия, Конституции Республики Тыва 1993 г. и 2001г., законы Республики Хакасия «О Верховном Совете Республики Хакасия», «О правительстве Республики Хакасия», Законы Республики Тыва «О Великом Хурале (съезде) тувинского народа», «О Верховном Хурале Республики Тыва», «О Великом Хурале Республике Тыва», законы и постановления высших органов представительной власти Хакасии и Тывы..
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
уточнены дефиниции и содержательно интерпретированы категории «региональный политический процесс» как совокупность акций различных социально-политических субъектов в определенные временные фазы и «базовый политический процесс» как функциональные циклы деятельности региональных или федеральных структур государственной власти и управления, а так же социальной активности граждан.
в структуре органов представительной власти южно - сибирских республик выделены такие общие черты как доминирование мажоритарной системы избрания, увеличение доли хозяйственных субъектов в депутатском корпусе, создание парламентских групп и
фракций по производственному принципу; и особенности (этатизацни парламента, различный объем их полномочий и другие).
- выделены основные этапы регионального политического процесса в
южно-сибирских республиках; определена роль хакасского и тувинского
представительств на основных этапах регионального политического
процесса: в процессе суверенизации регионов, при становлении
республиканских политических систем, при принятии уставных
документов, а также при формировании политических режимов регионов;
определена степень взаимодействия регионального и национального представительств в российских республиках на примере Республик Тыва и Хакасия; раскрыта роль Съездов народов в региональной политической системе, степень их влияния на политический процесс, которое в большей степени обусловлено статусом данного политического института и ролью республиканских органов государственной власти в регламентации их деятельности;
установлены факторы, определяющие роль и степень влияния органов представительной власти на региональный политический процесс: политике - правовой статус регионов, межнациональные отношения в республиках и способность регионального парламента, как представительства различных сил, их урегулировать; конфигурация политической элиты, сложившаяся в момент образования региональной политической системы; способность представительства выражать интересы различных слоев общества; позиция республиканских властей в узловых моментах базового политического процесса, а также политика Федерального центра в отношении конкретных субъектов Федерации.
Научная и практическая значимость исследования представлена целостным и многофакторным политологическим анализом деятельности регионального органа представительной власти на различных этапах
регионального политического процесса на примере двух южно-сибирских республик: Тывы и Хакасии. Проведенное исследование позволяет теоретически обосновать перспективы развития данных регионов в целом и их региональных парламентов и определить пути оптимизации функционирования законодательной ветви государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Практические выводы исследования могут быть использованы при решении текущих задач регионального развития, поиске оптимальной модели политического устройства субъектов Федерации, постройке теоретической модели российского Федерализма. Положения и выводы диссертации могут быть использованы и в образовательном процессе, в рамках спецкурсов, посвященных актуальным проблемам современного развития Тывы и Хакасии.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались автором на следующих научных конференциях: Международная научно - практическая конференция «Актуальные проблемы развития Саяно-Алтайского региона» - Абакан, 30 сентября 2004 г., «Региональное представительство: структура и полномочия (политический аспект)»; Региональная конференция «Власть и общество» - Абакан, 5 октября 2005 г. «Начало диверсификации политических систем в российских республиках на примере республик Хакасия и Тыва», Региональная научно - практическая конференция «Актуальные проблемы истории и права на рубеже тысячелетий» - апрель 2005 г. «К вопросу об изучении регионального политического процесса с позиции институционального подхода». Республиканская научно - практическая конференция «Развитие института выборов в Республике Хакасия» - 17 апреля 2005.
В своей преподавательской деятельности диссертант имел возможность апробировать в определенной степени результаты своих исследований в учебном процессе в рамках спецкурса «Актуальные проблемы современной Хакасии», который читается в Институте Саяно-Алтайской тюркологии Хакасского Государственного Университета им Н.Ф.Катанова.
Структура диссертации отражает логику исследования и состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка (197 наименований источников) и приложений. Объем текста - 171 с.
Теоретические и методологические аспекты изучения регионального политического процесса.
Любой регион, как и любое пространство помимо локальной характеристики, имеет ещё одну - время. Носителем регионального времени, своеобразным хронометром, выступает региональный политический процесс. Под региональным политическим процессом понимается «специфическая форма бытия в своём политическом времени, какого-либо сообщества, которая, определяется исключительными, неповторимыми, локально действующими, но устойчивыми характеристиками его внутренней социо - культурной жизни» [78, С. 135] . В ходе регионального политического процесса происходит «соприкосновение» гражданина с государством. Реальное политическое мировоззрение людей всегда в большей или меньшей степени регионизировано, так как на него огромное влияние оказывает внутренняя политическая жизнь региона. Человек отождествляет себя не только со страной, но и с конкретной территорией, где проходит его жизнь. Поэтому даже общегосударственная политика имеет региональную «окрашенность», так как любой гражданин является представителем конкретной локальной общности.
Чтобы разобраться в сущности регионального политического процесса, рассмотрим категорию «политический процесс». Итак, политический процесс как проблема связан с функционально - динамическими аспектами политической системы, прежде всего со взаимодействием с её социальной средой. «Политический процесс в любой общественной системе отражает неизбежную войну между стремлениями к переменам и стремлениями к стабильности» [156, С.8]. Категорию политического процесса следует отличать от категории политического развития, хотя при этом обе они отражают некоторую комбинацию признаков устойчивости или изменчивости в политической сфере жизнедеятельности общества. При анализе политического процесса раскрываются воспроизводство политических институтов и их функций, механизмы функционирования, адаптации, преемственности и сохранения политической системы.
Традиция анализа динамики политической жизни сложилась в далеком прошлом. Важной вехой в создании основ этой концепции в западной политической мысли были, в частности, работы К. Маркса и Ф. Энгельса [122; 197]. Но лишь в начале XX века обозначились первые попытки построения развернутой и специализированной теории политического процесса. «Развитие взглядов на политический процесс связано с разработкой трех основных позиций: 1) микро- и макро -уровневые исследования; 2) структурно-функциональный и динамический анализ; 3) поведенческий субъективный и интеракционистский (проблема взаимодействий) подход» [102, С. 322]. Настоящую революцию в развитии теории политического процесса произвела книга Бснтли «Процесс управления», в которой подробно была разработана концепция групп интересов, или «заинтересованных» групп. Именно он одним из первых начал рассматривать динамику политического процесса «как борьбы и взаимного давления социальных групп в соперничестве за государственную власть» [102, С.325]. Начиная с Бентли, категория политического процесса рассматривается в двух основных аспектах: «в неформальном, реальном, или групповом, ибо группа интересов -«первичный» субъект, а также в производном, официально-институциональном виде, представляющем собой проекцию групповых интересов, в силу чего государственные институты выступают лишь как один из многих типов групп интересов» [102, С.325]. Ученик Бентли Трумен под политическим процессом понимал борьбу социальных групп за власть и за контроль над распределением ресурсов. Но в таком случае политический процесс приобретает пространственно - временные характеристики, ибо групповая динамика предстаёт как волнообразный цикл перехода от нестабильных взаимодействий к установлению относительного равновесия, к восстановлению старой модели баланса между группами либо к созданию новой.
Существенной попыткой создать некую универсальную модель трактовки и исследований политического процесса явилась разрабатывавшаяся с начала 1950-х годов теория функционирования политических систем Д. Истона. В соответствии с этим подходом политический процесс выступает одновременно и как «воспроизводство целостной структуры, и как цикличное функционирование политической системы во взаимодействии с социальной и внесоциальной средой» [97, С. 632]. Такое взаимодействие включает в себя влияние на политические процессы экономических, экологических, культурных и прочих факторов. Процессы функционирования политических институтов рассматриваются в виде элементов политического процесса на уровне макросистемы. Считается, что в данном процессе политическая система поддерживает стабильность институтов, приспосабливается к деятельности групп интересов в целом и в отдельных своих составляющих, обеспечивая воспроизводство и сохранение свойственных ей оригинальных системных качеств.
В 1950-х-1960-х годах в Европе и США была популярна модель циклического функционирования политического процесса. В эти же годы Г. Алмонд заложил основы динамической модели политического процесса как адаптации политической системы к изменяющимся условиям социальной среды [36]. В своей схеме он попытался соединить деятельность отдельных групп с функционированием данной системы в целом. Во второй половине XX века в западной политологии доминировал поведенческий подход изучения политического процесса, связанный с интерпретацией его внутренней структуры с позиции субъект - объектных или субъект - субъектных отношений. Политический процесс выступает, таким образом, либо как равнодействующая сила акций всех его участников, либо как совокупность взаимодействий (интеракций), представляющих «горизонтальные связи» между ними. «Вертикальная схема» связей внутри процесса довольно подробно разработана в бихевиористской традиции (Г. Лассуэлл), а также в теории рационального выбора (Дж. Коулман, А.П. Кабанченко), «где всякое политическое действие структурно разделяется на его элементы (субъекты и объекты), условия и результаты, мотивы и установки, наконец, цели и средства, используемые его акторами» [102, С.325].
В современной западной политологии существует несколько точек зрения на данную проблему; так, Р.Доуз отождествляет категорию «политического процесса» с понятием политики в целом, характеризуя всю полноту общественной жизни [98, С. 102]. Данный подход характерен для некоторых отечественных политологов начала 1990-х годов [183, С. 77]. Другие же видят специфику политических процессов либо в формировании, изменении и преобразовании политической системы, либо в результатах ее функционирования[44; 97; 147, 153, 161], в динамике борьбы и соперничества групп за статусы и ресурсы власти [98], в поведенческих аспектах реализации субъектами своих целей [169, С. 157]. Также имеет место подход, рассматривающий политический процесс как трансформацию политических институтов [90; 96; 111; 136; 146]. Большинство из этих концепций использовались отечественными политологами. В рассматриваемых подходах к изучению политического процесса просматриваются его важнейшие источники, состояния и элементы. Но во всех теориях есть нечто общее - политический процесс должен выражать реальное взаимодействие субъектов политики, сложившееся не в соответствии с намерением лидеров или программами партий, а в результате действия самых разнообразных внешних и внутренних факторов.
В связи с этим возникает необходимость анализа основных параметров политического процесса, определяющих источники, тенденции и возможные пути его развития.
В ряде работ современных отечественных политологов [45; 118; 145; 151] делается акцент на рассмотрение деятельности (или функционирования) различных субъектов (или акторов) политического процесса, которые могут быть как «институциализированными, так и неинституциализированными». Таким образом, на данный момент доминирующей концепцией изучения политического процесса является «теория неоинституционализма», которая предполагает изучение функционирования различных политических институтов.
Становление органов представительной власти в республиках Тыва и Хакасия.
В современной политической науке, как выше указывалось, доминируют два подхода к исследованию регионального политического процесса. Данная категория может определяться как динамическая характеристика всей политической системы в целом, последовательная смена ее состояний, стадий развития, то есть, с точки зрения трансформационного процесса, изменения институциональной системы. Либо региональный политический процесс рассматривается как некая равнодействующая сумма акций различных социально- политических субъектов, то есть как совокупность микропроцессов [84, С. 179]. Таким образом, исследования политического процесса следует проводить через анализ политической деятельности его отдельных участников, которые выступают в качестве исходного субстрата.
Рассматривая структуру политического процесса, современные политологи выделяют три основных аспекта. « Во-первых, с точки зрения взаимодействия государства и гражданского общества, политической системы и ее социальной средой, государственного управления и политического участия. Во- вторых, с позиции более дробных компонентов, деятельности социальных субъектов и функционирования политических институтов, составляющих содержание целостного макропроцесса. В-третьих, структура политического процесса может быть описана в аспекте основных временных фаз и состояний его протекания, обусловленных соответствующим балансом \сил, установлением равновесия между ними или же его нарушением» [84, С. 153].
В данном исследовании хотелось бы остановиться на двух последних аспектах. То есть попытаться проследить деятельность и функционирование представительного органа власти как политического института в рамках основных фаз и состояний регионального политического процесса.
Региональный политический процесс в южно-сибирских республиках, как и любой другой локальный процесс, отражает две основные характеристики: территорию и время. Основываясь на них, можно выделить базовый политический процесс для данного региона. При этом необходимо выделить особенные тенденции в развитии регионального политического процесса в Тыве и Хакасии.
Начало формирования новых органов представительной власти в региональных политических системах можно отнести к концу 1980-х началу 1990-х годов. В большинстве республик Российской Федерации данный процесс был связан либо с провозглашением суверенитета, либо с повышением политико- правового статуса региона. Рассматриваемые республики в конце 1980-х гг. обладали различным статусом в составе РСФСР. Тува - Автономная Советская Социалистическая Республика, а Хакасия - автономная область в составе Красноярского Края. Статус республики Тува получила в 1961 году. В Хакасии проблема повышения государственно-правового статуса и выхода Хакасской Автономной области из состава Красноярского края была актуальна. Впервые этот вопрос был поднят при разработке Конституции СССР 1977 г., но не был решен положительно. Попытки повысить свой политико-правовой статус, заявить о собственном суверенитете стали начальным этапом развития регионального политического процесса в Тыве и в Хакасии.
Основным инициатором повышения государственно-правового статуса в Хакасии стал местный орган представительной власти, избранный на альтернативной основе в 1990 г. Интересен факт, что еще в октябре 1990 года на четвертой сессии Облсовета Хакасской автономной области был ратифицирован договор «О Сибирском соглашении», который Хакасия подписала наравне с Красноярским краем. Другие автономии, такие как Тува, Бурятия, Горный Алтай, в подписании данного документа участия не принимали [1].
Активная роль парламента в разработке концепции перехода Хакасии на республиканскую форму правления обусловливалась главенствующим положением органа представительной власти в общественной жизни региона. В зале парламента обсуждались проблемы экономического обоснования перехода области на республиканскую форму правления и вопрос о необходимости проведения в регионе референдума по проблеме повышения государственно-правового статуса. Этот вопрос дискутировался в местной печати. Высказывались мнения о неправомерности образования Республики Хакасия. Бывший депутат Красноярского Краевого Совета народных депутатов К. Егоров вспоминает: «10 января 1991 года сессия приняла решение по депутатскому запросу народного депутата Егорова В.И, в котором высказывалась просьба к Верховному Совету РСФСР «предусмотреть изучение общественного мнения населения Хакасской автономной области при утверждении закона РСФСР от 15 декабря 1990 года»». [86]. Но данный запрос депутатов Крайсовета был оставлен без внимания. Позднее, при выборах Председателя Верховного Совета РХ в январе 1992 года В.Н. Штыгашеву зададут вопрос, почему в Хакасии, в отличие от других республик, не был проведен референдум. Последует следующий ответ: "В республике только 11 % населения - хакасы, следовательно, вопрос о национально- государственном строительстве никогда не решился бы путём проведения референдума. Но образование Республики Хакасия произошло согласно законам РСФСР и Декларации Съезда хакасского народа, который имеет право на национальное самоопределение" [2]. 3 июля 1991 года был принят закон РСФСР «О преобразовании Хакасской автономной области в Хакасскую Советскую Социалистическую республику».
Политическая власть в Туве до августа 1991 года была стабильна. Весной 1990-го года активизировалась политическая борьба за власть. Это было связано с выборами в новый Верховный Совет Тувинской Автономной Советской Социалистической Республики". Впервые выборы Председателя проводились на альтернативной основе. В борьбе за кресло Председателя Верховного Совета ТАССР победил бывший его глава Ч.Д.-Б. Ондар, во второй тур также вышел Ш.Д. Ооржак, секретарь обкома КПСС по сельскому хозяйству, будущий Президент Республики Тыва: а третье место, набрав лишь 9 голосов, занял К.И. Бичелдей, лидер тувинского Народного Фронта, будущий Председатель регионального парламента [5]. Несмотря на явную преемственность во власти, именно эти выборы определили будущую конфигурацию республиканской политической элиты. Оценивая роль региональных органов представительной власти на данном этапе политического процесса, следует отметить характерную для обоих регионов тенденцию общероссийского политического процесса на усиление власти Советов. Именно эти органы власти ставили перед собой задачу формирования новых политических систем регионов или обновление уже существующих.
Структура органов представительной власти южно-сибирских республик.
Представительная власть - условное понятие, означающее скорее природу происхождения власти, нежели ее вид (ветвь). "Принцип представительства реализуется в силу выборов или постоянной привилегии, в форме свободного или императивного мандата" [76,С. 686].
В современной политологической и юридической традиции термин «представительная» как правило сопровождается термином «законодательная» [54, С.7; 112, С.53; 127, С.285; 182, С.53]. То есть законодательную власть осуществляют органы, формирующиеся на основе выборов. Граждане, обладающие избирательным правом, выбирают своего представителя (депутата) в государственный орган, который будет законодательствовать. В этом случае законодательную власть можно назвать представительной. Через институты представительства народ осуществляет государственную власть. Но существуют и обратные суждения [76, С.686]. Политическое представительство не связано с определенной формой правления. "Властитель в абсолютной монархии так же представляет своих подданных. Политическое представительство основывается на волеизъявлении и принятии решений согласно, как свободного (общенационального) мандата, который подразумевает свободу принятия решений, так и императивного мандата, связанного с наказами тех, кого депутат представляет" [76, С.686]. Исходя из тезиса, что характер власти представительный и характеризуется правом народа осуществлять власть через своих представителей путем выборов мы считаем, более верным будет использование термина представительный орган власти региона - по отношению к законодательному. К тому же термин «представительный (ые)» употребляется в Конституции Российской Федерации [11]. Исходя из этих норм, можно констатировать, что термин «представительная власть» употребляется только в связке с законодательной властью.
Нормативно - правовой основой для формирования региональных органов представительной власти выступает федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
Как известно, до 1993 года все выборы в органы представительной власти на территории Российской Федерации проводились исключительно на основе мажоритарной избирательной системы. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 № 1765 « Об утверждений основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» устанавил предельную численность легислатуры (50 депутатов) и ограничил количество депутатов, работающих на постоянной основе (не более 2/5 от общего числа избранных депутатов) [18]. Тем не менее, право создания электоральной формулы для избрания региональной ассамблеи оставалось у региональных парламентов. Практика применения пропорциональной системы в региональных выборах не получила широкого применения. Данная система использовалась только в трёх регионах, включая Тыву [72, С.78].
Электоральная формула региональных парламентов двух южносибирских республик имеет меньше различий, чем другие элементы их структуры. На протяжении 1990-х годов в обеих республиках существовала мажоритарная избирательная система абсолютного большинства. Правда, в Тыве в 1993 году была попытка введения смешанной системы, но впоследствии от неё отказались. Причину отказа некоторые исследователи видят в попытках исполнительной власти установить контроль над беспартийной легислатурой [72, С.38.]. На наш взгляд, главной причиной отмены избрания депутатов по партийным спискам стала неэффективность данного представительства. В Тыве в 1993 году лишь 5 народных избранников получили мандат данным способом. К.А. Бичелдей, бывший Председатель Верховного Совета Республики Тыва, вспоминает: « Соотношение 27 и 5 мандатов никаким логическим расчетам не подлежало, так как было принято законодательное решение выделить именно пять мандатов для формирования одного многомандатного округа в порядке эксперимента с конечной целью апробировать и развивать использование системы выборов по спискам партий и движений» [49, С. 141]. В процентном соотношении доля партийных депутатов составила 15,6%. По мнению ряда исследователей [149,С20], данный показатель - это общероссийская тенденция, и в среднем по России он не превышал 10%. Столь малый процент партийного представительства привел к отсутствию партийных фракций внутри парламента. А как следствие - к малой степени влияния партийных депутатов на деятельность органов представительной власти. В Хакасии смешанная избирательная система появилась только с принятием законов, соответствующих федеральному законодательству.
Следующим элементом, характеризующим возможности органа представительной власти как актора регионального политического процесса, является численный состав легислатуры, срок полномочий и высота электорального порога. Если высота электорального порога и срок полномочий парламентов обеих республик не имеют больших отличий (4 года для всех представительств и пятипроцентный барьер для тех, которые избирались по партийным спискам), то численный состав ассамблеи значительно разнится. Согласно Указу Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» [19], который носил рекомендательный характер для республик, состав региональной ассамблеи не должен превышать 50 человек. Если хакасские парламенты насчитывали по 75 народных избранников, лишь Верховный Совет РХ четвертого созыва - 76, а Верховный Совет РХ первого созыва -100, то согласно Конституции Тывы 1993г. региональная ассамблея состояла из 32 -х депутатов, работающих на постоянной основе, что более чем в два раза меньше численности самого малочисленного хакасского парламента. Согласно Конституции Тывы 2001 года, которая предусматривает двухпалатную ассамблею, численность нижней палаты, Законодательной, составляет 32 депутата, а Палаты представителей - 130. Таким образом, с одной стороны соблюдается преемственность, а с другой значительное увеличение депутатского корпуса, что, на наш взгляд, имеет как положительные черты - большее представительство населения, так и отрицательные - малый профессионализм народных избранников. Согласно поправкам, внесенных в Конституцию РТ в 2003 году [25], по смешанной системе будет избираться нижняя палата парламента; таким образом, доля партийных депутатов от общего числа народных избранников Великого Хурала РТ будет составлять 9,9%. .
Особенность региональных избирательных систем в России - это использование административно - территориальных округов для избрания депутатов. Данная система используется в тех регионах, где практикуются двухпалатные парламенты. По мнению некоторых политологов [72, С.78], это лишний механизм влияния исполнительной власти на ассамблею, так как от данной системы выигрывают сельские районы, как правило с титульным населением и находящиеся под влиянием региональной элиты. Подобная практика существовала в Тыве, попытка ее введения была и в Хакасии. "В соответствии с тем, что принцип учета административно-территориального деления является вторичным, он применяется только в тех случаях, когда обеспечены гарантии примерного равенства избирательных округов по числу избирателей, однако его соблюдение является необходимым условием формирования действительно представительного органа государственной власти, способного отражать специфические интересы населения отдельных составных частей региона" [54, С.25].
В силу того, что республики Тыва и Хакасия - национальные регионы, необходимо рассмотреть принцип обеспечения национальных меньшинств гарантиями на право достаточного представительства в органах власти. Особенно это актуально для Хакасии, где не раз ставился вопрос о квотировании мест в региональном парламенте для коренного населения. На федеральном уровне этот вопрос регулируют Федеральным законом РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов РФ в законодательных и представительных органах государственной власти субъектов РФ»». Так, в статье 13 вышеназванного закона предусмотрено, что законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться квоты представительства коренных малочисленных народов в легислатурах регионов [13]. Но коренными малочисленными считаются народы, проживающие на территории расселения своих предков, сохраняющие традиционных образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в России менее 50 тысяч человек [15]. В данном случае ни хакасы, ни тувинцы не являются малочисленными народами, следовательно, данная норма к ним не применима.
