Содержание к диссертации
Введение
Глава 1.Место органов представительной власти в региональном политическом процессе С. 24
1 Модели конституционного дизайна в регионах России С. 24
2. Комитетская структура как модель внутренней организации региональных парламентов С. 56
Глава 2. Законодательное Собрание Пермской области как актор регионального политического процесса С. 65
1. Институциональная структура пермского регионального парламента С. 67
2. Взаимодействие Законодательного Собрания и администрации Пермской области С. 99
Заключение С. 110
Приложения С. 121
Список источников и литературы С. 135
- Модели конституционного дизайна в регионах России
- Комитетская структура как модель внутренней организации региональных парламентов
- Институциональная структура пермского регионального парламента
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современные политические системы строятся на разделении властей, принципах конституционализма и парламентаризма. Несмотря на то, что истоки парламентаризма в России можно найти еще в начале XX века, его история протекала достаточно сложно и противоречиво. Советская политическая система, сложившаяся после 1917 г., не отвечала основным характеристикам парламентаризма - разделение властей при верховенстве парламента. Однако в 1990-е гг. в условиях трансформации политического режима была предпринята попытка возрождения парламентаризма. Особенность современного этапа состоит в том, что парламентаризм развивается не только на общенациональном, но и на региональном уровне.
В начале существовала тенденция перераспределения властных полномочий в пользу исполнительной власти, что привело к зависимому положению региональных легислатур, к их незначительному влиянию на политический процесс. В первой половине 1990-х гг. во многих регионах страны сложились недемократические (авторитарные, гибридные) политические режимы, отличающиеся господством неформальных практик взаимодействия различных элитных групп.
Современная ситуация демонстрирует, что реформирование избирательного законодательства, направленное на усиление роли партий, особенно на региональном уровне, изменение способа рекрутирования высшего должностного лица посредством «избрания» его региональным парламентом, придают современным региональным парламентам более значимую роль. Только у органов законодательной власти есть право принимать региональные бюджеты. В региональных парламентах представлены основные группы интересов, отныне в них формируются фракции партий, представленных и на федеральном уровне, именно в этих органах власти происходит апробация новых «правил игры».
Происходящая сегодня унификация институционального дизайна на практике оказывается гораздо шире и разнообразнее, нежели можно предполагать априори. Распространенные неформальные практики, обладающие высокой степенью устойчивости, разнообразные институциональные характеристики парламентов не позволяют говорить о размывании и рассыпании региональных режимов.
В этой связи особое значение и актуальность приобретает проблема исследования институтов, структурирующих и регламентирующих функционирование парламентов.
Степень научной разработанности проблемы. Изучению органов законодательной (представительной) власти в науке уделяется довольно пристальное внимание. Одними из ключевых подходов в изучении законодательной власти и роли парламентов в политических процессах являются концепции в рамках теории разделения властей, содержащиеся в работах Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Б. Констана, Дж. Мэдисона, У. Бэджготаи др.1
Изучению парламентов в контексте взаимодействия с исполнительной властью, а также под углом политических режимов и форм правления посвящены работы таких видных теоретиков западной политической науки, как С. Хаггард, М. Шугарт, С. Росс, Д. Кэри, К. Стром и др.2
1 См.: Локк Дж. Два трактата о правлении. Сочинения: в 3 т. Т.З. М., 1988; Монтескье Ш.
Избранные произведения. М., 1955; Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М, 1969; Федералист: Полит,
эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / Под общ. ред. Н.Н. Яковлева. М., 1993;
Bagehot W. The English Constitution. London, 1996.
2 См.: Haggard S., McCubbins M.D. Presidents, Parliaments And Policy. Cambrige University
Press, 2001; Ross С Federalism and Democratization in Russia. Manchester, 2002; Shugart M.S.,
Carey J.M. Presidents and assemblies: Constitutional design electoral dynamics. New York:
Cambridge University Press, 1992; Strom K. Contending Models of Cabinet Stability II American
Political Science Review. Vol. 79. 1988.
Ключевыми для характеристики участия собственно региональных легислатур в политическом процессе являются концепции региональных политических режимов, а также модели его трансформации, о которых идет речь в работах В. Гельмана, С. Рыженкова, А. Кузьмина, В. Нечаева, С. Борисова, Н. Борисовой, К. Мацузато, К. Сулимова и др.1 При этом отметим, что изучению самих легисталур, их внутренней организации, парламентской деятельности в указанных работах внимание практически не уделяется. Основным актором политического процесса в данных концепциях выступает исполнительная власть, а сами подходы весьма персонифицированы и ситуативны.
Также существует значительное число работ политико-правовой направленности, посвященных изучению органов законодательной (представительной) власти. Так, правовым основам деятельности федерального парламента России, отечественному законотворческому процессу уделяется внимание в изданиях Фонда развития парламентаризма в
1 См.: Гельман В., Рыженков С, Бри М. Россия регионов: Трансформация политических режимов. М., 2000; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: Институты, режимы и практики // Политические исследования. 1998. №1; Гельман В.Я. Политические режимы переходного периода: Российские регионы в сравнительной перспективе // Политический альманах Прикамья. Вып. 1. Пермь, 2001; Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации (Наброски к теории) // Политические исследования. 2001. №1; Кузьмин А., Мелвин Н., Нечаев В. Региональные политические режимы в постсоветской России: Опыт типологизации // Политические исследования. 2002. №3; Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et Contra. Том 5. № 1. 2000; Борисов С. Актуальный политический режим в Нижегородской области: Становление в 1990-е годы // Политические исследования. 1999. №1; Мацузато К. Трансформация политического режима в Татарстане (становление модели централизованного централизма) // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. Екатеринбург, 2002; Сулимов К. Понятие «регионального режима» в политическом дискурсе // Политический альманах Прикамья. Вып.2. Пермь, 2002.
России. Вопросы формирования и функционирования российского парламента рассматриваются в работах А. Автономова, В. Кочева и других2. Кроме того, значительное количество работ посвящено проблеме взаимодействия Федерального Собрания РФ с другими органами власти.3 Значительно меньше исследована проблема становления региональных парламентов в России. Одной из первых работ, которая обращается к данной проблеме, стала книга «Урал: становление областных законодательных органов власти (март 1994 -март 1995 годов)», написанная екатеринбургскими авторами.4 Они выделили общее и особенное в организации законодательных органов власти в шести областях Урала, а также определили некоторые тенденции становления представительных органов в субъектах Российской Федерации. Значимым для нас в этих работах является, прежде всего, понимание парламентов как таковых, их юридического статуса в России, места в системе органов государственной власти.
Институциональная оценка российским региональным легислатурам дана в работе Д. Гончарова5. Он сделал серьезную попытку измерить институциональную деятельность региональных легислатур, выделив четыре
1 См.: Парламентаризм в России: Опыт и перспективы 1994 года. М., 1994; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. V Государственная Дума. Совет Федерации первого созыва. М., 1996; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1996-1999 годах. М., 2000.
См.: Автономов А. Правовая онтология политики (к построению системы категорий). М., 1999; Кочев В.А. Государственная власть в Российской Федерации: Конституционно-правовые основы корреляции. Пермь, 2000.
3 См.: Ачкасов В. Президент РФ и Государственная Дума: перспективы взаимоотношений //
Правоведение. 1995. №45; Парламентаризм и многопартийность в современной России. М.,
2000.
4 См.: Кириллов А., Кириллов Б., Рыжков А. Урал: Становление областных
законодательных органов власти (март 1994 - март 1995 годов). Екатеринбург, 1995.
5 См.: Гончаров Д. Легислатуры в российских регионах: институциональная оценка //
Казанский федералист. 2005. №2-3.
индикатора. В своем анализе автор опирается на практику деятельности многих региональных парламентских институтов. Работа имеет значительную прикладную пользу для измерения эффективности деятельности легислатур, но не может быть использована вне контекста региональных особенностей.
Анализ процесса становления и развития российских парламентов
(федерального и региональных) в 1990-х гг. включен в обширную
проблематику политической трансформации современной России. В русле
этой проблематики можно выделить работы Ф. Шмиттера, Д. Линца. А.
Степана, С. Липсета, А. Пшеворского, Г. О'Доннелла и другие, посвященные
процессам демократизации в различных странах мира и, в том числе в России1.
В отечественной литературе данная проблематика рассмотрена в работах А.
І* Мельвиля, В. Гельмана, М. Ильина, Б. Капустина и др.
'См.: Linz J.J., Stepan A. Toward Consolidated Democracies II Journal of Democracy. 1996. vol. 7. №2; Lipset S. Some social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy II Empirical Democratic Theory I Editors Cnudde Ch., Neubauer D. Chicago, 1969; O'Donnell G., Schmitter P.C. Transition from Authoritarian Rule. Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 1986; O'Donnell G. Illusions About Consolidation II Journal of Democracy. 1996. vol. 7. №2; Шмиттер Ф. Процессы демократического транзита и консолидации демократии / Демократические переходы: Варианты путей и неопределенность результатов // Политические исследования. 1999. №3; Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии // Там же. 1996. №5; О'Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы власти. 1994. № 2-3; Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М., 1999.
2 См.: Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты, демократическая теории и посткоммунистическая Россия // Политическая наука в России. М., 2000; Ильин М.В. Российский выбор: сделан, отсрочен, изменен? // Политические исследования. 2003. № 2.; Капустин Б.Г. Конец «транзитологии»? О теоретическом осмыслении первого посткоммунистического десятилетия // Политические исследования. 2001. № 4; Гельман В.Я. Трансформация в России: Политический режим и демократическая оппозиция. М., 1999.
Изучению парламентов в той степени, в которой их функция рассматривается как взаимодействие внутри элитных групп, политических партий посвящены работы группы исследователей. Так под углом зрения развития региональных элит региональные парламенты исследуются в работах Н. Лапиной и А. Чириковой, Р. Галлямова1. Такие исследователи, как Г. Голосов, Р. Бикмётов, А. Кынев, А. Глубоцкий, А. Филиппов обращаются к проблеме региональных парламентов при изучении электоральных институтов и партийных систем.
Разнообразным аспектам политического развития регионального парламента в посвящены работы пермских исследователей Л. Фадеевой3 (с точки зрения политической культуры), В. Мохова4 (политической элиты), О. Подвинцева, М. Старковой, С. Бойко5 (в контексте электоральных институтов),
См.: Лапина Н., Чирикова А. Стратегии региональных элит: экономика, модели власти, политический выбор. М. 2000; Галлямов P.P. Политические элиты российских республик: Особенности трансформации в постсоветский период // Политические исследования. 1998. №2.
См.: Голосов Г. Политические партии на региональном уровне // Политическая социология и современная российская. СПб., 2000; Бикмётов P.M. Избирательный процесс, власть и оппозиция в Ульяновской области // Политические исследования. 1999. №3; Глубоцкий А.Ю., Кынев А.В. Партийная составляющая законодательных собраний российских регионов // Там же. 2003. №6; Филиппов А. Выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (1990-1998) / Выборы и партии в регионах России / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой и С. Рыженкова. М.; СПб., 2000.
3 См.: Фадеева Л.А. Политические традиции и региональная политическая культура //
Политический альманах Прикамья. Вып. 1. Пермь, 2001.
4 См.: Мохов В.П. Трансформация региональной политической элиты в переходный период:
Некоторые тенденции / На путях политической трансформации (политические партии и
политические элиты постсоветского периода). Ч. 2. М., 1997.
5 См.: Бойко С.С. Корпорации Пермской области и их роль в региональной политической
системе// Политический альманах Прикамья. Вып. 1. Пермь, 2001; Панов П.В., Подвинцев
О.Б., Лунина К.А. Воздействие изменений в характере внутриэлитных отношений на
H. Борисовой, Д. Красильникова1 (эволюции регионального политического режима), П. Панова (законотворческого процесса).
Анализ устройства двухпалатных парламентов субъектов РФ в своей работе провел С. Заславский . Электоральная история, особенности партийного представительства в законодательном (представительном) органе власти Санкт-Петербурга в период с 1989 по 1998 гг. исследована Т. Драбкиной4. А. Сунгуров на протяжении нескольких лет занимался изучением проблем, связанных с функционированием Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (ранее Ленсовета), особенно в части такого института как уполномоченный по правам человека - парламентский омбудсман5.
Одним из примеров case-studies может служить работа доктора юридических наук А. Малого и депутата Архангельского областного Собрания депутатов М. Гмырина «Организация областного парламента»6. В ней
функционирование региональных политических институтов Пермской области // Там же. Вып. 3. Пермь. 2002; Старкова М.А. Политическая культура региональной элиты: Пермская область в свете выборов // Там же. Вып. 1. Пермь, 2001.
1 См.: Борисова Н.В. Трансформация российского политического режима: Проблемы
институционального развития// Политический альманах Прикамья. Вып. 3. Пермь, 2002;
Красилышков Д.Г. Эволюция механизма реализации власти в Прикамье в конце 80 - начале
90-х гг. XX века // Там же. Вып. 1. Пермь, 2001.
2 См.: Панов П.В. Законотворческий процесс в Пермской области // Политический альманах
Прикамья. Вып. 1. Пермь, 2001.
3 См.: Заславский СЕ. Российский бикамерализм в региональном измерении // Вести Моск.
ун-та. Сер. 12. Полит, науки. М., 2000. № 3.
4 См.: Драбкина Т. Законодательный (представительный) орган власти Ленинграда - Санкт-
Петербурга: электоральная история / Выборы и партии в регионах России / Под ред. Г.
Люхтерхандт-Михалевой и С. Рыженкова. М.; СПб., 2000.
5 См.: Римский В., Сунгуров А. Российские центры публичной политики: Опыт и
перспективы // Политические исследования. 2002. № 6; Сунгуров А. Из опыта развития
института омбудсмена в регионах России // Там же. 2002. №2.
6 См.: Малый А., Гмырин М. Организация областного парламента. Архангельск, 2001.
рассматриваются такие вопросы как основы правового статуса представительного органа, описание его структуры, правового положения отдельных элементов.
Анализ разработанности проблемы показывает определенные пробелы в исследовании роли и места парламентов в региональном политическом процессе. Большинство исследований, посвященных какому-то конкретному региону, основываются сугубо на нормативно правовой базе (правовые основы деятельности представительных органов власти субъектов РФ), либо затрагивают узкую проблематику, будь то институт омбудсмана, электоральные процессы1. В научной литературе практически нет примеров столь масштабного кросс-регионального исследования, включающего в выборку все 89 субъектов РФ.
Отсутствие, за редким исключением, литературы по внутренней структуре, по институтам, регламентирующим деятельность региональных парламентов, неполная выборка регионов для сравнения, делают необходимым дальнейшее изучение данного вопроса.
Объектом исследования выступает региональный парламент со своими институциональными характеристиками.
Предметом исследования являются роль и место органов законодательной (представительной) власти в региональном политическом процессе современной России. Говоря о региональном политическом процессе, автор имеет в виду динамические характеристики (функционирование, изменение) региональной политики (politics). Региональная политика включает в себя систему институтов государственной власти, систему управления,
1 Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в России: выборы, голосование репрезентативность: Материалы Всероссийской научной конференции, посвященной 100-летию принятия закона о выборах депутатов I Государственной думы. -Санкт-Петербург, 15-16 декабря 2005 г. / Под ред. Ю.Н. Солонина, Л.В. Сморгунова. -СПб., 2005. Подавляющее большинство исследований региональных парламентов, включенных в сборник, связано с проблематикой политических партий и выборов.
механизмы разработки и принятия решений, основных политических акторов, существующих формальных и неформальных правил игры, в соответствии с которыми формируются и реализуются политические курсы.
Цель исследования: проанализировать место и роль органов законодательной (представительной) власти в региональном политическом процессе современной России.
В связи с этим в работе предполагается решение следующих задач:
верифицировать существующие научные концепции, методологические подходы к анализу парламентских институтов;
проследить становление федерального законодательства (формальных «правил игры»), регламентирующего взаимодействие органов государственной власти регионов;
сравнить место легислатур в конституционном дизайне регионов России;
рассмотреть внутреннюю структуру региональных парламентов.
рассмотреть варианты институциональной структуры Законодательного Собрания Пермской области;
проанализировать взаимоотношения Законодательного Собрания и администрации Пермской области в области законотворчества;
выявить соотношение формальных и неформальных «правил игры» в функционировании Законодательного Собрания.
Поскольку обобщенная институциональная оценка региональных легислатур возможна только на основе детальной оценки деятельности отдельных законодательных органов, для более полного и глубокого анализа деятельности парламента и для возможности экстраполяции полученных данных на другие регионы, для исследования в качестве кейса был выбран парламент Пермской области.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1992 г. по 2005 г. В 1992 г. в регионах начинают приниматься уставы и конституции,
определяющие институциональный дизайн. В большинстве регионов деятельность легислатур институционально оформилась к 1997 году. Начиная с 1996 г., в регионах прошли первые всенародные выборы глав, что легитимировало их власть.
В декабре 2003 года в связи с появлением нового субъекта РФ -Пермского края - начинает складываться новая неопределенность: появляются новые институты, правила игры для основных политических акторов, происходят изменения в расстановке элитных группировок. В декабре 2005 г. -был назначен губернатор Пермского края, а в декабре 2006 - будет избрана новая краевая легислатура, что усиливает неопределенность политической ситуации. В связи с чем, период с декабря 2005 г. не входит в поле нашего исследования.
Теоретическую основу исследования составили, прежде всего, теории институтов. Как отмечает в своей работе немецкий ученый Ф. Шарпф, «изучение институтов включает две различные перспективы. Одна фокусирует внимание на последствиях, которые институты могут иметь для политических акторов и их действий. Другая направлена на объяснение генезиса и трансформаций самих институтов»1. Вторая перспектива получила теоретическое обоснование в рамках неоинституционального подхода. Внутри неоинституционализма между различными течениями существуют разногласия по вопросу о том, как возникают и изменяются политические институты2, при этом никто не отрицает тот факт, что деятельность политических акторов влияет на их создание и функционирование. Наиболее активно эту позицию отстаивают сторонники экономической версии неоинституционализма, понимающего под институтами ««правила игры» в
Scharpf F. Institutions in Comparative Policy Research II Comparative political studies. 2000.Vol.33,№6/7.P.763.
2 См.: Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalism II Political Studies. 1996. Vol. 44, №5.
обществе, или... созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»1.
Институты включают в себя все формы ограничений (формальных и неформальных), созданных людьми для того, чтобы придать определенную структуру человеческим взаимоотношениям. Под формальными институтами понимаются конституции, уставы, законы и административные нормы. Они детерминируют формальные структуры политической системы и механизмы легитимной власти. Государственные институты гарантируют соблюдение формальных правил средствами убеждения (в идеале) или же угроз и санкций. Формальные правила возникают, изменяются и внедряются путем насаждения извне.
К неформальным институтам относятся традиции, обычаи, моральные ценности, религиозные убеждения, сети и другие нормы долгосрочного общения. Неформальные институты вырастают на основе самоорганизующейся динамики социального взаимодействия. Они генерируются социально.3
Процесс образования специфического набора социальных норм и правил, задающих контекст человеческого существования и взаимодействия, определяется как институционализация. Совокупность таких правил эффективно связывает поведение акторов, гарантирует соответствие реальности ожиданиям и одновременно развивает силу действия. Институциональные изменения - т.е. изменения институтов - определяют то, как общества развиваются во времени и являются ключом к пониманию исторических перемен.
Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.,1997. С. 17.
2 Там же.
3 Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефективных
демократиях // Политические исследования. 2002. № 2. С.22.
Взаимодействие формальных и неформальных институтов нашло свое отражение в предложенной Д. Нортом концепции представительного органа, отражающего интересы групп избирателей и их роль в достижении соглашения с правителем. Эта концепция учитывает потребность правителя в получении больших налоговых доходов в обмен на согласие предоставлять определенные услуги группам избирателей. Представительный орган облегчает обмен между сторонами. В современной представительной демократии общественная система становится гораздо сложнее, благодаря развитию многообразных групп интересов и гораздо более сложной институциональной структуры, призванной облегчить обмен между группами интересов. Ввиду многообразия групп интересов, ни одна группа, которая может иметь своего представителя в законодательных органах, не способна завоевать большинство. Поэтому каждый законодатель не может действовать в одиночку и представлять только свою группу. Ему приходится заключать соглашения с другими законодателями, которые представляют другие группы интересов.1
В условиях неопределенности, связанной с изменением институтов, едва ли не решающую роль играет выбор институтов, выбор конституционной модели распределения властных полномочий по горизонтали (президентской или парламентской). Именно на этом этапе значительную роль играют легислатуры, обладающие в демократической системе определенным набором функций: формирование повестки дня, репрезентативность (парламент -единственный институт, который представляет политическое сообщество, как в целом, так и во всем его многообразии), политическое рекрутирование и другие.2 Кроме того, парламенты легитимируют существующие (установившиеся) политические режимы.
1 Норт Д. Указ. соч. С.70-71.
2 Hahn J.W. Introduction: Analyzing Parliamentary Development in Russia I Democratization in
Russia: the development of legislative institution I edited by Jeffrey W. Hahn. 1996. P.4.
Первоначальный выбор, с точки зрения исторического институционализма, оказывает глубокое воздействие на все последующие политические решения. Это означает, что даже если произойдут несколько последующих структурных изменений, первоначальные изменения продолжают оказывать свое воздействие на политический процесс.
В результате изменений формальных институтов - конституционного дизайна, в частности, происходит трансформация политического режима. Различия между президентскими и парламентскими режимами находятся в центре исследовательских интересов структурного неоинституционализма1.
В рамках этого подхода на первый план выходит такой аспект: какой эффект оказывают формальные политические институты на характеристики политической системы в целом - партийную систему, стабильность или представительность правительства и т. д. Следовательно, независимой переменной здесь являются формальные политические институты: конституционный дизайн, электоральные системы, структура парламента. Зависимой - партийная система, стабильность правительства и другие. Модель конституционного дизайна оказывает существенное воздействие на политический процесс, определяя правила игры: с одной стороны, предоставляя, а с другой — ограничивая политические возможности акторов . Та или иная модель конституционного дизайна является проекцией места парламентов в политической системе, характеристикой внешнего аспекта его деятельности.
Методы исследования. В диссертации применялось несколько методов: 1) интервью, прямое (включенное) наблюдение; 2) кросс-темпоральный и эталонный методы сравнения; 3) статистический и исторический.
Л См.: Shugart M.S., Carey J.M. Presidents and assemblies: Constitutional design electoral
dynamics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992.
2 См.: Панов П.В. Теории политических институтов. Пермь, 2004. глава 8.
Из сугубо политологических методов в диссертации был использован метод М. Шугарта и Дж. Кэри 1 для сравнительного анализа формальных институтов в регионах России, а также для анализа конституционного дизайна, заложенного рамками федерального законодательства. Ценность данного метода заключается в том, что он может быть адекватно применен к большому числу случаев (выборка из 89 случаев), позволяет достаточно быстро и точно описать и провести сравнительный анализ различных моделей конституционного дизайна.
Для измерения конституционного дизайна М. Шугарт и Д. Кэри предложили так называемый интервальный, или пространственный, метод.2 Все разнообразие взаимоотношений между органами власти они предлагают анализировать по двум шкалам:
- власть президента над правительством (возможность как формировать, так и увольнять правительство). Чем больше таких полномочий, тем большее значение приписывается данному политическому режиму по этой шкале.
«раздельное выживание» ((власть парламента над правительством (вотум недоверия, импичмент, отставка президента) и власть президента над парламентом (право роспуска парламента)). Чем меньше эти зависимости, тем большее значение у режима по данной шкале. Каждый из четырех параметров оценивается по 4-балльной шкале. Затем баллы суммируются, в результате чего два показателя измеряются по шкале от О до 8. После этого две шкалы накладываются на плоскость с двумя осями координат, и мы получаем не только «измерительный инструмент», но и графическую иллюстрацию, на которую можно наложить конституционный дизайн сравниваемых стран.
1 См.: Shugart M.S., Carey J.M. Opt. cit.
2 Ibid. Ch.8.
Следует отметить, что Шугарт и Кэри предложили подобный инструментарий для измерения еще одного показателя президентской власти — «законодательная власть президента»: право вето, издания декретов, вынесение вопросов на референдум и т. д.1 Этот показатель имеет самостоятельное значение и не учитывается при измерении конституционного дизайна.2
Иначе говоря, для достижения поставленной цели автор использовал сложное сочетание количественных и качественных методов. На первом этапе исследования при выборке в 89 субъектов РФ были применены количественные методы, тогда как на втором этапе в ходе анализа конкретного проявления изучаемого феномена был применен широкий спектр качественных методик.
Впоследствии данная методика была использована Шугартом при анализе политических процессов в странах Восточной Европы (См.: Shugart М. Executive-Legislative Relations in Post-Communist Europe. Transition, 1996, vol. 2, №25). Применилась она и при изучении российских регионов (См.: Ross С. Federalism and Democratization in Russia. Manchester, 2002.), в т.ч. отечественными специалистами (См.: Умнова И. Разделение законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: правовые аспекты / Органы государственной власти субъектов Российской Федерации / под ред. В.Я. Гельман и др. М., 1998). Однако в работах российских исследователей метод Шугарта-Кэри, в основном, используется в сокращенном и/или урезанном виде и служит скорее вспомогательным средством при описании одного из измерений регионального политического режима (См.: Кузьмин А., Мелвин Н., Нечаев В. Региональные политические режимы в постсоветской России: Опыт типологизации // Политические исследования. 2002. №3). Была также сделана попытка соединить модель Шгарта-Кэри с теорией рационального выбора для исследования объема полномочий законодательной и исполнительной ветвей региональной власти, установленного конституциями республик в составе РФ (См.: Кононенко П.Б. Политические факторы конституционного строительства в республиках Российской Федерации //Политические исследования. 2003. №6). 2 Shugart M.S., Carey J.M. Optcit. Ch.8
Источниковую базу исследования можно разделить на несколько групп:
1) нормативные документы. Они позволяют формально определить изменения «правил игры», институциональный дизайн политических режимов регионов. Это, прежде всего, Конституция РФ, федеральные законы и указы Президента РФ, устанавливающие основные принципы организации и взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ. На основании выделенных этапов исторического развития регионов при анализе федерального законодательства учитывались его редакционные изменения.
Другая группа документов - основные законы (конституции и уставы) субъектов РФ. Аналогично с федеральным законодательством, основные законы субъектов были взяты в трех редакциях, несмотря на то, что изменения в них порой вносятся ежемесячно. Для анализа мы взяли самую первую редакцию конституции или устава в зависимости от сроков принятия в каждом конкретном регионе. Затем редакция, учитывающая изменения, принятые на федеральном уровне - в зависимости от региона 1999-2002 гг. И, наконец, последняя учитываемая нами в исследовании редакция уставов и конституций - после внесения в них изменений, касающихся изменения процедуры избрания глав регионов. В ряде регионов подобные изменения не внесены и на настоящий момент.
Отметим также, что в связи со значительным объемом региональных «конституций», в соответствие с поставленными задачами, для анализа были взяты лишь главы, касающиеся законодательной и исполнительной власти субъекта.
Кроме того, для исследования внутренней структуры - количества комитетов и численности парламентов, в качестве источников были использованы региональные законы о парламентах, а также регламенты их работы.
архивные документы Законодательного Собрания, являющиеся эмпирическим материалом для проверки выдвигаемых нами гипотез. Это протоколы заседаний, содержащие сведения о рассмотренных и принятых вопросов в ЗСПО. В стенограммах заседаний содержатся выступления депутатов, представителей исполнительной власти в ходе обсуждения того или иного вопроса. В материалах рабочих групп содержится информация о количестве поступивших поправок к тому или иному законопроекту, количестве и периодичности заседаний рабочей группы, круге участников обсуждения законопроекта. Весьма значимым источником для нас являются поименные голосования депутатов в ходе пленарных заседаний ЗСПО. Применение количественных методов исследования позволит определить уровень «фракционной солидарности». Причем, поименные голосования являются единственным источником для этого.
материалы и информация, полученные путем включенного наблюдения во время пленарных заседаний ЗСПО, его комитетов, рабочих групп, перерывов, а также в результате экспертных интервью, бесед с работниками аппарата ЗСПО, помощниками депутатов. Эта группа источников дает возможность выявить неформальные «правила игры» и нормы поведения, практики взаимодействия различных акторов в ЗСПО;
4) мемуары политических и государственных деятелей, например,
первого спикера ЗСПО Е. Сапиро, или председателя комитета по региональной
политике ЗСПО первого созыва, а ныне депутата Государственной Думы РФ
А. Климова. В их книгах содержатся и воспоминания о становлении пермского
регионального парламента, и некоторые оценки деятельности как парламента,
так и исполнительной власти. Как и интервью, мемуары также служат
источником для рассмотрения и анализа неформальных практик в
деятельности парламента.
5) периодические издания, как федеральные, таки региональные.
Прежде всего, это Независимая газета с приложением НГ-регионы, Российская
газета, КоммерсантЪ, Ведомости. Пермскую региональную прессу можно разделить на лояльную губернатору - Новый Компаньон, Бизнес-класс, Пермские новости, Местное время, Деловое Прикамье, и на оппозиционную -Пермский обозреватель, Вечерня Пермь, отчасти Звезда.
6) Отдельно следует сказать о такой группе источников, как Интернет-ресурсы. Информационные материалы о деятельности региональных парламентах, сведения об их структуре, персональном составе депутатов, законотворческом процессе размещается на региональных сайтах. Их наполняемость, качество предоставления информации является одним из показателей открытости парламента для внешнего мира, степени развития парламентских институтов. Результаты исследований показали, что из 89 региональных парламентов собственные Интернет-порталы имеют 65. Как правило, на всех этих сайтах можно найти новости, информацию о структуре и составе парламентов. Сведения о депутатах, информация об аппарате, планы мероприятий и повестки заседаний также размещены на большинстве официальных сайтов парламентов. Однако на многих сайтах (Брянская, Владимирская, Воронежская, Калининградская, Пермская, Сахалинская области и другие регионы) не размещены региональные законы, особенно такие, как устав/конституция, закон о парламенте, закон о выборах и т.п. Наиболее полно деятельность парламентов освещена в таких регионах, как Волгоградская, Камчатская, Липецкая области. Здесь присутствует и механизм обратной связи, и подробная информация об органах, формируемых парламентом (Контрольно-счетная палата, представители в СФ ФС РФ, Совет органов местного самоуправления и другие), аналитические отчеты, справочники.
Информацию о парламентах 13 регионов (Республики Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика, Новгородская, Омская, Орловская, Тамбовская, Тульская области, Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий автономные округа) можно найти
только по косвенным источникам в Интернет - это сайты, предоставляющие справочную информацию (), либо новостные ленты информационных агентств.
Остальные парламенты имеют свою страницу или раздел на официальных сайтах регионов (Республики Алтай, Башкортостан, Бурятия, Карачаево-Черкессия, Коми, Тыва (Тува), Псковская область, Еврейская автономная область, Усть-Ордынский Бурятский и Эвенкийский АО), либо на сайтах исполнительных органов власти (Республика Мордовия, Калужская, Кировская, Пензенская, Челябинская области, Ханты-Мансийский АО).
Минимальную информацию о Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия и Областном собрании депутатов Архангельской области можно получить с официальных сайтов их председателей.
Теоретическая значимость исследования определяется наличием в диссертации теоретических выводов, объясняющих взаимовлияние процесса становления парламентских институтов и политических процессов в ходе постсоветской трансформации, в котором в ходе изменений сохраняются значительные элементы непрерывности, но сами непрерывности подвержены изменениям. Кроме того, теоретическая значимость исследования определяется углубленным осмыслением сущности и особенностей развития регионального политического процесса. Проведенное сравнение конституционного дизайна всех 89 регионов на разных этапах изменения федерального и регионального законодательства может послужить основой для новых исследований и региональных политических режимов, и институтов исполнительной власти в частности. Модифицированная методика Шугарта-Кэри может быть применена и для анализа институционального дизайна органов местного самоуправления.
Практическая значимость работы. Материалы данного исследования могут быть использованы при чтении как общих курсов по политическим процессам в России, политической регионалистике, так и при чтении
спецкурсов по актуальным вопросам взаимодействия органов государственной власти, политико-административному управлению.
Результаты исследования могут использоваться государственными служащими и политиками при выработке форм взаимодействия между ветвями власти, при подготовке и корректировке соответствующих программ и законопроектов, направленных на совершенствование государственного управления в регионах.
Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой политических наук Пермского государственного университета. Основные положения, идеи и выводы исследования были изложены автором на публичных экспертных дискуссиях «Социальная политика как инструмент продвижения демократии на локальном уровне», (Пермь, июнь 2004 г.), «Взаимодействие власти и общества в социальной сфере», (Пермь, ноябрь 2004 г.), на семинаре-форуме «Перспективы развития представительных органов власти регионов», (Пермь, декабрь 2004 г.), на Всероссийской конференции «III Гражданские Чтения, посвященные памяти Виктора Астафьева», (Пермь, май 2005 г.), на Всероссийской научной конференции «Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в России: выборы, голосование, репрезентативность», (Санкт-Петербург, декабрь 2005г.), а также в 17 научных публикациях, включая:
Лунина К.А. Воздействие изменений в характере внутриэлитных отношений на функционирование региональных политических институтов Пермской области // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2002. Вып. 3. С. 94-113. В соавторстве Пановым П.В., Подвинцевым О.Б.
Лунина К. Институциализация взаимоотношений администрации и Законодательного Собрания Пермской области в 1992-2000 годах / Проблемы достойного правления глазами студентов: Сборник статей. Пермь, 2002. С. 13-21.
Лунина К. Региональная политическая элита Пермской области / Пермская элита: Становление, развитие, современное состояние. Пермь, 2003. С.60-64.
Лунина К. Конфликты и «порядок» в региональном парламенте (На примере Законодательного собрания Пермской области) // Политические исследования. 2003. №6. С. 125-134. В соавторстве с Пановым П.В.
Лунина К. Институты, структурирующие деятельность комитетов Законодательного Собрания Пермской области / Пермский вариант - 2: Политическое развитие Прикамья и России в 1990-е годы. Пермь, 2004. С.59-68.
Лунина К. Проблемы взаимодействия власти и общества в процессе создания социального законодательства // Политический Альманах Прикамья. Пермь, 2005. Вып. 5. С. 58-65.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложений.
Модели конституционного дизайна в регионах России
Возможность говорить о региональных политических режимах в России возникла в связи с теми политическими процессами, которые развернулись в нашей стране в 1990-е гг. Речь, прежде всего, идет о регионализации России и всевозможных ее эффектах. Появление в регионах России органов государственной власти, стремившихся с той или иной степенью успешности к автономии от центра, заставило политологов заговорить о региональной политике и конфигурации региональной власти, региональных режимах. Первым в хронологическом отношении был формально-легальный подход. В рамках этого подхода под режимом понимается организация власти в государстве, т.е. какие формальные институты обеспечивают разделение властей (конституционная модель)1. В соответствии с этим подходом проблема разделения властей в государстве (в нашем случае, в регионе) может быть сведена к двум ключевым для нее вопросам: - способ формирования исполнительного органа власти (кабинета) - «раздельное выживание» кабинета и представительного органа власти. Первое измерение охватывает полномочия президента (под президентом понимается выборное должностное лицо, представляющее всех граждан государства/региона) в процессе назначений на посты в кабинете, а также возможности его реального влияния на деятельность кабинета в целом и отдельных его членов. Второе измерение включает в себя зависимость кабинета от парламента, выражающаяся в виде «вотума недоверия», и зависимость парламента от кабинета, когда последний может использовать угрозу роспуска первого для давления на него. Здесь необходимо сделать одну оговорку. А именно, определить, являются ли региональные представительные органы власти парламентами. Сегодня нет единства мнений на этот счет ни среди представителей политической науки, ни среди специалистов в области конституционного права. Так, например, к числу отличительных признаков парламента Н.А. Богданова относит: 1) вхождение в систему организации государственной власти по типу «разделения властей»; 2) свободный мандат депутата; 3) работа на профессиональных началах1. Исходя из этих признаков, законодательные органы субъектов РФ не могут быть названы парламентами, поскольку далеко не все депутаты работают на постоянной профессиональной основе в представительном органе. При этом в литературе при характеристике форм народного представительства в регионах России ученые зачастую используют термины «региональный парламентаризм», «парламенты субъектов РФ» . Как отмечают представители архангельской правовой школы А. Малый, М. Гмырин, одним из признаков, позволяющих отнести выборный орган к числу парламентов, является формирование его из числа депутатов, избираемых населением. Другим важнейшим признаком следует считать осуществление представительным органом законодательной функции, причем никакой другой орган эту функцию реализовать не может. Региональным представительным органам присущи формы и методы парламентской деятельности - пленарные заседания, работа постоянных комиссий, организация парламентских слушаний и депутатских запросов. Наличие этих отличительных черт достаточно для того, чтобы вести речь о функционировании парламента, поскольку уже сама по себе организация законодательной и контрольной деятельности представительного органа подразумевает весь набор парламентских средств и методов работы. Дополнительными характеристиками для определения степени разделения властей являются - способ рекрутирования высшего должностного лица и его роль в законотворчестве - были введены М. Шугартом в соавторстве с С. Хаггартом . Другой представитель данного направления К. Стром пришел к выводу, что основополагающий критерий — это возможность парламента отправить правительство в отставку3. В результате, М. Шугарт и Д. Кэри выделили пять «чистых» институциональных моделей («идеальных типа») демократии4: Президентский тип 1) Кабинет формируется президентом 2) Президент избирается населением 3) Фиксированность сроков полномочий и президента, и парламента (раздельное выживание) 4) Президент обладает существенными полномочиями в области законотворчества: законодательная инициатива, право наложить вето на решения парламента и др.
Комитетская структура как модель внутренней организации региональных парламентов
Структура регионального парламента, организация его деятельности определяется только самим парламентом. Институциональные структуры, которые облегчают как объединение ресурсов, так и проведение совместных решений в жизнь, создаются депутатами в результате постоянного взаимодействия. Такие структуры ограничивают акторов, но в то же время резко снижают степень неопределенности, делают функционирование парламента значительно более стабильным и устойчивым. Вместе с тем институциональные конструкции парламентов могут существенно различаться и по форме, и содержательно. Во многом это зависит от характера политического режима. Общепризнанно, например, что для демократического режима характерна конкуренция между политическими акторами, протекающая на основе формальных институтов - «правил игры». Напротив, авторитарному режиму политическая конкуренция, в том числе в парламенте, не свойственна, а по сравнению с формальными, большее значение в рамках такого режима имеют неформальные правила. В этом контексте довольно важным представляется вопрос, каким образом, на основе какого типа институтов поддерживается порядок в современных российских парламентах, в том числе на региональном уровне. В определенной степени это может быть индикатором политических процессов и траектории институционального развития. Самой распространенной и обязательной для всех региональных парламентов России является комитетская структура. Особенность данного типа институциональной структуры парламента заключается в том, что взаимодействие депутатов происходит, благодаря определенным процедурным правилам, предоставляющих особые (дискреционные) полномочия комитетам парламента. Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности с пленарных заседаний в комитеты объясняется, прежде всего, характером деятельности парламентов. Нередко парламентские комитеты решают судьбу законопроекта, то есть оказывают решающее значение в процессе принятия решений в парламенте. Классическим примером комитетской структуры является Конгресс США, основная деятельность которого осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными специализированными комитетами. В отношении законопроектов американские комитеты обладают неограниченными полномочиями. В структуре Итальянского Парламента присутствуют постоянные специализированные комиссии, которые могут получить право окончательного утверждения законопроектов. Законодательные комитеты Великобритании, за некоторым исключением, вообще не имеют определенной предметной компетенции. Некоторые из них называются по начальным буквам латинского алфавита - комитет А, комитет В, комитет С, и т.д. В отличие от американских, эти комитеты не обладают дискреционными полномочиями, то есть рассматривают законопроекты (билли) в соответствиями с рекомендациями палаты. Таким образом, комитеты в британском парламенте играют роль вспомогательных, но все важных, органов. В них в силу традиций для принятия решений наряду с формальными используются и неформальные практики. Следовательно, говоря о моделях обеспечения порядка в парламенте, структурировании политического процесса, следует указать, что комитетская структура Конгресса США является самостоятельным ее вариантом. Вследствие этого, есть основания обратить особое внимание на это тип институциональной структуры парламента. В 1960-70-е гг., по мере становления и развития теории рационального выбора и использования игровых моделей (формального моделирования), исследователи столкнулись с проблемой объяснения коллективного принятия решений в американском парламенте. Известно, что конгрессмены достаточно автономны от своего партийного руководства, в значительно большей степени они связаны со своими избирательными округами и наиболее влиятельными в этих округах группами интересов. Следовательно, каждый конгрессмен представляет интересы не столько партийные, сколько групповые. Возникает вопрос - каким образом в этих условиях возможно принятие решений на основе правила большинства?
Институциональная структура пермского регионального парламента
Согласно Закону области «О Законодательном Собрании Пермской области», под комитетом понимается постоянно действующий орган Законодательного Собрания, создаваемый на срок его полномочий по функциональному (межотраслевому) принципу. Комитет состоит не менее, чем из пяти, и не более, чем из двенадцати депутатов.1 Формирование комитета производится по желанию депутатов и подлежит утверждению решением ЗС. При этом в законе «О статусе депутата Законодательного Собрания» закреплено правило, что депутат обязан состоять в одном из комитетов ЗС.3 Комитеты возглавляют председатели, которые избираются на заседании Законодательного Собрания большинством голосов от числа депутатов, избранных в Законодательное Собрание, по представлению соответствующего комитета. Законодательное Собрание Пермской области имеет в своем составе 4 комитета. Такая структура сложилась еще в первом созыве и была подчинена бюджетной логике: комитет, отвечающий за доходную часть бюджета, за расходную, сводный комитет и комитет, отвечающий за принятие основных правил игры (Устава, законодательства о выборах и т.п.). В связи с этим, у каждого комитета есть свои основные направления деятельности, от которых зависит распределение вопросов, решаемых парламентом. Основными направлениями деятельности комитета по бюджету и внебюджетным фондам («бюджетный») являются: сводное социально - экономическое планирование и прогнозирование, сводный финансовый баланс; формирование бюджета и внебюджетных фондов; контроль за исполнением бюджета и внебюджетных фондов; контроль за выпуском и размещением облигаций и других ценных бумаг; определение бюджетной обеспеченности целевых программ и контроль за их исполнением; взаимодействие с финансовыми институтами, банками, казначейством и фискальными организациями; иные вопросы в бюджетной сфере. Комитет по социальной политике и правам человека («социальный») . охрана окружающей среды и здоровья человека; образование, наука и культура; законность и правопорядок; социальной защиты и занятости населения; религия и национальные отношения; жилищно - коммунальная реформа. Определение направлений в разработке региональных социальных программ и анализ их эффективности1. Комитет по экономической политике и налогам («экономический»): экономика, промышленность, строительство, транспорт, связь, энергетика, агропромышленный комплекс; стратегия развития, реструктуризация, экономический курс, собственность, приватизация, многоукладность экономики, расширенное воспроизводство, специализация и кооперация; налогообложение (налоги, сборы, ставки, тарифы, льготы, акцизы), ценообразование, дотации, развитие внутреннего рынка, приоритеты, экономический и промышленный маркетинг, предпринимательство; наука и научно - техническое развитие, наукоемкие технологии, региональные и продуктовые ассоциации, инновационная и инвестиционная активность; защита отечественного товаропроизводителя, конкурентоспособность, сертификация, рациональное использование ресурсов, капвложения, конверсия, неплатежеспособность, несостоятельность, банкротство, санация; промышленные технологии, экономический, промышленный и научный потенциал; сбалансированность обрабатывающих и топливно-сырьевых отраслей; промышленная экология, восстановление минерально-сырьевой базы; иные проблемы.
