Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИЗУЧЕНИЯ ПРОЦЕССА ОПТИМИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В ТРАНСФОРМИРУЮЩЕЙСЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ 16
1.1. Понятие государственно-политического управления в современной политологической науке 16
1.2. Политико-коммуникативный подход к исследованию оптимизации государственно-политического управления 40
1.3. Особенности государственно-политического управления в условиях глобализированного мира 62
ГЛАВА II. ОПТИМИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ НА РАЗНЫХ УРОВНЯХ СОВРЕМЕННОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕАЛЬНОСТИ РОССИИ 105
2.1. Пути оптимизации государственно-политического управления в современной России на национально-государственном уровне 105
2.2. Специфика оптимизации государственно-политического управления в российском регионе 132
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 156
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ
ЛИТЕРАТУРЫ 162
ПРИЛОЖЕНИЯ 175
- Понятие государственно-политического управления в современной политологической науке
- Особенности государственно-политического управления в условиях глобализированного мира
- Пути оптимизации государственно-политического управления в современной России на национально-государственном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что глобализация политики усиливает действия деструктивных факторов различного уровня и направленности. Это заставляет переосмыслить базовые основы существования человечества и вызывает потребность в столь же принципиальной рефлексии относительно источников трансформации государственного управления. Выявление общих закономерностей возникновения и эволюции политико-управленческих структур, определение механизмов их функционирования, путей и способов оптимизации и эффективности становятся жизненно важными для самоорганизации общества.
Вместе с тем высокий уровень цивилизационного развития, породивший императив выживания человечества, диктует необходимость рационального использования общепланетарных ресурсов и биосферы, которая переводит проблему глобального управления из дискуссионной в практико-политическую плоскость. Однако особенности формирующейся системы глобального управления заключаются в том, что она определяется не на заседании Генеральной Ассамблеи ООН, и не в умах ученых, она является результатом взаимодействия объективных законов биологического и социального развития планеты. Этот факт, не признается политиками, предпочитающими силовое воздействие правилам, закрепленным в ООН, формирующими менталитет безнаказанности и вседозволенности посредством утверждения иллюзии абсолютизма.
В этих условиях оптимизация государственно-политического управления в России направлена как на регулирование глобальных политико-идеологических отношений и активное участие в формировании системы глобального управления, так и на совершенствование политического менеджмента внутри страны, учитывая особенности «большого пространства и большого времени» (М.М. Бахтин) в российских регионах.
Общественные преобразования, произошедшие в России за последние
годы, обострили интерес к осмыслению сущности российского государства,
его институтов и способов управления. Эти вопросы приобретают особую
значимость в условиях как переходного периода, так и первых фаз
политической стабилизации, когда еще окончательно не сформирован
механизм реализации государством своих функций, не отработана схема
взаимодействия между гражданским обществом и властными институтами,
отсутствует консолидация политических партий и движений. Рассмотрение
практики государственно-политического управления, сущности
политического менеджмента как целостных систем позволяет получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата и о методах реализации им региональной политики, что актуализирует проблему исследования.
Изучение путей и способов оптимизации, повышения эффективности государственно-политического управления, а также рассмотрение проблем регионального политического менеджмента в процессе становления политического режима в России представляется весьма важным на современном этапе.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы политического управления обществом привлекали внимание ученых со времен зарождения политической философии. Эти проблемы рассматривались в трудах древних мыслителей, философов Возрождения и Нового времени -Платона, Аристотеля, Макиавелли. Эти вопросы волновали и дореволюционных российских ученых, таких, как Б.Н.Чичерин, П.И.Новгородцев, И.А.Ильин и др.
Основные положения теории управления в политологическом контексте были разработаны в трудах А. Бентли и Д. Трумэна. ' Анализ
Бентли А. Процесс управления. - М., 1998; Трумэн Д. Управленческий процесс. - СПб., 2001.
5 современных теорий управления представлен в работах российских исследователей Д.И. Правдина, О.М. Роя.1
Сущность политического управления выявляли А. Лоутон, Ч. Линдблом, Э. Роуз. Проблемы соотношений государственного и муниципального управления рассматривались в трудах П.И. Атамчука, А.И. Черкасова. Выявлением сущности административного управления занимались Т.А. Кулакова, А.В. Курочкин, Дж. Лайн, В.П. Милецкий, Л.В. Сморгунов.4
В большинстве научных работ государство рассматривается в широком историческом (и одновременно инструментальном) контексте как способ легального использования власти для обеспечения самоорганизованности сообщества людей на определенной территории.5 Сходной позиции придерживался и Ж. Бюрдо, видевший в государстве «независимую от правителей абстрактно-безличную власть на конкретной территории».6 Иначе говоря, государство во всех его национальных и темпоральных модификациях есть исторически сквозная форма совместного существования (в рамках некоего локалитета) власти и сообщества граждан, наделенных определенными правилами и обязанностями в отношении данного института.7 Большое значение в последнее время придается глобальным функциям государства.
Правдин Д.И. Проблема управления экономическими и социальными процессами. - М., 1979; Рой О.М. Исследование систем управления. - Омск, 1999.
2 Lindblom Ch. The Policy Making Process. - Englewood cliffs, 1968; Лоутон А., Роуз Э.
Организация и управление в государственных учреждениях. - М., 1993
3 Атамчук П.И. Теории государственного управления - М., 2006; Черкасов А.И.
Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998.
4 Административная политика. - СПб., 1998; Lane J.-E. The public sector. Concepts, Models
and Approaches. - London, 1993.
5 Малек M. Распад государства и его значение для международных отношений (категории
и методы теоретического анализа) //Вестник МГУ. Сер. 12: Политические науки, №3-
2006. С. 85.
6 Burdeu Q. L'ETAT. Paris. 1970. P. 15.
Соловьев А.И. Трансячеистые структуры как форма строения и источник саморазвития государства// Политические исследования. 2006. № 6. С. 59-80.
Значительное влияние на рассмотрение проблем политического управления оказывает традиция советского периода, когда политическое управление отождествлялось с государственным и сводилось к вопросу реализации властных полномочий.
В настоящее время исследователи отмечают, что если анализ глобальных процессов является в настоящее время предметом исследования огромного количества обществоведов, то процессы регионализации привлекают значительно меньше внимания.1 Актуальность и новизна региональной проблематики становятся предметом изучения многих исследователей, среди которых выделяются Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова. Ю.В. Васильев, О. Г. Дмитриева, В.Г. Игнатов, Т.В. Игнатова, А.В. Кисельников, Н.И. Ларина, A.M. Лавров, В.А. Лексин, А.А. Мацнев, А.Б. Швецов и др.2
Большой вклад в разработку теоретических основ управления и государственной службы внесли такие российские ученые, как Г.В. Атаманчук, Ю.С. Васютин, Н.И. Глазунова, B.C. Комаровский, Б.В. Лытов, A.M. Омаров, Е.В. Охотский, СВ. Передерни, А.Г. Поршнев и др.3
Различные аспекты политического управления исследованы в работах Н. Авдошиной, Ф.Н. Агаевой, Л.А. Асеева, Р.А. Галиахметова, Г.Ю.
Симонян Р.Х. От национально-государственных объединений к региональным (проблемы мезоуровня в организации общественных систем // Вопросы философии, 2005. № 3. С. 20-28.
2 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М.,1994; Ларина Н. И., Кисельников А.В. Региональная политика в странах рыночной экономики. М., 1998; Лексин В., Швецов А. Государство и регионы. М., 1998; Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М.,1998.; Дмитриева О. Г. Региональная диагностика. М., 1993.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. Орел, 1998; Государственное и муниципальное управление / Под ред. Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева. М., 1997; Комаровский B.C. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М., 1997; Лытов Б.В. Сущность и особенности государственной службы как социального института // Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Омаров A.M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980; Охотский Е.В. Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; и др.
7 Галушко, Т.Н. Ефремовой, В.В. Смирнова, Б. А. Тукумцева, А.В. Понеделкова, А.В Огарева, О.Ф. Шаброва.1
Общая теория менеджмента явилась предметом исследований следующих ученых: Г. В. Казначевская, П.П. Украинец.2 Сущность политического менеджмента выявляют в своих работах такие российские исследователи, как Е.В. Галкина, А.Ю. Горчева, О.Н. Гундарь, Г.В. Пушкарева.3 Проблема принятия политических решений стала предметом научных исследований таких ученых как А.В. Дегтярев, В.К. Мельник, П.В.Шаран.4
Вместе с тем исследователи отмечают, что складывающееся информационное общество заставляет по-новому рассмотреть организацию не только политических институтов, но и политического пространства в целом. В настоящее время основой политического взаимодействия становится сам факт коммуникации, отражающей способность (неспособность) акторов поддерживать устойчивое общение, обеспечивая своему целевому проекту ту или иную форму поддержки.5 Свой вклад в обоснование этих идей внесли теории среднего уровня («мягкого менеджмента»,6 «нечеткой логики»,1 «самообучающейся» административной
Агаева Ф.Н. Тенденции развития управленческих отношений в условиях выхода из кризиса: Дисс. ... канд. филос. наук. М., 1993; Авдошина Н., Тукумцев Б. Партисипативные методы управления в современных условиях // Проблемы теории и практики управления. 1994. № б; Асеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта. Автореф. дисс. ... канд. полит, наук. М.,РАГС, 1999; Смирнов В.В. Политика и политическое управление //Политическое управление: курс лекций. М.,РАГС,1996; Понеделков А.В., Огарев А.В. Лидер. Элита. Регион. Ростов-на-Дону, 1995; Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. М., 1997; Шабров О.Ф. Политическая система: демократия и управление обществом // Государство и право. 1994. №5.
2 Казначевская Г. В. Менеджмент. - / Изд-е 2-е, доп. и перераб. - Ростов н/Д, 2002;
Украинец П. П. Менеджмент: новые технологии. - Мн., 2001.
3 Галкина Е.В. Политический менеджмент, - Ставрополь, 2007; Горчева А. Ю.
Политический менеджмент постсоветской России. - М., 2003; Пушкарева Г. В.
Политический менеджмент. - М., 2002.
4 Мельник В.А. Политология. - Минск, 1996; Шаран П. Сравнительная политология. - М.,
1992.
Соловьев А.И. Политический облик постсовременности: очевидность явления // Общественные науки и современность. 2005. № 1. 6 Кезина А.В. Менеджмент - М., 2000.
8 системы, субкультурных моделей и др.), фокусирующие внимание на нормативных и девиантных контактах носителей административных функций в государстве. Особую роль сыграла теория организационной коммуникации, сторонники которой считали, что коммуникация «является сущностью организационной активности» государства.4 Однако проблемы оптимизации государственно-политического управления до сих пор остаются в тени политологических исследований. Все это и определило выбор предмета и объекта диссертационного исследования.
Объект исследования - государственно-политическое управление на современном этапе.
Предмет исследования - принципы, направления и механизмы оптимизации процесса государственно-политического управления в современном российском обществе.
Цель исследования - определить пути и средства оптимизации процесса государственно-политического управления в современной России.
Представленная цель обусловила ряд задач:
уточнить особенности понимания государственно-политического управления в контексте политологического знания;
определить специфику политико-коммуникативного подхода к оптимизации государственно-политического управления;
выявить особенности государственно-политического управления в глобализированном мире;
раскрыть особенности оптимизации государственно-политического управления в России на современном этапе;
- проанализировать направления оптимизации государственно-
политического управления на региональном уровне.
1 Петрунин Ю.Ю. Нечеткая логика как инструмент исследования корпоративной этики /
Государственное управление в XXI в.: традиции и инновации. - М., 2006.
2 Дейл М. Самообучающаяся организация / Управление обучением. - М., 1995.
Сенге П. Новая работа для лидера: построение самообучающейся организации / Управление обучением. - М., 1995. 4 Сморгунов Л.В. (ред.) Государственная политика и управление. М., 2006.
Теоретико-методологические основы исследования. Поставленные в диссертационном исследовании цель и задачи достигаются при помощи структурно-функционального подхода, использование которого позволило проанализировать сущность государственного управления, и сравнительного подхода, применение которого позволило исследовать опыт политического управления.
В основу построения концепции диссертационного исследования положены теория М. Вебера о рациональной бюрократии и теория В.Г.Соколенко о глобальном управлении в ситуации возрастания социальной и политической нестабильности; а также идеи, касающиеся различных аспектов политического режима, изложенные в трудах зарубежных ученых: Г. Алмонда, Д. Бэлла, , А. Гидденса, Р. Дарендорфа и
ДР-
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. В работе использованы Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов РФ, указы Президента РФ от 23 июля 2003г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», от 9 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005г. № 1789-р «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах», послания Президента РФ Федеральному Собранию, «Концепция социально-экономического развития РФ», «Концепция национальной безопасности РФ», программа «О мерах по реализации концепции государственной национальной политики Российской Федерации», законодательные акты органов местного самоуправления, закон «Об областной целевой программе «Административная реформа в Ставропольском крае (2006-2008 годы)».
Научная новизна исследования заключается в следующем:
*-->/ 10
- на основе изучения теорий управления обоснована необходимость
рассмотрения государственно-политического управления как совокупности
государственного управления и политического менеджмента;
- в рамках политико-коммуникативного подхода к изучению
государственно-политического управления предложены пути и способы
оптимизации государственно-политического управления, которые могут
характеризоваться как тактические и стратегические;
- определено, что в условиях глобализированного мира
государственно-политическое управление представляет собой
многоуровневую систему, функционирующую на глобальном, национально-
государственном и локально-региональном уровнях, для которых характерны
собственные смысловые приоритеты и проблемно-политические ситуации;
- на основе анализа современного этапа административного
реформирования установлено, что оптимизация государственно-
политического управления в России осуществляется через концентрацию
таких функций власти, как исполнительная, правоустанавливающая, функция
управления государственным имуществом и т.д., и деконцентрацию таких
функций власти, как контрольно-надзорная, фискальная, функция
поддержки малого предпринимательства и т.д.;
- выявлено, что оптимизация государственно-политического
управления на национально-региональном уровне предполагает
использование «сферного», иерархического, ресурсного, статусного
принципов, а также нормирование и стандартизацию.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственно-политическое управление предполагает единство двух типов управления: государственного управления и политического менеджмента. Государственное управление - это вид управленческой деятельности для реализации единой государственной власти. Политический менеджмент — это вид политического управления, направленный на решение специфических задач укрепления авторитета государства. Государственно-
политическое управление осуществляется на национально-государственном уровне и включает в себя внешнеполитическую (государственное управление) и внутриполитическую (политический менеджмент) деятельности, опирающиеся на управленческое партнерство государства, гражданского общества и местного самоуправления в целях обеспечения национальных интересов с учетом динамики глобальных процессов.
2. Использование политико-коммуникативного подхода к
исследованию проблем оптимизации государственно-политического
управления дает возможность определить ее пути и способы, которые могут
быть тактическими и стратегическими. К тактическим можно отнести
децентрализацию управленческих компетенций, уменьшение количества
уровней управления, ускорение процессов планирования и, принятия
решений и т.д. К стратегическим способам оптимизации государственно-
политического управления относятся улучшение использования
информационных технологий управления, повышение качества
государственных услуг и механизма их распределения и т.д.
3. В условиях глобализированного мира государственно-политическое
управление представляет собой систему, состоящую из глобального,
национально-государственного и локально-регионального уровней. Каждый из
этих уровней имеет свои механизмы управления: на глобальном уровне
реализуется политико-идеологическая координация как выработка
рекомендаций, прогнозов, сценариев; на национально-государственном
уровне осуществляется государственно-политическое управление как
обеспечение национальных интересов и национальной безопасности; на
локально-региональном уровне преимущественно осуществляется
политический менеджмент как обеспечение политической мобилизации,
политического маневрирования, выработка и осуществление принципов
политического консалтинга.
4. Современный этап административного реформирования в России
осуществляется на национально-государственном уровне при помощи
12 концентрации и деконцентрации властных функций. Деконцентрация функций власти направлена на уменьшение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; на ограничение системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности; на передачу субъектам предпринимательства отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями, и т.д. Концентрация функций власти сосредоточена на исключении избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационном усилении правоустанавливающих функций и функций по управлению государственным имуществом и т.д.
5. Эффективность государственно-политического управления на локально-региональном уровне зависит от степени согласованности результатов изменения региона и целей его развития. Оптимизация государственно-политического управления на локально-региональном уровне осуществляется при помощи следующих принципов: «сферный» принцип призван дополнить отраслевой подход и компенсировать его недостатки; иерархизация предполагает ввод уровней управления, возглавляемых соподчиненными руководителями; принцип ресурсности способствует созданию аппаратов управления при заместителях председателя правительства и министрах; принцип статусности предполагает установление единственного статуса субъектам Российской Федерации; нормирование и стандартизация обосновывает установление общих правил и характеристик для многократного использования, с указанием границ верхнего и нижнего пределов, которые служат ориентирами для специалистов.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования полученных теоретических положений для рационализации современного российского политико-управленческого процесса. Сформулированные теоретико-методологические
13 положения могут способствовать новому пониманию соотношения политико-управленческих процессов разного уровня, формированию новых ориентиров в политико-управленческой сфере как Российской Федерации, так и мирового сообщества в целом.
Сформулированные теоретические положения, раскрывают процесс анализа и создания прогнозного фона для формирования и развертывания векторов политической реальности, могут способствовать углублению знаний в области теории и практики государственного управления.
Представленный в работе синтез современных гуманитарных теорий и подходов к анализу политической реальности, к рассмотрению управленческого процесса как политического субпроцесса, что может быть использовано для уточнения понятийного аппарата политологии и других наук.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что полученные данные могут служить научной основой для оптимизации политико-управленческого процесса. Результаты работы могут быть использованы при выработке механизмов взаимодействия государственных органов власти и института гражданского общества в процессе формирования стабильных политических систем, при подготовке научно обоснованных рекомендаций для органов власти, политических институтов по совершенствованию системы политического управления, законодательной базы и выработки прогнозов политического развития. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть учтены в процессах реализации административных реформ, направленных на оптимизацию и повышение эффективности центральной, региональной властей и местного самоуправления.
Возможно применение материалов исследования при выработке рекомендаций теоретического, практического и методического характера, при составлении программ спецкурсов и курсов по выбору, написании учебников и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование было обсуждено на кафедре социальной философии и этнологии Ставропольского государственного университета и рекомендовано к защите в диссертационном совете по специальности 23.00.02 -Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии.
Основные подходы и положения исследования представлены на трех международных, одной общероссийской и двух региональных конференциях и семинарах: на Международной научной конференции «Актуальные проблемы современного политического процесса» (г.Санкт-Петербург, 15 февраля 2007г.), на Международной научно-практической конференции «Проблемы обеспечения национальной безопасности, гражданского мира и согласия в контексте глобализационных вызовов и угроз постсовременности» (г.Невинномысск, 30 марта 2007г.), на IV Международной межвузовской научной конференции «Россия и современный мир: проблемы политического развития» (г.Москва, 10 апреля 2008г.), на IV Всероссийском конгрессе политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление: новые вызовы политической науке» (г.Москва, 20 октября 2006г.), на 52-й научно-методической конференции «Университетская наука — региону» (г.Ставрополь, 20 апреля 2007г.)., на 53-й научно-методической конференции «Университетская наука - региону» (г.Ставрополь, 24 апреля 2008г.).
Основные положения диссертационного исследования отражены в пяти статьях общим объемом 2,8 п.л. (в том числе 1 публикация в журнале, рекомендованном ВАК):
Задорожный А.С. Эффективное политическое управление в ситуации политической коррупции как условие обеспечения реализации демократических практик// Социально-гуманитарные знания. - 2007. -№11.-С. 200 -207.
Задорожный А.С. Генезис и развитие политического менеджмента в современном обществе. // Демократия, безопасность, эффективное
15 управление: новые вызовы политической науке: тезисы докладов на IV Всероссийском конгрессе политологов. - М.: Российская ассоциация политической науки, 2006. -С. 119-120.
Задорожный А.С. Современное политическое управление и политический менеджмент: единство и различия // Этнические проблемы современности: материалы 52-й научно-методической конференции «Университетская наука - региону». - Вып. 12. — Ставрополь: Изд-во СГУ, 2007. - С. 120 - 128.
Задорожный А. С. Эффективность политического управления в контексте трансформации современной политической реальности // Актуальные проблемы социогуманитарного знания: сборник научных трудов. - Вып. XVII. - М.: Век книги -3, 2008. - С. 84 - 87.
Задорожный А. С. Политко-коммуникативный подход к оптимизации государственно-политического управления // Традиции патриотического воспитания в полиэтничном регионе: сборник научных работ. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2008. - С. 120 - 128. Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух
глав, содержащих пять параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы, приложений. Библиографический список использованной литературы включает в себя 179 источников, в том числе 11 на иностранных языках. Общий объем работы - 189 страниц машинописного текста.
Понятие государственно-политического управления в современной политологической науке
В научной литературе управление подразделяется на виды по различным основаниям . В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от структуры общественных отношений: управление экономическим и, соответственно, управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое (хозяйственное) управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью. По другому основанию — характер и объем охватываемых управлением общественных явлений — называют: управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.
В узком значении социальное управление определяется как процесс воздействия на социальное процессы для достижения поставленных целей.
Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий — государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий — предприниматель, собственник, хозяин дела). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия1. Целью данного параграфа является уточнение в теоретико-методологическом плане понятий «система глобального управления», «государственно-политическое управление», «политический менеджмент»
Для современной политической действительности характерно переплетение и взаимное превращение внутренних, внешних и метавнешних функций государства, которые обеспечивают политический процесс и на уровне государственно-политического управления, и на уровне системы глобального управления, и на уровне локально-регионального политического менеджмента. Это связано с последствиями глобализации политической действительности, главными из которых являются: а) возникновение сверхобщества, б) взаимосвязь и переплетение существующих социально-политических миров, в) превращение исторического процесса из стихийного и не управляемого в проектируемый и направляемый.
Для характеристики этих главных изменений в современной политической действительности многие исследователи используют понятия «эволюционный перелом» (А.А. Зиновьев), «эпохальные трансформации» (А.И. Соловьев) и др., но все они приходят к выводу, что эти изменения неизбежно выдвинули на первый план иное измерение государства, связанное с его способностью к продуцированию контактов, к сохранению коммуникативной среды, к внутренней солидарности своих структур. Рассмотрим каждую из этих характеристик.
а) Возникновение сверхобщества, по мнению А.А. Зиновьева, началось с претензий на мировое лидерство Советского Союза. «Социальная сущность этого перелома, - писал А. Зиновьев, - заключается, во-первых, в переходе человечества от эпохи обществ к эпохе сверхобществ и, во-вторых, в превращении исторического процесса из стихийного и неуправляемого в проектируемый и управляемый. Сверхобщество, коротко говоря, есть человеческое объединение с более высоким уровнем социальной организации, чем привычные общества. Этот более высокий уровень определяется тем, что над государственностью вырастает сверхгосударственность, над экономикой сверхэкономика, над идеологией — сверхидеология, и эти «надстройки» образуют новый компонент в социальной структуре объединения. Он включает в себя предшествующий уровень, т.е. компоненты социальной организации общества (государство, право, экономику, идеологию), но трансформирует их применительно к новым условиям и доминирует над ними... Исторически первым образцом сверхобщества огромного масштаба с претензией на мировое лидерство был Советский Союз. Он остался непонятым в этом социальном качестве».1 А.А. Зиновьев указывал и на современное глобальное «западнистское сверхобщество». В это сверхобщество уже вовлечено до ста миллионов человек. Оно распоряжается почти 70% мировых ресурсов.
Общество подобного рода В. Кувалдин называет мегаобществом: «Выход человеческой деятельности за национальные рамки, создание транснациональных форм ее организации предвещает кардинальные изменения условий бытия индивидов, социальных групп и общин, народов и государств. Фактически речь идет о создании глобального сообщества, в рамках которого существующие национально-государственные образования выступают в качестве более или менее самостоятельных структурных единиц «мегаобщество». И далее: «Можно предположить, что формирование мегаобщества вряд ли пойдет проторенными путями, запечатленными в исторической практике. В частности, как отмечено выше, оно не разрушает существующие общества, а постепенно вбирает и преобразует их в соответствии со своей внутренней логикой. Впервые в истории оно создается не огнем и мечом, а с использованием более цивилизованных методов (хотя силовое принуждение в новых формах играет значительную роль). Мегаобщество вырастает исподволь, используя сложившиеся формы бытия как строительный материал».
Особенности государственно-политического управления в условиях глобализированного мира
В современном мире параллельно развиваются две противоположные, но равноправные тенденции. С одной стороны, интенсивные процессы интеграции стран, формирования глобальных экономических союзов, выстраивания наднациональных институтов управления социальными процессами. С другой сторон наблюдаются и обратные процессы: увеличение разнообразия, степени фрагментарности мира, рост национального самосознания и усиление культурной дифференциации народов, возрождение традиционных ценностей, расширение локальных националистических устремлений, порой приводящих и к конфликтам. Возможно, в этом проявляется иммунитет человеческого сообщества от губительного единообразия и унификации социальной жизни. В этом смысле национализм - это определенным образом оформленное стремление к экзистенциальной безопасности, своеобразная форма проявления инстинкта выживания, который притягивает человека к той социальной группе, которая гарантирует ему большую устойчивость, большую прочность социальной связки в мире мобильных социальных ролей.1
Диалектика противоречий между первыми, происходящими на макро-, и вторыми, развивающимися на микроуровне, порождает необходимость регулирования и разрешения этих противоречий на каком-то пограничном, промежуточном уровне. Выход из конфликта этих противонаправленных сил в поиске переходной ступени, выполняющей роль своеобразного социального редуктора от общемировых - к местным процессам. Этот промежуточный (мезо-) уровень позволяет общие тенденции приспосабливать к местным специфическим условиям, что дает возможность в нарастающем процессе унификации и стандартизации сохранить разнообразие социального мира, защитить уникальность каждой отдельной культуры. В отличие от макроуровня промежуточная ступень дает возможность операционального выхода на конкретную этнокультурную самобытность, что повышает гарантии ее защиты и сохранения. Отдельная личность и государство не могут общаться непосредственно, необходимы соответствующие структуры - посредники. Взаимодействие социальных низов и верхов объективно рождает необходимость мезоуровня. Так и локальные социумы нуждаются в таких же посредниках для выхода на макросистему.
Таким образом, роль среднего, промежуточного уровня диктуется необходимостью снятия противоречий между глобальными и локальными тенденциями, между социальной интеграцией и дифференциацией мирового сообщества, между унифицированной регламентацией всех сфер общественной жизни и местными историческими традициями. Современные мощные макропроцессы, воздействуя на нижние пласты социума, все-таки не способны разрушить разнообразие социального мира, так как неизбежно вызывают ответную реакцию снизу, наталкиваются на сопротивление этнокультурной микросреды.
Вектор же мезопроцессов направлен на поиск оптимальных форм объединения малых, локальных сообществ, обращение к солидарности -естественному и единственному способу их защиты и выживания как социального вида в глобальных процессах. Если глобализация - это движение сверху вниз, от макро- к микроуровню, то регионализация - это движение снизу вверх - от микро- к макроуровню. Средний, переходный мезоуровень организует и упорядочивает это движение, на этой ступени организации мирового сообщества происходит своеобразный общесоциальный консенсус, гармонизация энергетики двух встречных потоков, вырабатываются основы гомеостазиса системы.
Другими словами, источником возникновения мезоуровня является необходимость гомеостазиса социальной системы. Если он отсутствует, то в системе возникает риск саморазрушения. История дает многочисленные примеры, когда отсутствие мезоструктур в том или ином обществе исключало возможность диалога между социальными низами и верхами, что приводило к различным общественным катаклизмам.
Ни глобализация, ни регионализация как доминирующие общественные тенденции не существуют автономно, так же как и не существуют изолированно макро- и микропроцессы. Они, взаимоопределяя и взаимодополняя друг друга, входят в общую совокупность социальных процессов современного мира. А мезоуровень есть по существу результирующий элемент взаимодействия этих процессов. Если обратиться к технической аналогии, то именно этот уровень обозначает то место общественного механизма, где должен находиться регулятор.
Усиление тенденций регионализации определяется и современными технологиями общественного регулирования. «Цивилизации прежних эпох не нуждались в целостной концепции регионального деления общества, основанной на признании множественности организационно-территориальных принципов его строения. В современном мире усложняющаяся структура общества потребует не столько иерархии социальных отношений, сколько их координации. Дисперсия власти в дальнейшем должна усилить автономность многочисленных и разнообразных этнических, конфессиональных, культурных сообществ, существующих в каждой стране.
Пути оптимизации государственно-политического управления в современной России на национально-государственном уровне
Особенности государственно-политического управления в современной России обусловлены социально-политическим транзитом. Юридически новое российское государство возникло в декабре 1991 г. С этого момента начался переход от авторитарного стиля управления, основанного преимущественно на принуждении — к демократическому стилю, который исходит из того, что человек по своей природе стремится к деятельности, способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности1.
Демократический стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление большой самостоятельности в пределах своих функций, участие в принятии решений.
Переход России к демократическому стилю государственного управления вызвал необходимость пересмотра федеративных отношений. Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме в декабре 1993 г., закрепила федеративное устройство страны. В состав Федерации вошло 89 субъектов, с большинством которых центр заключил договоры о разграничении полномочий и предметов ведения. Для координации действий были созданы объединенные органы государственного управления.
Наличие разнообразных форм собственности в современной России обусловило развитие различных видов управления: федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное). Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, контрольные пакеты акционированных предприятий. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления. Наличие этих разнообразных видов управления демонстрируют действие механизма дисперсии власти как механизма оптимизации: концентрации и деконцентрации власти.
Состояние государственного управления в современной России по мнению ряда независимых экспертных групп остается на достаточно низком уровне. Так, можно говорить о том, что основные индикаторы эффективности (Всемирный банк) имеют низкую степень проявления:
S наблюдается отрицательная оценка гражданами деятельности государственных служащих (более 71% опрошенных, по данным ФОМ2), качества оказываемых государственных услуг (только 14% опрошенных удовлетворены качеством государственных услуг3);
S выявлены запредельные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров (по оценкам, в среднем 8,5% выручки малых предприятий4) и коррупцию (90-е место наряду с Гамбией, Индией, Мозамбиком, Непалом, Танзанией по индексу восприятия коррупции в 2004 г., по данным Transparency International);
S обоснована низкая эффективности госуправления в международных сопоставлениях (место России по эффективности государственного управления из 209 стран - индекс GRICS - в последней трети рейтинга).
Все это позволяет говорить о том, что реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти2. Приоритетными задачами развития государственного управления на 2003 год назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 год чиновничество названо замкнутой и подчас просто надменной кастой, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса. В этой связи основными задачами определены повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.
