Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общественная палата субъекта Российской Федерации в структуре механизмов взаимодействия власти и общества 19
1.1. Специфика регионального управления в аспекте диалога власти и общества 19
1.2. Политический и правовой статус Общественных палат в регионах Российской Федерации 50
Глава 2. Традиции и инновации включения Общественной палаты в политическое управление Саратовской областью 82
2.1. Общественная палата Саратовской области как проявление традиционализма и инновационного развития в региональном политическом управлении 82
2.2. Оценка эффективности практик диалога в восприятии населением Общественной палаты Саратовской области 107
Заключение 134
Библиографический список 142
- Специфика регионального управления в аспекте диалога власти и общества
- Политический и правовой статус Общественных палат в регионах Российской Федерации
- Общественная палата Саратовской области как проявление традиционализма и инновационного развития в региональном политическом управлении
- Оценка эффективности практик диалога в восприятии населением Общественной палаты Саратовской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное российское гражданское общество как новая социально-политическая реальность переживает процесс своей институционализации. Одним из конституирующих факторов данного процесса является абсолютно новый институт – Общественная палата, существующая с недавнего времени как на федеральном уровне, так и во многих регионах России.
Однако в современной России данный институт гражданского общества вызывает к себе весьма противоречивое отношение. Дискуссии, имеющиеся в научной и экспертной среде, свидетельствуют о том, что роль региональных Общественных палат в системе политического управления регионом и становлении гражданского общества не однозначна. По мнению одних экспертов, сегодня с законодательным закреплением самостоятельного функционала Общественные палаты претендуют на координационную роль в публичном пространстве и артикулируют «голос общества». Другие аналитики подвергают резкой критике особенности формирования региональных Общественных палат, дублирование депутатской деятельности, «формальность» участия и функционирование в качестве декларации власти. Отсутствие консенсуса взглядов вызывает необходимость уточнения понимания, детализации задач и функций, оценок реальных практик и возможных перспектив.
О наличии серьезных просчетов и трудностей в работе региональных Общественных палат свидетельствует и практика. В процессе формирования региональных Общественных палат четко прослеживается тенденция на создание гражданского общества, управляемого «сверху». О том, что в деятельности Общественных палат существуют серьезные проблемы и противоречия, красноречиво свидетельствуют и социологические исследования. Уяснение данного феномена и осознание места региональных Общественных палат в системе институтов гражданского общества представляется в связи с этим весьма актуальным.
На заседании президиума Государственного Совета о мерах по укреплению межнационального согласия 11 февраля 2011 г. в г. Уфе Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что потенциал Общественных палат в субъектах Российской Федерации в значительной степени не реализован, тогда как опыт деятельности Общественной палаты России мог бы вполне быть распространен на регионы, и в тех субъектах Федерации, где эти палаты не созданы, они могли бы занять свою нишу и быть полезными как институт гражданского общества.
Таким образом, интерес к различным аспектам контроля общества над государством сегодня вполне закономерен и объясняется реформационными процессами в России, где идея построения гражданского общества и функционирования в его системе Общественной палаты нашла свое место в качестве одного из необходимых элементов проводимых в стране общественных преобразований. Поэтому задача разработки в современной проблематике гражданского общества теоретических положений, посвященных специфическим особенностям и общим закономерностям функционирования Общественных палат, отвечает современным потребностям общества.
Все изложенное в значительной мере определяет целесообразность и востребованность диссертационного исследования в целом. Сложности, существующие в деятельности Общественных палат регионов, определяют рассматриваемую проблематику как весьма актуальную для дальнейших исследований и дискуссий. Это и обусловило выбор темы диссертации, в которой автор в фокус своего внимания ставит деятельность Общественной палаты субъекта Российской Федерации, рассматривает ее в компаративном контексте и анализирует особенности ее восприятия населением на примере Саратовской области.
Степень научной разработанности проблемы. Изучение научной литературы свидетельствует об отсутствии большого количества специальных работ, посвященных как региональным Общественным палатам в системе политического управления регионом и становления институтов гражданского общества, так и специально Общественной палате Саратовской области.
Поскольку в данной работе Общественная палата рассматривается в качестве элемента институциональной среды гражданского общества, нельзя обойти вниманием круг исследований по тематике гражданского общества в целом. Научная разработанность данного вопроса весьма обширна, поэтому выделим в основном публикации, значимые в контексте настоящего исследования. Данные труды целесообразно рассматривать на основании их условного деления на несколько блоков, которые, в свою очередь, логично распределить на подгруппы в зависимости от проблем, поднимаемых авторами.
Первое направление представлено работами, имеющими методологическую значимость. Д. Норт, Р. Коуз, О. Уильямсон, Г. Саймон, Г. Демсец, Дж. Бьюкенен, М. Олсон, А. Алчиан, Т. Эггертсон раскрывают особенности неоинституционального подхода. Особую ценность имеют труды нобелевского лауреата Д. Норта, который стал основоположником формализованной неоинституциональной теории.
Сюда же можно отнести работы российских авторов, посвященные осмыслению функционирования институтов (в нашем случае – социальных и политических) как таковых. Среди них работы таких ученых, как О.В. Гаман-Голутвина, А.Н. Олейник, В.П. Макаренко.
Второе направление представляют труды ученых по тематике гражданского общества и его партикулярных институтов. Отметим, что в научной литературе нет единства взглядов на содержание и структурный состав элементов, образующих гражданское общество. Проблемы противостояния общества и государства и противоречий, возникающих между ними, основательно исследуются в работах философов Т. Пейна (концепция «негативной свободы»), Т. Ходжскина (отождествление капитализма с бесчеловечной инструментальностью), Ж.Э. Сиэйеса, В. Гумбольта (концепция «минимального государства»). Анализ условий сбалансированности взаимоотношений в триаде государство – общество – индивид проводился такими видными теоретиками в области государственного и общественного развития, как Д. Мэдисон, А. де Токвиль, Д. Милль, Д. Дьюи.
Третье направление исследований – это работы, в которых рассматриваются вопросы управления, взаимосвязи политики и управления и непосредственно политического управления, государственного управления. Это работы Ч. Линдблома, Б. Гай Питерса, В. Райта, В.Г. Афанасьева, И.А. Василенко, В.Н. Екеринг, М.Г. Анохина, В.М. Горохова, А.И. Соловьев, О.Ф. Шаброва.
Четвертое направление – исследования, важные для понимания сути происходящих в стране процессов, публикации специалистов, изучающих реальный опыт развития третьего сектора в России. Эмпирические данные, полученные в ходе интервью с активистами и руководителями организаций третьего сектора и представителями властных структур, интерпретированы в рамках тех или иных сложившихся в мировой науке представлений и концепций, в результате чего появились аналитические модели форм и видов взаимодействия общественных объединений и органов власти. Труды этих специалистов позволили осуществить анализ деятельности Общественной палаты в контексте иных механизмов взаимодействия власти и гражданского общества.
Пятое направление исследований посвящено региональным процессам и динамике их политических отношений. На региональном уровне происходит непосредственное соприкосновение власти и общества, поэтому существенный интерес представляют исследования ученых из регионов: С.И. Барзилова, А.Г. Чернышова, С.И. Рыженкова, А.К. Магомедова, Н.Б. Яргомской, Е.В. Белокуровой, М.В. Ноженко, Д.В. Торхова, А.А. Вартумяна.
Особый интерес современных российских авторов к изучению института Общественной палаты проявился лишь в последние годы. Следует отметить проведенные в 2004–2010-е годы исследования по деятельности и итогам существования Общественной палаты Российской Федерации, которая стала объектом пристального внимания политологов, социологов, юристов, философов. В диссертационных работах она рассматривается как важнейший элемент гражданско-правовой сферы, анализируется с точки зрения ее вклада в развитие гражданского общества, изучаются правовые основы ее деятельности.
Изучение различных аспектов взаимодействия власти и гражданского общества находится в поле зрения и саратовских ученых. Определенный вклад в развитие теоретической и эмпирической базы исследования процесса взаимодействия гражданского общества и государства, выявления структуры, видов политических отношений в обществе и его коммуникационного пространства внесли С.Ю. Наумов, О.Н. Фомин, А.Н. Николаев, А.С. Федотов, М.В. Мамонов, О.А. Лиценбергер, О.И. Цыбулевская.
Таким образом, тема гражданского общества достаточно широко представлена в научной литературе. Существенное внимание отечественными и зарубежными исследователями уделено вопросам его становления в России и функционирования отдельных организационных механизмов. Вместе с тем аспекты становления и функционирования региональных Общественных палат в общем контексте процессов демократизации в стране и реальные механизмы их функционирования, тенденции развития, определение роли в преобразовании гражданского общества в современной российской научной литературе изучены явно недостаточно. Имеющиеся исследования не в полной мере раскрывают значимость проблемы и не дают глубокого представления о том, какое значение имеют региональные Общественные палаты для современного российского общества, находящегося в периоде активного генезиса.
Объектом исследования выступает Общественная палата как важнейшая составляющая политической системы регионального уровня.
Предметом исследования является процесс участия Общественной палаты в механизме политического управления Саратовской областью.
Цель исследования: выяснить место и значение Общественной палаты в политическом управлении Саратовской области в ходе ее политической трансформации.
В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие задачи:
– выявить специфику функционирования Общественных палат в регионах Российской Федерации, модели их формирования;
– рассмотреть правовой статус Общественных палат в субъектах Российской Федерации, причинную обусловленность его нестабильности и изменчивости. Сопоставить различия между общим, специальным и административным правовыми статусами, показать общие проблемы и региональные особенности законодательной основы правового положения Общественных палат, сравнить правовые нормы региональных законов;
– охарактеризовать деятельность региональных Общественных палат в структуре механизмов взаимодействия власти и общества, дать им компаративную оценку по разным основаниям: по времени появления, охвату целей, процедуре формирования состава, характеру взаимоотношений с органами власти, степени влияния на принимаемые решения, уровню активности их деятельности;
– проанализировать особенности возникновения, специфику деятельности Общественных палат Саратовской области как проявление традиционализма и инновационного развития в региональном политическом процессе. Определить их различия, вызванные объективными и субъективными причинами формирования;
– на основании результатов авторских эмпирических исследований провести комплексное и всестороннее изучение характерных особенностей восприятия населением Саратовской области Общественной палаты региона, рассмотреть проблемы оценки эффективности практик диалога в восприятии местным населением, проанализировать уровень доверия населения к региональной Общественной палате.
Теоретико-методологическая база исследования. Для решения поставленных в исследовании задач методологической основой диссертации стали разнообразные по своему характеру и направленности принципы и методы научного познания. Применение сравнительного метода обусловило обращение к неоинституциональному подходу к пониманию институтов, фокусирующему внимание исследователя не столько на ограничениях и рамках, связанных с их функционированием, сколько на структуре отношений, обусловленных их существованием.
Помимо неоинституционального подхода важными для данной работы явились элементы структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон), что логично при изучении любой структуры, в качестве которой выступает в данном случае Общественная палата. Изучение законодательства потребовало применения нормативно-правового анализа. Обращение к механизмам межсекторного партнерства в виде взаимодействия общественных и государственных институтов базировалось на представлении такого взаимодействия как особого вида коммуникации. Существенной в данном случае оказалась теория коммуникативного действия (Ю. Хабермас, Н. Луман). Она же легла в основу оценки оснований легитимации деятельности Общественной палаты и восприятия ее населением.
Функциональное предназначение используемых в работе методов позволило не только описать и проанализировать собранные данные, но и сформулировать теоретические гипотезы и построить абстрактно-логические модели со средствами концептуализации и интерпретации, объяснения и конструирования.
Эмпирическая база исследования. По способу обоснования методологических положений работа имеет эмпирический характер, поскольку многие ее теоретические выводы строятся на интерпретации фактического материала. Для их подтверждения автор использовал следующие социологические приемы: экспертный опрос, анкетный опрос, включенное наблюдение (на заседаниях Общественной палаты Саратовской области), контент-анализ официальных Интернет-сайтов региональных Общественных палат и нормативно-правовых актов об Общественных палатах субъектов Федерации, анализ вторичных данных крупнейших социологических центров.
Практическая часть работы построена на материалах первичных эмпирических данных по Саратовской области, полученных автором в ходе собственного социологического исследования, проведенного в этом регионе в 2010–2011 гг. Выборочной совокупностью при проведении экспертного опроса явились 11 экспертов, которые подтвердили авторские гипотезы.
В диссертации использовались результаты вторичного анализа социологических данных, верифицирующего связь институционализации гражданского общества и восприятия Общественной палаты населением. Информационной базой исследования послужил анализ результатов российских и зарубежных социологических исследований, в частности российских социологических служб: Фонда «Общественное мнение» (ФОМ), Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Аналитического Центра Юрия Левады (Левада-Центр), группы ЦИРКОН, материалов исследований, проводимых Общественной палатой Российской Федерации. Особое место занимают исследования гражданского общества Саратовской области, проведенные Центром информационно-аналитического обеспечения деятельности государственной службы ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной служб имени П.А. Столыпина» в 2009–2011 гг.
Автором осуществлен анализ региональных законодательных актов об Общественных палатах, существующих в регионах Российской Федерации, проведен контент-анализ новостных лент, размещенных на Интернет-порталах региональных Общественных палат.
Научная новизна диссертационного исследования. В исследовании впервые на примере Саратовской области проведен комплексный научный анализ роли региональной Общественной палаты в системе политического управления регионом, что подтверждается элементами научной новизны:
1. Выявлена специфика регионального управления в аспекте диалога власти и общества. Проведен анализ эффективности региональной Общественной палаты с точки зрения оснований легитимации ее деятельности и ресурсов влияния.
2. Дана авторская классификация моделей формирования Общественных палат в регионах Российской Федерации на основе оценки времени появления, специфики взаимоотношений с властью, степени активности и влияния.
3. Проанализированы особенности правового статуса Общественной палаты; детализированы общий правовой статус; специальный статус Общественных палат в регионах России; административный статус органов Общественной палаты.
4. Определены объективные и субъективные причины возникновения и процессы создания трех Общественных палат Саратовской области, специфика их деятельности как проявление традиционализма и инновационного развития в региональном политическом процессе.
5. Оценена степень информированности и эффективности Общественной палаты региона (на примере Саратовской области) в восприятии населения; проанализированы взаимосвязи между этими показателями и выявлены особенности формирования оценок населения.
Предпринятое исследование позволило выявить место и роль Общественной палаты в системе институтов гражданского общества конкретного региона и спроецировать полученные выводы на другие субъекты Российской Федерации. Изложенный материал углубляет и конкретизирует сложившееся представление о несовершенстве процесса формирования и функционирования региональных Общественных палат. Элементы новизны проявляются в освещении вопроса взаимоотношений Общественных палат регионов с органами власти. Автор критически проанализировала различные аспекты изучаемой темы, стремясь преодолеть существующую односторонность и субъективность в оценке деятельности региональных Общественных палат.
Положения, выносимые на защиту.
-
За исторически непродолжительное время своего существования в современной России региональные Общественные палаты, обеспечивающие взаимодействие гражданского общества с государством, стали важнейшим институтом российской общественно-политической системы и во многих случаях служат примером реального механизма взаимодействия некоммерческих организаций и власти.
-
Имеющиеся в деятельности Общественных палат проблемы, а также их слабость как нового института властно-общественного диалога не должны становиться поводом для их отрицания и критики. Такой подход не только не продуктивен, но и разрушителен тотальным неприятием данных структур и перманентным скепсисом. Независимо от конкретных практических итогов осуществления политики властно-общественного диалога и успехов деятельности органов контроля общества над государством сам факт существования Общественных палат в регионах России значим как прецедент становления элементов гражданского общества. В структуре механизмов взаимодействия власти и общества Общественные палаты занимают самостоятельное место, что делает неоправданными утверждения о дублировании функций представительных органов.
3. Региональные Общественные палаты различны по времени возникновения, характеру взаимоотношений с властью и степени влияния. Во многом это обусловлено спецификой общей политической культуры регионов и институциональной среды, сложившейся в них. Для региональной Общественной палаты как органа контроля общества над государством одним из ключевых качеств является легитимность ее действий, описываемая в уровне рейтингов доверия социальным и политическим институтам, реализующим властные и общественные права и полномочия. Региональная Общественная палата в дискурсе общественного мнения, а также формируемая в рамках Общественной палаты система социально-политических отношений может быть использована для изучения общественного мнения и служить источником информации о существующих в регионе проблемах и способах их решения.
4. Уровень информированности населения о деятельности региональных Общественных палат низкий. Он не обусловливает восприятие степени эффективности ее деятельности. Это восприятие формируется на основании оценки процесса более, чем результата деятельности. Процесс при этом подразумевает взаимодействие с органами власти, которое в большей степени обусловливает восприятие эффективности, чем взаимодействие с институтами гражданского общества. Это восприятие также не зависит от таких социально-демографических характеристик населения, как пол, возраст и образование. Единственная характеристика, оказывающая влияние на информированность населения о деятельности Общественной палаты, – это профессиональный род деятельности.
5. Саратовская область демонстрирует пример традиции и динамики изменения правил формирования и места Общественной палаты в политическом управлении областью в течение пятнадцати лет: с 1997 г., когда была создана первая Общественная палата, к 2008 г. – началу работы второй палаты, и к 2011 г. – периоду действия третьей Общественной областной палаты. За это время произошли изменения реального статуса палаты: из структуры, подчиненной губернатору, она стала политическим игроком, вышедшим из-под влияния областной исполнительной власти.
Теоретическая и практическая значимость работы. Практическая значимость диссертационного исследования имеет несколько аспектов: аналитический, научный, учебный, правотворческий, познавательный.
Результаты, полученные в работе, сделанные выводы имеют прежде всего аналитическую ценность, вносят определенный вклад не только в анализ механизмов взаимодействия власти и общества, но и в разрешение дискуссий в отношении функций, выполняемых региональными Общественными палатами. Исследование показывает, что они самостоятельны и не замещают иные институты и механизмы, существующие в регионах Российской Федерации.
Получены важные результаты с точки зрения восприятия деятельности Общественной палаты населением. Уровень информированности населения в целом достаточно низкий, однако имеющиеся знания не являются ложными. Отсюда логична рекомендация в отношении политики по повышению уровня информированности населения. Она не требует корректирующих коммуникационных технологий, а лишь интенсификации распространения информации. В незначительной степени оценка эффективности определяется и личным участием населения в мероприятиях, проводимых с участием Общественной палаты. При этом она напрямую зависит от степени активности взаимодействия данной структуры с органами власти.
При формировании целевых групп в реализации информационной политики следует учитывать иные основания, отличные от социально-демографических характеристик. Полагаем, что в качестве таковых могут выступать особенности стиля жизни, политических предпочтений. Однако для подобных выводов требуется проведение дополнительных исследований.
Аналитико-познавательный аспект состоит в том, что выводы, сделанные в диссертации, дают возможность попытаться извлечь необходимые уроки из существующей практики формирования и деятельности Общественных палат, чтобы избежать повторения ошибок и преодолеть негативные тенденции в последующем. Анализ достижений и просчетов в рассматриваемой проблеме может быть использован в решении современных общественно-государственных задач и в деятельности региональных Общественных палат в процессе взаимоотношений государства и гражданского общества.
Научный аспект вытекает из новизны проблематики и состоит в возможности использования материалов диссертации в дальнейшей научной разработке проблем функционирования Общественных палат в регионах России. Квалифицированное решение проблем институционализации и становления современного гражданского общества в России невозможно без глубокого изучения проблем формирования и деятельности региональных Общественных палат. Не меньшее значение имеет и учебный аспект, так как подразумевает применение материалов диссертации в педагогической деятельности. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебных курсах по общей и прикладной социологии, политической социологии, политологии, государственному и муниципальному управлению, регионоведению, а также могут быть включены в программы обучения и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Диссертация представляет собой обобщенный результат исследований автора. Основные выводы и положения, сформулированные в диссертации, нашли свое отражение в выступлениях на пяти международных и всероссийских научно-практических конференциях, «круглых столах» и дискуссиях с учеными и специалистами: международной научно-практической конференции «Подготовка кадров для инновационной экономики» (Саратов, апрель 2011); международном Конституционном форуме «Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России» (Саратов, декабрь 2010 г.); V Международной научно-практической конференции «Федерализм. Гражданское общество. Государство: политические и правовые аспекты» (Пенза, февраль 2009); всероссийской научно-практической конференции «Механизмы взаимодействия общества, государства и бизнеса: социальное партнерство в действии» (Саратов, 2008 г.); всероссийской научно-практической конференции «Пути и механизмы обеспечения конкурентоспособности российских регионов» (Саратов, 2007 г.). Материалы диссертации были использованы автором в процессе составления замечаний и предложений к законопроекту 2007 г. «Об Общественной палате Саратовской области».
В ходе работы над диссертацией многие аспекты обсуждались с представителями Общественной палаты Саратовской области. Итоговый вариант работы прошел обсуждение на кафедре социологии, социальной политики и регионоведения Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина.
Основные выводы диссертации нашли отражение в семи публикациях автора общим объемом 3,2 п.л., в том числе в двух изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, в которых решаются поставленные задачи, а также заключения, подводящего итоги изучения проблемы. Библиографический список отражает объем выполненной работы и имеет научно-практическое значение для специалистов, интересующихся рассматриваемой проблематикой. В приложении представлены авторская анкета и топик-гайд экспертного интервью, использованные при проведении социологического исследования в Саратовской области в ноябре 2010 – феврале 2011 г.
Специфика регионального управления в аспекте диалога власти и общества
Она представляет собой саморегулирующийся- общественный организм, лежащий за пределами отношений субъекта и объекта власти, управления и внешнего регулирования. Данная система самодостаточна и самоценна. Она не нуждается во внешнем стимулировании или ограничении и соотносится с подобными себе системами вне политико-правового и государственного механизма, опираясь в основном на механизмы естественного социокультурного регулирования. Если социально-территориальная система рассматривается как субъект отношений, то имеется в виду в первую очередь коллективный характер субъекта, его равноправное положение с другими субъектами.
Мы солидарны с мнением СИ. Барзилова и А.Г. Чернышова которые под регионом понимают социологическую квалификацию той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Регион есть естественно-историческое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих в нем людей .
Идущие в России сложные и противоречивые процессы реформирования всех сторон общественной жизни коренным образом меняют роль территориального управления в системе экономических и политических приоритетов общества. Территориальное управление обязано быть адекватным уровню социально-экономического развития общества, его транспортным и инфраструктурным составляющим. Вместе с тем система территориального управления должна обеспечивать поддержание политической целостности общества1. Самостоятельность регионов и их политическая роль требуют наличия следующих условий, которые и определяют их субъектность: - жители региона должны осознавать, что свои основные потребности и интересы они могут реализовать в рамках собственной административной территории, на уровне принятия региональных властных решений; - социально-экономические и политические интересы должны быть четко сформулированы и на этой основе выдвинуты соответствующие требования, обуславливающие региональное развитие, региональную инициативу и автономию; - регион должен обладать достаточно развитой политико институциональной структурой .
В целом при неоднозначности понимания региона речь идет преимущественно о различном соотношении организационных и социальных аспектов политики. Регион как уровень политических отношений связан преимущественно с социальными ее аспектами, с деятельностью и функциями социальных общностей во властных структурах и местном самоуправлении. В полной мере здесь проявляют себя провинциальная политическая ментальность населения, неразрывность и ограниченность форм и способов общественной деятельности. Хотя это наиболее массовый уровень политики, в рамках которого непосредственно соприкасаются власть и общество, население от этого не выигрывает. Массовый, социально анонимный характер субъектов политики способствует в большей степени их отчуждению от власти, чем это может произойти с какими-то элитарными, избранными ее субъектами. И как указывают некоторые авторы: «Непосредственная демократия есть наиболее прямой путь непосредственного отчуждения общества от власти при развитии и нарастании авторитарных тенденций со стороны местной власти»1. Когда же имеется в виду регион как субъект политики, то здесь доминируют ее организационно-властные аспекты, связанные с функционированием и полномочиями институтов власти и управления. Социальная сторона, как правило, сводится к функциям и деятельности административной элиты.
Политическое пространство региона представляет собой организацию его политической жизни, сферу реализации государственной власти на местах и общественного самоуправления. Категория политического пространства является удобным инструментом в определении политического климата в регионе, поскольку его элементами (агентами, субъектами) являются не только государственные учреждения, но и социальные группы местного уровня. Понятие пространства менее претенциозно и более идеологически нейтрально, чем политический режим или политическая система".
Политическое пространство региона, по нашему мнению, не тождественно совокупности норм и проявлений политики на местах. Оно есть специфическое качество единства политики и социальных отношений. Вне своей социально-политической специфики проблема «политического пространства» теряет всякий смысл. Пространство складывается из двух основных элементов: из социальных аспектов политики и политических свойств социальных отношений. Целостность пространства обусловлена единством и взаимодействием социальных качеств политики и политических сторон социальной жизни. Это как бы взаимопроникновение двух сфер общественных отношений: политики и социальной жизни, их синтез, но в новом общественном качестве, как реальность специфического характера.
Политический и правовой статус Общественных палат в регионах Российской Федерации
Вот еще одно мнение регионального политолога. «Описанные поиски идеологических основ единения и согласия в регионах не были успешно завершены по причине, связанной с изменением политической ситуации на федеральном уровне, - пишет он. Как ни странно это прозвучит, но назначение Е.М. Примакова - сторонника примирения и согласия в обществе — главой российского правительства, разрушающе повлияло на процессы становления региональной объединительной идеологии, которые в известной мере стимулировались противостоянием по линии «Центр -регионы» и идеологическим вакуумом на федеральном уровне.
В период деятельности Е.М. Примакова оживилось ощущение единой России и ожидание общенациональной объединяющей идеи. И хотя его нахождение у власти было краткосрочным, оно, с нашей точки зрения, лишило многие региональные идеологии смыслового фундамента их существования. С избранием на пост Президента РФ В.В. Путина, который на федеральном уровне начал проводить идеи патриотизма, единства и согласия, этот процесс завершился. В последующем идеология региональной элиты стала превращаться в политические PR-технологии2».
Рассмотрев общие основания и предпосылки включения Общественной палаты в политическое управление регионом важно детально рассмотреть особенности участия в политическом процессе на территории одного из субъектов Российской Федерации - Саратовской области. Специфика данного региона воспринималась общественным сознанием преимущественно через свои политико-организационные, а не социальные формы. В первую очередь через политико-властные отношения осуществлялось групповое самоопределение региональной номенклатуры. И местная власть в значительной степени выражала ее интересы.
Особенности политической власти в этот период проявлялись еще и в том, что пришли в нее представители нового социального слоя, принесшие свои традиции, свое воспитание, свое понимание отношений и системы управления. Вот какие данные приводят С. Барзилов и А. Чернышов по результатам анализа биографических данных глав районных, городских и областных администраций и их заместителей Астраханской, Волгоградской, Саратовской и Самарской областей, опубликованных в печати. Всего проанализировано 80 биографий. Основную массу, или во всяком случае значительную часть, поволжских региональных лидеров составляют выходцы из сельской местности, окончившие сельскохозяйственные учебные заведения и занимавшие в ходе перестройки второстепенные должности в аграрном секторе. Для них принятие и усвоение норм и атрибутов городского образа жизни — в значительной степени процесс внешнего заимствования и чисто бытового приспособления.
Около 70 процентов из них закончили сельскохозяйственные вузы, 40 процентов родились в селе, там же руководили колхозами и совхозами. Если исходить из того, что 80 процентов сельскохозяйственного производства Поволжского региона убыточно, то понятно, как именно они руководили. Поволжская меритократия (класс полезных людей) обладает в определенной, если не в значительной, степени признаками маргинальное (некачественное образование, низкий профессиональный уровень) и патриархальности (связь с сельским образом жизни, консерватизм мышления). Таким образом, поволжская провинциальная номенклатура управляет, как умеет. Крестьянский менталитет является доминирующим в осмыслении политико-управленческих вопросов. Исходя из этого «мы бы назвали это явление «синдромом сельских парней»1.
В Саратовской области «сельские парни» пришли к власти в системе традиционных политических отношений, которые отличались устойчивым характером отношений между органами власти, а также властью и народом. Этот постоянно воспроизводящийся паттерн (шаблон) политических отношений, важен для нашего анализа рождения и функционирования первой областной Общественной палаты. «В истории Саратовского края наблюдаются повторяющиеся, независимые от политического режима варианты одного и того же типа политико-административного управления: значительно большую роль, нежели формальные институты, играют институты неформальные, отношения региональной государственной власти и общества регулируются в той же мере неписанными законами и традициями, в какой законами писанными. При этом концентрация власти (и формальной, и неформальной) в одних руках — руководителя институционально высшего органа власти в регионе — достигает чрезвычайно высокой степени» .
Региональная администрация имела достаточной количество институтов «прямого» воздействия местной администрации на население. К ним нужно отнести ее многочисленные министерства, комитеты и управления, так или иначе выходящие на распределение бюджета и налоговую политику. Сюда же входят местные средства массовой информации, дотируемые из областных бюджетов и реализующие функции официальных идеологических ведомств.
Общественная палата Саратовской области как проявление традиционализма и инновационного развития в региональном политическом управлении
В диссертационномf исследовании осуществлен" анализ- деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации (на примере Саратовской области) на основе изучения автором научной литературы, документов и материалов органов власти и Общественной палаты, анализа публикаций в СМИ и Интернете. Кроме этого, автором проведено самостоятельное социологическое исследование в Саратовской области в ноябре 2010 - феврале 2011 гг., а также сделан анализ вторичных данных российских социологических исследований и законодательства о региональных Общественных палатах в регионах России.
Изучение особенностей функционирования Общественной палаты Саратовской области и в других субъектах Российской Федерации приводит к выводу о наличии в процессе их развития и деятельности как общих проблем, так и специфических региональных особенностей. Обобщить результаты проведенного анализа можно путем систематизации материала по трем основным параметрам: 1) основания легитимации и ресурсы влияния региональных Общественных палат как институтов гражданского общества; 2) правовой статус и модели формирования; 3) оценка эффективности в восприятии населением. Каждый из данных параметров имеет присущие ему признаки и характерные черты. По мере возрастания числа выделяемых критериев указанных параметров увеличивается детальность их описания и точность выводов, поэтому подведем итоги рассмотрения предлагаемых параметров более подробно.
Изучение оснований легитимации и ресурсов влияния региональных Общественных палат как институтов гражданского общества позволяет сделать выводы по следующим основаниям.
Прежде всего подчеркнем, что в нашей работе понятие гражданского общества представляет собой категорию анализа, а не социальной практики, поэтому аналитические допущения представляются нам оправданным. В связи с этим исключение из анализа неинституционализированных практик является осознанным авторским выбором.
Под легитимацией Общественной палаты мы понимаем доверие к ней и признание ее полномочий, общественностью, властью, населением. Основными источниками легитимационного (оправдывающего деятельность) ресурса Общественной палаты являются поддержка представителей организаций «старого советского типа» и части научного сообщества. В отношении основной массы населения данный ресурс оказывается нестабильным.
На основании проведенного исследования считаем возможным утверждать, что прямой взаимосвязи между ресурсом легитимности и источником инициации создания региональной Общественной палаты не существует. Мировой опыт свидетельствует об эффективности подобных практик. В зарубежной практике успешно функционируют структуры, созданные при органах власти ими самими, выполняя при этом важные задачи в общественно-политическом процессе. Дублирующими функциями в таком случае следует признать любую деятельность гражданских организаций или центров публичной политики, обладающих консультативной функцией, что представляется неверным.
Во-вторых, в российских условиях ресурс влияния, в отличие от зарубежного опыта, не обусловлен ресурсом легитимности, и носит фрагментарный характер. Первый подкреплен списочным составом, представленным отдельными известными и авторитетными фигурами общественной жизни. В-третьих, региональные тенденции свидетельствуют о положительной динамике численности Общественных палат в регионах, однако они не получают своего качественного выражения в увеличении ресурсов влияния и легитимности. В-четвертых, повышение информированности населения о деятельности Общественной палаты может бытьобъектом эффективной управленческой практики.
Анализ моделей формирования и правового статуса Общественных палат в регионах Российской Федерации позволяет заключить, что основные подходы к процессу формирования и деятельности Общественных палат в российских регионах представляют шесть основных моделей: 1) антидемократическая модель (полное утверждение членов палаты представителями органов государственной власти); 2) бюрократическая модель (частичное утверждение членов палаты представителями органов государственной власти); 3) делегированная модель (направление в состав палаты представителей общественных объединений); 4) демократическая-модель (формирование палаты путем проведения Гражданского форума); 5) смешанная модель (содержащая элементы сразу нескольких моделей, чаще всего второй и третьей одновременно); 6) федеральная модель (копирование ФЗ «Об Общественной палате РФ» 2005 г. в части формирования региональных Общественных палат).
Что касается правового статуса региональных Общественных палат, то соответствующая правовая база была подведена под него еще в середине 1990-х гг. При этом нормативная основа создавалась с учетом региональных интересов, однако до 2005 г. правовое положение палат субъектов Федерации было юридически нечетким, аморфным, размытым. Для правового статуса Общественных палат были характерны такие особенности как его крайняя неустойчивость, слабая социально-правовая защищенность, неспособность государственных властных структур эффективно обеспечить интересы палат.
Оценка эффективности практик диалога в восприятии населением Общественной палаты Саратовской области
Таким образом, можно заключить, что эффективность деятельности Общественной палаты в восприятии людей зависит от степени активности взаимодействия с органами власти и не обусловлена взаимодействием с институтами «гражданского общества.
Далее вновь обратимся к данным авторского исследования, подводя итоги которого, мы уже выявили высокий уровень информированности о деятельности Общественной палаты, определили обусловленность восприятия этой деятельности через восприятие деятельности Общественной палаты Российской Федерации, а также степенью активности взаимодействия с органами власти. Однако как мы уже отмечали, весома тенденция затруднения в формулировании оценок респондентами. Для того чтобы учесть возможные затруднения при анализе восприятия целевого предназначения данной структуры, мы включили в авторскую анкету открытый и закрытый вопросы, отражающие данный показатель.
В открытом вопросе респондентам предлагалось сформулировать «основную задачу Общественной палаты в регионе». В закрытом вопросе респондентам предлагалось ответить на вопрос: «Нужна ли вообще Общественная палата в регионе». Для ответов была предложена стандартная порядковая шкала из шести пунктов. Распределение ответов на закрытый вопрос представлено в таблице 11.
Можем видеть, что 40% респондентов полагают, что Общественная палата нужна в регионе, 27,9% считают, что она необходима для решения конкретных задач. 9% респондентов не видят необходимости в ее существовании. Как и в случае с некоторыми другими вопросами анкеты, довольно велико количество тех, кто затруднился с ответом, таких - 18%. Интересно заметить, что связь между оценкой эффективности деятельности Общественной палаты и мнением о целевом предназначении в целом значимая, но не сильная (г = 0.416). Полагаем, что это объясняется уже отмеченным фрагментарным знанием о ее деятельности. Людям сложно оценить эффективность «по результатам», при этом оценка «по процессу», напротив, выражена (через взаимодействие с органами власти).
Детализировать данный тезис позволит анализ ответов на открытый вопрос анкеты, в котором респондентам было предложено сформулировать, какова же, по их мнению, основная задача Общественной палаты. Отметим, что 53,2% респондентов не смогли этого сделать. Получено соответственно 46,8% ответов респондентов, принявших участие в опросе.
Из ответов, полученных на вопросы анкеты, мы можем констатировать, что значительная их часть действительно фиксирует тенденцию восприятия эффективности Общественной палаты через активизацию взаимодействия с органами власти. При этом такое взаимодействие связывается респондентами с понятием «контроля» («контроль за властью», «контроль работы органов государственной власти», «общественный контроль», «контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов»). Гораздо меньшее упоминание получали ответы, связанные со второй составляющей коммуникационной функции — взаимодействием с институтами гражданского общества (и населением).
Еще одной особенностью, которую мы обнаружили, явилось частое упоминание «защитной» функции Общественной палаты («защита интересов граждан / населения», «защита прав и свобод граждан», «представлять интересы граждан перед органами власти», «препятствовать нарушению прав граждан»), которая не была выявлена посредством статистического анализа. 8 целом, однако, в ответах респондентов фиксировалось разграничение коммуникационной функции (задачи) и защитной.
Отметим, что обе они отражены в нормативно закрепленном определении1, то есть, несмотря на ограниченность и фрагментарность знаний о деятельности Общественной палаты в регионе, имеющиеся знания нельзя назвать ложными. Другими словами, мнения респондентов достаточно консистентны нормативно закрепленному определению. Этот вывод можно рассматривать как решение последней исследовательской задачи, которую мы для себя определили в контексте рассматриваемой проблематики. Она состояла в необходимости выявления степени соответствия (консистентности) заявленного мнения о задачах, решаемых Общественной палатой, и реальных, нормативно установленных задач.
Среди ответов, высказываемых экспертами, встречались также и такие, которые указывали на дублирование функций, выполняемых представительными органами власти. На наш взгляд, эффективная институциональная среда в регионе вполне может быть представлена всеми блоками (направлениями) властно-общественного диалога. Это не предполагает дублирования, а, напротив - создает эффективные механизмы взаимодействия различных публичных секторов.
Экспертам нами также был задан вопрос «За последний месяц вы стали относиться к Общественной палате Саратовской области лучше, хуже или Ваше отношение к ней не изменилось?». Представим полученные данные графически (рис. 6).
