Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Представительная демократия в современном политическом процессе России 26
1.1 Теоретические основы изучения качества представительной демократии 26
1.2 Политико-правовая структура представительной демократии в России в период с 2001 по 2011 годы 41
ГЛАВА 2. Оценка качества представительства интересов населения Саратовской области депутатами Государственной Думы 72
2.1 Качественные характеристики представительной деятельности депутатов Государственной Думы в регионе: методика исследования 72
2.2 Структура и репрезентативная деятельность депутатских корпусов Государственной Думы четвертого и пятого созывов 94
2.3 Анализ качественных показателей представительства депутатами Государственной Думы четвертого и пятого созывов интересов населения региона 116
Заключение 150
Список использованных источников и литературы
- Теоретические основы изучения качества представительной демократии
- Политико-правовая структура представительной демократии в России в период с 2001 по 2011 годы
- Структура и репрезентативная деятельность депутатских корпусов Государственной Думы четвертого и пятого созывов
- Анализ качественных показателей представительства депутатами Государственной Думы четвертого и пятого созывов интересов населения региона
Теоретические основы изучения качества представительной демократии
Базовые принципы структурно-функционального подхода использовались в исследовании при оценке реализации репрезентативных функций депутатов. В рамках исторического подхода было отражено развитие условий осуществления представительства интересов граждан, что позволило дать комплексную оценку функционирования двух изучаемых созывов Государственной Думы. Также в диссертационной работе применяется сравнительный анализ, объектами которого являются показатели качества представительной деятельности депутатов различных созывов (четвертого и пятого). Именно благодаря сравнению полученных результатов имеется возможность сделать выводы о потенциальных изменениях в исследуемом ракурсе при функционировании следующего созыва Государственной Думы.
В диссертационной работе была осуществлена апробация авторской методики оценки качества представительства депутатами Государственной Думы интересов жителей Саратовской области. Данный метод подразумевает комплексное изучение как законодательной, так и репрезентативной деятельности народных избранников. Каждый депутат Госдумы, избранный от Саратовской области, изучался на предмет его социально-демографических и профессиональных характеристик, партийной принадлежности, способа избрания в федеральный орган законодательной власти (по мажоритарной или пропорциональной системе), членства в профильных комитетах и комиссиях Государственной Думы, количества выступлений на пленарных заседаниях, а также количества парламентских запросов, касающихся интересов электората, медийная активность парламентариев и их деятельность на территории региона (через освещение в СМИ). Данные о законотворческой работе депутатов Госдумы размещены в свободном доступе на ее официальном сайте. Депутатская деятельность в регионе оценивалось путем мониторинга новостных сообщений 6 телеканалов, 11 информационных интернет-агентств, радиостанций и 39 периодических печатных изданий, освещавших политическую ситуацию в Саратовской области. На основе зафиксированных результатов была получена возможность ранжирования качества представительства группой региональных депутатов интересов жителей субъекта Федерации. Данная методика позволит не только получить вполне объективный показатель всей деятельности народных избранников, но и выявить типичные закономерности, характерные для разных систем формирования Государственной Думы, периодов функционирования парламентариев, зависимости между активностью депутатов и отношением избирателей к их деятельности, и т.д.
В ходе исследования был проведен анализ нормативной базы, регламентирующей процессы формирования и функционирования органов представительной власти, а также контент-анализ ежегодных Посланий Президента страны Федеральному Собранию Российской Федерации на предмет содержания в них предложений по преобразованию представительной демократии.
Кроме того, выполнен анализ тематики выступлений депутатов на заседаниях Думы. Члены федерального парламента действуют в интересах жителей всей страны. Но, с учетом законодательного закрепления каждого народного избранника за определенным регионом, мы считаем, что его интересы должны быть сконцентрированы именно на конкретной территории. И если инициируемые и рассматриваемые парламентариями законопроекты не могут закреплять приоритетность одних субъектов перед другими, то в выступлениях депутатов локализация внимания вполне оправдана и свидетельствует о вовлеченности и ответственности политика.
Источниковая база исследования определена несколькими блоками. Первый блок источников, на котором проводилось изучение правовых особенностей функционирования депутатов Государственной Думы, основан на нормативно-правовых актах, регламентирующих рассматриваемые в исследовании процессы с 2001 по 2012 годы. Особенности формирования федерального парламента закреплены в Федеральных законах от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и т.д. Изменения, вносимые в эти нормативные документы, позволили сделать выводы о трансформации структуры и функционального наполнения Думы. Изучение репрезентативных функций депутатов проводилось на основе Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также Регламента Государственной Думы.
Второй блок источников сформирован ежегодными Посланиями Президента страны Федеральному Собранию Российской Федерации. В него включены все Послания, которые были озвучены с 2001 по 2011 годы. Анализ данных документов позволил сделать выводы о динамике официальной риторики государственного руководства в отношении представительства интересов населения.
Третий блок представлен новостными материалами региональных средств массовой информации. Эта часть источниковой базы является самой обширной, так как контент-анализ проводился среди всех новостных сообщений, которые были собраны в ежедневные обзоры СМИ, подготавливаемые комитетом по общественным отношениям администрации муниципального образования «Город Саратов». Данные обзоры содержат в себе ежедневную информацию о наиболее значимых событиях в регионе. Всего было проанализировано более трех тысяч обзоров за исследуемый период. Используемые данные позволили сделать выводы о деятельности депутатов Государственной Думы от Саратовской области по отстаиванию интересов граждан.
Политико-правовая структура представительной демократии в России в период с 2001 по 2011 годы
Как уже отмечалось, выборы депутатов Государственной Думы в 2003 и в 2007 годах проводились в разных политических и юридических рамках. В совокупности все описанные выше нововведения в законодательстве, касающееся представительной деятельности, сформировали следующие условия избрания депутатов.
На момент проведения выборов в нижнюю палату федерального парламента четвертого созыва в декабре 2003 года в стране действовала смешанная система голосования при формировании данного органа власти: 225 депутатов избирались по одномандатным округам, 225 - из федеральных списков партий пропорционально набранным голосам. К распределению мандатов допускались партии, набравшие более 5% голосов. В одномандатных округах побеждал кандидат, набравший относительное большинство голосов. Для признания выборов состоявшимися было необходимо участие не менее 25% граждан, включенных в списки избирателей. Участвовать в выборах могли как политические партии, так и общероссийские общественные объединения в составе избирательных блоков. При этом была исключена возможность самостоятельного участия общественных объединений в выдвижении списков кандидатов. На одномандатных округах пассивное избирательное право было предоставлено кандидатам, выдвинутым политическими партиями, избирательными блоками, а также путем самовыдвижения. Но выдвижение претендента инициативной группой в законе предусмотрено не было.
Выборы в Государственную Думу пятого созыва проходили на основе вновь принятого в 2005 году закона о выборах депутатов Государственной Думы, а также с учетом поправок в сопутствующее законодательство. В соответствии с указанными законами, действовавшими на момент голосования, были изменены многие процедуры формирования национального парламента. Во-первых, была закреплена полностью пропорциональная система подсчета голосов, что исключило возможность голосования электората за конкретного кандидата, а не политическую партию. Вместо пяти процентного барьера, который партиям необходимо было преодолеть для допуска к распределению мандатов, был установлен семи процентный. Была отменена возможность участия партий в избирательных блоках. Также в избирательных бюллетенях исчезла графа «против всех» и был отменен минимальный порог явки, необходимый для признания выборов состоявшимися. Изменения касались и регистрации кандидатов - было уменьшено с 25% до 10% значение числа недостоверных подписей, при котором кандидату отказывали в участии в выборах. Во время предвыборной гонки была запрещена агитация против всех кандидатов. При подсчете голосов и распределении мандатов применялась новая методика, которая давала преимущества партиям большинства. Избранным депутатам было запрещено переходить в другую партию, а при выходе из фракции народный избранник лишался места в парламенте. Были введены дополнительные ограничения реализации гражданами пассивного избирательного права: кандидатами не могли стать граждане, имеющие гражданство иностранных государств, осужденные за совершение тяжких, особо тяжких и экстремистских преступлений, подвергнутых административному наказанию за нарушения в проведении массовых акций. Были введены дополнительные запреты на оплачиваемую деятельность народных избранников: их преподавательская, научная и творческая деятельность не могла финансироваться только за счет иностранных государств.
Описанные выше изменения, которые произошли в избирательном законодательстве России, безусловно, повлияли на порядок формирования и состав представительных органов власти, в том числе и Государственной Думы. Многие из поправок к законам, регламентирующим формирование нижней палаты федерального парламента, на момент выборов в 2007 году существенно сократили количество политических партий, возможность участия кандидатов по одномандатным округам, проявления цивилизованного протестного настроения в форме голосования против всех и т.д. Вероятно, что все приведенные изменения были направлены на выстраивание четкой структуры работы органов власти, систематизацию существующего законодательства. Но в результате проведенных мероприятий приходится констатировать снижение уровня представительства интересов граждан в Государственной Думе пятого созыва по сравнению с предыдущим.
Изменения в действующем законодательстве имели реальное воздействие на политические процессы, что удалось выяснить путем анализа результатов прошедших в 2003 и 2007 году выборов (см. таблицу 1).
В 2003 году победила «Единая Россия», она набрала 37,6%. Прошли 5% барьер следующие партии: КПРФ, ЛДПР, «Родина», которые набрали соответственно 12,6%, 11,5%, 9%. Всего участвовало в голосовании 23 партии1.
Среди партий, которые не преодолели проходной барьер стоит отметить «Яблоко», которая была близка к преодолению необходимого порога (набрала 4,3%) . Если говорить в целом, то за все партии, которые не смогли преодолеть проходной барьер, было отдано 27,8% голосов. Соответственно, 27,8% избирателей не получили в Государственной Думе представительства своих интересов. Явка составила 55,75% . Таким образом можно говорить, что «Единой России» отдали предпочтение около 20,9% всех зарегистрированных избирателей, но она заняла 53,3% мест при пропорциональном распределении. С учетом одномандатников «Единая Россия» заняла 223 места в Государственной Думе, у остальных партий следующие показатели: КПРФ -52 места (в том числе 12 у одномандатников), «Родина» - 37 мест (8), ЛДПР (0), «Народная партия Российской Федерации» - 17 (17)1. Кроме того, в Государственной Думе были представители партий «Яблоко», «Партия Возрождения России - Российская партия ЖИЗНИ», «Союз правых сил», «Аграрная партия России», «Великая Россия - Евразийский Союз», «Новый курс - Автомобильная Россия», «Развитие предпринимательства», которые суммарно победили в 15 одномандатных округах . Также на избирательных округах с мажоритарной системой подсчета голосов победил 71 самовыдвиженец .
Отмена порога явки избирателей не повлияла на количество участников голосования в 2007 году: пришло 63,78% зарегистрированных избирателей4. Однако, в связи с требованиями по укрупнению партий в выборах приняло участие только 11 политических партий, еще 4 партии не были допущены либо отказались участвовать. Победила «Единая Россия» с результатом 64,3% (315 мест). Прошли семи процентный барьер следующие: КПРФ (11,6%), ЛДПР (8,1%), «Справедливая Россия» (7,7%). За партии, которые не смогли преодолеть проходной барьер, суммарно было отдано 7,14% голосов5.
Структура и репрезентативная деятельность депутатских корпусов Государственной Думы четвертого и пятого созывов
Важно отметить, что среди депутатов, избранных по мажоритарной системе, отсутствует явное подтверждение более активной работы с избирателями, чем у представителей партийных списков. Среди всех депутатов четвертого созыва от Саратовской области наибольшее количество проведенных мероприятий у В. Третьяка (95), избранного по одномандатному округу. Также логично предположить высокие показатели у В. Володина. Но остальные парламентарии (Н. Сухой и П. Камшилов), победившие по мажоритарной системе, имеют низкие значения, существенно уступающие «списочникам» (см. рисунки 4, 5). Предполагаем, что высокая активность депутатов во время предвыборной кампании, необходимая для избрания по одномандатному округу, не имеет сильной корреляции с деятельностью после избрания на депутатский пост. Более того, В. Третьяк набрал на голосовании в 2003 году наименьшее количество голосов по сравнению с победителями в других одномандатных округах. И это не сказалось на его высокой активности во время нахождения в Государственной Думе. При этом и в пятом созыве В. Третьяк, несмотря на избрание по пропорциональной системе, остался одним из наиболее активных депутатов по количеству проведенных мероприятий, хотя общие показатели у него существенно снизились, на что было указано выше. В отличие от В. Третьяка, у других рассматриваемых депутатов-одномандатников отсутствует равномерность в проведении мероприятий с избирателями. У Н. Сухого активность проявлялась в большей степени в 2004 и 2006 годах, при ее фактическом отсутствии в 2005 и 2007 соответственно. Но даже в годы высоких показателей у данного парламентария зафиксировано только 5 (в 2004) и 6 (в 2006) мероприятий. Показатели П. Камшилова еще более скромные: им было проведено только 2 мероприятия в 2005 году (см. рисунки 6, 7).
При рассмотрении активности депутатов оппозиционных партий следует отметить, что доля их упоминаний в общей массе не изменилась: и в четвертом, и в пятом созывах этот показатель составлял 24%. Но такую стабильность вряд ли можно назвать положительной, так как с 2007 года в национальном парламенте на всем протяжении деятельности Думы Саратовскую область представляли 3 депутата, тогда как в 2003 году было избранно только 2 саратовских оппозиционера. Более отчетливо снижение активности системной оппозиции от Саратовской области фиксируется при сравнении показателей по каждому типу сообщений. По нашему мнению, при сравнении динамики данных показателей логичнее оценивать процентное соотношение доли, зафиксированной у оппозиционеров, от общего количества, нежели абсолютные цифры. По всем категориям, кроме «упоминания», значения информационного присутствия уменьшились: в описании проведенных мероприятий на 4% (с 35% до 31%), пресс-конференций - на 9% (с 67% до 58%), интервью - на 16% (с 48% до 32%) (см. рисунок 8). Увеличение показателя произошло только в категории «упоминания» на 7% (с 27% до 34%), которая является наиболее крупной по абсолютному числу сообщений, но является наименее информативной о репрезентативной деятельности парламентариев.
В случае с представителями оппозиционных партий в двух рассматриваемых созывах показатели формировались, в основном, за счет одного политика - коммуниста В. Рашкина. Он являлся лидером по количеству отраженных в СМИ мероприятий и пресс-конференций. У остальных депутатов, как четвертого, так и пятого созывов, проявленная активность была значительно ниже. Помимо В. Рашкина остальные оппозиционеры, представленные в двух исследуемых созывах, не имели стабильности в распределении проводимых мероприятий по годам. А. Чернышев (с 2003 по 2007 годы, ЛДПР) демонстрировал активность в проведении мероприятий только в 2005 и 2007 годах, причем в последнем это было более явно (75% от всего числа) (см. рисунок 6). У К. Лукьяновой (2007-2011 годы, «Справедливая Россия») пик активности пришелся на первые два года депутатства, после которых начался спад, а в 2011 году не было зафиксировано ни одного мероприятия. Ю.Коган (2007-2011 годы, ЛДПР), который был закреплен за Саратовской областью, наоборот, был практически незаметен в первые годы, но в 2011 провел 78% мероприятий от всех за четыре года (см. рисунок 7). Активность каждого из депутатов имеет свое объяснение: у первого и последнего, возможно, всплеск деятельности был связан с приближением избирательного периода. А у представительницы «СР» существенно ухудшились политические шансы и изменились приоритеты, что сделало ее деятельность в регионе малозначительной для самой себя. Однако, это дает основания полагать, что обвинения в властноориентированности справедливы не только для представителей партии власти, но и в той же мере для оппозиции.
По итогам проведенного анализа было установлено, что депутаты Государственной Думы пятого созыва от Саратовской области были более активны в вопросах представительства интересов населения. Однако, это вряд ли связано со сменой избирательной системы, применяемой при формировании нижней палаты парламента, а вызвано, скорее, увеличившимся количеством депутатов, которые представляли регион за период функционирования Думы.
Подтверждением этого предположения являются различные индикаторы. Во-первых, не все депутаты, прошедшие в Госдуму четвертого созыва от Саратовской области, являлись лидерами по количеству проведенных мероприятий и пресс-конференций и в некоторых случаях существенно уступали «списочникам». Во-вторых, при повторном избрании депутатов, независимо от того, были они до этого одномандатниками или прошли по пропорциональной системе, принципиального изменения их активности не зафиксировано.
Исходя из того, что повторно избранные депутаты демонстрировали наиболее высокие показатели активности при работе с населением в первом из рассматриваемых созывов, можно предположить, что качество репрезентативной работы является значимым, хотя не единственным, фактором для продолжения депутатской деятельности1.
Анализ качественных показателей представительства депутатами Государственной Думы четвертого и пятого созывов интересов населения региона
Вероятно, что дальнейшее применение предложенного способа оценки качества репрезентативной работы народных избранников потребует корректировки перечня включенных показателей или принципа итогового ранжирования парламентариев. Но на настоящий момент этот метод учитывает наибольшее количество критериев, нежели аналогичные инструменты, применяемые различными отечественными исследовательскими центрами и агентствами.
Для совершенствования методики оценки представительной деятельности депутатов возможно введение дополнительных критериев, однако они должны соответствовать основным принципам - быть универсальными на территории всей страны и доступными для исследователей. В целях ускорения процесса контент- и ивент-анализа средств массовой информации возможно использование информационно-аналитических систем. Но это может увеличить расходы на исследования.
В качестве альтернативного варианта могут быть использованы аналитические материалы региональных и местных органов власти, которые, как правило, также проводят мониторинг СМИ и имеют архивы этих обзоров. Стоит отметить, что данная методика позволяет проводить сравнение показателей каждого депутата по годам, что является наглядной демонстрацией принципов его работы - равномерная активность на протяжении всего срока или волнообразные значения, совпадающие с избирательными циклами.
Использование предложенной методики позволило установить характерные черты представительной деятельности депутатов в каждом изучаемом созыве. В первую очередь, речь идет о больших различиях в показателях работы среди народных избранников одного созыва. Ни способ избрания, ни партийная принадлежность, занимаемый пост в Государственной Думе или опыт предыдущей деятельности не оказывали влияния на реализацию репрезентативной функции. С одной стороны, среди избранных от Саратовской области депутатов Госдумы всегда были парламентарии с высокими показателями активности и качества представительства интересов жителей, но присутствовали и те, чья деятельность была практически незаметна для общественности.
Также по результатам исследования было опровергнуто существующее предположение о более высоком уровне ответственности депутатов-одномандатников в отношении к своим избирателям. Это позволяет говорить о том, что формальные характеристики народных избранников не являются гарантиями их высокой эффективности. В данном случае на первую роль выходят личные качества депутата, которые и являются определяющими характер деятельности в настоящее время.
Другой стимулирующей репрезентативную активность мерой могут быть партийная дисциплина и ответственность депутатов Государственной Думы перед избирателями. Для реализации данных предложений требуются законодательные изменения, т.е. фактически депутаты должны собственноручно согласиться с изменениями в собственной деятельности. Формально, такие изменения пойдут только на пользу политическим акторам в лице партий. Закрепление в уставах политических объединений требований отчетности о проделанной представительной работе, осуществление самостоятельного мониторинга за депутатской активностью могут быть использованы в качестве уникального политического предложения, повышающего электоральные шансы партии на выборах. Но активизация репрезентативной работы, зависимость политического будущего депутата от этих показателей в действительности может слабо соотноситься с истинными причинами избрания в нижнюю палату федерального парламента, что сделает принятие поправок в законодательство практически невозможным.
Следует отметить, что у некоторых депутатов в ходе исследования было зафиксировано существенное преобладание личностно-ориентированных действий над общественно-значимыми. Это подтверждает предположение о том, что статус парламентария нередко является инструментом достижения собственных интересов, а не оказания содействия гражданам в улучшении их качества жизни.
Результаты сравнения двух созывов показали, что структура депутатского корпуса Государственной Думы, сформированного от Саратовской области в период с 2003 по 2011 годы, не имела принципиальных различий. Интересы жителей региона представляло одинаковое количество парламентариев, число прошедших политических партий было практически равно, так же, как и возрастной состав политиков. У Саратовской области в период функционирования четвертого созыва было больше формальных возможностей на более высокий уровень репрезентативной деятельности депутатов за счет большего числа руководящих постов, занимаемых народными избранниками. Несмотря на все описанные выше условия, народные избранники пятого созыва провели в общей сложности в 1,5 раза больше общественно-значимых мероприятий, чем их коллеги из предыдущего созыва. Но вряд ли можно связывать динамику этих показателей с изменением принципа определения победителя на выборах нижней палаты федерального парламента.
Наиболее приоритетной является версия о сильной зависимости работы депутатов от их личных качеств, что подтверждается сравнением показателей народных представителей, которые в одном созыве были избраны по мажоритарной системе, а в другом - по пропорциональной. Однако зафиксированная динамика результатов работы депутатов принципиально не влияет на общую оценку положения - качество представительства интересов жителей Саратовской области в Государственной Думе на протяжении всего исследуемого периода оставалось низким. Даже в пятом созыве каждый депутат проводил в год в среднем менее четырех общественно-значимых мероприятий. Безусловно, для должностных лиц, в чьи обязанности входит взаимодействие с избирателями и представительство их интересов, данная активность является крайне слабой. В отношении пресс-конференций на общественно-значимые темы, а также упоминаний региона в выступлениях на заседаниях Государственной Думы значения еще ниже. Вероятно, что в других регионах России данный показатель находится на аналогичном уровне. Но это не является свидетельством высокого качества представительной деятельности саратовских парламентариев.
Таким образом, подтверждается предположение о том, что существующая в настоящее время система формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не имеет своей целью отбор наиболее эффективных представителей населения в федеральный законодательный орган.
