Неоинституциональный анализ государственного управления в России Кузнеченков Максим Олегович

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА 1. НЕОИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫИ ПОДХОД И ИЗУЧЕНИЕ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 16

Понятие неоинституционал изма 16

Интеллектуальные источники неоинституционализма 17

Понятие института в неоинституционализме 19

Методологические предпосылки неоинституционализма и теории общественного выбора 21

Общественный выбор. проблема транзитивности предпочтений 27

Неоинституциональная теория коллективной деятельности 30

Проблема согласия 32

Понятие закона как общественного капитала 35

Политика и политические институты в неоинституционализме 39

Неоинституциональная теория конституций 45

Теория конституционных договоров: содержание модели общественного договора 53

Теория конституций: издержки и выгоды в процессе принятия решений 60

Теория конституций и проблема оптимального размера государственной деятельности 63

Институты государственного и политического

управления в неоинституционализме 64

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ДОГОВОРА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И СТРУКТУРА МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 73

Становление общественного договора в России 77

Российское общество: от народа к обществу 78

Структура общественного договора в современной России 126

Процедурные особенности формирования общественного договора в России 139

ГЛАВА 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ОБЩЕСТВО И ГОСУДАРСТВО 153

Вводные методологические замечания к третьей главе 153

Неоинституциональная бюрократия и система

государственного управления в России 156

Содержание модели государственного управления в современной России 161

Модель формирующейся рациональной бюрократии переходного общества 165

Модель сосуществования двух систем государственного управления 168

Система государственного управления СССР и ее значение в формировании

современной системы государственного управления 174

Проблема трансформации институтов административного управления советской России 179

Новая бюрократия в системе государственного управления современной России 190

Общие положения о дисфункциях новой бюрократии 201

Бюрократическая рента в современном российском обществе 206

Проблема роста бюрократического аппарата: дисфункция или необходимость 219

«Пределы» и «провалы» новой бюрократии 221

Институт президента в системе институтов государственного управления современной России 225

Институт президента России как реализация модели диктатора в неоинституционализме 226

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 234

ЛИТЕРАТУРА 240

• Интеллектуальные источники неоинституционализма
• Становление общественного договора в России
• Содержание модели государственного управления в современной России

Введение к работе

Даже если демократические институты и возможны при определенных обстоятельствах, вовсе нет гарантии того, что противоборствующие политические силы, имеющие различные взгляды на будущее, согласятся на их установление. (...) Я утверждаю, что такие институты всегда появляются как результат переговоров. Что отличает конкретные переходные процессы, так это то, появились ли эти институты в результате переговоров с силами, связанными с прежним авторитарным режимом, или же с силами, которые являлись союзниками только в борьбе с авторитарным режимом.

Пшеворский А.¹

Центральной проблемой политического процесса в России было и остается соотношение общества и государства. В какой степени политические и социальные проблемы могут быть интерпретированы в рамках дихотомии «общество -государство»? Что является первоначалом современного социального и политического порядка - общество или государство? Существуют ли общество и государство как самостоятельные политические реальности и если да, то каковы их отличительные особенности в современной России? Постановка данных вопросов выявляет новые проблемы. Понятия «демократия», «общество», «государство», «социальный порядок» оказываются чрезвычайно тесно переплетены и каждое из этих понятий применительно к России содержит в себе самостоятельную научную проблему. Каким образом формируется современная институциональная структура в обществе? Каковы отличительные черты современного социального порядка и возможно ли его объяснить в категориях демократии и вообще - какие измерения имеет демократия применительно к политическим и социальным процессам в современной России? Является ли складывающийся порядок демократическим и эффективным с точки зрения достижения общественных целей?

Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М., 1999. С. 13

Государственное управление выступает в качестве атрибутивной функции государства, представляя таким образом элемент современного социального порядка. Государство объективируется в повседневной социальной практике именно через процессы государственного управления. Государственное управление может быть интерпретировано как множество трансакций между индивидами, группами индивидов по поводу производства, защиты и распределения коллективных ресурсов. Каждая трансакция является социальным действием в веберовском понимании, так как вступающий во взаимодействие индивид связывает со своим действием некоторый субъективно подразумеваемый смысл и ориентируется в своем поведении на других индивидов.

Государственное управление в России исторически было отражением принципа автономии государства по отношению к обществу. Государственное управление в России воспринималось как объективно существующий социальный порядок, установленный не самим обществом, а экзогенно по отношению к обществу. Процессы социальных изменений, связанные с либерализацией и демократизацией, происходящие в России, начиная с середины восьмидесятых годов XX века, модифицировали предпосылки взаимоотношений общества и государства в России. На этой почве претерпели трансформацию и институты государственного управления.

На первый взгляд, результатом грандиозной социальной трансформации, которую испытала Россия, стало слабое государство и неэффективные институты государственного управления. Децентрализация государственной власти и разгосударствление экономики, дерегулирование политической и экономической сферы и передача части государственных полномочий саморегулируемым общественным и политическим организациям, - действительно могут трактоваться в контексте ослабления государства и кризисных процессов в области государственного управления. Политическая дезинтеграция на субфедеральном уровне, циклические политические и экономические кризисы в современной России, - все это, на первый взгляд, действительно отражает неэффективность и неоптимальность институтов государственного управления. Научная проблема состоит в том, чтобы понять и объяснить, каким образом формируются современные политические и социальные институты и что именно в формировании социальных институтов обусловливает оптимальность. Очевидно, что неэффективность государственного управления современной России имеет принципиально иную природу, чем неэффективность системы государственного управления в СССР брежневского периода или неэффективность государственного управления России допетровских времен. Задача предлагаемого исследования состоит в том, чтобы понять и определить, какова специфика современных институтов государственного управления в России, сформированных в результате становления нового Российского государства. При этом если в ходе рассуждений обнаруживается, что государственное управление неоптимально, то необходимо проанализировать, является ли это необходимым свойством становящего социального порядка, «болезнью роста», которую возможно преодолеть, или это отражение ставшего «социального порядка» и тогда надлежит реформировать сложившуюся социальную систему на уровне фундаментальных основ.

Проблема институциональной неэффективности имеет два аспекта. Во-первых, институты могут быть неэффективными вследствие несоответствия выбранной институциональной структуры поставленной социальной задаче. Социальная задача может не иметь решения в рамках заданной системы социальных институтов. Так, социализм как институциональная структура интерпретируется многими исследователями как неадекватный механизм при решении задачи достижения благосостояния общества. Как указывает А.Пшеворский, вместе с крушением социализма «умерла сама идея рационального управления вещами с целью удовлетворения социальных потребностей - идея осуществимости применения общественной собственности на производительные силы посредством плановой, командной экономики, идея общества, основанного на бескорыстном сотрудничестве его членов, идея отделения социального вклада в благосостояние общества от личной выгоды, персонального вознаграждение за этот вклад.»¹.

Во-вторых, институциональная структура может являться неэффективной вследствие того, что институциональная структура не будет соответствовать ожиданиям и предпочтениям индивидов, а следовательно индивиды не будут в достаточной степени объединены данной институциональной структурой и не смогут эффективно ¹ Пшеворский А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. М., 1999. С.24 взаимодействовать в ее рамках. Такой результат может быть следствием того, что институциональная система в некотором обществе могла быть установлена экзогенно и навязана обществу и таким образом не является отражением текущих предпочтений и ожиданий индивидов. С другой стороны, несоответствие институциональной структуры предпочтениям индивидов может быть результатом несовершенства процедур формирования обществом социальных институтов. Процедуры в данном случае выступают в качестве некоторых первооснов, устанавливаемых либо самим обществом, либо некоторым внешним субъектом. Представляется, что суждения об эффективности в рамках первой модели возможны преимущественно ex post, в то время как анализ эффективности в рамках второй модели, являясь более фундаментальным, позволяет вырабатывать суждения ex ante. И действительно, анализ эффективности достижения определенных целей возможен лишь после того, как возможно изучить результат, обладающий признаками финальности. Суждение об эффективности социальной системы социализма с позиций целедостижения стало возможным после разрушения данной социальной системы. Таким образом, анализ институтов в рамках первой модели имеет социоисторический, ретроспективный характер. Вторая модель, также именуемая в настоящей работе «контрактной моделью», позволяет изучить социальную эффективность на основе современной социальной динамики, проанализировать результат ex ante. Объяснение неэффективности системы социальных институтов как следствия несовершенства социального контракта позволяет не только выявить причину неэффективности, но и оптимизировать институциональную систему.

Изучение политических процессов переходного общества, каким является современная Россия, ставит на первый план задачи определения способов достижения точек стабильности, позиций равновесия, «общественного согласия» по поводу коллективных целей и процедур их достижения. Динамический, метастабильный характер социальных процессов в современной России также обусловливает первостепенную значимость анализа не ставшего, а становящегося, не социальных структур, а процедур установления социальных структур.

Позиционирование институтов государственного управления как предмета общественного договора, являющегося объектом политического исследования, предполагает следование определенной философской традиции, которая условно может быть обозначена как «либеральная». Данная философская традиция предопределяет, с одной стороны, необходимость разделения государства и общества, и допускает инструментальную интерпретацию государства, с другой стороны. Таким образом, в рамках историко-материалистической парадигмы, доминировавшей в СССР, изучение институтов государственного управления как предмета социального контракта было бы чрезвычайно затруднено. Подтверждением данного суждения является то, что в СССР государственное управление изучалось исключительно в рамках экономических и юридических дисциплин. Государственное управление не рассматривалось в качестве самостоятельного социального феномена, но выступало в качестве эпифеномена, «надстройки» по отношению к более фундаментальным социальным процессам. Представляется, что государственное управление в качестве научной проблемы стало наиболее интенсивно актуализироваться в политологии в связи с распадом социалистических государств. Распад СССР воспринимался многими исследователями именно в качестве спонтанно развивающегося кризиса системы государственного управления и неоднократно объяснялся системной перегрузкой государственного управления. С другой стороны, перспективы социально-политического развития России как новой политической реальности также часто определяют через развитие системы государственного управления. Однако констатация кризиса системы государственного управления как причины социальной трансформации не определяет как причин кризиса, так и того, в каком направлении будет развиваться государство, испытывающее системный кризис государственного управления. В этой связи представляет интерес анализ феномена государственного управления как социального процесса, а также факторов, оказывающих влияние на процесс государственного управления в обществе. В современных социологических и политологических исследованиях, начиная от Ф.Хайека и завершая С.Хантингтоном, активно разрабатывается тезис о неизбежности либерально-демократической трансформации социально-политических систем. Однако демократические институты государственного управления не могут быть объяснены в качестве продукта демократических процессов, о чем красноречиво свидетельствует как теорема невозможности К.Эрроу, так и ее приложения, разработанные М.Олсоном, постулирующие необходимость авторитарного учреждения демократических институтов. С другой стороны, и процесс трансформации социалистических обществ не может быть

Методологический индивидуализм

Существует два объяснения, по которым теория общественного выбора ориентирована на изучение индивидуального поведения.

Во-первых, сформировавшись в рамках экономической науки, теория общественного выбора заимствовала из экономической науки интерес к процессу индивидуального выбора.

Во-вторых, западная либеральная философская традиция ориентирована на неприятие любых органических концепций государства, в которых индивиду отводится роль обезличенного субъекта, а государство, наоборот наделяется свойствами сверхсубъекта. Неоинституционализм и теория общественного выбора вслед за неприятием органических концепций государства, также критикуют и концепции идеального государства, всеобщей воли, «общественного интереса», представляя данные концепции в качестве разновидностей органической концепции.

В-третьих, западная политическая философия заимствует из западноевропейской метафизики XIX особое представление о познающем субъекте, а потому ориентирована на представление об обществе как сумме индивидов, каждый из которых является носителем декартовского cogito. Субъект же познания, декартовское cogito - внешний наблюдатель, не связанный внешней средой, что и обеспечивает научную объективность.

Также теория общественного выбора исключает из своего рассмотрения марксистские концепции государственного устройства, основанные на концепции классового господства. Как пишет Дж.Бьюкенен, «Бесполезно сколько-нибудь серьезно говорить о «теории» конституций применительно к обществу иному, чем то, которое состоит из свободных индивидов, по крайней мере свободных от преднамеренной политической эксплуатации.»¹ Указанное суждение не означает, что общество, построенное на принципах политической эксплуатации или ограниченной политической эксплуатации, не может быть проанализировано в рамках теории конституций или в рамках неоинституциональной теории. Смысл утверждения Дж. Бьюкенена состоит в том, что таком обществе отсутствует конституция, а следовательно и ¹ Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. В кн.: Бьюкенен Дж. Сочинения. М., 1997. С.49. непосредственный, хотя и не единственный, объект изучения теории конституций. Но, во-первых, в отношении такого общества возможны негативные утверждения в категориях неоинституционального анализа, своеобразное описание или конструирование до-конституционной реальности. Во-вторых, общество, построенное в отсутствие элементов политической эксплуатации - не более чем абстрактная модель. Теория «дисциплинарного общества» М.Фуко, интерпретирующая современное капиталистическое общество в категориях эксплуатации, является лишь одним из подтверждений распространенности политической эксплуатации в совершенно различных политических условиях, в том числе и в современном капиталистическом обществе.

Теория конституций разрабатывает концепцию взаимных ограничений индивидов в рамках политического процесса - так называемых «конституций». Тоталитарное, авторитарное или переходное общество вполне поддаются неоинституциональном анализу, коль скоро в таких обществах присутствуют рациональные индивиды, а также создаются - имплицитно или эксплицитно - предпосылки для ограничения политической эксплуатации. Развитие механизмов ограничения политической эксплуатации в обществе, осуществляющем переход от не-демократии к демократии - представляет собой «чистый» объект изучения для неоинституционализма. Таким образом, в качестве универсального и методологически наиболее эффективного инструмента изучения общественных или коллективных процессов на первый план выходит индивидуалистическая концепция коллективного устройства, рассматривающая коллективное поведение в качестве результата объединения действий автономных индивидов. Неоинституционалисты на основе анализа существующих методологий делают важный вывод о том, что само использование индивидуалистической методологии имеет два важных следствия: государство является продуктом деятельности индивидов, своеобразным артефактом; государство может быть подвержено усовершенствованию.

Основной проблемой усовершенствования выступает преодоление субъективных оценок того, что же на самом деле представляет ценность для общества, так как в случае методологического и онтологического отрицания «общественного интереса» необходимо организовать поиск равнодействующей интересов всех свободных индивидов общества, а не ограничиться субъективными решениями по вопросу об общественных ценностях. Единственным значимым критерием любых улучшений является индивидуальная оценка произведенных улучшений конкретным индивидом. Таким образом, постулирование методологического индивидуализма в неоинституционализме ставит вопрос о способах и методах поиска равнодействующей интересов индивидов, объединенных в общество.

Индивид, или как его называют в теории общественного выбора - актор, в исследованиях неоинституционализма представляется рациональным, обладающим всем корпусом необходимой для принятия решений информации. Как указывает Б.Капустин, «индивидуализм как таковой есть принцип признания самобытности и неповторимости человека, его несводимости к тем общим условиям, благодаря которым существует коллектив, к которому он принадлежит, и в этом смысле - он сам»¹.

В целом, методологический индивидуализм неоинституциональной теории представляет собой угол зрения на проблематику политического процесса. Можно утверждать, что в тех обществах, где есть ratio индивида - возможно применение методологии, основанной на данном принципе.

Там, где создается социальная структура и начинается социальная дифференциация - появляются предпосылки для образования «методологического индивида» неоинституционализма. Любое общество, обнаруживающее данные предпосылки, может быть проанализировано в категориях неоинституционального анализа.

Концепция экономического человека

Второй методологической предпосылкой теории общественного выбора и неоинституционализма является суждение о мотивах, которыми руководствуется индивид при принятии решений. Представители теории общественного выбора разработали модель поведения человека, которая наиболее универсально описывает мотивацию при принятии индивидом решений. В то же время, как отмечают сами неоинституционалисты, предположения о мотивах поведения индивидов является ¹ Карустин Б. Современность как предмет политической теории. М., 1998. С . 94. самым спорным аспектом подхода к анализу процессов коллективного выбора. Неоинституционализм, разрабатывая систему мотивов, заимствует из неоклассической теории модель «экономического человека», обосновывая ее эффективность в приложении к любым социальным взаимоотношениям. Эта модель не означает, что именно экономическими мотивами можно объяснить любое и каждое действие индивида, но по мнению ученых именно данная модель обладает максимальными прогностическими возможностями, так как она по крайней мере может доказать, что в процессе обмена, столкнувшись с проблемой выбора, индивид предпочтет сделать такой выбор, в результате которого он получит «больше», а не «меньше». Таким образом, в основу выбора, или более широко, в основу поведения индивида заложен мотив максимизации собственной полезности.

В сущности, модель экономического человека означает восприятие человека как рационально и утилитарно мыслящего актора. При этом вопрос о степени или типе рациональности данного актора носит хотя и важное, но все же второстепенное значение. Таким образом, на первый план выступает элементарное понимание рациональности актора как нормы связи средств с целью с пониманием цели как данной и без исследований ее рациональности и «обоснованности», по выражению Т.Парсонса.¹ Данная модель является, по мнению многих западных политологов, наиболее универсальной и применимой к большинству политических сообществ.

Именно вопрос о форме рациональности индивида является точкой бифуркации, разделяющей, с одной стороны, неоинституционализм, допускающий полную рациональность индивида и эндогенность предпочтений индивида, и новый институционализм и теорию соглашений (Р.Буайе, Л.Тевено, О.Фавро), основанные на теории неполной рациональности Г.Саймона и экзогенном характере предпочтений, с другой стороны.

Важно отметить, что неоинституционализм допускает как целерациональное поведение «экономического человека», так и ценностно-рациональное поведение. Особый интерес в этой связи представляет поведение экономических агентов в командной экономике. Не вызывает сомнений тот факт, что в командной экономике акторы - агенты, во-первых существуют, во-вторых, действуют рационально, хотя эта ' Парсонс Т. О структуре социального действия. М., 2000. С.113. рациональность и является ограниченной. Как указывает Я.Корнай применительно к Советской экономической системе, «неполнота рационального действия связна с тем, что экономический агент свободен только в выборе средств для достижения заданных ему извне целей. Цели заданы идеологией, а партийный аппарат служил преобразованию идеологических установок в конкретные административные и хозяйственные задачи, принимавшие форму плановых заданий».¹ Таким образом, конструкция «экономического человека», рационализирующая поведение индивида в категориях полезности, целей и средств их достижения, может быть использована в широком спектре социальных контекстов.

Политика как обмен

Основываясь на двух предыдущих постулатах или методологических предпосылках, неоинституционалисты вводят в научный оборот проблему единства пространств экономического и политического обмена. В равной степени экономические и политические отношения представляют собой целенаправленные коллективные действия индивидов, организуемые с помощью определенных институтов рынка (экономический обмен) и государства (политический обмен). Индивид, вступая и в экономические, и в политические отношения, стремится максимизировать собственную полезность, обмениваясь при этом товарами и услугами с другими субъектами рынка. Таким образом, можно предположить, что «средний индивид действует в соответствии с единой шкалой ценностей и на рынке, и в сфере политики»². Следовательно, и в сфере экономики, и в сфере политики имеет место один и тот же методологический индивид. Особенность неоинституционального подхода к политике как к обмену обусловлена неприятием концепций «общественного блага», «общественного интереса», поиском которых занимается индивид в рамках традиционных политико-философских концепций. Неоинституционалисты обращают внимание на то, что все ранее существовавшие концепции политики были основаны на допущении о наличии механизма «переключения» систем мотивации и предпочтений при переходе из сферы экономики в ' Kornai J. The Socialist System. The Political Economy of Communism. Princeton, 1992. Цит. по: Олейник A.H.

Институциональная экономика. M, 2000. С. 97 ² Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. В кн.: Бьюкенен Дж. Сочинения. М., 1997. С. 55 сферу политики. При этом непонятно, на чем основывается этот дуализм систем мотиваций и предпочтений. В качестве объяснения сосуществования двух концепций человека в социально-экономической литературе Дж.Бьюкенен приводит специфику исторического развития современных теорий демократии, которые были разработаны на основе трудов эпохи Просвещения, когда экономика и политика рассматривались как две взаимопроникающие сферы. Государство рассматривалось как нормативная система в обществе, экономические процессы в котором основаны на конкурентных процессах. При этом проблема несовместимости различных интересов не рассматривалась, так как роль государства не была столь всеобъемлющей как в современном обществе и во многом сводилась к установлению универсальных правил поведения и их защите. Когда же роль государства возросла и государство стало контролировать огромные материальные ресурсы и национальные доходы, проблема агрегирования индивидуальных интересов в сфере политики приобрела серьезное значение. Именно экономическая теория предоставила средства согласования конфликтующих интересов. В этой связи разрабатывается проблема создания такой теории коллективного выбора, «в рамках которой действия политических «торговцев» удастся подобным же образом согласовать с интересами остальных членов общества»¹. Политический рынок концептуализируется как «пространство, на котором происходит обмен голосов избирателей на предвыборные обещания кандидатов, лояльности и поддержки граждан - на проектируемые политиками и управленцами решения; при этом все акторы политического рынка действуют ради достижения собственных целей»².

Общественный выбор. Проблема транзитивности предпочтений

В рамках неоинституциональной теории общественного выбора активно разрабатывается проблема общественного выбора, более того - целый ряд названий концепций институциональной теории включает в себя понятия «общественный» (social) или «публичный» (public) выбор. Главная проблема, поиском решения которой занимается неоинституциональная теория общественного выбора, является проблема ¹ там же, с. 58. ² Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999. С. преобразования рационального эгоистического выбора одного индивида в рациональный выбор группы. Иногда эта проблема формулируется как проблема транзитивности предпочтений. Иллюстрацией может служить широко известная «дилемма узника». Одна из проблем «дилеммы узника» состоит в том, что групповое решение, базирующееся на рациональных предпосылках, само является нерациональным. Задача норм и институтов состоит в том числе и в рационализации поведения индивидов в рамках кооперативного поведения. Например, в случае принадлежности обоих узников к некоторой общности, в которой действует жесткая норма о неразглашении сведений о соучастнике (как в случае с сицилийской мафией) исключает возможность такого поведения в представлениях обоих узников. В результате, действуя в рамках нормы, или институционального ограничения, каждый из «узников» принимает решение не признаваться в совершении преступления или не давать показаний вообще, и общий результат действий «узников» будет рациональным, так как «узники» понесут вместе меньшее наказание, чем в случае, если бы каждый из них обвинил в совершении преступления другого «узника».

Таким образом, в случае если число членов группы невелико, то решение проблемы транзитивности предпочтений состоит в кооперативных стратегиях. Самой известной теорией политической кооперации является теория коалиций У.Рикера¹. Смысл теории состоит в том, что коалиция должна состоять из минимально необходимого для победы числа членов, так как увеличение числа участников не позволит обеспечить адекватный уровень вознаграждения. Примером использования теории кооперации является «проблема безбилетника». «Проблема безбилетника» в институциональных категориях была разработана М.Олсоном. Постулат «проблемы безбилетника» состоит в том, что рациональный индивид не будет участвовать в несении бремени затрат и расходов, связанных с функционированием какой-либо организации, ориентированной на достижение общественного блага, в ситуации когда его вклад в общее дело незначителен, и он может воспользоваться общими благами и без несения расходов. Таким образом, некоммерческие организации, на самом деле, существуют не для достижения общественных целей, а для извлечения эгоистической пользы их наиболее активных последователей. Не случайно, что именно общественные ¹ см.: Riker W.H. The theory of Coalitions. Yale, 1962. организации наиболее активно занимаются распространением и пропагандой большого числа товаров и услуг. Вообще, проблема трансформации индивидуальных воль в общую волю, и в настоящее время относится к числу нерешенных. Так, именно в связи с проблемой общественного выбора К.Эрроу было обосновано знаменитое и парадоксальное утверждение, состоящее в том, что «единственным правилом построения коллективных решений .. является совершенно недемократическое диктаторское правило, т.е. коллективное решение всегда должно совпадать с мнением одного из избирателей»¹. То, что является рациональным для одного индивида, не может быть преобразовано в рациональное для всех на демократических принципах. Выйти из замкнутого круга противоречий по поводу рациональности общественного выбора позволили работы Дж. Коулмена², а именно - его идея о том, что поскольку не существует математической возможности сразу же принять оптимальное, удовлетворяющее всех решение, постольку всегда существует шанс обменять контроль за результатами, которые интересуют нас мало, на контроль за результатами, которые нас интересуют гораздо больше. Эта важная гипотеза вдохновила исследователей заняться проблемой логроллинга или торговли голосами.

Школа общественного выбора в настоящее время активно развивается. В этой связи необходимо отметить концепцию К.Даудинга, рассматривающего социальную власть мощным фактором формирования структуры рационально-эгоистических побуждений и концепцию П.Данливи о групповой идентичности на базе рационального личного интереса³. Проблема общественного выбора состоит также и в том, что при рассмотрении сценария коллективного взаимодействия неоинституционализмом обнаруживается, что участники группы чрезвычайно редко будут стремиться к достижению не индивидуальных, а групповых целей. Как отмечает Т.Мо⁴, «если участники большой группы рациональным образом стремятся к увеличению собственного благосостояния, они не будут заниматься продвижением вперед общих или групповых целей, если это не обусловлено принуждением и если отсутствует отдельный побудительный стимул к этому, отличный от достижения групповых целей, и ¹ Морозова Е. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999. С.36 ² Coleman J.S. Foundations for a Theory of Collective Decisions II American Journal of Sociology. 1966. II Цит. no Морозова E. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1999. С.36 ³ см.: Dunleavy P. Democracy, Bureaucracy, Public Choice. Harvester Wheatsheaf, 1991. ⁴ Мое Т. The organization of Interests. Chicago University Press, 1980, p. 29 такой стимул предлагается каждому из членов группы в отдельности на условии, что индивиды в обмен на этот стимул будут нести расходы и издержки по достижению общих целей.»¹ Одним из решений данной проблемы является поиск таких процедур принятия решений, при которых происходит аппроксимация индивидуальных и групповых целей - в частности, применение методов голосования, основанных на принципах единодушия или единогласия.

В целом, неоинституционализм, базируясь на постулатах теории общественного выбора, занимается поиском решения проблемы общественного выбора в плоскости разработки институциональных условий, при которых обеспечивается оптимальная конвертация индивидуальных интересов и воль в групповые.

Неоинституциональная теория коллективной деятельности

Как следует из основных постулатов неоинституционализма, индивид будет участвовать в коллективной деятельности, если в результате данной деятельности будут получены определенные выгоды. Выгоды могут носить характер устранения внешних издержек, то есть издержек, связанных с негативным воздействием других участников коллектива (служба пожарной охраны спасает имущество от угрозы уничтожения в результате пожара имущества другого члена коллектива), а также внешних выгод, то есть выгод, которые невозможно получить в частном порядке (армия и правоохранительные органы обеспечивают безопасность коллектива на случай военных действий).

Таким образом, с позиций неоинституционализма при анализе коллективной деятельности необходимо учитывать чистые прямые выгоды и чистые прямые издержки от участия в коллективной деятельности. Однако существует еще один параметр, которому в неоинституциональном анализе социальных институтов уделяется большое значение - это издержки коллективной организации процесса принятия решений, также определяемые неоинституциональной теорий в качестве трансакционных издержек. В принципе, с формальной точки зрения, издержки коллективной организации процесса принятия решений могут быть определены как разница между доходами в результате ' op cit, р. 29 коллективного действия и прямыми издержками. Рациональный индивид, участвующий в коллективной деятельности, будет стремиться минимизировать собственную долю в чистых издержках коллектива. При этом издержки индивида состоят из двух частей: издержки от действий третьих лиц, на которые индивид не может повлиять (внешние издержки); во-вторых, издержки в связи с собственным участием в организованной деятельности (издержки принятия решений). При этом для анализа важны только такие действия, которые имеют последствия для третьих лиц, также называемые «внешними эффектами».

Задача неоинституционалистов формулируется как поиск возможностей минимизации суммы внешних издержек и издержек принятия решений, в совокупности называемых издержками социальной взаимозависимости. Таким образом, неоинституционалисты, разрабатывая теорию выбора институтов, предполагают, что одним из векторов индивидуального поведения является именно задача минимизации издержек социальной взаимозависимости.

Неоинституционалистами вводится понятие «минимального уровня коллективной деятельности», определяющего такой этап развития коллективной деятельности, на котором определены уже права человека, права собственности, а также санкции за нарушение данных прав. Минимальный уровень коллективной деятельности - это догосударственная организация, построенная на принципах laissez-faire. В этой связи неоинституционалисты разрабатывают проблему внешних эффектов и их устранения на минимальном уровне коллективной деятельности, при этом делается важное предположение о том, что именно размер издержек социальной взаимозависимости определяет, каким будет уровень организации коллективной деятельности - просто коллективным или государственным. Таким образом, в зависимости от вида действий, которые становятся предметом коллективного выбора, происходит выбор наиболее эффективного правила принятия решений. В этой связи Дж. Бьюкененом было сформулировано доказательство того, что «существование внешних эффектов частного поведения не является ни необходимым, ни достаточным условием для того, чтобы какой-либо вид деятельности был отнесен к сфере коллективного выбора.»¹ Границы добровольной организации, существующей на принципах laissez-faire, определяются не ¹ Бьюкенен Дж. Таллок Г. Расчет согласия. В кн.: Бьюкенен Дж. Сочинения. М., 1997. С.94 величиной внешних эффектов, а относительными издержками добровольного и коллективного процесса принятия решений. Если издержки принятия решений отсутствуют, то все виды деятельности будут организованы в соответствии с моделью чистой социальной организации на принципах laissez-faire. Таким образом, выбор коллективной организации должен предполагать, что ожидаемые издержки окажутся ниже, а ожидаемые выгоды окажутся выше, чем в случае добровольно организацией, построенной на кооперативных соглашениях между участниками.

Проблема согласия

Понятие «согласия» в неоинституционализме имеет основополагающее значение. Неоинституционализм в целом изучает общественное устройство через призму институтов, рассматриваемых как нормы, определяющие поведение членов общества, и в этой связи проблема согласия приобретает первостепенное значение в проводимых неоинституционалистами исследованиях. Согласие рассматривается в качестве необходимого атрибута современного демократического общественного устройства. Неоинституционалисты не являются апологетами современного им демократического устройства. Вместе с тем, с позиций неоинституционалистов согласие как характеристика общественного устройства в современном мире в наибольшей мере применима именно к демократическому обществу, хотя по всей видимости согласие является свойством любой равновесной политической организации, допускающей или основанной на политическом участии. Согласие приобретает аксиологическое значение для неоинституционалистов, так как именно согласие обеспечивает соблюдение и защиту прав и свобод индивидов в условиях плюрализма воль и интересов в обществе. Реальное общество всегда состоит из индивидов, имеющих собственные интересы, что в условиях анархии привело бы к хаосу. Анархия в этом смысле для неоинституционалистов также приобретает аксиологическое значение, только уже как ценностная категория со знаком «минус». Ограничение свободы необходимо для существования общества. Если нормы рассматривать в качестве инструментария ограничения свободы индивидов в общественном устройстве, то согласие в таком случае будет являться функцией нормативной системы в обществе, обеспечивающей социальный порядок, достижение общественных интересов. Задачей неоинституционалистов является поиск возможностей и путей улучшения существующего общественного устройства. Так как любое улучшение должно обеспечивать функцию согласия, а любое общественное изменение будет предполагать реконструкцию институтов, то возникает вопрос о том, является ли существующая в современном демократическом обществе система институтов (права и свободы человека и гражданина, конституционного устройства, основанного на разделении властей и т.д.), обеспечивающая согласие, результатом общественного договора, то есть с процедурной точки зрения - адекватно ли существующая система институтов представляет интересы членов общества и в полной ли мере данная система отражает согласие индивидов. Так как неоинституционализм развивается в рамках либерально-демократической политико-философской традиции, то его предпосылкой является суждение о принципиальной возможности существования такой системы правил, в рамках которой индивиды не стремились бы обманывать друг друга, злоупотреблять собственным нежеланием участвовать в общественном процессе или совершать правонарушения. В то же время данная предпосылка имеет лишь значение гипотезы, которая не находит своего подтверждения именно в рамках данного неоинституционализма. Г.Таллок и Дж.Бьюкенен в работе «Расчет согласия» задают вопрос о том, является ли такая совокупность правил утопическим идеалом, возможно ли существование общества на основе такой системы правил, а главное - возможно ли существование демократического общества в рамках такой системы правил. Поиском ответов на эти вопросы занимается неоинституциональная теория общественного выбора.

Еще одним важным предположением неоинституциональной теории общественного выбора является суждение о том, что существование системы правил, обеспечивавших бы общественное согласие и общественное развитие, возможно только в условиях существования внешнего по отношению к обществу субъекта, условно называемого диктатором, который с помощью принуждения обеспечивал бы поддержание баланса интересов в обществе. Как пишет Ф.Найт, являющийся одним из основоположников неоинституционализма: «Ни одна общественная машина «санкций» не предотвратит перерастание игры в ссору или драку (игра в общество редко когда может прекратиться!) до тех пор, пока участники имеют иррациональные мотивы поддерживать ее, даже если, по-видимому, лично им станет от этого хуже. Или, в противном случае, общество должно поддерживаться силой извне, ибо диктатор не является членом общества, которым он управляет, но тогда возникает вопрос можно ли назвать это обществом по этическим соображениям»¹. Неоинституционалисты верифицируют данную предпосылку в своих построениях об общественном согласии. Кстати, логическая необходимость диктатора также возникает при анализе процедуры установления правил на примере так называемой «дурной бесконечности». Чтобы принять конституцию, необходимо выработать предконституционные правила, по которым она принимается и т.д.² Таким образом, необходим некоторый диктатор -социальный «перводвигатель», который установит первичное правило голосования -«предконституцию», в соответствии с которой в дальнейшем будут приниматься решения.

Общественный договор и действия людей по его достижению рассматриваются неоинституционализмом как логические построения, что, однако, не исключает возможности заключения договора в привычном нам смысле слова между людьми, в первую очередь, если речь идет о закреплении основополагающих принципов общественного устройства.

Необходимо отметить, что ответы на вопросы о социальном выборе, в особенности о возможности достижения действительно коллективных целей, не так очевидны, как это может показаться. Наиболее очевидной альтернативой договору выступает воля диктатора или воля меньшинства. Как следует из трудов К.Эрроу, рассмотрение проблемы достижения общественного благосостояния, представляющего частный случай общественного согласия, приводит к выводу о невозможности достижения искомой цели в обществе рационально действующих индивидов в отсутствие воли диктатора. Таким образом, положительный ответ на вопрос о возможности договорного установления институтов и обеспечения тем самым общественного согласия имеет основополагающее значение для трудов ¹ См.: Фрэнк Г. Найт. «Интеллектуальная путаница в экономике». Цит. по Бьюкенен Дж. Сочинения. М„ 1997. С. 208 ² Нуреев Р. Джеймс Бьюкенен и теория общественного выбора // Бьюкенен Дж. Сочинения. М., 1997. С. 458 неоинституционалистов. Разработкой данной проблемы занимались многие представители неоинституционализма, в том числе Дж.Бьюкенен, Г.Таллок, М.Олсон.

Важной составляющей модели общественного устройства, разрабатываемой неоинституционалистами, является взгляд на общественное устройство в рамках игровой парадигмы, при которой все члены общества находятся в состоянии игрового взаимодействия, где каждому индивиду соответствует определенная роль. Игра рассматривается в качестве некоторого корпуса правил¹, взаимодействуя в рамках которых индивиды стремятся добиться определенных результатов.

Проблема согласия имеет институциональный и процедурный аспекты. Институциональный аспект заключается в анализе институтов, обеспечивающих общественное согласие, их ранжировании и реконструкции. Процедурный аспект затрагивает механизм выбора и дизайна институтов. В неоинституционализме существует две основные школы: так называемая «чикагская школа», представленная работами Фридмена, Стиглера, Беккера, и так называемая «вирджинская школа», представленная работами Бьюкенена, Таллока, Бреннана. «Чикагская школа» в основном изучает проблему рационального выбора в рамках существующей системы институтов, используя согласие в качестве важнейшего критерия непротиворечивости собственных логических построений и основываясь на предпосылке о том, что между институциональными структурами и интересами существуют отношения взаимодействия: индивиды пытаются изменить институты, а институты могут изменить порядок предпочтений, но последнее означает лишь то, что измененный порядок оказался выгодным при данных условиях². «Вирджинская школа» изучает выбор самих институтов и поиск согласия в обществе, основываясь на предпосылке о том, что индивиды, преследующие собственные интересы в особых институциональных структурах, скорее не приспосабливаются к ним, а пытаются изменить их в соответствии со своими интересами³.

Понятие закона как общественного капитала ' Нейман Дж., Моргенштерн О. Теория игр и экономического поведения. М., 1970. С.74 ² Рациональный выбор в политике и управлении/Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб., 1998. С.11 ¹ там же, с.11

Неоинституционалисты исследуют общественный выбор между свободой, возможной только при полном отсутствии закона, и порядком, имеющим место только при формализованном правовом ограничении поведения.

Закон представляется в виде чистого общественного блага, как «чистое коллективное потребляемое»¹. С точки зрения индивида законопослушание - это издержки, которые он несет как участник общественного договора между ним самим и другими членами общества. При этом рациональные индивиды принимают на себя такие ограничения в обмен на «благо», которым является законопослушание других. Законы создаются, в частности, для урегулирования проблемы перераспределения ресурсов в обществе. В этой связи важнейшей проблемой является то, что индивиды, которые в силу собственного статуса должны нести большую долю издержек, обычно значительно выше ценят свободу, нежели порядок и стабильность социальной среды. Те же индивиды, чьи издержки невелики, обычно невысоко ценят свободу выбора, в особенности те из них, которые низко оценивают возможность нарушать закон.

Неоинституционализм вводит предположение о том, что система законов, формализованы они на практике или нет, представляет собой общественный капитал, отдача от которого повышается с течением времени. Главной целью принятия законов является ограничение поведения в будущем. Закон создается на конституционной стадии, а на постконституционной стадии он выполняется и охраняется. В этой связи возникает неоинституциональное обоснование инерционности развития системы формальных законов. Так как закон представляет собой общественное благо, для которого характерны свойства неизбирательности, неисключаемости и неисчерпаемости в потреблении, то возникает проблема «безбилетника»: все люди заинтересованы в создании норм эффективной легальной системы, но никто не готов участвовать в законотворческом процессе.

Поведение индивида может укреплять общественный капитал и соответствовать требованиям закона, или же индивид может производить «антиблаго», то есть отказываться соблюдать установленные законом требования. Поведение индивида может размывать основную социальную структуру, либо сохранять общественные ' Бьюкенен Дж. Сочинения. М., 1997. С.349 активы, в зависимости от того, какая линия поведения будет представляться ему наиболее рациональной.

Общественный капитал может быть потерян навсегда, если он был однажды размыт. Восстановить общественный капитал с помощью рациональных способов зачастую оказывается невозможным. «Количество» формальных законов напрямую связано с интенсивностью взаимодействий между людьми, так что со временем «количество» формальных законов должно возрастать, а часть из ранее созданных законов должны быть скорректированы. Неоинституционалисты, в частности Дж.Бьюкенен в своей работе «Границы свободы» указывает на необходимость оперативного изменения закона с тем, чтобы не допустить эрозии данного общественного капитала. Проблема реформирования - это проблема субъективного выбора индивида между уничтожением прежнего капитального блага, которое продолжает приносить блага, и потенциальной возможностью создания нового капитального блага, которое еще только сможет начать приносить блага в будущем. Таким образом, оценка закона как общественного блага позволяет отчасти объяснить сложности, возникающие при реформировании системы формальных законов в обществе, для которой присуща устойчивость однажды созданных норм при всем несовершенстве таких законов.

Важной частью неоинституциональной концепции закона как общественного капитала являются рассуждения о санкциях за нарушение формальных норм с позиций рационального выбора. Неоинституциональная теория санкций в качестве основной проблемы формулирует необходимость существования независимого агента, который был бы действительно внешней стороной по отношению к тем участникам, чьи различные интересы он должен защищать. Однако данная проблема является частным случаем проблемы необходимости внешнего арбитра при разрешении споров между участниками спора или иначе проблемы «государства защищающего» и не является принципиально новой при рассмотрении институциональной проблемы наказания.

Система санкций, или система наказания реализуется в два этапа. Сначала нарушения выявляются. После этого нарушители должны понести наказание. И первый и второй этапы предполагают значительные издержки. «Наказание других» является к тому же «антиблагом». Нормальный индивид стремится избежать участия в такой деятельности. Наиболее яркой проблемой или дилеммой наказания, обосновываемой неоинституционалистами, является так называемый «временной аспект наказания». Наказание всегда реагирует на правонарушение, таким образом оно не имеет превентивного значения для нарушившего норму индивида. Никакое наказание не исправит нанесенного ущерба общественному капиталу. Более того, наказание приведет к дополнительным некомпенсируемым издержкам по содержанию правонарушителя под стражей. С точки зрения неоинституционализма решение нарушить закон есть результат сопоставления ожидаемой выгоды и возможных издержек в результате нарушения закона. Увеличение субъективной разности (дисконта) между выгодами от нарушения и издержками от возможного наказания вызывает рост правонарушений. В то же время изменения во вкусах могут смягчить тяжесть наказания. Как считают неоинституционалисты, истинно демократический режим в своих решениях будет стремиться реагировать на нарушения, исходя из текущей ситуации, а не следовать заранее выработанной стратегии. С другой стороны, такой подход увеличит в обществе чувство неуверенности в том, что преступник или правонарушитель вообще будет наказан. Таким образом, образуется противоречие между демократическими принципами применения наказания и выбором общества относительно того, каким должно быть наказание. В связи с понятием Закона как общественного капитала актуализируется проблематика реформирования институциональной структуры общества.

Указанная проблематика представляется основополагающей для неоинституционализма. В ситуации всеобщей констатации несовершенства существующих в обществе институтов, зачастую не находится сил и способов изменить сложившийся status quo. Пафос заявлений неоинституционалистов состоит в том, что зачастую предложения о социальном реформировании многообразны, многие из них представляются разумными, однако предполагаемый генератор изменений -государство, оказывается неспособным реализовать институциональное реформирование, несмотря на постоянное увеличение размеров собственного аппарата. Неоинституционалисты большое внимание уделяют анализу данной ситуации, именуемой в современной политической науке «парадоксом подчиненного». В ходе анализа данной ситуации ставится вопрос о том, каким образом возможно выработать изменения институционального status quo, оставаясь одновременно в рамках либерально-демократического традиции государственного и общественного устройства.

Неоинституционалисты выдвигают предположение о том, что для того чтобы начать серьезное институциональное реформирование, необходимо появление некоего внешнего агента, единственная функция которого состоит в том, чтобы гарантировать соблюдение правил, самостоятельно сформулированных обществом перед самим собой. Как указывает Дж.Бьюкенен, «обе стороны предпочтут, чтобы правила, которые они вместе определили, обеспечивались бы третьей стороной, посторонними силами, вне участвующих сторон»¹.

В этом контексте неоинституционалистами обнаруживается парадокс государства, изначально сконструированного именно для выполнения внешней по отношению к индивидам функции, выполняющего роль «содействия и реализации сложного обмена, необходимого для обеспечения совместно потребляемых товаров и услуг»², но вместо этого ставшего неотъемлемой частью общества. Таким образом, необходимо вновь осуществить разграничение функций государства на «государство защищающее» и «государство производящее». «Государство защищающее» должно быть внешним по отношению к договаривающимся сторонам. «Государство производящее» обеспечивает процессы сложных обменов в обществе. В этой роли государство выступает в качестве внутреннего компонента общества. Вторая функция государства должна быть освобождена от оценок по критериям справедливости. Роль «государства производящего» состоит в реализации медианного выбора.

В целом интонация долженствования, свойственная неоинституционалистам при обсуждении способов реализации собственных задач «государством производящим» отражает определенное логическое напряжение по вопросу о возможности выполнения государством роли генератора институциональных изменений.

Политика и политические институты в неоинституционализме ' Бьюкенен Дж. Сочинения. М., 1997. С..330 ² там же

Ряд политологов рассматривают процесс коллективного выбора с использованием допущения о мотиве индивидов максимизировать собственную властью над другими людьми («психологические концепции» власти). Таким образом, в качестве мотивации выступает не максимизация выгоды, рассматриваемой в «несодержательном аспекте», а максимизация власти как самостоятельного ресурса, имеющего принципиально иную психологическую ценность для человека, чем полезность или выгода. В опровержение данного тезиса, Бьюкененом приводится работа У.Рикера (W.H.Riker. "A Test of the adequacy of the power index"), в которой, по его мнению, было убедительно доказано, что не существует никаких реальных свидетельств того, что люди на самом деле стремятся к власти над своими собратьями.

При этом в свете «экономического подхода» неоинституциональной теории политика рассматривается не как средство решения собственных проблем за чужой счет, а как средство решения общих проблем в процессе обмена. Подход, согласно которому власть есть просто максимизация контроля над другими индивидами, неизбежно превращает политику в игру с нулевой суммой, так как «власть, заключающаяся в контроле одного индивид за поведением другого, не может одновременно сосредоточиться в руках обоих индивидов, в группе, состоящей из двух человек».¹ Политическая деятельность, то есть деятельность в связи со властью, есть особая форма обмена. В результате коллективных действий получаются взаимные выгоды всеми участниками политического процесса. С точки зрения терминологии современной теории игр, политическая власть в рамках неоинституционального подхода рассматривается как ресурс в политическом процессе, имеющем форму игры с положительной суммой.

В современной политической науке существует два подхода к проблеме происхождения политических институтов. Первый вариант условно называется «демократическим», а второй вариант - «диктаторским».

Первый вариант описывает ситуацию, когда на заданной территории проживают люди, самостоятельно использующие собственные ресурсы и самостоятельно решающие возникающие конфликты. Однако на определенной стадии развития обнаруживается, что помимо чисто индивидуальных целей и задач существуют задачи ' Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. В кн: Бьюкенен Дж. Сочинения. М., 1997. С. 59 коллективные, решение которых принесет дивиденды для всех участников коллектива. Одной из важнейших задач является установление правил разрешения конфликтов внутри коллектива, установления системы мер защиты прав собственности и т.д. Объединяясь как равноправные субъекты, люди создают организацию для отстаивания собственных коллективных интересов. При этом в любом случае, люди убеждаются в том, что для отстаивания общих политических интересов необходимо существование четырех политических институтов: законодательной власти - для формирования общеобязательных норм, исполнительной власти - для достижения коллективных целей, судебной власти - для разрешения возникающих конфликтов и власти принуждения, необходимой для реализации санкций в отношении индивидов, нарушивших нормы. Каждый из четырех политических институтов имеет собственные правила принятия решений.

Второй вариант, также называемый «диктаторским», сводится к тому, что некоторое географическое пространство исторически контролируется высшей силой. Господствующие кланы стремятся к максимальному извлечению выгоду из подвластных им индивидов. В данной ситуации правитель нуждается в создании четырех основополагающих политических институтов. Первый из них - законодательная власть, необходим для поддержания легитимности существующего порядка, функции второго состоят в проведении в жизнь воли правителя; третий регулирует споры между правителями и подданными; а четвертый действует против тех, кто противится власти правителя или правителя¹. Таким образом, современной политической наукой признается иррелевантность существования определенной конфигурации политических институтов и «формы правления», либо идеологических установок исследователей.

Неоинституционализм разрабатывает теорию коллективной деятельности и теории политических институтов, основанных на первой, «демократической» модели. Политические институты в неоинституционализме - продукт согласия свободных и рациональных индивидов. Применимость моделей, разработанных в рамках данного «демократического императива» на всю совокупность политических ситуаций, остается важной методологической проблемой неоинституционализма. ¹ Валлерстайн Б. Политические институты: общие проблемы. // Политическая наука - новые направления. М., 1999. С. 150

Политические институты выступают в качестве «формальных соглашений, достигнутых группами людей, поведение которых регулируется применением четко определенных правил и процессом принятия решений и подкрепленным полномочиями одного лица или группой лиц, обладающих властью»¹ (определение Леви). Проблема определения политических институтов - это проблема определения критериев формализации. Так, например , согласно Д.Норту, культура есть набор неформальных институциональных правил². Следовательно, единственным отличием культуры и политики является степень институциональной формализации, в результате чего оказывается невозможным отличить политические институты от иных социальных институтов. Выход из этой проблемы, предложенный Валлерстайном³, состоит в признании третьего типа правил, которые получили название «стандартных рабочих процедур». Введение стандартных рабочих процедур позволяет решить проблему разграничения правил по формальному критерию, так как введение стандартных рабочих процедур, с которыми согласны и которым следуют те, кто имеет к таким процедурам непосредственное отношение, позволяет исключить из определения института «культуру» и «социальные институты». В результате, правила, являющиеся политическими, останутся независимо от того, были ли они записаны на бумаге и приняты в ходе формальной процедуры.

Важнейшая предпосылка современного неоинституционального анализа политических институтов состоит в том, что политические институты воздействуют на выбор акторами своего поведения или того способа, которым они стремятся достичь цели. Это важно, поскольку доказано, что даже небольшие и на первый взгляд несущественные изменения в институциональных правилах, имеющих отношение к стратегии политического поведения, в огромной степени влияют на исход всего политического процесса¹. Указанный тезис по всей видимости был заимствован неоинституциональной теорией из «экономики соглашений», для которой нормы, заданные экзогенно, являются необходимым условием рационального поведения, следуя гипотезе интерпретативной рациональности: норма выступает в качестве там же, с. 161 " там же, с. 161 ³ там же, с. 162 предпосылки взаимных намерений и предпочтений для участников социального взаимодействия.

Важным теоретическим вопросом является соотношение политических институтов и предпочтений индивидов. В соответствии с неоинституциональным подходом, предпочтения присущи только индивиду, а по отношению к институтам предпочтения экзогенны. Акторы вступают в игру с заранее сформированной системой предпочтений. Институты влияют на обмен, но не на систему предпочтений. Акторы, максимизируя собственную полезность, определяют порядок предпочтений и вступают в основанные на логике обмена стратегические отношения с другими индивидами. В случае изменения институтов акторы меняют стратегии, а не предпочтения. Таким образом, проблемой выступает создание таких институтов, в рамках которых можно было бы эффективно соединить индивидуальные предпочтения с коллективным выбором².

Еще одним существенным элементом неоинституциональной теории политических институтов является представление о политических институтах как точках стабильности («фокальные точки») или равновесия. Более того, с позиций неоинституционализма, политические институты имеют свойство «самоусиления», что в большой степени диктуется логикой «потраченных денег». На обучение действиям в рамках созданной институциональной системы обыкновенно бывает потрачено очень много средств, так что пролонгация существующей модели экономически оправданна, даже если данная система не является оптимальной.

Наиболее сложным вопросом неоинституционального анализа политических институтов является концепция трансформации политических институтов. В целом, неоинституционализм обосновывает трансформации в политических институтах изменениями в системе предпочтений индивидов, в свою очередь обусловленных изменениями в окружающей обстановке (популяционный взрыв, технологический инновации, экономический рост или кризис и т.д.). см.: Ostrom Е. Rational choice theory and institutional analysis: Toward complementarity II American Political Science review. 1991. Vol. 85. P.237-243.// Цит. по Валлерстайн Б. Политические институты: общие проблемы// Политическая наука- новые направления. М., 1999. С. 179 ² см.: March J.G., Olsen J.P. rediscovering of institutions: The organizational basis of politics. NY, Free Press, 1989. объяснен недостаточностью управленческих рычагов социалистической, то есть недемократической системы государственного управления. Наоборот, тенденцией в развитии государственного управления в демократических странах является усиление авторитарных тенденций, как механизма компенсации «перегрузки правительства требованиями». При этом все более и более распространенными становятся взгляды о том, что вовсе не экономических кризис стал причиной коллапса социалистической системы¹. Источником кризиса выступают рационально действующие индивиды, переосмысляющие социальную реальность.

Таким образом, в качестве методологической основы целесообразно использовать подходы, которые реконструируют социальные институты как результат действий рационально мыслящих индивидов. В условиях методологического плюрализма и многоаспектное институциональной среды, в том числе системы институтов государственного управления, наибольший интерес представляют общенаучные и частнонаучные методологии, обеспечивающие единство исследований общественных феноменов на микро- и на макроуровне. В этой связи внимание исследователя привлекают подходы, обозначенные в современной научной литературе «неоинституционализмом». Неоинституциональные теории и подходы во многом основаны на гипотезе о возможности связать индивидуальное поведение и социальные институты, обеспечивая неразрывность вопросов собственного существования и социального выбора индивида с условиями функционирования социальных институтов. Политика, социальные институты выступают в рамках неоинституционального подхода не в качестве статических формализованных систем, предопределяющих поведение индивида, а в качестве важнейшего элемента сложного субъект - объектного отношения, в котором социальные институты являются результатом активности индивида и одновременно - фактора его социальной активности. Привлекательность неоинституционального подхода также обусловлена высоким уровнем межотраслевой конвертируемости результатов исследований, полученных с его помощью. Именно неоинституциональные подходы, основываясь на различных и прежде всего -экономических концепциях, имеют широкое обоснование в рамках целого ряда гуманитарных дисциплин, включая политическую науку, социологию, политическую ¹ Kolakowski L. Mind and Body: Ideology and Economy in the Collapse of Communism II Constructing Capitalism . социологию, науку управления. Все это обеспечивает преемственность научного процесса и формирует предпосылки для увеличения прикладной значимости проводимых исследований.

Неоинституциональная теория выстраивает гипотетическую модель общественного устройства, основанную на общественном договоре как метафорепостроения отношений в обществе. Теория конституционных договоров разрабатывает теорию познания социального бытия, которая реконструирует социальный порядок на основе гипотезы об общественном договоре как фундаментальном социальном процессе. Социальные институты выступают элементами социального порядка, определяемого общественным договором. При этом в качестве основы реконструкции социального порядка берутся индивиды, обладающие собственными отличающимися друг от друга интересами, действующие рационально, и достигшие достаточной степени дифференциации, чтобы быть выделенными из обезличенной толпы. Именно такие индивиды, именуемые в неоинституционализме акторами, выступают творцами современного социального порядка. В качестве эмпирической основы для создания «методологического индивида» неоинституционализм использует современное капиталистическое общество и современного индивида - гражданина капиталистического общества. Общественно-договорная эволюция социального порядка предполагает, что «методологический индивид» - актор существовал в самом начале социальной эволюции. Дело в том, что общественно-договорная социальная эволюция рассматривается в неоинституционализме не в качестве реального исторического процесса, но наоборот, преимущественно в качестве логической модели, в рамках которой могут быть обоснованы современные политические процессы¹. Указанные методологические особенности обусловлены дедуктивным характером неоинституциональной теории. Конкретные эмпирические факты выступают не в качестве инструмента верификации теории или механизма ее обоснования, но в качестве своеобразной картинки, иллюстрации того, как функционирует неоинституциональная модель на уровне интерпретации конкретных исторических событий и социальных институтов. Логическая конструкция общественного договора The Reemergence of Civil Society and Liberal Economy in the Post-Communist World Westview Press, 1992, p. 14 ¹ Бьюкенен Дж. Сочинения. M., 1997. С. 275. предполагает не каузальность, а возможность понимания конкретных социальных институтов.

Современное Российское общество является переходным по своему характеру. Проявлением этого выступает недостаточная дифференцированность, отсутствие сложившейся социальной структуры, слабое развитие институтов политического представительства. Значительную часть Российского общества составляют лица, равнодушные к общественным делам, безучастные к политическим проблемам, находящиеся вне социальных сетей и нормального политического представительства, которые могут быть охарактеризованы термином масса, введенным в научный оборот Х.Арендт¹. Данное состояние обезличенности индивидов соответствует определенному «преддоговорному» этапу или этапу «первоначального договора» в логической эволюции общества в неоинституционализме. Таким образом, анализ социальных процессов в России предполагает экстраполяцию логической фазы и логического субъекта «преддоговорной» фазы неоинституционализма на конкретные исторические процессы, происходящие в современном Российском обществе. Социально-политическая трансформация в России и прежде всего начало развития институтов гражданского общества сформировало группы индивидов, являющихся акторами в понимании неоинституционализма. Образующаяся таким образом разделенность Российского общества на акторов и массу делает возможным и оправданным с позиций неоинституционализма анализ конкретных фактов в рамках общественно-договорной методологии. Носителями общественно-договорной идеи в Российском обществе выступают не все социальные институты, как это происходит в современном капиталистическом обществе, а лишь отдельные социальные институты, которые могут быть конкретизированы вплоть до наименований. Преодоление переходного этапа в развития гражданского общества в России сделало бы избыточным истолкование конкретных институтов государственного управления в рамках неоинституциональной теории, так как указанное истолкование свелось бы к рационализации деятельности конкретного института, ведомства или комитета в понятиях рациональности, обусловленности общественным договором. Анализ же деятельности конкретных ¹ Арендт X Массы и тоталитаризм// Вопросы социологии. Том 1. № 2 1992 год. М., 1992. С.24 институтов государственного управления в переходном обществе позволяет определить границы и параметры общественного договора в современном Российском обществе.

Исследования социальных процессов и институтов современной России, в том числе анализ институтов государственного управления в рамках неоинституциональной теории, теории общественного выбора в основном представлены экономическими и социально-экономическими исследованиями. Категориальный аппарат неоинституционализма и теории общественного выбора все чаще используется в экономических исследованиях авторов либерального направления, среди которых можно выделить Л.И.Якобсона (теория общественного сектора), В.Тамбовцева (трансакционные издержки)¹, В.Радаева (теория фирмы и современный корпоративизм)². Большой интерес представляет анализ экономических проблем современной России: инфляции, бюджетного дефицита, несовершенства монетарной политики, - через соотнесение с конституционно-правовым механизмом, проводимый в работах В.May В работах В.May разрабатывается проблема стабильности демократических институтов, устойчивости политического режима как результата конституционно-правового механизма³.. При этом большое внимание уделяется именно формальным контрактам, законам. В работах В.May анализируется не общественный договор, а позитивные законы, при этом неявно предполагается, что позитивные законы являются точной реконструкцией общественного договора. Таким образом, решение формально-юридической задачи по внесению изменений в Конституцию, с точки зрения В.May, само по себе может решить многие возникшие сложности и противоречия социально-экономического развития. Например, как указывает автор, «необходимость отхода от положения, когда издержки перекладываются на всех, а выгоды достаются некоторым (принцип приватизации прибылей и национализации убытков), достаточно очевидна и не вызывает дискуссий. Поэтому Конституция могла бы включать такое положение: «Решения, касающиеся всех граждан, институтов или организаций, принимаются простым большинством голосов. Решения, касающиеся отдельных категорий граждан, институтов или организаций, принимаются квалифицированным ¹ См. например: Тамбовцев В. Институциональная динамика в переходной экономике // Вопросы экономики. 1998. №5; Введение в институциональный анализ / Под ред. Тамбовцева В.Л. М., 1996. ² Радаев В.В. Российский бизнес: структура трансакционных издержек // Общественные науки и современность. 1999. №6 ³ См. например: May В. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики. М, 1999. большинством голосов. Последние решения требуют одобрения Совета Федерации».¹ Таким образом предметом изучения в работах В.May является не общественное согласие по поводу институтов, а формальные законы, которые на самом деле являются лишь некоторым отражением общественного согласия.

Общественно-договорной процесс в современной России через призму становления Российского конституционализма исследуется в работах А.Медушевского². А.Медушевский использует набор юридических и политологических подходов для описания становления конституционно-правовых механизмов в Российском обществе. Конституционный механизм в России рассматривается А.Медушевским как инструмент модернизации и европеизации³. Противоречивость конституционализма состояла в том, что как инструмент модернизации конституционализм инициировался правящими элитами, государством, при этом конституционализм был направлен против самой власти, государства. А.Медушевский, делая вывод о причинах несовершенства конституционного механизма, указывает, что «инициируя реформы, авторы конституционных проектов исходят из необходимости установления новых принципов взаимоотношений между обществом и государством, ограничения последнего во имя свободы общества (каких-либо его слоев). Однако с развитием реформ, осуществляемых в условиях модернизации, именно эта постановка проблемы оказывается неприемлемой.».⁴

Отдельные неоинституциональные разработки процессов политической борьбы и политического рынка применительно к современной России использовались рядом авторов при анализе электоральных процессов. Прежде всего необходимо отметить работы Е.Г. Морозовой по политическому маркетингу и теории политической борьбы. ⁵ При этом в работах Морозовой реальные политические процессы в современной России рассматриваются как идентичные аналогичным политическим процессам в странах Запада, для которых и была разработана неоинституциональная методология, что не May В. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики. М., 1999. С. 149 См. например: Медушевский А. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998. ³ Медушевский А. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998. С. 599. ⁴ там же, с. 601. ⁵ См. например: Морозова Е.Г. Политический маркетинг в избирательной кампании и государственно- политическом управлении // Политическое управление. М., 1996. может не вызвать сомнений в практической применимости результатов соответствующих исследований. Необходимо также отметить целый ряд работ западных представителей неоинституциональной теории и в первую очередь М.Олсона, в которых содержится попытка осмысления современных российских социально-политических процессов, в том числе процессов государственного управления с использованием категориального аппарата неоинституционализма. Так, необходимо отметить статью М.Олсона «Рассредоточение власти и общество в переходный период. Лекарства от коррупции, распада и замедления экономического роста»¹, в которой, в частности, дается критический анализ роли государства в современном Российском обществе. В целом, имеющиеся работы по исследованию современных Российских социально-экономических и политических процессов в рамках неоинституциональной теории характеризуются фрагментарностью и ориентацией на использование отдельных приложений неоинституциональной теории для анализа конкретных политических и социальных феноменов. При этом непосредственно институты государственного управления современной России с позиций неоинституционального подхода еще не были представлены в качестве самостоятельного предмета исследования.

Несмотря на преимущественно методологический характер неоинституциональной теории по отношению к социальным явлениям и довольно высокий уровень абстракции, характерный для построений данной научной теории, неоинституциональное исследование предполагает в качестве одного из своих результатов обоснование целого ряда практических выводов. Представляется, что практическая значимость неоинституционального анализа государственного управления в современной России обусловливается целым рядом обстоятельств. Во-первых, в результате применения неоинституциональной методологии формируется новое представление о структуре и динамике общественно-политических процессов, происходящих в России, с позиций теории общественного выбора и неоинституционализма. Во-вторых, формируются предпосылки для анализа логики процессов изменений, происходящих в современных Российских институтах государственного управления. В-третьих, в результате неоинституционального анализа выявляются пределы и методы оптимизации существующей модели государственного ' Олсон М. Рассредоточение власти и общество в переходный период. Лекарства от коррупции, распада и управления за счет использования механизмов участия индивидов в политическом процессе. замедления экономического роста. // Экономика и математические методы. 1995, выпуск № 4.

Интеллектуальные источники неоинституционализма

Государственное управление в России исторически было отражением принципа автономии государства по отношению к обществу. Государственное управление в России воспринималось как объективно существующий социальный порядок, установленный не самим обществом, а экзогенно по отношению к обществу. Процессы социальных изменений, связанные с либерализацией и демократизацией, происходящие в России, начиная с середины восьмидесятых годов XX века, модифицировали предпосылки взаимоотношений общества и государства в России. На этой почве претерпели трансформацию и институты государственного управления.

На первый взгляд, результатом грандиозной социальной трансформации, которую испытала Россия, стало слабое государство и неэффективные институты государственного управления. Децентрализация государственной власти и разгосударствление экономики, дерегулирование политической и экономической сферы и передача части государственных полномочий саморегулируемым общественным и политическим организациям, - действительно могут трактоваться в контексте ослабления государства и кризисных процессов в области государственного управления. Политическая дезинтеграция на субфедеральном уровне, циклические политические и экономические кризисы в современной России, - все это, на первый взгляд, действительно отражает неэффективность и неоптимальность институтов государственного управления. Научная проблема состоит в том, чтобы понять и объяснить, каким образом формируются современные политические и социальные институты и что именно в формировании социальных институтов обусловливает оптимальность. Очевидно, что неэффективность государственного управления современной России имеет принципиально иную природу, чем неэффективность системы государственного управления в СССР брежневского периода или неэффективность государственного управления России допетровских времен. Задача предлагаемого исследования состоит в том, чтобы понять и определить, какова специфика современных институтов государственного управления в России, сформированных в результате становления нового Российского государства. При этом если в ходе рассуждений обнаруживается, что государственное управление неоптимально, то необходимо проанализировать, является ли это необходимым свойством становящего социального порядка, «болезнью роста», которую возможно преодолеть, или это отражение ставшего «социального порядка» и тогда надлежит реформировать сложившуюся социальную систему на уровне фундаментальных основ.

Проблема институциональной неэффективности имеет два аспекта. Во-первых, институты могут быть неэффективными вследствие несоответствия выбранной институциональной структуры поставленной социальной задаче. Социальная задача может не иметь решения в рамках заданной системы социальных институтов. Так, социализм как институциональная структура интерпретируется многими исследователями как неадекватный механизм при решении задачи достижения благосостояния общества. Как указывает А.Пшеворский, вместе с крушением социализма «умерла сама идея рационального управления вещами с целью удовлетворения социальных потребностей - идея осуществимости применения общественной собственности на производительные силы посредством плановой, командной экономики, идея общества, основанного на бескорыстном сотрудничестве его членов, идея отделения социального вклада в благосостояние общества от личной выгоды, персонального вознаграждение за этот вклад.».

Становление общественного договора в России

Государственное управление в России исторически было отражением принципа автономии государства по отношению к обществу. Государственное управление в России воспринималось как объективно существующий социальный порядок, установленный не самим обществом, а экзогенно по отношению к обществу. Процессы социальных изменений, связанные с либерализацией и демократизацией, происходящие в России, начиная с середины восьмидесятых годов XX века, модифицировали предпосылки взаимоотношений общества и государства в России. На этой почве претерпели трансформацию и институты государственного управления.

На первый взгляд, результатом грандиозной социальной трансформации, которую испытала Россия, стало слабое государство и неэффективные институты государственного управления. Децентрализация государственной власти и разгосударствление экономики, дерегулирование политической и экономической сферы и передача части государственных полномочий саморегулируемым общественным и политическим организациям, - действительно могут трактоваться в контексте ослабления государства и кризисных процессов в области государственного управления. Политическая дезинтеграция на субфедеральном уровне, циклические политические и экономические кризисы в современной России, - все это, на первый взгляд, действительно отражает неэффективность и неоптимальность институтов государственного управления. Научная проблема состоит в том, чтобы понять и объяснить, каким образом формируются современные политические и социальные институты и что именно в формировании социальных институтов обусловливает оптимальность. Очевидно, что неэффективность государственного управления современной России имеет принципиально иную природу, чем неэффективность системы государственного управления в СССР брежневского периода или неэффективность государственного управления России допетровских времен. Задача предлагаемого исследования состоит в том, чтобы понять и определить, какова специфика современных институтов государственного управления в России, сформированных в результате становления нового Российского государства. При этом если в ходе рассуждений обнаруживается, что государственное управление неоптимально, то необходимо проанализировать, является ли это необходимым свойством становящего социального порядка, «болезнью роста», которую возможно преодолеть, или это отражение ставшего «социального порядка» и тогда надлежит реформировать сложившуюся социальную систему на уровне фундаментальных основ.

Проблема институциональной неэффективности имеет два аспекта. Во-первых, институты могут быть неэффективными вследствие несоответствия выбранной институциональной структуры поставленной социальной задаче. Социальная задача может не иметь решения в рамках заданной системы социальных институтов. Так, социализм как институциональная структура интерпретируется многими исследователями как неадекватный механизм при решении задачи достижения благосостояния общества. Как указывает А.Пшеворский, вместе с крушением социализма «умерла сама идея рационального управления вещами с целью удовлетворения социальных потребностей - идея осуществимости применения общественной собственности на производительные силы посредством плановой, командной экономики, идея общества, основанного на бескорыстном сотрудничестве его членов, идея отделения социального вклада в благосостояние общества от личной выгоды, персонального вознаграждение за этот вклад.».

class3 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ОБЩЕСТВО И ГОСУДАРСТВО class3

Содержание модели государственного управления в современной России

Бюрократия вызывает критику со стороны граждан во всех странах мира. Критика бюрократии является одной из самостоятельных научных тем неоинституционализма, теории общественного выбора, теории общественного сектора. Представляется, что критика бюрократии в западных обществах представляет собой вариант диалога внутри общества по поводу принципов функционирования и механизмов устранения дисфункций бюрократии. Критика бюрократии не принимает форму неприятия государства или бюрократии как социальных явлений, так как никем не оспаривается важность функций бюрократии и значение бюрократии для демократического общества. Спор идет не о самом «внешнем субъекте» и механизме управления общественным сектором, а о процедурах, позволяющих сделать бюрократический механизм наиболее эффективным.

Мы считаем, что в современной России также наблюдается именно диалог различных субъектов общественного договора, коалиций и групп, по поводу механизмов государственного управления. Критика обладает значительной эмоциональной окраской, но содержательно она не является вызовом системе государственного управления, наподобие анархизма в пореформенной России, коммунизма начала XX века, диссидентства 70х годов. Критика носит «внутрисистемный», а не «антисистемный» характер. Даже «левая оппозиция», представленная Коммунистической партией Российской Федерации и более мелкими движениями, в современной России готова участвовать в государственном управлении в рамках сложившейся модели, о чем свидетельствует включение ряда представителей данной партии в состав Правительства, либо одобрение Государственной Думой кандидатур на посты в Правительство. Примерами могут служить одобрение в 1998 году кандидатур Е.М.Примакова, вхождение в состав Правительства в 1998 году Ю.Д.Маслюкова, многочисленные консультации с «левыми» политическими партиями при представлении кандидатур на пост Председателя Правительства России на утверждение Государственной Думой.

Применив неоинституциональный инструментарий к анализу административной реальности в современной России, можно с уверенностью сказать, что в России наблюдается административный парадокс.

С одной стороны, ничто не вызывает такого количества нареканий в обществе как неэффективная и злоупотребляющая своим положением в обществе система государственного управления. Знаковым в данном случае можно считать понятие «государственного рэкета». Под «государственным рэкетом» понимают практику принятия чиновниками административных решений не по экономическим или социальным критериям, а исходя из технологии «административного договора» между конкретным чиновником и предпринимателем1. Российская система государственного управления согласно сложившемуся стереотипу ассоциируется с коррумпированностью, причем в мировой табели о рангах российскому уровню коррумпированности или связанному с ним интегральному показателю уровня экономической свободы соответствуют страны, не являющиеся даже номинально демократическими: Нигерия, Пакистан, Бангладеш, Гана2. Принимая во внимание всю условность указанных классификаций, построенных на субъективных оценках преимущественно западных экспертов, для которых российская административная система может показаться чересчур комплексной и сложной, все же необходимо признать принципиальную обоснованность данных суждений в части оценки эффективности системы государственного и административного управления. При этом Российское общество имеет значительные административные традиции, не сопоставимые по глубине и значению с административными традициями целого ряда наиболее экономически развитых стран, включая скандинавские, восточноевропейские, южно-азиатские страны.

Похожие диссертации на Неоинституциональный анализ государственного управления в России

Управление обеспечением национальной безопасности в социальной сфере России : политологический анализМакаров, Владимир Евгеньевич

Политическая власть и политическое управление современной России: особенности модернизации на уровне субъектовНовикова Анна Владимировна

"Электронное правительство" в политико-административном управлении современной РоссииГригорьев Павел Владимирович

Государственное управление в современной России : эффективность его реформированияХалилова Халида Аюбовна

Политико-административное регулирование и управление казачьими обществами юга России :На материалах Ростовской области Кириченко Алексей Сергеевич

Политическое управление конфликтами в регионах современной РоссииКольба, Алексей Иванович

Политическое управление миграционными процессами в современной России: опыт, тенденции, рискиХалбаева Альбина Маратовна

Управление процессами модернизации политической системы современной России : региональный аспектКондраль, Дмитрий Петрович

Государственное управление водными ресурсами в условиях межгосударственного взаимодействия России и МонголииЦыренова, Татьяна Батомункуевна

Политическое управление системой правовой безопасности личности в современной РоссииПушкарёв, Евгений Александрович