Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Политика, государство и бюрократия: современшш парадигмы анализа 18
1. Политические концепции постмодерна 18
2. Государственная бюрократия в теориях постиндустриального общества 38
ГЛАВА П. Политические проблемы функционирования и реформирования государственной службы в зарубежных странах 71
1. Политические принципы формирования и функционирования государственной службы: сравнительно-политологический анализ ...71
2. Политизация и деполитизация государственной службы в контексте зарубежного административного реформирования 94
ГЛАВА Ш. Политики и бюрократия в россии: традиции взаимодействия, проблемы реформирования 126
1. Отечественные традиции взаимодействия политиков и бюрократии 126
2. Административная реформа в Российской Федерации: политические аспекты 147
Заключение 181
Библиография 188
- Политические концепции постмодерна
- Политические принципы формирования и функционирования государственной службы: сравнительно-политологический анализ
- Политизация и деполитизация государственной службы в контексте зарубежного административного реформирования
- Отечественные традиции взаимодействия политиков и бюрократии
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Рубеж XX - XXI веков оказался переломным не только для нашей страны, но и мировой цивилизации в целом. Политические, социально-экономические, технологические и экологические трудности поставили человечество перед необходимостью поиска новых основ, ценностей и форм развития общества. Особый вопрос в этой связи - судьба России, ее способность к адекватному ответу на вызовы современности. Многие глобальные проблемы стоят перед нами острее и болезненнее, чем перед другими странами: угроза терроризма, сложности развития федерализма, местного самоуправления, строительства гражданского общества. Решение проблем, стоящих перед Россией, во многом обусловлено восстановлением дееспособности государственных институтов.
Выступая перед Федеральным Собранием РФ в апреле 2002 г., Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил необходимость административной реформы, результатом которой «должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим»1. Разработкой предложений по модернизации исполнительной власти и государственной службы по поручению главы государства заняты правительство, администрация Президента, научная общественность, бизнес-сообщество2.
Традиционно в массовом сознании присутствует негативный стереотип чиновничества, бюрократии3 как слоя управленцев, не восприимчивых к 1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ // Рос сийская газета. 2002. 18 апреля. 2 См.: «Делить на восемь». Интервью с А. Шохиным // Итоги. 2003, 8 апреля. 3 В диссертационном исследовании используются в качестве взаимодополняющих следующие понятия и категории: бюрократия — типичный специфический админист-
4 запросам граждан1. Однако не менее важной проблемой бюрократии в современном обществе является ее политизированность: бюрократия часто ориентируется на группы интересов, широко использует политико-управленческие технологии (переговоры, лоббирование), решает проблемы, пытаясь подменить собой «политиков». Не случайно, процесс административного реформирования, затронувший практически все мировое сообщество, преследует, помимо других целей, уменьшение политизированности бюрократии, лишение ее возможности оказывать решающее воздействие на принятие политических решений, что, конечно, не означает ее полного отстранения от участия в политических процессах.
Актуальность диссертационного исследования продиктована необходимостью изучения реалий политического бытия» государственной бюрократии, модификации ее политической значимости, форм воздействия на политический процесс в условиях постиндустриального, постсовременного общества, поиска путей становления обновленной и эффективной государственной службы. Своевременным представляется и обращение к инонациональному опыту организации и реформирования государственной службы, что позволит понять возможные направления отечественного административного реформирования.
Степень научной разработанности проблемы. ративный аппарат рациональной законной власти; чиновничество - совокупность государственных служащих в органах власти и управления, имеющих чин, служебное звание; государственная служба - классифицированный корпус лиц, обладающих исполнительно-распорядительными полномочиями от имени государства; исполнительная власть - одна из трех ветвей власти; в соответствии с теорией разделения властей это - власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения конституции, законов, принимаемых парламентом, т.е. законодательной властью. 1 См. результаты социологического исследования, проведенного под руководством д.ф.н., проф. B.C. Комаровского // Государственная служба России: диалог с обществом/Под ред. B.C. Комаровского. М., 1998. С.44.
Термин «бюрократия» (от фр. «bureau» - письменный стол, канцелярия, администрация) был введен в научный оборот французским экономистом В. де Гурнэ в 1740-е гг. Начало изучению проблем бюрократии положил А. де Токвиль, выявивший тенденцию движения бюрократии к господствующему положению в обществе и государстве. Противостояние административной системы и представительной демократии было проанализировано английским философом и экономистом Дж. Ст. Миллем1.
Резко критический взгляд на бюрократию отличает марксистскую школу политического анализа Марксизм трактует бюрократию как систему управления, осуществляемого с помощью оторванного от народа и стоящего над ним аппарата2.
Выдающийся немецкий социолог, философ и историк Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа. В американской политической и административной науке веберовскую парадигму бюрократии как технически самой совершенной из всех мыслимых организационных форм развивал В. Вильсон3.
Начиная с М. Вебера и В. Вильсона, исследователи стали изучать структуру и функции бюрократии как корпуса профессиональных государственных служащих, организованных и функционирующих рационально, эффективно способствующих леплимизации политической власти.
Токвиль А. Старый порядок и революция. М., 1911; Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. Benson (Vermont). Chalidze Publications. S.d.
Маркс К. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т.1. М., 1954; Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 8. М., 1954.
Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Вебер М. Легитимный порядок//Новое время. 1995. №26; Вебер М. О буржуазной демократии в России // Социс. 1992. №3; Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905; Weber М. Economy and Society. Berkeley, 1978.
6 Современная западная политология в целом прочно утвердилась в выводе о том, что бюрократия при всех своих недостатках не только исполняет государственную политику, но и представляет собой важный институт власти и управления, влиятельного политического актора1.
Бюрократия - один из приоритетных сюжетов теоретических конструкций представителей авторитетной в современной политической науке школы Общественного выбора. Современные позитивистские авторы (Г. Таллок, У. Нисканен, П. Данливи и др.) не уступают марксистам по силе и обоснованности критических оценок бюрократии и олицетворяемого ею «большого государства». Поскольку полная ликвидация бюрократии не представляется возможной, они предлагают внедрять в практику государственного управления технологии, присущие частнопредпршшмательской дея-тельносги2.
Концегггуализация роли бюрократии в современном обществе, политизации и деполитизации как тенденций ее реформирования стала возможной, благодаря исследованиям теоретиков постиндустриализма и постмодернизма. Из трудов отечественных специалистов по данной проблематике выделим работы АЛ. Соловьева, ВЛ. Иноземцева, АС. Панарина, Ю.В. Ирхина и др.3 1 Aberbach ID., Putnam R.D., Rockman В.А. Bureaucrats and Politicians in Western De mocracies. Harvard, 1981; Hall Th. E. Live Bureaucrats and Dead Public Servants: Now People in Government Are Discussed on the Floor of the House II Public Administrative Review. 2002. №2; Pollitt G. Menegerialism and the Public Service: The Anglo-American Experience. Oxford, 1990 etc. 2 Dunleavy P. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Hemel Hempstead, 1991; Nis- kanen W.A. Jr. Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton, 1971; Tul- lock G. The Politics of Bureaucracy. Public Affairs Press, 1965 etc.
Артамонова Ю.Д., Демчук А.Л. Постмодерн или постмодернизация? (Опыты концептуализации ценностных изменений) // Политическая наука. 2002-2. Динамика политического сознания и поведения. М., 2002; Иноземцев В.Л. Современное постиндустриальное общество: природа, противоречия, перспективы. М., 2000; Новая
Большим подспорьем для написания настоящей диссертации стали труды ведущих отечественных специалистов по зарубежным политическим теориям, актуальным проблемам функционирования и реформирования государственной службы - ТА. Алексеевой, И.А. Василенко, В.В. Лобанова и др.1 Основательный компаративный анализ исторической эволюции государственной бюрократии, формирования ее современных моделей представлен в трудах А.В. Оболонского, М.А. Чешкова и др.2
Вопрос о соотношении политики и управления, политических началах деятельности бюрократии, возрастании ее значимости в политико-административном процессе, обстоятельно проанализирован в работах B.C. постиндустриальная волна на Западе // Под ред. В.Л. Иноземцева. М, 1998; Ирхин Ю.В. Проблемы постмодерна в политике // Полис. 2000. №6; Панарин АХ. Искушение глобализмом. М., 2000; Рац М.В. Как мы видим мир, в котором живем. (О методологических проблемах интерпретации постиндустриального мира) // Полис. 2000. №3; Реалии постиндустриального мира // Вестник Росс. Акад. Наук. 2002. Т. 72, №3; Соловьев А. И. Политическая идеология: логика исторической эволюции // Полис. 2001. №2 и др. 1 Алексеева Т.А. Современные политические теории. М., 2000; Алисова Л.Н. Взаимодействие политических партий как фактор реформирования общества. М., 1996; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. М., 2001; Ирхин Ю.В. Политизация // Политическая энциклопедия. В двух томах. Т. 2. М., 1999; Лобанов В.В. Модернизация правительства в Великобритании. М., 2000; его же. Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. №6; Пестик Т.Д. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. 1998. № 2 и др.
Оболонский AJB. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002; Государственная служба (комплексный подход) // Под ред. А.В. Оболонского. М., 1999; Чешков М.А. «Вечно живая» номенклатура?"// МЭиМО. 1995. №6 и др.
8 Комаровского, Л.Н. Тимофеевой, ЕГ. Морозовой, А.Л. Гуторовой, В.Д. Гра-жданаидр.1
Для осуществления сравнительного анализа взаимодействия политической и административной элит в досоветской, советской и постсоветской России, диссертант использовал исследования В.И Макаренко, М.Н. Афанасьева, О.В. Гаман-Голутвиной и других специалистов.2 Актуальные проблемы реформирования государственной службы, поиска эффективной 1 Комаровский B.C. Бюрократия и ее роль в политической жизни // Политическое управление. Курс лекций. Изд. 2. М., 1999; Граждан В.Д. Может ли государственная служба быть деполитизированной? // Власть. 2000. №9; Грекова Ж.В. Реформирова ние государственной службы как политико-административный процесс (опыт Вели кобритании и США в контексте российских реалий). Автореф. канд. дисс. М., 2001; Гуторова АЛ. Система государственного управления. В 5-ти кн. Кн. 2. Государство и политика. М., 2000; Коровина С.Л. Политико-административные системы исполни тельной власти: модели функционирования, тенденции развития (компаративный анализ). Автореф. канд. дисс. М., 2000; Морозова Е.Г. Бюрократия: теории, модели, политическая роль // Политология (учебник). М., 2002; Тимофеева Л.Н. Политическая власть: проблемы реализации в системе госслужбы // Становление госслужбы в Рос сии и подготовка высшего административно-управленческого персонала. М., 1998; Шевелев М.Б. Политические проблемы формирования корпуса государственных слу жащих в странах Западной Европы и США. Автореф. канд. дисс. М., 2000 и др. 2 Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновниче ство на распутье) // Полис. 1995. №6; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. М., 1998; Кулинченко В. А. Политическая мысль в дореволюционной России // Политология (учебник). М., 2002; Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов- на-Дону,1989; Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чи новничества // Общественные науки и современность. 1997. №5; Попов Г.Х. Будет ли у России второе тысячелетие. М., 1998; его же. Об эволюции бюрократизма и путях его преодоления // Наука и жизнь. 1988. № 10 и др.
9 демократической модели политико-административного управления рассматриваются в трудах B.C. Комаровского, В. Слатинова, Е. Ясина и др.1
Значительный объем научной литературы, посвященной общим и специальным аспектам функционирования бюрократии, усилению ее политической роли, не снимает необходимости сравнительно-политологического анализа проблем, связанных с развитием государственной бюрократии в условиях современного общества, административного реформирования как глобальной политико-управленческой проблемы.
Общая рабочая гипотеза исследования заключается в предположении о том, что в условиях постиндустриального развития, формирования общества постмодерна объективно обусловленная политическая роль государственной бюрократии приобретает модифицированньш и еще более значимый характер, связанный с возрастанием требований к государству, обязанному найти ответ на вызовы ХХГ века. К тому же задача создания динамично развивающейся, высокопрофессиональной, способной на инновации государственной службы, поставленная в ходе современного административного реформирования, не может быть решена при игнорировании политической значимости государственной бюрократии, все чаще функционирующей, как того требуют принципы демократии, в режиме открытости и подотчетности обществу, партнерства с гражданами и их объединениями.
Объектом исследования выступает государственная бюрократия, понимаемая как организация профессиональных государственных служащих, важный институт власти и управления. 1 Комаровский B.C. Реформирование государственной службы России*, выбор пути и методов. М., 1997; Слатинов В. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et Contra. 2000. Т. 5, №1; Торшин А. Бюрократия или власть: кто сильнее? // Российская Федерация сегодня. 2002. № 12; Ясин Е. Поражение или отступление? (российские реформы и финансовый кризис) // Вопросы экономики. 1999. № 2 и ДР-
Предметом исследования являются процессы модификации политической роли государственной бюрократии в современном обществе.
Цель исследования может быть сформулирована как сравнительно-политологический анализ проблем модификации политической роли государственной бюрократии в условиях современного общества.
Данная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах: исследовать особенности политических концепций постмодерна и проанализировать проблематику государственной бюрократии в русле теорий постиндустриального общества; раскрыть на основе фавнительно-политологического анализа политические принципы формирования и функционирования государственной службы в зарубежных странах; выявить сущность тенденций политизации и деполитизации бюрократии в контексте зарубежного административного реформирования; показать направления и формы модификации политической роли современной бюрократии; обобщить отечественные традиции взаимодействия политиков и бюрократии в досоветский и советский периоды российской истории; рассмотреть проблемы административного реформирования в РФ через призму изменения политического значения бюрократии и способов ее воздействия на политический процесс;
Теоретико-методологической основой диссертации стали теории и концепции отечественных и зарубежных авторов по проблемам развития современного общества и бюрократии. Речь идет, прежде всего, о доктрине постиндустриализма Д. Белла, которая является новой версией социальной типологии и может быть успешно применена к анализу проблем развития государственной бюрократии как одной из составляющих нового класса «профессионалов», способных к производству нового знания и претендующих на управление обществом1. Постмодернистская теоретическая перспектива представлена концепциями Ю. Хабермаса, Р. Инглхарта, Ж.-Ф. Лиотара, Ж. Бодрийяра и других теоретиков, утверждающих плюралистическую политическую парадигму, а также рассматривающих проблематику кризиса национального государства, находящегося под ударом как региональных институтов и структур, так и наднациональных органов управления2. Теоретико-методологические основания исследования представлены также научными парадигмами «нового государственного управления» и «сетевого подхода» к политике. Если «новое государственное управление» в поисках собственных подходов к определению эффективности функционирования бюрократии делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается учитывать коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств.3 1 Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество: опыт социального прогнозирова ния. М., 1999; Bell D. The Third Technological Revolution and Its Possible Socio- Economie Consequences, Dissent, Vol. XXXVI, №2. Spring, 1989; Bell D. The Coming of Post-Industrial Society. N.Y., 1976 etc. 2 Бек У. На пути к другому модерну. М., 2000; Бодрийяр Ж. Символический обмен или смерть. М., 2000; Инглхарт Р. Постмодерн: меняющиеся ценности изменяющего ся общества // Полис. 1997. №4; Козловски П. Супермодерн или постмодерн?: Декон струкция и мистика в двух версиях постмодернизма. М., 1999; Лиотар Ж.-Ф. Состояние постмодерна. М., 1998; Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1991; Inglehart R. Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic and Po litical Change in 43 Societies. Princeton, 1997 etc. 3 Borzel T. Organizing Babylon — on the Different Conceptions of Policy Networks II Pub lic Administration. 1998. Vol. 76, №2; Kelly R. An Inclusive Democratic Polity, Represen tative Bureaucracies, and the New Public Management II Public Administrative Review. 1998. Vol. 58, №8; KenisP., Schneider V. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutiniz ing a New Analytical Toolbox II Policy Network: Empirical Evidence and Theoretical Con siderations I B. Marin, R. Mayntz (eds.). Frankfurt am Main, 1991; Marsh D., Rhodes R.A.W. (eds.). Policy Networks in British Government. Oxford, 1992; Wamsley G., Wolf J. (eds.). Refounding Democratic Public Administration. Modern Paradoxes, Postmodern
Непреходящую научную ценность для анализа проблемы модификации политической роли бюрократии представляет веберовское положение о том, что одним из центральных конфликтов политической жизни является противостояние политиков и чиновничьего аппарата.
Методы исследования. В качестве ведущего метода использован сравнительно-политологический метод, предполагавший сравнение однотипных политических институтов и процессов, а также методы общелогического, философского, исторического анализа. Применялся структурно-функциональный анализ, нацеленный на выявление элементов взаимодействия между государственной службой и политикой. В работе присутствуют культурологический (ориентирующий на детерминированность политических процессов политической культурой), правовой (делающий акцент на изучении законодательной базы функционирования государственной бюрократии) методы анализа.
Эмпирической базой исследования являются официальные документы органов государственной власти, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, федеральные законы, концепции реформ, интервью с ответственными работниками Администрации Президента РФ, экспертные оценки ведущих специалистов по вопросам административного реформирования и проблемам бюрократии, материалы публичных дискуссий по вопросам деятельности государственной службы, данные социологических исследований, Интернет - ресурсы, информация периодических изданий.
Положения, выносимые на защиту.
1. Анализируя политические концепции постиндустриализма и постмодернизма, автор показывает, что принципиальное изменение роли государства в современном обществе, учитывающее тенденцию глобализации, ставит перед государственной бюрократией такие сложные задачи, которые Challenges. Thousand Oaks, London, New Delhi, 1996; Сморгунов Л.В. Управление в условиях неопределенности." в поисках моделей устойчивого развития. СПб., 2000. можно решать только на высоком политическом и профессиональном уровне. Этим объясняется усиливающееся воздействие государственной бюрократии на развитие современного общества.
В ситуации, когда становится очевидным усиление организующей роли государства, новый государственный менеджмент и теория политических сетей выступают ключевыми концепциями для государственного управления и функционирования бюрократии, нацеливают на осмысление ее новой политической роли, соответствующей современному этапу развития цивилизации, сложности современного процесса принятия политических решений.
На рубеже XX - XXI столетий эволюция различных систем политико-административного управления привела к серьезным изменениям в масштабах и содержании деятельности бюрократии: современный государственный чиновник - не только исполнитель решений высшей политической власти, а активный и инициативный партнер политических институтов государства и общества. Реальная политическая власть чиновничества определяется его позиционированием в процессе выработки и реализации государственных решений.
Усилению политической роли бюрократии способствуют политические принципы формирования и функционирования государственной службы, закрепленные в «spoil system», клиентелистской модели госслужбы, а также традициях кастовости и элитарности бюрократии, существующих в ряде зарубежных стран. При этом «merit system» и принцип политической лояльности также не могут рассматриваться в качестве серьезных препятствий для участия бюрократии в политическом процессе.
Целью административных реформ в большинстве зарубежных стран является не только уменьшение количества госслужащих, но и восстановление приоритета легитимной политической власти над властью бюрократической. Именно в этом состоит сущность тенденции деполитизации бюрократии, наиболее последовательно реализованной в Великобритании.
Для американского опыта реформирования деполитизация, напротив, не характерна. В целом, в большинстве зарубежных государств изменения в отношениях «политики - бюрократы» не стали радикальными: реформаторы ограничились уменьшением численности бюрократии, установлением политического контроля над ее карьерным ростом и т.п.
Государственная бюрократия России всегда играла противоречивую роль в истории Отечества: являя в лице своих лучших представителей высокие образцы образованности, культуры, модернизационных возможностей, она в то же время саботировала реформы, провоцировала печально известным стилем управления антагонизм между государством и обществом. Тем не менее, в конце XIX - начале XX вв. в стране начинает формироваться талантливое поколение управленцев-реформаторов, нацеленных на решение эпохальных социально-экономических и политических задач, успех которых был способен предотвратить революционную катастрофу. Немало ценного содержится и в советском (при всей его неоднозначности) опыте активного участия государственной бюрократии в модернизационных преобразованиях.
Одной из кардинальных задач, стоящих сегодня перед политическим руководством Российской Федерации, является радикальное повышение эффективности работы государственного аппарата, усиление его реформаторского потенциала. Задача формирования динамично развивающейся, способной на управленческое творчество, эффективной государственной службы не может быть решена при игнорировании отечественного и мирового опыта, отказе от признания высокой политической значимости отечественной бюрократии, ее роли в разработке и реализации государственной политики.
Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна.
Диссертация представляет собой сравнительно-политологическое исследование проблем, связанных с эволюцией политической роли бюрократии
15 в современном обществе, проявлением измененных форм ее участия в политическом процессе, обозначившихся в ходе идущей во всех развитых странах административной реформы. Научная новизна работы состоит в следующем:
Определено, что в научном сообществе пока не сложилось единой концепции политики и государства эпохи постмодерна. Наибольшее влияние имеют сегодня политические теории постиндустриального общества и постмодернизма. В практике российского государства также начинает просматриваться реконструкция политики и государственного управления на основе постмодернистских идей (учет культурного и политического многообразия общества, роль личности в политике, развитие низовых демократических структур, горизонтальньгх самоуправляющихся сетей).
Доказано, что неотъемлемой частью повсеместно идущих административных реформ является трансформация места и роли государственной бюрократии в управлении. Результатом наиболее успешной реализации реформистских программ (например, в Великобритании) стало формирование хрупкого баланса между формально сильными политическими лидерами, опирающимися на веберовскую традицию политической лояльности госслужбы, и бюрократией, по-прежнему распоряжающейся обширными ресурсами, к которым относятся ее численность, функция экспертизы, масштаб управленческого воздействия, наличие зон «административной автономии» и проч.
Сформулирован вывод о том, что общим итогом административной реформации является сохранение и даже усиление политического влияния бюрократии, хотя и в модифицированных формах. Власть высшего чиновничества трансформируется, например, во власть региональной и муниципальной бюрократии; власть министерских руководителей во многом «уходит» в полугосударственные исполнительные структуры, агентства. Политизация как усиление воздействия бюрократии на политико-управленческие процессы парадоксальным образом сопутствует децентрализации системы государственного управления, дальнейшему развитию ор- ганов местного самоуправления, а также формированию наднациональных административных органов (например, в рамках Европейского Союза).
Установлено, что усиление политизации государственной бюрократии в современном обществе не может оцениваться только позитивно. В условиях неразвитого гражданского общества и слабой политической воли государства политизация бюрократии может обернуться усилением олигар-хизации, возникновением нового властного монолита, способного радикально изменить демократический вектор общественного развития в России.
Сформулирован вывод, согласно которому принципиально важной проблемой российской административной реформы является определение ее политических аспектов. Учитывая масштабность предстоящих стране преобразований и, опираясь на зарубежный опыт, диссертант полагает неизбежным и благотворным усиление политической значимости государственной бюрократии в смысле превращения российского чиновника в государственного деятеля, служащего общему, а не групповому, интересу и находящегося под действенным контролем политической власти и общества.
Определены требования, в соответствии с которыми гарантией необратимости демократических реформ способны служить следующие инструменты общественно-политического контроля над деятельностью бюрократии: законодательное оформление демократических норм и стандартов функционирования государственной бюрократии; транспарантность госслужбы; освоение мировых стандартов отчетности и ответственности, интеграция в общеевропейские и общемировые политшсо-административные структуры; высокий образовательный, культурный и профессиональный уровень управленцев; создание инновационной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров; актуализация мотиваций служения общему благу, всему обществу.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в комплексном использовании знаний, основанных на достижении смежных наук по изучению государственной бюрократии и административ- ного реформирования. В диссертации широко использовались современные научные теории и кощепции: постмодернизма, постиндустриализма, теории нового государственного управления (государственного менеджмента) и политических сетей.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы и рекомендации автора могут быть востребованы при дальнейшей работе над концепцией реформирования государственной службы РФ, оптимизации системы политико-административного управления. Работа содержит теоретический и практически значимый материал, который может быть использован для чтения лекционного курса по специальностям «политологии», «государственное и муниципальное управление», спецкурсов по концепциям и опыту административного реформирования в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования, в системе подготовки кадров государственных служащих РФ на федеральном и региональном уровнях. Материалы исследования могут стать основой для подготовки соответствующего учебно-методического пособия.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа была обсуждена и рекомендована к защите на кафедре политологии и политического управления РАГС при Президенте РФ. Основные положения и выводы отражены в публикациях автора. Результаты исследования использовались при проведении семинарских занятий в группах слушателей очно-заочного и вечернего отделений РАГС.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Политические концепции постмодерна
Перешагнув рубеж XXI столетия, научное сообщество активно обсуждает теории постмодерна и постиндустриального развития: каковы императивы нового века, по какому пути продолжат свое развитие государства старых и новых демократий1. В русле указанной политологической находится и изменение роли государства и государственной бюрократии.
Глобализация, осознаваемая сейчас в качестве одной из важнейших тенденций современности, делает названную проблему как никогда актуальной. Сегодня невозможно вести разговор о судьбе России вне мирового контекста. Однако этот мировой контекст видится исследователям совершенно по-разному. Примером тому может быть проявление двух разных, но по сути своей не противоречивых подходов к постмодерну.
С одной стороны, исследователи обратились к проблеме свободы личности и стали анализировать ее преимущественно с точки зрения культурных и политических реалий. Эти авторы и получили наименование постмодернистов. С другой стороны, в рамках теории постиндустриального общества была поставлена проблема изменяющегося характера производства, которое становилось производством скорее услуг, нежели материальных благ, оказывалось более зависимым от знаний и информации, чем от труда и капитала.2 Вместе с тем следует подчеркнуть, что деление это не однозначное: сегодня в научном словаре можно найти до двадцати различных употреблений приставки «пост-», с помощью которой обозначается наступление нового этапа развития общества. Сюда относятся «постбюрократическое управление», «пострыночное общество и посторганизационная фаза индустриализма», «постэкономическое и постдефицитное общество», «общество постблагосостояния», «постлиберальная эра» и т.д.
При подобной общей тенденции различия существуют и в предмете исследований, и в методе. Рассматривая постмодерн, приходится выходить за пределы собственно политической теории в междисциплинарное пространство. Постмодерн удобнее рассматривать не как собственно политическую, а скорее, как социально-политическую теорию.
Хотя многие теоретики политики продолжают по сей день считать постмодернизм своего рода фантомом, другие настаивают на его серьезности и долговременности. Однако, поскольку спор вокруг постмодерна длится достаточно долго, имеет смысл уделить ему внимание.
Постмодерн, постсовременность (лат. post — после и modernus — современный) — одно из основных понятий современной социальной теории, обозначающее отрезок исторического времени, хронологически начинающийся с периода подрыва основ индустриального строя и простирающийся в будущее.2
Понятие «постмодерн» не имеет позитивного определения и возникло для обозначения периода, открывающегося с преодолением социального порядка, называемого «модернити». Последним неоднократно обозначали самые разные исторические эпохи. Впервые термин «modernus» был использован христианскими теологами в V веке для противопоставлення новой исторической эпохи языческим обществам Средиземноморья (рассматривавшимся как «anticuus»). Вторично понятие «модер-нити» было использовано в эпоху Просвещения для подчеркивания различий между формирующимся индустриальным строем и феодальными порядками; в этом случае к эпохе «модернити» оказались причислены европейские общества, начиная с конца XVII века. Некоторые авторы, например, Д. Тойнби, относили данную границу к последней четверти XIV столетия1.
Соответственно и понятие «постмодерн» применяется для подчеркивания разрыва человечества со ставшей традиционной эпохой; в силу этого оно не обладает внутренней хронологической определенностью и может использоваться исключительно широко. В научный оборот оно вошло в середине 1950-х г.г. одновременно в различных сферах социальной теории. К понятию «постмодерн» обратились и в связи с изучением культурологических и социально-психологических особенностей.2
Попробуем выделить основные идеи постмодернизма:
1) произошел радикальный переворот, в результате которого общество модерна сменилось постмодернистским обществом;
2) хотя действительно имеют место серьезные перемены, постмодерн вырос из модерна и является его продолжением;
3) модерн и постмодерн следует рассматривать не как отдельные эпохи, а как продолжительные во времени взаимоотношения, причем постмодерн всегда выступает с критических позиций по отношению к модерну3. В «Новой философской энциклопедии» постмодерн определяется как эпоха, «характеризующаяся резким ростом культурного и социального многообразия, отходом от ранее господствовавшей унификации и от принципов чистой экономической целесообразности, возрастанием многовариантности прогресса, отказом от принципов массового социального действия, формированием новой системы стимулов и мотивов деятельности человека, замещением материальных ориентиров культурными и др.». Современное производство трактуется как производство знаковых, или символических, а не материальных ценностей1.
Количественные параметры бюрократии, ее социальная значимость для постсовременного общества делают необходимой постановку вопроса о политических принципах формирования и функционирования государственной службы в современных демократических странах.
Проблема формирования органов государственного управления получает актуальность по мере развития государства, расширения и укрепления его функций. Формирование корпуса государственных служащих неразрывно связано с самой организацией государственной службы и моделями государственного управления современных государств с постиндустриальным типом развития. Разработка нормативно-правовых основ, формирование механизмов и технологий формирования корпуса государственных служащих обусловливает необходимость учитывать общемировые тенденции в развитии политико-административного управления. В этой связи политические принципы формирования корпуса государственной бюрократии и проводимые реформы государственной службы становятся объектом исследований в поиске эффективных механизмов современного государственного управления.
Для того чтобы выявить политические принципы формирования корпуса государственной службы, судить о реальной политической роли административных элит, их участии в формировании и проведении государственной политики, политических аспектах реформ госслужбы, процессов рекрутирования, подготовки, карьерного роста госслужащих; политических симпатиях, уровне политической культуры и особенностях политического участия управленцев высшего, среднего и низшего звеньев и т.д., необходимо рассмотреть национальные модели взаимосвязи и взаимовлияния государственной службы и политики.
В мире существуют различные традиции организации политико-административного управления. Теоретический и практический интерес представляет изучение опыта тех стран, государственное управление которых функционирует эффективно и авторитет чиновников в обществе достаточно высок. Такие тенденции достаточно прочно укрепились в ведущих, экономически развитых странах Запада с постиндустриальным типом развития общества - США, Великобритании, ФРГ и Франции.
В истории государственно-политического управления и государственной службы друг друга сменяют две фундаментальные модели - «клиентели-стская» (не проводится разграничения между политической и административной элитами; корпус госслужащих формируется по прихоти пришедших к власти сил; статус госслужащего, его карьерные перспективы законодательно не оформлены; чиновник всецело зависит от политика, в нём воспитываются такие качества как конформизм, угодливость) и «рациональная» (управление профессионализируется, структурируется и упорядочивается, что приводит к значительной независимости госслужбы от политики, разграничению политической и административной элит, политического и административного управления).
Национальные варианты взаимоотношений государственной службы и политики могут найти своё место в некоем континууме, полюсами которого выступают «spoil system» (системы распределения государственных должностей среди сторонников победившей партии) и «merit system» (система распределения государственных должностей в зависимости от личных заслуг, профессионализма). Три базовые модели организации корпуса государст 73 венных служащих подразделяют на закрытую (кадровую - Франция, Германия), открытую (наемную - США) и модель на базе «истеблишмента» (Великобритания). Однако в жестком («чистом») виде все эти модели не существуют. Одновременно намечается и общее сближение этих моделей по многим параметрам, определяемое сближением функций и общими чертами в жизни и деятельности современных государств.
На рубеже ХЕХ и XX веков в евроатлантической культурной среде действительно бытовал миф о политической нейтральности бюрократии. В Европе идеальный тип нейтрального и профессионального бюрократа сконструировал немецкий социолог Макс Вебер. В Америке Вудро Вильсон и его последователи весьма критически воспринимали «систему трофеев» (spoil system), которая сублимировала государственную службу в самовластие, пронизанное коррупцией и протекционизмом. На основе идей Вильсона образовалось, так называемое, движение Прогрессистов, поставившее целью создание независимой и нейтральной госслужбы. Прогрессистам действительно удалось воспрепятствовать тому, чтобы общественные услуги превратились в вотчину узкой властвующей элиты. Так появился классический идеал государственной службы, согласно которому политики принимают решения, а чиновники их исполняют1.
В конце XX столетия произошли чрезвычайно крупные изменения в масштабах и содержании задач государственной службы. Отметим сформулированный венгерскими политологами Д. Гуйяш и Д. Йенэи тезис, согласно которому современная бюрократия - «это единственная непоколебимо и постоянно растущая индустрия XX века. В ходе этого процесса коренным образом изменилось разделение труда и ролей между государственной службой и политиками, а независимость и нейтральность госслужбы обретает все новые и новые интерпретации и практическую реализацию1». Таким образом, вопреки классической модели госслужбы, где политики принимают решения, а чиновники их исполняют, сложилась контрмодель, в которой современный государственный чиновник уже не только «исполнитель политических решений, а действующее лицо процесса их принятия, конструктивный, активный и инициативный партнер выборных институтов».
Системы государственной службы постиндустриальных стран во многих аспектах отличаются друг от друга. Как правило, в каждом государстве существует свое понятие госслужбы, свой метод ее функционирования, свой характер регулирования. Понятие «государственная служба» за рубежом используется как в широком, так и в узком смысле. В широком - оно обозначает любую профессиональную деятельность в любых государственных органах: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и государственных учреждениях. В узком смысле государственная служба - это лишь административная деятельность аппаратных работников в органах государственной власти. Она выступает как профессиональная деятельность по подготовке, обеспечению процедур принятия и выполнения решений, принимаемых политическими руководителями ветвей и уровней государственной власти. В то же время, специальная литература сходится во мнении, что чрезвычайно трудно, даже почти невозможно, сформулировать единую трактовку понятий «госслужба» и «госчиновник». Тем не менее, с некоторыми оговорками и за отсутствием лучшего варианта, используется так называемое функциональное понятие, согласно которому любой, кто выполняет государственные задачи, считается государственным служащим, независимо от правового статуса организации-работодателя, персональ 75 ного статуса, уровня оплаты труда. Существует и более узкое, чисто юридическое определение: госслужащий - это тот, кого правовые нормы наделяют данным статусом. Причем эти нормы в корне отличаются друг от друга в системах госслужбы карьерного и должностного типов.
Политические принципы формирования и функционирования государственной службы: сравнительно-политологический анализ
Миф о независимости и нейтральности современной государственной бюрократии окончательно развеян в условиях нарастания кризиса современного государства благосостояния и всей социальной политики, который выражался в росте недовольства населения качеством государственных услуг и механизмом их распределения, сокращением государственных субсидий и постоянным бюджетным дефицитом. Государственные институты уже не могут обеспечить свою легитимность и эффективное функционирование, не вступая в контакт с движениями по реализации интересов.
Изменения, затронувшие в ходе административного реформирования корпус государственной бюрократии, в том числе политизация или деполитизация ее состава, происходят на общем фоне всестороннего реформирования системы и принципов государственного управления в целом.
Быстрые изменения, происходящие в современном мире, заставляют правительства многих стран реформировать существующую систему государственного управления, с целью адаптации ее к динамично меняющейся политической и экономической среде. Активно проводятся реформы в системе государственного управления, включая изменение методов государственного регулирования, модернизацию государственной службы, разработку новой концепции составления бюджета, внедрение современных информационных технологий, формирование конкурентной среды, обновление административных процессов, укрепление административной этики и многое другое. Это позволяет повысить эффективность работы бюрократии, органов исполнительной власти и всего государственного сектора в целом. Изменения, которые проводятся в последнее время в государственной службе, должны рассматриваться в ракурсе общего всемирного движения от индустриального общества к постиндустриальному. Смысл реформирования государственной службы понимается сейчас гораздо шире, нежели просто совершенствование управления. Подобные изменения имеют место по всему миру, и все различия между ними состоят только в форме и интенсивности их проведения.
С середины 1980-тых годов идея «прозрачной» или «отзывчивой» бюрократии, подконтрольной людям, стала превалирующей в направлениях реформирования государственной службы в странах Западной Европы и США. Существенными чертами структурно-функциональной оптимизации государственной службы являлись новые способы мотивирования чиновников, поощрение инноваций, децентрализация принятия решений, делегирование ответственности вниз и более широкое ее распределение, разрушение простых, линейных иерархий и замена их более сложными «сетями» ответственности и т.д.
Однако многие принципы и направления модернизации государственной службы вступили в противоречие с традшшонными представлениями и законодательными нормами о государственной службе. Специалисты считают, что пока неясно, приведут ли реформы к существенным изменениям или просто станут в ряд многих реформ, направленных лишь на «обновление фасада».
Уже с конца 1960-х годов и мировая наука о государственном управлении, и административная практика движутся в направлении существенного пересмотра прежней, «классической» парадигмы государственной службы и принципов ее построения. Речь, впрочем, не идет об отказе от веберовской модели «идеального типа» рациональной бюрократии. Но все же происходит существенная модернизация ряда ее постулатов. В западной научной литературе сложилась общепринятая терминология, описывающая подобные процессы. Наиболее общей категорией является понятие административная реформа (administrative reform), которая включает совокупность принципов, целей, приоритетов, средств и механизмов по изменению системы государственного управления для повышения эффективности работы органов исполнительной власти и всего государственного сектора в целом, их адаптацию к потребностям общества и интересам отдельных социальных групп, с целью решения актуальных общественных проблем .
Термин административная реформа используют обычно тогда, когда речь идет о глубоких и масштабных изменениях, связанных со структурными преобразованиями, когда же ограничиваются лишь частичными усовершенствованиями в работе государственной машины, тогда стараются применять термин модернизация (modernization) - государственного управления. Концепция модернизации как самостоятельное понятие появилась в административной лексике недавно.
В большинстве развитых промышленных стран Америки, Азии и Европы, где имеются стабильные политические системы и успешно функционирующие административные структуры, обычно разрабатывают программы по модернизации государственного управления, соединяя глубокие реформы в отдельных приоритетных областях с инновациями и совершенствованием в других сферах, стараясь их адаптировать к потребностям общества и государства.
Причины и факторы, способствующие началу административных преобразований, весьма различаются между собой по содержанию и характеру воздействия на государственную систему управления. Большую роль играют политическое давление, изменения политических ценностей и действия влиятельных политических лидеров и элит, стремящихся эф Лобанов В.В. Модернизация правительства в Великобритании. М., 2000. фективнее контролировать работу государственной машины. Сильное влияние оказывает давление внешних групп: законодателей, общественных организаций, СМИ, политических партий и т.д.
Политизация и деполитизация государственной службы в контексте зарубежного административного реформирования
Отечественные традиции взаимодействия политиков и бюрократии
В управлении такой страной, как Россия, государство всегда играло большую роль. История российской государственности - это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти (учреждений) в целях более эффективного управления громадными территориями России, преодоления периодически возникающих кризисов.1
Современная Россия вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? кризис ее государственности приобрел затяжной характер. Вопрос об укреплении российской государственности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди острых вопросов общественной жизни. В кризисные периоды своей истории народы обращаются и к своему прошлому, где ищут ответ на поставленные вопросы.
Рассуждения об особом пути России, ее отличиях от остального мира во множестве характеристик, часто не поддающихся рациональному объяснению, являются камнем преткновения и общим местом практически в любых общественно-научных исследованиях. Действительно, Россия представляет собой уникальный конгломерат территорий, этносов, культур. Всякое явление общественной жизни в России имеет существенную специфичность. Вместе с тем наша Родина никогда не страдала изоляционизмом, испытывала множество разнородных внешних влияний, развивалась под влиянием мировой цивилизации. Такая великая держава, 127 объединившая и впитавшая в себя разные модели управления обществом и часто творчески воспринимавшая национальный опыт, закономерно должна и сегодня воспринять что-то важное и полезное из зарубежного опыта. При этом, безусловно, нужно учитывать как национально-историческую специфику развития системы государственного управления в нашей стране, так и национальные особенности тех стран, в которых сформировался тот или иной полезный опыт.
Для анализа взаимодействия политиков и управленцев на различных этапах исторического развития России мы будем использовать в качестве общеметодологических рамок теоретическую модель, разработанную известным теоретиком модернизации С. Эйзенштадтом (1963г.)1. Эта модель описывает три варианта взаимодействия «бюрократов» и «политиков» в условиях традиционного, современного и переходного обществ:
1) традиционная модель - «бюрократия, ориентированная на правительство» - характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемым его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого;
2) модернизанионная модель - «бюрократия, ориентированная на общество» - характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненно 128
стью правительству (в том числе и посредством контроля за бюджетом государственных учреждений) демократическим контролем «снизу»;
3) транзиторная модель - «бюрократия, ориентированная на саму себя» - характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.
Имперская бюрократия России в своем развития прошла три фазы эволюции: 1825 - 1855 гг. - период правления Николая I, когда бюрократия в качестве «инобытия дворянства» становится новым правящим классом; 1855 - 1881 гг. - период преимущественного положения либеральной бюрократии в качестве субъекта реформ 1860 - 1870-х гг.; 1881 -1917 гг. - период медленного упадка бюрократии, неэффективность которой по сложившемуся в науке мнению стала одной из главных причин крушения Российской империи.
Структурно государева служба, а затем и советская командно-административная система, были выстроены на принципах жесткого подчинения «сверху вниз». Чиновнику отводилась роль исполнителя прихоти начальника. Реальные механизмы влияния населения страны на процессы управления не были развиты. Чиновники, так же как и простые граждане, рассматривались как безвольные исполнители государевых указов и распоряжений «партии и правительства». Как справедливо заметила А.В.Горюнова, имело место не только отчуждение власти от общества, но и чиновника от власти.1 Государственная служба была традиционно задавлена политической властью. В специальных органах был сосредоточен весь контроль за государственными служащими сверху донизу. При такой системе профессиональные и деловые качества управленцев не имели существенного значения.
