Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Геополитическое и социально-экономическое положение Республики Дагестан 20
1. Место Республики Дагестан на геополитической карте России 20
2. Основные направления социально-экономического развития Республики Дагестан 33
3. Особенности внутриполитического развития Республики Дагестан 48
4. Этнонациональный и конфессиональный фактор 55
5. Проблема репрессированных народов 73
6. Последствия переселенческой политики 77
7. Основные направления политики руководства Республики Дагестана по решению этнонациональных проблем 82
8. Позиции основных социально-политических сил относительно перспектив государственного устройства Республики Дагестан 90
Глава II. Важнейшие принципы и установки Конституции Республики Дагестан 109
1. Особенности разработки и принятия Конституции Республики Дагестан 109
2. Проблема соответствия Конституции Республики Дагестан Конституции Российской Федерации 117
3. Республика Дагестан как равноправный субъект Российской Федерации 140.
Глава III. Место и роль Государственного Совета и Народного Собрания во властной вертикали Республики Дагестан 159
1. Структура и функции Государственного Совета 159
2. Проблема авторитарной сущности Государственного Совета 175
3. Структура и функции Народного собрания 199
4. Избирательная система 218
Глава IV. Проблема поиска оптимальных форм государственного устройства Республики Дагестан 248
1. Национально-культурная автономия 248
2. Проблема разделенных народов 257
3. Взаимосвязь этнонационального вопроса с системой государственного устройства 280
4. Проблема самоопределения народов в контексте прав и свобод человека 289
5. Роль народных движений в политической модернизации общества 303
6. Взаимосвязь демократии и принципов федерализма в контексте дагестанских реальностей 316
7. Федерализация или автономизация как наиболее оптимальный путь государственного устройства Республики Дагестана. 336
Заключение 352
Список литературы 354
- Место Республики Дагестан на геополитической карте России
- Особенности разработки и принятия Конституции Республики Дагестан
- Структура и функции Государственного Совета
Введение к работе
Северный Кавказ представляет собой регион, где процессы демократизации, федерализации и перевода экономики на рельсы рыночной экономики имеют особую специфику, где в наиболее запутанной и чреватой далеко идущими последствиями форме, переплелись все противоречия экономического, политического, государственно-административного, конфессионального и, самое главное, этнонаци-онального характера. Это — самый сложный регион Российской Федерации с точки зрения социально-экономической ситуации, осуществления государственного управления, а также обеспечения национальной безопасности России.
Причем, как убедительно показано многими исследователями, в наиболее запутанной и острой форме все проблемы, характерные для Северного Кавказа, проявляются в Дагестане, где процессы формирования и институционализации новой государственности протекают с большими трудностями и издержками. Дагестан, как известно, представляет собой самую многонациональную и одну из самых отсталых в социально-экономическом отношении республик Северного Кавказа. Оказавшись самой южной в Российской Федерации пограничной республикой, к тому же почти со всех сторон окруженной конфликто-генными очагами, дагестанские народы испытывают дополнительные трудности, связанные с перестройкой экономики на рыночных принципах, созданием эффективной социальной инфраструктуры, решением множества проблем здравоохранения, образования, демографии, науки, охраны окружающей среды и природных ресурсов и др.
Среди проблем, вставших перед республикой, ключевое место занимают вопросы государственно-политической самоорганизации в
составе Российской Федерации. Особую актуальность в создавшейся в последние годы ситуации приобретают вопросы сохранения единства республики при гарантии прав и интересов всех составляющих ее народов и этнонациональных групп. Речь идет о таких основополагающих вопросах, как коренная перестройка существовавшего в советский период политического устройства государства, самоидентификация Дагестана как нового государственно-политического образования и субъекта Российской Федерации, сущность и характер новой государственности, структура и конфигурация государственно-политических институтов, которые будут определять социально-экономический и политический облик Республики Дагестан, как субъекта Российской Федерации. В ряду этих проблем центральное место занимают формирование и институционализация важнейших ценностей, установок и отношений политической демократии и правового государства.
С точки зрения целостности Российской Федерации Дагестан занимает ключевую позицию на Северном Кавказе. Не случайно, что президент Ингушетии Р. Аушев заявил: "В какую сторону качнется Дагестан, в такую качнется и весь Северный Кавказ"1. Не случайно и то, что во время известных событий августа-сентября 1999 года, связанных с вторжением на территорию республики вооруженных формирований с территории соседней Чеченской республики многие наблюдатели констатировали тот очевидный факт, что в Дагестане идут бои за целостность России.
Дагестан представляет собой многонациональное, много конфессиональное и многосоставное общество, для которого общепринятые
1 Цит. по: Независимая газета, 26 августа 1998 г.
формы организации государственной власти, оптимально подходящие для большинства субъектов Российской Федерации, возможно, в каких-то важных аспектах не всегда срабатывают в нужном направлении и нуждаются в более или менее серьезных коррективах. Необходимо найти такие формы организации государственной власти, которые бы обеспечили реальное включение всех видов и всех уровней власти в решение стоящих перед обществом проблем.
Для правильного понимания дагестанских реальностей и характера формирующейся там системы государственной власти необходимо учесть, что в настоящее время все еще рано говорить о том, что дагестанская государственность, система власти со всеми их атрибутами достигли достаточно зрелого уровня развития и способны одинаково эффективно выполнять все возлагаемые на них социально-политические функции. Система государственного устройства в республике все еще находится в стадии становления, хотя формально основополагающие институты политической демократии, такие как парламент, конституционные основы политической системы, важнейшие органы исполнительной власти, призванные реализовывать необходимые государственные и политические функции и т.д. в важнейших своих аспектах в целом уже созданы и действуют в соответствии с нормами и принципами конституции Российской Федерации. Очевидно, что все эти проблемы, требуют тщательного научного осмысления для обеспечения разработки практических рекомендаций по реформированию и совершенствованию государственного устройства Республики Дагестан. Все сказанное определяет значимость и актуальность поставленной проблемы.
С учетом всего сказанного в диссертации ставятся следующие цели и задачи. Главное внимание в работе концентрируется на исследовании основных социально-экономических, политических, эт-нонациональных и конфессиональных факторов, в совокупности определяющих основные направления и перспективы развития Республики Дагестан, особенности, структуру и содержание новой властной системы в контексте основных принципов и установок Конституции Российской Федерации и общепринятых во всем мире норм политической демократии и правового государства. Большое место отводится критическому анализу основополагающих государственных и политических институтов: Государственного Совета, Народного собрания, правительства, избирательной системы, основных общественно-политических движений, объединений, организаций. Значительное внимание уделяется анализу достоинств и недостатков государственного устройства и разработке возможных путей его реформирования на путях федерализации и автономизации. Исходя из сказанного, ставятся следующие задачи диссертационного исследования:
определить социально-экономические, этнонациональные, традиционно-исторические, политико-культурные и иные особенности, определяющие характер и специфику социально-экономического и политического развития Республики Дагестан на путях перехода к рыночной экономике и политической демократии, особенности становления ее государственно-политического устройства;
раскрыть основополагающие характеристики Республики Дагестан как многосоставного и многокультурного общества, определить роль этнонационального и конфессионального факто-
pa в формировании и институционализации ее государственного устройства;
выявить и проанализировать комплекс проблем, вокруг которых разворачиваются споры, дискуссии и конфликты между различными социально-политическими силами, а также важнейшие принципы, установки и характеристики новой конституции и конституционного строя;
дать критический анализ важнейших государственно-политических институтов, прежде всего Государственного Совета, Народного собрания и избирательной системы, определить характер и особенности их конфигурации, взаимодействия и взаимозависимости, а также место и роль каждого из них во властной вертикали;
показать степень соответствия Конституции Республики Дагестан Конституции Российской Федерации, нормам международного права и общепризнанным принципам политической демократии и правового государства;
проанализировать перспективы развития дагестанской госу
дарственности, обосновать необходимость реформирования государ
ственного устройства и основных его институтов, разработать возмож
ные варианты такой реформы.
Использованные источники. Комплексный анализ процессов формирования государственного устройства Республики Дагестан потребовал привлечения широкого круга документов и материалов, в которых в той или иной степени нашли отражение различные аспекты поставленной проблемы. Главными источниками при написании работы послужили конституции Российской Федерации и Республики Дагестан, а также другие официальные документы властных органов
центра и данного субъекта федерации, такие как законодательные акты Федерального Собрания России и Народного собрания Дагестана, постановления и распоряжения федерального и республиканского правительств, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации, Федеративный договор, Постановления и Заявления высших органов власти России и Республики Дагестан, выступления и статьи государственных, политических и общественных деятелей, программные документы, заявления, решения национальных движений, статистические данные и материалы социологических исследований и т.д.
Ценный и разноплановый материал об этнополитической ситуации в Республике Дагестан содержится в сборнике, подготовленном Институтом этнологии и антропологии им. Н.Н. Миклухо-Маклая2.
Большой интерес представляют материалы центральных, республиканских и местных средств массовой информации и периодических изданий, посвященных актуальным проблемам политического развития Дагестана. Среди них, в первую очередь, следует отметить "Известия", "Независимая газета", "Российская газета", "Дагестан", "Наш Дагестан", "Дагестанская правда", "Кавказ", "Кавказский дом", "Северный Кавказ", "Новое дело", "Махачкалинские известия", "Молодежь Дагестана", "Лезги газет", "Лезгинские вести", "Садвал", "Лезгистандин хабарар", "Этнополитический вестник", "Федерализм", "Мировая экономика и международные отношения", "Политические исследования". "Социологические исследования" и др.
2 Дагестан. Этнополитический портрет: очерки, документы, хроники. Т.1-4, М., 1994-1995 г.
Степень разработанности темы. Проблемы перехода на рельсы рыночной экономики и политической демократии в субъектах Российской Федерации, принципов и механизмов их взаимодействия с федеральным центром, соответствия конституций и законодательных актов субъектов Конституции и законам Российской Федерации все еще относятся к числу малоизученных. Это особенно верно в отношении национальных республик, к числу которых относится Республика Дагестан.
Но, тем не менее, в последние годы эта проблематика во все более растущей степени становится предметом серьезных научных разработок, причем, поток литературы, посвященный ей, постоянно растет. Смысловым исходным пунктом рассмотрения данной проблематики в российской философской, политологической и социологической литературе становится анализ трудностей и проблем, связанных со становлением и утверждением институтов и отношений политической демократии и правового государства в этих регионах.
С этой точки зрения особый интерес представляют работы Р.Г. Аб-дулатипова, А.А. Мацнева, Г. Атаманчука, В. Алтухова, Ю.Л. Колчано-ва, К.В. Калининой, В.А. Печенева, В.А. Михайлова, Л.А. Окунковой, В. Дзодзиева, В.И. Ефимова и целый ряд коллективных исследований3.
Существенным подспорьем при написании диссертации послужили работы тех исследователей и ученых, которые пытаются выявить особенности российской политико-культурной традиции, ее влияния на систему приоритетов в процессе развития современного российс-
3 Абдулатипов Р.Г., БолтенковаЛ.Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Калинина K.B. Институты государства — регуляторы межнациональных отношений// Этнополис, М., 1995; Окункова Л.А. П-резидемт Российской Федерации: Конституция и политическая практика// М., 1996; Дзодзиев В. П-роблемы становления демократического государства в России // М.,1996; Ефимов В.И. Впасть в России // М., 1996; Организация государственной власти в субъектах РФ // М.,1996 и др.
кого государства и государственности, осветить дискуссионные проблемы модернизации, социально-политических преобразований России. Среди них следует отметить, в частности, работы В.Ю. Зорина, В.Г. Каменской, В.Н. Лысенко, А.А. Мелкумова, В.А. Тишкова и др.4 В них дано теоретико-методологическое обоснование анализа и понимания специфики тенденций социально-политического развития России, представлены концептуальные основы изучения историко-культурного и социально-политического контекста осмысления проблем становления новой российской государственности.
Разумеется, при этом предпочтение отдавалось работам специалистов-кавказоведов. В их числе А.В. Авксентьев, Ю.Д. Ангабадзе, С.А-. Арутюнов, О. Васильева, Г.С. Денисова, В.Д. Дзидзоев, А.М. Исканда-рян, Т.М. Музаев, Л.Л. Хоперская, К.К. Хутыз, А.А. Цуциев и др.5 Среди этих работ особый интерес представляют те, которые выполнены группой сотрудников Отдела межнациональных отношений Северо-Кавказского кадрового центра под руководством Л.Л. Хоперской. Для них характерно подробное рассмотрение этнополитических процессов в контексте как общерегионального развития, так и ситуации в от-
4 Зорин В.Ю. Национальные аспекты российского федерализма // Свободная мысль, 1998, № 2;
Каменская В.Г. Федерализм: мифы и реальность. М., 1998; Лысенко В.Н. От Татарстана до Чеч
ни (становление нового российского федерализма), м., 1995; Мелкумов А.А. Канадский федера
лизм: теория и практика. М., 1998; Тишков В.А. Что есть Россия? Перспективы нациостроитель-
ства // Вопросы философии, 1992, № 4; его же, О нации и национализме // Свободная мысль,
1996, № 3 и др.
5 Авксентьев А.В., Авксентьев В.А. Северный Кавказ в этнической картине мира. Ставрополь,
1998; Ангабадзе Ю.Д. Кавказская идея: поиски регионального согласия. // Международные конф
ликты на Кавказе: методика их преодоления. М., 1995; Арутюнов С. Этногенез. Его формы и зако
номерности. // ЭтнополитическиЙ вестник. 1993, №1; Васильева О., Музаев Т. Северный Кавказ в
поисках региональной идеологии. М., 1994; Дегоев В.В. Кавказский вопрос в международных от
ношениях 30-60 гг. XIX в. Владикавказ, 1992; Денисова Г.С. Этнический фактор в политической
жизни России 90-х годов / Российская академия образования. Южное отделение; Северо-Кавказ
ский центр высшей школы. Ростов на Дону, 1996; Дзидзоев В.Д. Национальные отношения на
Кавказе. Владикавказ, 1995; Хоперская Л. Современные геополитические процессы на Север
ном Кавказе: концепция этнической субъектное. Ростов на Дону, 1997; Хутыз К.К. Националь
ные отношения в условиях тоталитаризма: опыт и уроки 1917-1990 гг. (На материалах адыгских
народов Северного Кавказа). Ростов на Дону, 1993; Цуциев А.А. Осетино-ингушский конфликт.
Его предыстория и факторы развития. М., 1998 г.
дельных северокавказских республиках. Определенный интерес представляет концепция этнической субъектности, сформулированный Л.Л. Хоперской и Г. Денисовой6.
Были использованы также материалы, опубликованные в различных научных сборниках7. Для исследований последних лет во все более растущей степени характерно углубленное восприятие северокавказских этнополитических процессов как сложных и многомерных феноменов. Рассмотрение положения дел в республике в широком историческом и этно-политическом контексте обеспечило усиление концептуальной основы проводимых исследований и тем самым поднять их на новый уровень. Однако среди многочисленной и разнообразной литературы мало монографических исследований, дающих масштабный концептуальный анализ как общерегиональных проблем, так и проблем самого Дагестана.
Естественно, особое внимание в диссертации уделяется трудам тех исследователей и ученых, которые пытаются выявить особенности и специфические параметры социо-культурной и политико-культурной традиции Республики Дагестан, ее влияния на систему приоритетов в процессе развития государственного устройства. Можно сказать, что здесь, особенно в публицистике, многое сделано для раскрытия и особенно для популяризации важнейших аспектов данной проблемати-
6 Хоперская Л., Денисова Г. Современная национальная политика на Северном Кавказе: попыт
ка анализа. // Этнополитический вестник, 1995, №6, С.106-138; 1996, №1, С.75-92; Хоперская
Л. Определяющие факторы этнополитической ситуации на Северном Кавказе. // Регион. 1994,
№2; Хоперская Л., Черноус В. Россия и Северный Кавказ: история и современность. // Этнополи
тический вестник, 1993, №1.
7 Идентичность и конфликт в постсоветских государствах. Сб. статей. Под. ред. Тишкова В. и
МалашенкоА., М., 1997; Межнациональные конфликты на Кавказе: методика их преодоления.
Тезисы докладов международной конференции 19-20 января 1995. М., 1995; Проблемы межэт
нических отношений на Северном Кавказе: Сб. статей участников Всероссийской научно-практи
ческой конференции (15-16 февраля 1994 г.). Ставрополь, 1994; Северный Кавказ: этнополити-
ческие и этнокультурные процессы в XX в. Сб. статей. М., 1996; Северный Кавказ: бытовые тра
диции в XX в. Сб. статей. М.,1996г.
ки. Но, несмотря на обилие таких работ, глубоких теоретических исследований, связанных с осмыслением самой сути реформ, политической демократии в Республике Дагестан, равно как и в большинстве других субъектов Российской Федерации, пока явно недостаточно.
Первые более или менее серьезные публикации были связаны с выявлением и анализом конкретных социально-экономических проблем, процессов становления отдельных звеньев новой дагестанской государственности, утверждения партийной и избирательной систем и т.д. Эти работы имели своей целью прежде всего выявление и анализ процессов разработки и принятия новой конституции и закона о выборах в Народное собрание Республики Дагестан, формирования отдельных государственных и политических институтов, партий, избирательной систем и т.д. В них был представлен широкий спектр мнений, различных подходов, что в условиях отсутствия единого понятийного аппарата вызывало значительные трудности для каких-то серьезных обобщений и практических выводов.
Наглядное представление о характере споров и дискуссий по проблемам государственного строительства в контексте национального вопроса, которые в Дагестане развернулись в первые годы реформ, дает книга профессора Н.С. Джидалаева, в которой предпринята попытка обосновать тезис о том, что будущее Республики Дагестан лежит на путях укрепления принципов и отношений национально-культурной автономии. Вместе с тем ценность этой монографии, написанной на злобу дня, по горячим следам событий, состоит в том, что ее автор в самом начале предвидел половинчатый характер предпринимаемых в республике реформ и предупреждал об опасности авторитарного перерождения создаваемой системы государственного уст-
ройства. Последующие события убедительно показали, что эти предостережения были весьма кстати, поскольку, как констатировал сам Н.С. Джидалаев, высшая партноменклатура по сути дела поставила узкокорпоративные интересы сохранения своей монополии на власть выше интересов действительного реформирования республики на путях рыночной экономики и политической демократии8.
Следует упомянуть также коллективную монографию A.M. Хали-лова, Ш.Б. Магомедова и АР. Омарова, в которой предпринята попытка с позиций марксизма-ленинизма, проанализировать пути и перспективы дагестанской государственности. Хотя в ней и приводятся некоторые материалы, которые можно использовать при разработке тех или иных аспектов данной проблематики, ее ценность в значительной степени снижается явной идеологизированностью и однобокостью подхода. Весь пафос монографии состоит в стремлении обосновать тезис, согласно которому разрешение национального вопроса и государственного устройства Дагестана возможно только на основе марксистско-ленинской модели.
Однако, 70-десятилетний опыт нашей страны воочию свидетельствует как раз об обратном. Как показали события последних 10— 15 лет, в СССР в целом и в Дагестане в частности была достигнута лишь видимость разрешения национального вопроса и для преодоления существующих межнациональных противоречий и возможных конфликтов нужны совершенно иные модели и подходы. В то же время нельзя без существенных оговорок принять тезис авторов о том, что право каждого народа на самоопределение невозможно реализовать
8 Джидалаев Н.С. Национальный вопрос и проблемы народов. Поиски и суждения // Махачкала, 1995 г.
без гарантии его прав на создание самостоятельного независимого государства9.
Определенный интерес представляет книга А. Алиева, "Каким же быть Дагестану — унитарным или федеративным?", в которой обосновывается тезис о необходимости преобразования нынешнего государственного устройства Республики Дагестан в направлении федерализации или автономизации. По мнению автора, "сохранению единства народов Дагестана, их самобытности, с одной стороны, и гармонизации межнациональных отношений при сохранении единства и целостности республики, с другой, способствовало бы глубокое реформирование ее конституции, строго основываясь на международно-признанных демократических принципах"10. При всем согласии с этой позицией, она нуждается в более развернутой аргументации и дополнительных доводах.
Те или иные аспекты государственного строительства в Дагестане, его исторических судеб и перспектив обустройства в составе Российской Федерации, так или иначе, затрагиваются в небольших монографических исследованиях С.Д. Амирова, А.Ш. Ахмедуева, Н.К. Куши-ева, А.А. Магомедова и др.11.
Нельзя сбрасывать со счетов также множество статей и выступлений представителей национальных движений, политических партий, союзов, организаций и просто индивидуальных граждан, поднимающих и предлагающих свое видение и решение актуальных вопросов
9 Халилов A.M., Магомедов Ш.Б. и Омаров А.Р. Национально-государственное устройство Рес
публики Дагестан в составе Российской Федерации. Махачкала, 1995 г.
10 Алиев A.M. Каким же быть Дагестану — унитарным или федеративным? Махачкала, 1997 г.
11 Амиров СД. Дагестан на рубеже третьего тысячелетия. Махачкала, 1997; Ахмедуев А.Ш. Эко
номическая безопасность Дагестана. М., 1998;Кушиев H.K. Концепция национального строитель
ства, или как нам обустроить Дагестан? Махачкала, 1998; Магомедов А.А. Становление Дагеста
на завтрашнего: самоузнавание, опасности и шансы. Махачкала, 1997 и др.
национально-государственного строительства. Среди этих авторов следует выделить в первую очередь Г. Абдурагимова, М.Г. Алиева, Н.Н. Гасанова, Н. Кюреви, Ф. Нагиева, Э. Шахдагви и др.12
Теоретико — методологические основы исследования. Анализ формирования нового государственного устройства Республики Дагестан опирается на социально-философские и политико-культурные разработки отечественных и зарубежных ученых. Из них, прежде всего, взяты те установки и положения, которые раскрывают смысл и социально-историческую значимость политической демократии и правового государства, федерализма и унитаризма, особенностей взаимосвязей между федеральным центром и субъектами федерации, самоопределения и суверенитета в условиях федеративного государства и т.д. Диссертация выполнена на основе конкретно-исторического и политологического подходов и применения системного и междисциплинарного методов анализа. Были использованы также этнополи-тический и политико-культурный подходы, дающие возможность раскрыть глубинные причины, обусловливающие актуальность и значимость этнонационального фактора, формы и механизмы его влияния на тенденции и процессы социально-экономического и политического развития. Диссертация выполнена на основе конкретно-исторического и политологического подхода и применения системного метода анализа.
Научная новизна. Научная новизна диссертации состоит прежде всего в том, что это в сущности одна из первых работ в отечественной
12 Абдурагимов Г. Лезгистандин кьисметар // Самур, 1992, №2; Алиев М.Г. Программные решения проблемы национальных отношений в республике // Возрождение, 1994, №1; Кюреви Н. Зачем лезгинам федеративный Дагестан?//Лезгистандин хабарар, 1992. №2; НагиевФ. Единство Дагестана — основа общекавказского единства // Лезгистан,1991 №1; Шахдагви Э. Станет ли Дагестан нашим? // Лезгистан,1994-1995, № 5-6 и др.
политической науке, в которой поставлена задача комплексного политико-культурного и междисциплинарного исследования основных направлений, особенностей и тенденций формирования новой системы государственного устройства Республики Дагестан на началах правового государства, конституционализма и парламентаризма. Со значительной долей уверенности можно сказать, что у нас в стране пока еще нет сколько-нибудь значимой работы, посвященной более или менее развернутому анализу основополагающих проблем государственного устройства субъектов федерации. В данной работе предпринята попытка развернутого критического анализа проблем разработки и утверждения новой конституции и государственно-политической системы Республики Дагестан как одного из равноправных субъектов Российской Федерации, особенностей и сущностных характеристик ее основных институтов и их соответствия основополагающим нормам, установкам и принципам Конституции Российской Федерации и международного права.
выявлены важнейшие социально-экономические, геополитические, традиционные, этнонациональные, политико-культурные, конфессиональные и иные реальности и факторы, определившие основные направления и характер социально-экономического развития Республики Дагестан, основные контуры, характеристики и особенности его государственно-политического устройства и основных государственных и политических институтов;
показано, что принятие новой конституции и создание новых властных институтов и структур стали важным шагом в процессе развития дагестанской государственности в направлении политической демократии и правового государства; обозначены успехи, трудности и
неудачи в реализации принципов конституционализма и парламентаризма, политической демократии и правового государства;
проанализировав властные прерогативы и полномочия основных ветвей власти, сделан вывод о том, что Конституция Республики Дагестан в целом соответствует духу и букве Конституции Российской Федерации, но в то же время она содержит ряд положений, которые противоречат как российской конституции, так и общепризнанным во всем мире принципам политической демократии;
показан сложный и противоречивый характер государственного устройства Республики Дагестан, суть которого состоит в сочетании новых демократических институтов и принципов с элементами старой административно-командной системы и авторитаризма, что выражается в непропорционально широких властных полномочиях Государственного Совета и его председателя, подмявших под себя как Народное собрание, так и правительство;
обоснован тезис о том, что для такой многообразной в географическом, социально-экономическом, этнонациональном, конфессиональном и т.д. отношениях республики, как Дагестан, оптимальные результаты в плане государственно-административного управления и строительства политической демократии и правового государства может дать федерализация или автономизация, предполагающая, прежде всего децентрализацию властных структур и полномочий и системы принятия решений. В этом контексте разработан и предложен комплекс возможных форм и путей реформирования государственного устройства на путях децентрализации властной системы как наиболее приемлемый путь сохранения и укрепления единства Республики Дагестан.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях процессов становления и развития российской государственности, при разработке учебных и исследовательских программ по данной проблематике. Результаты диссертации могут найти применение в учебных курсах по вопросам государственного строительства, в политической науке.
Место Республики Дагестан на геополитической карте России
Северный Кавказ — самый сложный регион в России с точки зрения социально-экономической ситуации, осуществления государственного управления, а также обеспечения национальной безопасности страны. Это один из регионов России, где процессы демократизации государственно-политической системы и перевода экономики на рыночные рельсы имеют свою особую специфику. Среди факторов, оказывающих более или менее существенное влияние на ситуацию как на Северном Кавказе в целом, так и в отдельно взятых национальных республиках, можно выделить геополитическое положение региона, глубокий социально-экономический кризис, чрезвычайно сложный этнонациональный и конфессиональный состав его населения, территориальные аспекты межэтнических взаимоотношений, их включенность в систему трансрегиональных этнополитических отношений и т.д. Это регион, в котором в наиболее запутанной и чреватой негативными последствиями форме переплелись все противоречия экономического, политического, государственно-административного, конфессионального и, самое главное, национального характера.
К тому же Северный Кавказ соседствует с закавказскими странами, которые также отягощены множеством проблем аналогичного характера. В данном контексте весь Кавказ можно рассматривать как единый регион с единым комплексом проблем. Это придает дополни тельную значимость северокавказским республикам в деле обеспечения стабильности во всем кавказском регионе и на юге России.
В силу стратегического положения Кавказа и богатства его недр здесь переплетаются интересы как великих держав, так и сопредельных государств, претендующих на роль региональных лидеров. Следует принять во внимание также тот факт, что Северный Кавказ, населенный множеством народов и этнонациональных групп, предъявляющих друг другу немало претензий территориального и иного характера, в настоящее время насыщен современными вооружениями. Как показала чеченская война, определенные силы, не колеблясь, могут пустить в ход эти вооружения для реализации в жизнь своих претензий и замыслов, не задумываясь о цене и последствиях подобного шага. Сегодня Кавказ вообще и Северный Кавказ в частности стали одним из тех регионов, откуда исходит угроза безопасности России. Именно здесь велика политическая и социально-экономическая нестабильность, именно здесь завязаны узлы неразрешимых в обозримой перспективе этнонациональных и территориальных противоречий и конфликтов — Нагорный Карабах, Южная Осетия, Абхазия, Чечня, лезгинский народ, разделенный между Азербайджаном и Россией, и др. Существуют также противоречия и конфликты между различными народами Северного Кавказа, такие, например, как между Чечней и Дагестаном, Чечней и казаками, Ингушетией и Северной Осетией и др. Острой неразрешенной проблемой является проблема ногайских земель, которые в 1957 году оказались разделенными междуДагестаном, Чечней и Ставропольским краем.
С точки зрения геополитических интересов России особо важное значение имеют две чеченские войны, которые имели своим результатом фактическое разрушение геополитической целостности всего северокавказского региона, разрыв транспортных коммуникаций, нарушение регионального этнодемографического баланса в связи с перемещением больших масс беженцев и вынужденных переселенцев, превращение Северного Кавказа в своеобразный криминальный анклав, ставший в свою очередь одним из важнейших факторов, подрывающих национальную безопасность Российской Федерации. Эти факторы делают Северный Кавказ чрезвычайно восприимчивым к любым конфликтам, которые в создавшихся ныне условиях почти наверняка приобретают характер межнациональных.
Продолжение этой ситуации самым непосредственным образом отражается на положении дел в самой России, поскольку из-за экономического спада, неспособности республик региона наладить у себя экономику и социальную сферу в российские города выбрасываются все новые и новые волны мигрантов-кавказцев, растет поток контрабандного оружия и наркотиков. Все это является причиной дальнейшего обострения криминогенной ситуации в крупных российских городах.
Особенности разработки и принятия Конституции Республики Дагестан
Проблемы выбора пути развития и жизнеустройства, формирования государственности на новых началах и принципах стоят не только перед Российской Федерацией в целом, но и перед каждым из его субъектов, будь то национальные республики, края или области. Одна из главных задач, стоящих перед субъектами федерации, — это своевременное конституционное закрепление преобразований в экономической, социальной и политической сферах, с тем, чтобы принимаемые конституционные акты не препятствовали, а, наоборот, создавали надежные конституционно-правовые предпосылки широкомасштабных социально-политических преобразований. Здесь особо важное значение имеет достижение соответствия конституций, принимаемых во всех без исключения субъектах, Конституции Российской Федерации. Речь по большому счету идет не только и не просто о принятии конституций, а о реализации широкомасштабной конституционной реформы, в основе которой лежит структурная и содержательная перестройка государственных и общественных институтов.
В связи с федеральным переустройством российской государственности возникает множество проблем политического, социально-экономического, национально-территориального и иного характера, каждая из которых требует безотлагательного решения. Среди этих проблем одной из ключевых является то, как совместить достижение равенства всех субъектов федерации с фактом неравномерности темпов социально-экономического, культурного и политического развития различных регионов и республик. Здесь немаловажную роль играют разработка и институционализация оптимального механизма взаимоотношений и взаимодействия между государственными структурами федерации и ее субъектов.
В данном контексте особо важное значение имеет то, что у субъектов федерации нет опыта государственного строительства и тем более опыта самостоятельного ведения дел в важнейших сферах жизни: социальной, экономической, политической, судебно-правовой и т.д. Но тем не менее, коль скоро все они в своей деятельности должны руководствоваться единой Конституцией Российской Федерации, им рано или поздно придется встать на рельсы демократического развития. При этом нельзя забывать, что Россия многоликая страна не только с природно-географической, этнонациональной и конфессиональной точки зрения, но и с точки зрения социально-экономического, культурного и т.д. развития. Россия характеризуется также плюрализмом ценностей, культур, традиций, образа жизни и т.д. Поэтому естественно, что формирование Российской Федерации как единого государства с едиными судебно-правовыми нормами, государственно-административным аппаратом, с единым пониманием суверенитета, национального самоопределения и т.д. в разных регионах и республиках произойдет по-разному, с разной интенсивностью и скоростью. В этом смысле можно говорить о России «разных скоростей».
Очевидно, что изложенные в первой главе социально-экономические, геополитические, этнонациональные и иные реальности Республики Дагестан не могли служить благоприятной основой, на которой предстояло возвести здание новой государственности при соответствующем демонтаже существовавшей властной системы и переходе на рельсы демократизации государственно-политической системы и радикальном реформировании экономики.
Процессы слома старой государственной машины и формирования новых экономических и политических институтов и отношений, конституционной реформы и государственно-политического переустройства Дагестана, равно как и в других северокавказских национальных республиках, шли медленно и болезненно, с значительным отставанием от основных промышленных и культурных центров Российской Федерации. Руководство республики фактически поддержало августовский путч 1991 года, возлагая на него определенные надежды на сохранение существующей властной системы.
Особенность реформирования государственно-политической системы Республики Дагестан состояла в том, что оно полностью осуществлялось сверху под полным контролем бывшей советской партноменклатуры. Поскольку Республика Дагестан является субъектом Российской Федерации, она не может остаться в стороне от происходящих процессов социально-экономического, политического или иного характера. В некотором роде поворотными в этом отношении, по-видимому, следует считать события октября 1993 года, когда силам реванша был нанесен окончательный удар (при этом вынося за скобки оценку самого факта обстрела Белого дома, где они засели).
Структура и функции Государственного Совета
Центральным звеном в государственно-политическом устройстве Республики Дагестан является Государственный Совет. Пожалуй, все проблемы организации властной структуры, в том числе и те нарушения конституционных норм, о которых отчасти упоминалось в предыдущей главе, были связаны именно с этим институтом.
Все вышеизложенное убедительно показывает, что в Республике Дагестан процесс конституционной реформы и политического переустройства шел медленно и туго.
Однако уже в ходе обсуждения проекта Конституции Республики Дагестан в прессе не без оснований указывалось на то, что ряд ее статей и положений не соответствуют общепризнанным нормам международного права, принципам прав и свобод личности, зафиксированных во Всеобщей декларации прав человека ООН. В этой связи нельзя не констатировать следующий досадный факт. В чисто политико-идеологическом плане руководители республики в своем стремлении консервировать существовавшие ранее властные структуры, ввести под видом демократии некую форму авторитаризма опираются на реальные ориентации и умонастроения большинства населения республики. Это можно проследить как на уровне депутатов законодательных органов, так и на уровне среднего избирателя. Члены президиума социал-демократической партии Дагестана писали: «Первые дни работы Второго съезда народных депутатов Дагестана показали, что уже нет былой идиллии всеобщего одобрения. Этому следовало бы радоваться. Но нас настораживает, что плюрализм и разнообразие мнений в дагестанском парламенте проявляются пока главным образом в вопросах, затрагивающих межнациональные отношения и национальные интересы»1.
И действительно, анализ материалов средств массовой информации, результаты исследований социологов и политологов, а также личные наблюдения автора данной работы показывают, что даже на уровне политической элиты Дагестана не всегда созрело должное понимание сущности демократии и возможных путей перехода к ней.
Что касается среднего избирателя, то со всей определенностью можно сказать, что в Дагестане, возможно, как и в некоторых других регионах России, он вообще не состоялся, о чем свидетельствуют результаты выборов в 1993-1999 годы в Государственную Думу по Республике Дагестан. Дело в том, что несмотря на колебания в ту или иную сторону, когда та или иная часть избирателей шли к тем или иным партиям, зачастую созданным по инициативе самих властей, большинство голосов избирателей неизменно получали коммунисты. Например, на выборах в Государственную Думу 1993 года они получили 54%, а их союзник — Аграрная партия — 18,4%. При этом 80% участвовавших в голосовании выразили недоверие Конституции Российской Федерации2.
В итоге Дагестан стал самым красным пятном на политической карте Российской Федерации. Это станет понятно, если учесть, что многие жители республики не видели какой-либо разницы между старыми и новыми властями, поскольку многие руководители Дагестана, бывшие секретари и заведующие отделами Рескома КПСС пересели в другие номенклатурные кресла. А те коммунисты, которые не успели вовремя переориентироваться, сплотились в республиканскую организацию КПРФ.
Но при этом парадокс состоит в том, что на президентских выборах подавляющее большинство дагестанских избирателей всем кандидатам предпочли Б,Н. Ельцина, с которым связывались надежды на коренное обновление жизни. Это, по-видимому, свидетельствовало, с одной стороны, о неприятии большинством дагестанских избирателей нынешнего курса реформ в той форме, в которой они осуществляются. С другой стороны, эти результаты говорят о прочности позиций традиционной власти в республике.
Перед дагестанскими народами воочию стоит проблема формирования истинно демократического политического сознания, возвращения многих утерянных добродетелей, национального самосознания, собственного гражданского достоинства, смелости в борьбе против беззакония и несправедливости, мужества в защите честных, унижаемых и оскорбляемых, гонимых и обездоленных. Этот аспект приобретает особую значимость в контексте того очевидного факта, что характер голосования и результаты состоявшихся два раза выборов в Государственную Думу и Народное собрание Республики Дагестан воочию продемонстрировали достаточно низкий уровень политической культуры большинства дагестанского электората.
