Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Локальный политический режим в переходных обществах: теоретико-методологические основания исследования 18
1.1. Локальный политический режим: понятие и типология 18
1.2. Акторы локальных режимов, их ресурсы и стратегии 35
1.3. Роль институтов в функционировании локальных режимов 47
Глава II. Эволюция политических режимов в субъектах Российской Федерации 54
2.1. Становление системы политических акторов в субъектах Российской Федерации 54
2.2. Институты власти в субъектах Российской Федерации 86
2.3 Направление эволюции политических режимов в субъектах Российской Федерации 111
Глава III. Политический режим в Ивановской области: основные характеристики и тенденции развития 125
3.1. Политические акторы режима в Ивановской области: ресурсы, стратегии и специфика взаимодействия 125
3.2. Институциональная организация политической власти в Ивановской области 150
3.3. Этапы эволюции режима в Ивановской области 180
Заключение 197
Список источников и литературы 201
Приложения 223
- Акторы локальных режимов, их ресурсы и стратегии
- Институты власти в субъектах Российской Федерации
- Политические акторы режима в Ивановской области: ресурсы, стратегии и специфика взаимодействия
- Этапы эволюции режима в Ивановской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Возникшие в процессе постсоветской политической трансформации на территории России разнообразные локальные политические режимы определили особую роль регионов как субъектов местной и общероссийской общественно-политической систем в условиях современного российского политического процесса. Режимы развивались и модифицировались в постсоветской России в условиях внутренней борьбы за политическую власть в субъектах РФ между различными акторами и при активном воздействии на субнациональный политический процесс федеральных институтов и игроков.
В 1990-е годы, когда децентрализация власти достигла критического состояния, представляя угрозу для сохранения единства страны, большую практическую актуальность приобрел вопрос о допустимых пределах разнообразия политических режимов в субъектах РФ. С началом восстановления в период президентского правления В.В. Путина (с 2000 г.) властной вертикали управления был запущен процесс унификации режимов локального уровня. На протяжении последнего десятилетия федеральный Центр оказывает значительное влияние на их формирование и характер, устанавливая единые правила, но, делая исключения и предоставляя различные преференции, то есть, задавая данный процесс сверху.
Несмотря на значительное нивелирование политических режимов субфедерального уровня в целом, дифференцированная политика Центра по отношению к различным субъектам и разнообразие географических, экономических, социально-культурных условий развития продолжают воспроизводить предпосылки их диверсификации. В связи с этим возникает новый важный ракурс осмысления эволюции локальных политических режимов: какие последствия для местного уровня политики может иметь навязанная Центром стабилизация политических режимов субъектов РФ в рамках единой модели власти, и каковы условия преодоления этого единообразия.
Наличие двух отчетливо различаемых периодов общесистемной трансформации в России, позволяющее зафиксировать и сравнить ее результаты в различных субъектах федерации, обусловило возрастание научного интереса к изучению развития российского общества в субфедеральном срезе. Поэтому исследование становления и развития локальных политических режимов актуально как для современной политической науки, так и для политической практики. Представляется, что к наиболее значимым относятся такие проблемы, как влияние устойчивых конфигураций акторов на типы режимов; условия, определяющие стратегии взаимодействия политических игроков на местах; взаимосвязь институтов местной политики, конфигураций акторов и типа режима; внешние и внутренние факторы формирования отношений между акторами.
Степень научной разработанности проблемы. Многообразие научных исследований по данной проблеме может быть разделено на две основные группы: теоретические исследования режимов разного уровня и анализ отдельных аспектов локальных режимов (акторы, институты, стратегии, роль Центра в формировании локальных режимов и пр.), основанный на конкретном эмпирическом материале.
Теоретические исследования режимов разного уровня. Значительное внимание изучению политических режимов уделяли В. Банс, Р. Даль, А. Лейпхарт, Х. Линц. Методологическая ценность их работ заключается в разработке теоретико-концептуальных основ процесса изменения политических режимов, в частности, в содержательной интерпретации понятия «демократический режим», подразумевающей не столько его классическое описание в рамках минималистского подхода к пониманию демократии, сколько анализ конкретных властных практик. С учетом этого режимные изменения на субфедеральном уровне в современной России рассматриваются с точки зрения реальной динамики конфигураций власти, а не их формального соответствия нормам демократии.
Теоретические основы изучения режимов субнационального уровня в западной политологии были заложены К. Стоуном, С. Элкином и другими авторами, создавшими типологию локальных режимов. Несмотря на то, что она базируется на западном эмпирическом материале, выявленная в ней универсальная логика формирования локальных режимов как типов конфигураций власти делает ее вполне применимой к российским реалиям.
В отечественной науке концепт политический режим исследовался Д.В. Ермашовым, А.Н. Медушевским, А.П. Цыганковым и другими авторами.
Типология субнациональных процессов на материалах России разрабатывалась А.В. Дахиным и Н.П. Распоповым, выделившими базовые и периферийные процессы и систему их акторов. М. Бри, В.Я. Гельман и С.И. Рыженков применили процедурный анализ трансформаций к отдельным субъектам РФ 1990-х гг., изучив основных акторов политических процессов и их важнейшие параметры. Теоретические модели регионального политического процесса также разрабатывались Р.Ф. Туровским, Н.И. Шестовым и другими исследователями.
Анализ отдельных аспектов локальных режимов. Прежде всего, это обширный корпус работ, посвященных акторам региональной политики. Особое внимание уделяется губернаторам как ключевым игрокам в субфедеральном политическом пространстве. Главы исполнительной власти рассматривались как проводники трансформационных процессов, модели политического лидерства которых приближали или отодвигали переход к демократии. Наиболее подробно их властный потенциал изучался Е.С. Алябьевой, Т.В. Соколовой и др.
Исследованию депутатского корпуса местных парламентов, их роли в политическом процессе и взаимодействию с другими акторами посвящены работы Г.В. Голосова, А.В. Кынева, Н.Ю. Лапиной, П.В. Панова, К.А. Пуниной, А.Е. Чириковой.
Поскольку до конца 1990-х годов на отдельных территориях России существовали слабые стимулы к партийному строительству и партии практически отсутствовали в электоральном поле местной политики, первые обобщения их роли как политических акторов относятся к 1997-2000 годам (М.Н. Афанасьев, Г.В. Голосов, Б.И. Макаренко, Е.В. Морозова). Исследования В.Я. Гельмана, А.К. Мамитова, Р.Х. Усманова выполнены на материалах отдельных территорий (Юг России, Дон, Урал). Реформы
2000-х гг., способствовавшие интеграции региональных партий в общероссийские партийные «сети», создали стимулы для правящих элит заниматься партийным строительством. Этот феномен осмысливается в статьях М.Ф. Батуевой, А.В. Кынева и других.
Особого внимания заслуживает анализ экономических акторов, влияние которых на формирование локальных режимов весьма значительно. Со второй половины 1990-х годов предметом научного исследования становятся предприниматели как особая группа интересов, специфика формирования объединений предпринимателей и их участие в политическом процессе. Специальное внимание уделяется корпорациям и крупному бизнесу в регионах (Н.В. Зубаревич, С.П. Перегудов, Р.Ф. Туровский). Реформы В.В. Путина изменили баланс ресурсов, увеличив роль федеральных и региональных органов власти. Корпоративные сети сохраняются, но, как показали исследования С.Ю. Барсуковой, Н.Ю. Лапиной и других авторов, становятся государственно-зависимыми и вертикально-интегрированными. В то же время со второй половины 2000-х наметилось возрастание роли малого бизнеса как актора местной политики, что нашло отражение в ряде диссертационных исследований. Все больше внимания уделяется потенциалу влияния глав муниципальной власти как акторов локального режима.
Политические институты субъектов РФ. Были обобщены данные электоральных циклов по отдельным субъектам и выявлена взаимосвязь между результатами голосования и особенностями конфигурации власти на местах. Большое внимание привлекают неформальные институты, дополняющие, а иногда и замещающие формальную институционализацию. Наиболее активно изучаются клиентарные отношения (М.Н. Афанасьев, С.В. Бирюков), лоббизм (И.А. Пивоварова), протекционизм (Ю.С. Аштаев), коррупция (Е.А. Лазарев), административное давление (Н.Ю. Куракова).
Подводя итог обзору работ, посвященных изучению политических режимов в субъектах РФ, необходимо признать, что при всем их многообразии существует лишь ограниченное количество исследований, сфокусированных на системном рассмотрении режима в комбинации взаимодействия акторов, ресурсов и стратегий. Кроме того, накопленный массив эмпирических данных касается, в основном, двух групп субъектов: развитых промышленных территорий и национальных республик. В то же время большая группа дотационных областей не подвергалась пристальному анализу. При сильной экономической зависимости от Центра, а с началом строительства вертикали власти - и политической, эти территории оказались в условиях, наименее способствовавших складыванию устойчивых режимов. Задача, таким образом, заключается в том, чтобы на примере Ивановской области, являющей собой образец подобного региона, выявить особенности выстраивания конфигурации власти, возможные источники и перспективы формирования относительно автономной системы правления.
Объект исследования – политические режимы в субъектах Российской Федерации как особая относительно устойчивая форма организации политического пространства на субфедеральном уровне.
Предмет исследования – эволюция политических режимов в субъектах Российской Федерации.
Цель исследования – выявить особенности становления и эволюции политических режимов в субъектах Российской Федерации.
Достижение указанной цели требует решения следующих задач:
– систематизировать основные элементы режимного анализа на основе обобщения теоретических подходов к изучению политических режимов в субъектах Российской Федерации;
– охарактеризовать систему локальных политических акторов в современном российском обществе, а также набор ресурсов и стратегий, используемых ими для достижения поставленных целей;
– выявить возможные устойчивые конфигурации акторов и их влияние на специфику политических режимов в субъектах Российской Федерации;
– исследовать процесс становления властных институтов местного уровня в постсоветской России, показать сочетание формальных правил и неформальных практик в контексте их влияния на специфику локальных режимов;
– проследить основные направления эволюции режимов в субъектах Российской Федерации, как в период их диверсификации, так и на этапе унификации;
– описать эволюцию политического режима Ивановской области с начала формирования демократических институтов управления до настоящего времени, рассмотрев изменения конфигурации акторов и институтов локальной политики.
Эмпирическую базу исследования составили эмпирические исследования, посвященные особенностям положения и функционирования политической власти в субъектах РФ, данные статистики, публикации.
Основным эмпирическим источником изучения политического режима Ивановской области послужили 25 глубинных интервью с представителями региональной (муниципальной) исполнительной и законодательной власти, местного бизнеса, экспертами.
Методологическая основа исследования. В ходе исследования использовались общенаучные принципы системности, объективности, историзма. Они позволили рассматривать эволюцию региональных режимов как социально-детерминированный компонент трансформации политической системы. На уровне методологии применялся неоинституциональный подход (Дж. Марч, Д. Норт, Й. Ольсен). В рамках неоинституционализма акторы, стратегии и ресурсы определяются как относительно постоянные элементы политических режимов. Динамика режимов задается влияниями внешней среды, а также взаимодействиями акторов по поводу власти. Применимость этого подхода к изучению «переходных» обществ связана с тем, что он позволяет соединить статические и динамические модели политического процесса, учесть преемственность и изменения.
Научная новизна исследования:
– осуществлена адаптация теоретико-методологических оснований режимного подхода к исследованию конкретного эмпирического случая;
– выявлены основные типы конфигураций региональных политических акторов и их влияние на особенности политических режимов субфедерального уровня;
– прослежена эволюция политических режимов в субъектах РФ в рамках децентрализованной и унитарной моделей развития российской государственности;
– выявлены этапы становления и эволюции политического режима Ивановской области, установлены причины замедления процесса перехода от прежнего режима к новому и определены возможные перспективы его дальнейшего развития.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего осмысления политических процессов субфедерального уровня, выявления и обоснования перспективных с точки зрения соотношения властных полномочий «Центр-регион» путей развития субъектов федерации.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения органами власти и государственного управления положений работы и рекомендаций автора для принятия решений, способствующих повышению эффективности государственного и муниципального управления. Результаты исследования могут быть использованы при разработке специальных курсов по политологии и регионоведению.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Содержание диссертационного исследования соответствует специальности – Политические институты, процессы и технологии. Содержание глав и параграфов диссертационного исследования соответствует следующим пунктам области исследования: п. 3.1.-3.2. – политический режим. Типология политических режимов; п. 3.8 – переходные режимы: современные дискуссии; п. 5.3 – центральная, региональная и местная политические элиты; п. 5.6-5.7 – строение и функции правящей элиты, политическая и бизнес-элита во власти;
Положения, выносимые на защиту.
1. Политический режим на субфедеральном уровне является важной процессуальной характеристикой функционирования власти в субъектах РФ и понимается как способ взаимодействия региональных политических акторов, имеющих значимые ресурсы и применяющих собственные стратегии, и региональных политических институтов как формальных и неформальных правил взаимодействия.
2. На этапе децентрализации (1991-1999 гг.) формирование режимов в субъектах РФ происходило в условиях относительной автономности и закрытости регионов по отношению к центральной власти, что способствовало их вариативности при общей сохраняющейся тенденции к доминированию исполнительной власти (губернатора/президента республики). На этапе рецентрализации (с 2000 г.) сглаживание специфики локальных режимов сопровождалось усилением вертикализации власти на местах, включая ее муниципальный уровень и партийную составляющую.
3. Конфигурация региональных политических акторов является частью системы связей, по которым выстраивается взаимодействие
(и противодействие) игроков в региональном политическом пространстве
(по линии Центр-регион; региональная власть-муниципальная власть).
4. Политический режим на территории Ивановской области прошел несколько этапов: 1991-1996 годы – период ослабления прежнего советского режима и вхождения в стадию неопределенности; 1996-2005 годы – переход к новому режиму, сопровождавшийся нарастанием неопределенности и попытками создания нового консолидированного режима; 2005-2012 годы – выход из неопределенности и создание консолидированного регионального политического режима моноцентрического типа.
5. Ныне действующий режим, возникший в результате навязанного перехода, представляет собой консолидированный моноцентрический режим, основной характеристикой которого является его управляемость и полная подконтрольность исполнительной власти.
Апробация и внедрение результатов работы. Основные положения и выводы, а также отдельные аспекты проблематики диссертации изложены автором в докладах и выступлениях на конференциях (VI Всероссийский конгресс политологов (Москва, 2012); Международная конференция «Модернизационный потенциал регионов» (Иваново, 2010); Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием «Политическая власть: теоретико-методологический, нравственно-правовой и информационный аспекты (Йошкар-Ола, 2009); Первая всероссийская научно-практическая конференция «Система ценностей современного общества» (Новосибирск, 2008) и в 13 научных публикациях.
Основные результаты работы получили внедрение в учебном процессе ФГБОУ ВПО «Ивановский государственный энергетический университет имени В.И. Ленина», внедрены сектором политологии «Научно-исследовательского института общественных и политических наук» при разработке исследования «Реформирование органов муниципальной власти: сравнительные исследования» и разработке рекомендаций для органов муниципальной власти города Чебоксары по усовершенствованию механизмов управления и сотрудниками научно-исследовательского института государственного строительства и местного самоуправления Национальной академии правовых наук Украины при подготовке выводов по фундаментальному научному исследованию «Публичная власть в Украине: конституционно-правовое регулирование механизма реализации» и рекомендаций международной научно-практической конференции «Информационное общество и государство: проблемы взаимодействия на современном этапе», а также аналитической записки «Стратегия реформ и поиск политического баланса в Украине».
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложения.
Акторы локальных режимов, их ресурсы и стратегии
Чтобы ответить на поставленный Р. Далем вопрос «кто правит?»1 применительно к региональным режимам современной России, необходимо: 1) определиться со значением понятия «актор», выявив его соотношение с категориями «субъект» и «элита», 2) рассмотреть типологии акторов. Предваряя исследование процессов образования и изменения конфигураций акторов, имеет смысл охарактеризовать их состав, уточнив содержание таких понятий, как «конфигурация акторов» и «система акторов», а также описать ресурсы и стратегии, выявив в общем виде варианты их сочетания.
Понятие «актор» будет трактоваться с точки зрения ресурсно-стратегического подхода, предложенного Д. Коулмэном и развитого В. Гельманом. Согласно этому подходу, актором является не всякий субъект, а лишь тот, который обладает ресурсами социального действия, ставит цели и владеет стратегиями их достижения. Разграничение понятий значимо с точки зрения данного исследования. Когда речь идет об эволюции регионального политического режима, то логично предположить, что на определенной ее стадии субъекты региональной политики только начинают превращаться в акторов, что важно зафиксировать и терминологически.
Понятие «актор» нередко рассматривается как близкое к понятию «элита», в связи с чем необходимо уточнить смысл последнего и выявить их соотношение. Обобщая сущностные характеристики элиты, выявленные в рамках основных парадигм западной политологии, А. Чирикова отмечает, что «элиты это не просто те, кто обладает богатством, аристократическим происхождением или потенциалом власти, но те, кто является действующими субъектами, оказывающими прямое или косвенное влияние на принятие важнейших решений, за счет чего и занимают соответствующее положение в обществе» .
Освоение концепта «элита» в российской политологии началось с 90-х годов. Поскольку его рецепция произошла в условиях общества, свободного от идеологического давления, наиболее распространенным стал не нормативный, а аналитический подход к изучению этого явления. Большинство определений элиты тяготеет к функциональной трактовке, базовыми признаками которой являются властный потенциал, способность принимать или влиять на принятие важных решений, близость к центрам принятия решения. Формирование концептуального каркаса отечественной элитологии шло одновременно с освоением режимного подхода, что способствовало сближению понятий «актор» и «политическая элита» и определению последней на основе ресурсно-стратегического подхода1.
Закрепление термина «элита» как понятийного конструкта в сфере исследований региональных политических режимов отражает объективную логику формирования центров принятия властных решений. Именно региональные элиты, располагая наиболее значимыми ресурсами, обладают и наибольшим потенциалом власти. От структуры региональной политической элиты (одна или несколько конкурирующих властных групп) зависит и конфигурация акторов регионального политического режима в целом.
В то же время, представляется, что некорректно сводить всех акторов к элитам, фактически отождествляя эти понятия. Во-первых, следует учитывать, что помимо политической и уже - властной - элиты в региональном политическом пространстве существуют и потенциально могут оказывать влияние на расстановку сил иные акторы (например, бизнес-сообщество, СМИ, лидеры ОПТ). Во-вторых, трактовка значимых субъектов региональных режимов только с позиций элитистского подхода выводит за пределы этого круга коллективных акторов (политические партии, некоммерческие организации).
Применительно к процессам трансформации в России в 90-е годы считалось, что нет оснований говорить о существовании массовых акторов по двум причинам. Субъекты массовой политики не являлись акторами из-за отсутствия ресурсов и/или стратегий, либо выступали инструментом в борьбе элитных акторов за политическое господство1. Хотя в течение следующего десятилетия коллективные акторы не приобрели значительного веса в регионах, было бы некорректно исключать их из числа потенциально значимых субъектов региональной политики. Это касается политических партий и организаций, создаваемых представителями малого и среднего бизнеса, так как они при определенных условиях могут влиять на изменение расстановки сил в регионе. Исходя из сказанного, можно заключить, что понятие «актор» шире понятия «элита», поскольку охватывает разные группы элит наряду с другими субъектами, удовлетворяющими критериям принадлежности к акторам.
Всех акторов регионального политического режима можно разделить на четыре группы. Во-первых, те, кто в силу занимаемых должностей в органах исполнительной и законодательной власти региона могут непосредственно влиять на принятие властных решений, т.е. региональная политико-административная элита. Во-вторых, это акторы, которые формально не включены в систему органов региональной власти, но обладают достаточными ресурсами, чтобы оказывать влияние на расстановку сил в регионе. Они могут быть отнесены к группе политических акторов. В-третьих, это экономические акторы, т.е. представители регионального бизнес-сообщества или крупного бизнеса федерального уровня, чье присутствие влияет на конфигурацию центров власти в региональном политическом пространстве. В-четвертых, это те региональные игроки, чье влияние, возможно, не столь существенно, но при определенных обстоятельствах может иметь значение.
К первой группе акторов относится глава региональной исполнительной власти (губернатор, президент республики). Будучи ключевым игроком региональной политики, он формирует свою команду в виде «административной вертикали» - регионального правительства, а также неформальной системы клиентелистских групп. Еще одним значимым игроком является региональный парламент, а точнее его депутаты, объединенные в группы как по формальным, так и по неформальным признакам, а также в определенных случаях - председатель ОЗС.
Ко второй группе акторов относятся главы исполнительной власти в системе местного самоуправления (как правило, мэр/сити-менеджер столицы региона или глава администрации иного экономически значимого муниципального образования). Властный потенциал глав МСУ обусловлен их обеспеченностью экономическим ресурсом, достаточным для конкуренции с властными элитами регионального уровня. Сюда же можно включить представителей федеральной власти на местах: полномочные представители президента в федеральном округе; главный федеральный инспектор, главы региональных отделений силовых ведомств (УВД, УФСБ, УФСКН) и правоохранительных органов (прокуратура, суд).
Еще одной категорией политических акторов, осуществляющих взаимодействие регионов и Центра, являются депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации. Степень влияния этих акторов на принятие властных решений внутри региона достаточно вариативна и во многом определяется их личным авторитетом и связями на уровне Центра. В качестве акторов региональных режимов можно рассматривать также политические партии, хотя следует отметить, что их ресурсная база (за исключением партии власти) недостаточна для того, чтобы оказывать заметное влияние на расстановку сил в регионе, и их политическая активность по большей части ограничивается предвыборными кампаниями.
К третьей группе относятся представители бизнес-сообщества, представленного тремя группами: крупный бизнес федерального масштаба, контролирующий более или менее развитые региональные сети; собственно региональный бизнес, сосредоточенный в рамках одного субъекта федерации, но могущий играть там очень важную роль и в отдельных случаях осуществляющий внешнюю экспансию; местный (локальный) бизнес, связанный с определенными городами. Неравновесность экономического ресурса бизнес-акторов разного масштаба обусловливает различную степень их влияния в рамках регионального политического режима.
К четвертой группе принадлежат региональные СМИ, общественные организации (например, региональные отделения Союза промышленников и предпринимателей, общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России» и другие НПО), региональные землячества в Москве. Находясь на периферии региональной системы власти, они не обладают достаточной автономией, чтобы навязывать свою повестку и влиять на принятие властных решений. Но это не исключает наличия у них некоторого ресурсного потенциала (информационного, экономического, политического).
Институты власти в субъектах Российской Федерации
Рассматривая становление институтов региональной политики, следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, «советское наследие», кроме формальных институтов включавшее набор неформальных норм, сложившихся за годы функционирования партийно-советской элиты1. Во-вторых, новая политическая ситуация, которая создала возможность открытой конкуренции между элитными группировками. В 90-е гг. возникли две группы институтов: 1) «публичные» - борьба за власть путем конкуренции на выборах в региональные парламенты, открытое отстаивание своих интересов в процессе принятия решений в ЗС; 2) «непубличные» - достижение закулисных соглашений при формировании органов власти и в процессе подготовки и принятия политических решений.
В ходе дальнейшего анализа предполагается рассмотреть совокупность институтов формирования региональной власти, обращая внимание на то, в чьих интересах происходит их модификация за счет неформальных правил игры, и как это может влиять / не влиять на региональный политический режим.
Институт выборов органов региональной законодательной власти На этапе децентрализации диапазон электоральных формул был очень широк: от смешанной избирательной системы (Свердловская, Калининградская области, Красноярский край, Санкт-Петербург) до персональных назначений (в Калмыкии фактическое назначение в 1994 части депутатов Народ-ного Хурала президентом) . Наиболее распространенной была однотуровая мажоритарная избирательная система, предполагавшая избрание депутатов в один тур по принципу относительного большинства. В такой ситуации партийные кандидаты соревновались с независимыми. Однако поскольку партийная составляющая электорального процесса была слабо выражена, а партийный бренд сужал, а не расширял электоральную нишу кандидата, в легислатуру проходили или беспартийные ставленники исполнительной власти, или выдвиженцы КПРФ . Мажоритарная избирательная система была выгодна губернаторам, стремившимся к закреплению моноцентричной модели власти и заинтересованных в слабо структурированных ЗС. Главной электоральной технологией в 90-е годы становится законодательно-нормативное манипулирование. При подготовке и принятии избирательного законодательства главы регионов лоббировали мажоритарные схемы, ограничивающие участие партий в парламентских кампаниях. В этом была заинтересована и федеральная власть, опасавшаяся, что пропорциональные выборы будут выигрывать коммунисты, частично сохранившие инфраструктуру и использовавшие про-тестные настроения.
Применялась и многомандатная система, поощряющая «блоковое голосование», что было шагом в сторону пропорциональной системы (Краснодарский край, Москва и др.). Она использовалась сильными авторитарными лидерами харизматичного типа, которые не только были популярны в своих регионах, но и сумели создать подконтрольную им электоральную машину. Ю. Лужковым, например, была внедрена система поддержки «нужных» кандидатов: от массового информирования о них в бесплатно распространяемых городских газетах до организации встреч силами ЖКХ и ветеранских организаций - то, что зарубежными политологами называется «политической машиной» , а российскими - «административным ресурсом». Ко второму циклу выборов мэром Москвы и его командой была освоена такая технология как «губернаторский список». В результате на выборах 1997 г. - формально весьма конкурентных (участвовали 28 избирательных объединений и 4 избирательных блока) - главную роль играли не официально образованные блоки, а «список Лужкова»3. В регионах, где начали складываться предпосылки полщентричной модели власти, стремление губернаторов контролировать процесс принятия решений наталкивалось на такое же стремление других акторов. Полицентризм ограничивал ресурсный потенциал глав администрации и в электоральной сфере. В 9 регионах (Красноярский край, Свердловская, Калининградская, Саратовская области) с 1993 г. применялась смешанная система выборов региональных ЗС.
На этапе рецентрализации включение в электоральную конкуренцию политических партий внесло существенные изменения в институциональный дизайн избирательной системы и в расстановку политических сил в регионе. Поскольку партийная составляющая выборов оказывает особое влияние на формирование конфигурации акторов, то она будет рассмотрена отдельно. Особенностью введения смешанной системы стал баланс между жесткими рамками, навязываемыми федеральной властью, и определенной свободой маневра для региональных законодателей, принимавших собственные акты о выборах. В этой ситуации губернаторы могли лоббировать свои позиции только по ограниченному числу вопросов, к основным из которых относились численность депутатского корпуса и размер заградительного барьера (влияние этого института на расстановку сил в парламенте имеет значение только при учете роли партий как акторов, поэтому будет рассмотрено позже).
С введением обязательной пропорциональной составляющей на региональных выборах, начиная с 2002-2003 годов, вставал вопрос об увеличении численности региональных легислатур (чтобы сохранить прежнее число избирательных округов). П. Панов выдвинул гипотезу, согласно которой меньшая «зависимость» депутатов парламента от губернатора ведет к возрастанию численности парламента . Эмпирическое изучение этой связи проводилось на материале 42 регионов, отличавшихся типами парламентов (полностью подчиненный парламент, складывающийся при авторитарном режиме; подчиненный парламент, характерный для политического режима «сообщество элит с доминирующим актором»; прогубернаторский парламент, возникающий в ситуации, когда влиятельная часть региональной политической элиты не включена в «сообщество» и ведет борьбу по правилам; автономный парламент, сложившийся при политическом режиме «сообщество элит без доминирующего актора»; оппозиционный парламент). Результаты исследования показали, что говорить о строгой линейной зависимости между этими двумя переменными не приходится. Наибольший разброс результатов показали автономные парламенты, что вполне логично, так как именно их поведение не всегда предсказуемо в условиях борьбы различных политических групп.
Дополнение формальных электоральных институтов партийной составляющей характеризовалось двумя основными особенностями. Во-первых, жесткие рамки законодательства, задаваемые федеральной властью. В условиях, когда не менее половины региональных депутатов избираются по партийным спискам, а сами партии при этом находятся в прямой зависимости от контролирующих их деятельность органов исполнительной власти, контроль последних над партиями превращается в их косвенный контроль над депутатами. Формировалась система, в которой депутаты становились максимально зависимыми от внутрипартийной бюрократии, а последняя от бюрократии государственной1. Во-вторых, регулярные новации в сфере избирательного и партийного законодательства в 2001-2009 гг., вынуждавшие региональных акторов приспосабливаться к меняющимся правилам игры. Оба фактора вместе с отменой всенародных выборов губернаторов существенно ограничивали возможности глав регионов по консолидации административного ресурса и влиянию на итоги региональных выборов увеличивая политическую значимость депутатских мест.
На первом этапе реформы (2003-2005 гг.) в условиях принудительного введения смешанной избирательной системы и запрета на региональные партии использовался механизм создания региональных избирательных блоков, которые учреждались формально отделениями федеральных партий, но имели собственное название, программу и превращались в нового политического субъекта. В качестве учредителей блоков первого типа выступали малоизвестные политические силы, не имевшие иначе никаких шансов пройти в ОЗС. В список таких блоков (в Ярославской, Рязанской, Воронежской, Брянской областях) входили известные региональные политики и бизнесмены, выступавшие в качестве спонсоров. Блоки второго типа были ориентированы на главу региона, стремящегося диверсифицировать свои политические предпочтения (Сахалинская область). Образование таких блоков было связано с тем, что, не желая портить отношения с Центром, не все губернаторы смогли наладить отношения с руководителями местных организаций ЕР, что привело к феномену, «когда региональная элита шла на местные выборы двумя колоннами»1.
Еще одним способом сохранения минимальной независимости региональных акторов от Центра было лоббирование губернаторами своих позиций по ограниченному кругу вопросов избирательного законодательства. При наличии жестких рамок, навязываемых федеральной властью, у региональных законодателей оставалось право устанавливать такие нормы, как размер заградительного барьера; введение открытых или закрытых списков; разделение или неделение списков на субрегиональные группы. Среди указанных позиций одна из ключевых - величина заградительного барьера, поскольку она влияет на распределение ресурсов власти между такими игроками, как губернатор, депутаты регионального парламента и партии.
Политические акторы режима в Ивановской области: ресурсы, стратегии и специфика взаимодействия
Ивановская область - одна из областей, входящих в Центральный экономический район, представляет случай периферийного общества. В экономическом плане оно отмечено: 1) невысоким уровнем развития в советский период; 2) бедной ресурсно-сырьевой базой; 3) дотационным характером экономики, которая с начала крушения советского режима находилась в состоянии кризиса. Периферийность экономических процессов влияет на особенности процессов политических, к которым относятся: 1) большее значение внешних источников политических изменений, чем внутренних; 2) отсутствие у субъектов региональной политики ресурсов, обеспечивающих успешную конкуренцию; 3) затянутость перехода к новому политическому режиму.
Поскольку ядром регионального режима является конфигурация акторов, то анализ конкретного случая состоит в том, чтобы: а) определить ее особенности на разных этапах трансформации режима; б) показать их влияние на режим. Хронологические рамки включают три периода: 1991-1996 -ослабление прежнего режима и вхождение в неопределенность; 1996-2005 -переход к новому режиму, сопровождавшийся нарастанием неопределенности и попытками консолидации режима; 2005-2012 — выход из неопределенности и создание консолидированного регионального политического режима моноцентрического типа.
Губернатор
Разрушение старой структуры власти не отразилось на изменении персонального состава региональной властной элиты. Уже в позднесоветский период (1989-1991) сложилась группа представителей партийно-хозяйственной номенклатуры без ярко выраженных лидеров (ослабление партийной элиты произошло после перехода в Москву первого секретаря обкома В. Клюева), но способная контролировать политическую ситуацию в области. Наглядно это проявилось во время путча 1991 года, когда председатель облисполкома А. Лаптев не поддержал путчистов, что позволило избежать социальной и политической конфронтации и повысило к нему доверие Б. Ельцина. Назначение А. Лаптева главой областной администрации установило институт губернаторства в регионе, но не означало появления регионального политического актора.
В первой половине 90-х повестка региональной политики была предопределена - вывод экономики из кризиса или хотя бы удержание ее под контролем. Слабость ресурсной базы губернатора осложняла решение поставленной задачи. Дефицит экономического ресурса не компенсировался другими ресурсами (административными, политическими). Применение первого в условиях кризиса было бессмысленным. Политический ресурс в виде личного доверия президента не расширял лоббистские возможности главы региона (его попытки внести на обсуждение правительственной комиссии предложения по восстановлению текстильной промышленности не увенчались успехом).1
Отсутствие у губернатора инструментов эффективного влияния обусловило использование им стратегии компромисса как способа поддержания равновесия ветвей власти в условиях социальной напряженности. Один из экспертов отмечает: «Он стремился к поддержанию баланса законодательной и исполнительной власти. При переходе от Советов к областному законодательному собранию удалось сохранить преемственность, когда ЗС первого созыва возглавил именно В.Н. Тихомиров». Губернатору удалось создать сплоченную команду, но при этом исполнительная власть не стала центром региональной власти, способным влиять на принятие решений.
При В. Тихомирове (1996-2000) обозначилась тенденция на подрыв равновесия сил между исполнительной и законодательной властью и стремление губернатора контролировать парламент. Важным фактором накопления политического капитала было то, что, будучи ранее председателем ОЗС, В. Тихомиров смог сформировать в нем группу сторонников и гарантировать себя от политического соперника в лице спикера. Инструментом отвоевывания властных ресурсов у парламента была возможность губернатора лоббировать свои интересы при принятии региональных законов. Усилению влияния губернатора способствовала его легитимация посредством выборов и вхождение по должности в Совет Федерации. Однако приобретение этой позиции лишь открывало доступ к структурам федеральной власти и субъектам лоббирования в Центре. Сам же успех лоббистской деятельности определялся как личными связями с влиятельными персонами, так и политикой правительства в отношении того или иного региона. Неустойчивость первого ресурса была связана с экономическим спадом и политической нестабильностью в стране. Отставка правительства Е. Примакова привела к тому, что наработанные в Центре связи пришлось налаживать вновь. Что касается второго аспекта, то в период асимметричной федерации, когда отношения между Центром и субъектами базировались на двусторонних договорах и условия их варьировались в зависимости от значимости региона, Ивановская область не была в числе фаворитов. Стремясь расширить политический ресурс для поддержки за пределами региона, В. Тихомиров использовал партийную составляющую: в начале 90-х - членство в АПР, что позволяло наладить связи с председателем Совета Федерации Е. Строевым, с 1996 года примкнул к движению «Отечество», возглавляемому Ю. Лужковым.
Оценивая экономическую политику Тихомирова, большинство экспертов сошлись во мнении, что она отличалась непродуманностью и отсутствием профессионализма. «Управление экономикой региона, - отмечал один из экспертов, - в основном, осуществлялось через деятельность коллегии при губернаторе, органе совещательном, не имеющем рычагов влияния на сложившуюся ситуацию. Например, пришли к выводу, что эффективность от процедуры банкротства предприятий невелика. Но решить проблему на месте невозможно, необходимо было вносить изменения в федеральное законодательство». Только в 1999 году губернатор инициировал создание областного правительства. Начав с попытки построить моноцентричный режим, В. Тихомиров к концу срока не только привел исполнительную власть к ослаблению, но и понизил свой авторитет как регионального лидера. Наглядным подтверждением этому явилось то, что на губернаторских выборах он не стал выставлять свою кандидатуру, выдвинув в качестве преемника А. Головкова.
Губернатору В. Тихонову (2000-2005) до 2003 г. удавалось контролировать политическую ситуацию в регионе за счет: 1) создания относительно сплоченного аппарата исполнительной власти (на ключевые посты были назначены его доверенные люди), 2) достижения численного большинства про-губернаторской группировки в ОЗС, 3) подчинения исполнительной власти силовых структур. Однако ресурсная база главы региона оказалась ослабленной под влиянием ряда факторов. Во-первых, принадлежность к КПРФ не добавляла ему политической лояльности в глазах Центра. Один из экспертов охарактеризовал эту ситуацию так. «Политическая линия бывшего губернатора была такой, что его не принимали в федеральных органах исполнительной власти. В результате страдала экономика: мы оказались вне системы федеральной экономической поддержки. Плюс пассивная позиция не давала возможности получить то, на что регион мог рассчитывать». Во-вторых, имея достаточный политический опыт (был депутатом Верховного Совета РСФСР, затем депутатом Госдумы РФ), не набрал значительный политический вес. «Тихонов долго проработал в Москве как депутат Госдумы, - отмечал один из экспертов, - но ему не удалось сформировать в центре серьезное «проивановское» лобби. В рейтингах лоббистского влияния губернаторов на федеральном уровне он неизменно занимал одно из последних мест». Ситуация, сложившаяся к окончанию правления В. Тихонова, может быть определена как «война всех против всех». Возникновение нескольких линий раскола внутри правящей элиты привело к дроблению акторов. Каждый из них демонстрировал непредсказуемость поведения, создавая временные альянсы для решения текущих задач и обмениваясь силовыми акциями. Противоречивость властного ресурса обусловили непоследовательность стратегий: покровительство и поддержка одних (на основе критериев персональных доверительных отношений или экономического веса) и административное и силовое давление на других.
Этапы эволюции режима в Ивановской области
Современный региональный политический режим, сложившийся на территории Ивановской области, представляет собой определенное логическое завершение процесса трансформации, начало которому было положено выходом из острого кризиса советской системы в 1991 году.
К обстоятельствам, повлиявшим на специфику эволюции регионального политического режима, относятся:
- структурные факторы: 1) исторически сложившаяся структура экономики области, в которой преобладал текстильная промышленность, работающая на узбекском хлопке; вслед за распадом СССР и разрывом экономических связей последовали перебои с поставками сырья, и областная промышленность (текстильная и легкая) оказалась в тяжелом кризисе; 2) отсутствие на территории области - в отличие от соседних Ярославской, Владимирской, Нижегородской областей - предприятий тяжелой промышленности, связанной с ВПК, вело к существенному ограничению финансирования областного бюджета; 3) регулярное недополучение областью инвестиций привело к тому, что она устойчиво находилась в числе аутсайдеров по темпам экономического роста;1 4) слабая ресурсно-сырьевая база, что значительно снижало интерес к ней как со стороны федерального Центра, так и впоследствии со стороны частных инвесторов; 5) отсутствие сильных и стабильных группировок региональной политической элиты, что не способствовало возникновению внутриэлитынх расколов;
- процедурные факторы: 1) затянувшаяся стадия перехода от прежнего режима, в ходе которой происходило нарастание неопределенности от минимальной (в начале 1990-х) до очень высокой степени (в середине 2000-х); 2) неоднократные неудачные попытки консолидации регионального политического режима, завершившиеся при выходе из неопределенности реализацией сценария «война всех против всех».
Набор общих структурных характеристик ставят Ивановскую область в один ряд с регионами, оказавшимися в период коллапса позднесоветского политического режима в сходных условиях. Соответственно, траектории их последующего развития, во многом предопределенные зависимостью от предшествующего пути, оказались близки.1 Как уже указывалось ранее, становление современного политического режима в Ивановской области можно рассматривать как последовательную смену трех этапов: 1991-1996 гг. — период ослабления прежнего режима и вхождение в неопределенность. 1996 — 2005 гг. - переход к новому режиму, сопровождавшийся нарастанием неопределенности и попытками создания консолидированного режима. 2005 -2012 гг. - выход из неопределенности и создание консолидированного регионального политического режима моноцентрического типа.
1991-1996 гг. Началом перехода к новому политическому режиму в области стало ослабление, а затем крушение позднесоветского режима, сопровождаемое инициируемым сверху демонтажем основных формальных институтов (ликвидация обкома КПСС, роспуск Советов). Переход осуществлялся по сценарию консервативной реформы, или модели «без смены элит», особенностью которой является минимальная степень неопределенности. Отсутствие структурных предпосылок для формирования в регионе автономных акторов обусловило продолжительность стадии ослабления прежнего режима. По сути дела, на протяжении первой половины 90-х на территории области продолжал действовать административный, а не политический режим, основной задачей которого было поддержание существующего порядка.
Период с 1991 по 1994 гг. характеризовался сосуществованием двух различных типов властных структур как на региональном, так и на местном уровнях (назначенный президентом глава администрации, избранный мэр областного центра и Советы народных депутатов как выборный орган законодательной власти), а также отсутствием четкой нормативной базы, определявшей границы свободы региональных властей в выборе институционального дизайна и использованием неформальных институтов. С 1994 по 1996 происходило установление формальных институтов нового режима: были избраны областные и муниципальные органы законодательной власти, приняты Уставы области и г. Иваново, прошли выборы глав областной и городской администраций.
Неизбежная институциональная неопределенность (поскольку слом старых институтов инициировался сверху) не коснулась изменения в составе региональной элиты: почти все позиции в органах региональной и муниципальной власти были заняты представителями партийно-хозяйственной номенклатуры советского периода. Характерный для начала переходного периода раскол правящей элиты на сторонников и противников сохранения статус-кво в регионе не был выражен. Напротив, на протяжении всего периода наблюдалась тенденция к относительному равновесию сил группировок, возглавляемых губернатором и председателем ОЗС. Угроза неопределенности и сужение ресурсной базы региона, создаваемые политическими изменениями периода перестройки, обусловили стремление региональной элиты к компромиссам и отказ от силовых стратегий. Начавшая формироваться в этих условиях конфигурация региональных политических акторов включала главу региональной исполнительной власти (губернатора), председателя ОЗС, отдельные депутатские группы (аграрии, частные предприниматели, бывший советский директорат вкупе с представителями партийно-хозяйственной номенклатуры), мэра областного центра, федеральную власть в лице отдельных представителей администрации президента, самого президента как инициатора формально-институциональных изменений (например, влияние на персональный состав региональной власти через назначение или отстранение главы областной администрации).
Основными центрами принятия решений на региональном уровне были губернатор и председатель ОЗС, между которыми установилось определенное равновесие как результат персональных договоренностей, включавших следующие правила: 1) устойчивое следование существующими и/или вновь установленным формальным институтам; 2) отказ от силовых стратегий; 3) лояльность Центру; 4) признание автономии различных субъектов, наличия у каждого из них собственной сферы компетенции и функций. При этом периодически возникающие конфликты между мэром и губернатором, губернатором и частью депутатского корпуса не были признаками формирования новых акторов.
Отсутствие развитой экономической базы, а точнее затяжной экономический спад, ставший следствием коллапса советской экономической системы, на длительный период затормозили развитие такого значимого регионального актора как бизнес-сообщество, что во многом предопределило последующие особенности расстановки сил в региональном политическом пространстве. Несмотря на то, что директора большинства ведущих ивановских предприятий, а также представители возникшего в первой половине 1990-х слоя частных предпринимателей активно стали избираться в ОЗС, их усилия не были консолидированы, в парламенте не возникло сильных групп вето. Свои интересы представители бывшей советской хозяйственной элиты предпочитали отстаивать в одиночку. Кроме того, частный бизнес и бывший директорат имели различные цели: кредиты, которые можно было получить только путем налаживания личных отношений в коридорах центральной власти, для одних и создание условий, экономически выгодных для развития частного предпринимательства, для других.
Мэр областного центра, стремясь аккумулировать административный ресурс на муниципальном уровне за счет давления на депутатский корпус городской Думы, на региональном уровне не мог конкурировать по степени своего влияния с губернатором и не являлся влиятельным субъектом региональной политики. Центр не оказывал существенного влияния на расстановку политических сил в регионе по нескольким причинам. Во-первых, политическая ситуация в области в период путча и после него находилась под контролем региональной власти, не вызывая опасений со стороны федеральной власти. Во-вторых, поскольку экономический потенциал региона был незначителен, то невелика была и заинтересованность Центра в оказании целенаправленной государственной помощи для преодоления кризиса в текстильной промышленности - ключевой отрасли региона. Более значимым для него было поддержание лояльности региональной власти (в том числе за счет эпизодических трансфертов) и контроль со стороны регионалов политических настроений местного электората в ходе парламентских и президентских выборов.
