Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Парламентаризм в системе государственной власти теоретико-методологические аспекты исследования
1.1. Парламентаризм как политическая категория: эволюция содержания 14
1.2. Концептуальные подходы к исследованию современного парламентаризма . 27
Глава 2. Становление парламентаризма в России: политические особенности институционализации 38
2.1. Генезис политических практик представительной власти в России 38
2.2. Институционализация российского парламентаризма в процессе демократической трансформации политической системы . 59
Глава 3. Эволюция российского парламентаризма в постсоветский период: проблемы и тенденции 75
3.1. Функционирование парламентаризма в современной России: политические проблемы 75
3.2. Тенденции развития парламентаризма в условиях политических реформ современной России 103
Заключение . 117
Список использованных источников и литературы 127
- Концептуальные подходы к исследованию современного парламентаризма
- Генезис политических практик представительной власти в России
- Институционализация российского парламентаризма в процессе демократической трансформации политической системы
- Тенденции развития парламентаризма в условиях политических реформ современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основные этапы политических трансформаций в современной России неразрывно связаны с процессами становления и развития парламента. В то же время ни одна из государственных структур не вызывала столь различных, иногда диаметрально противоположных оценок, как законодательные и представительные органы власти.
Парламент как институт представительной и законодательной власти играет важнейшую роль в политической системе, которая эффективно функционирует и развивается тогда, когда опирается на поддержку гражданского общества. Общепризнана взаимозависимость и взаимообусловленность роли парламента в решении социально значимых вопросов и политической активности гражданского общества.
Процесс становления в России основ народного представительства по типу парламентского был длительным, сложным, нередко прерывался; непростым, полным противоречий он остается и в настоящее время. Поэтому исследование генезиса российского парламентаризма важно как для поиска средств и методов решения общезначимых социально-политических вопросов, так и для прогнозирования направлений эволюции всей политической системы.
Актуальность исследования функционирования современного российского парламента (Федерального Собрания Российской Федерации), особенно его взаимодействия со структурами гражданского общества, подтверждается целым рядом событий: с одной стороны, всплеском гражданской активности, связанной с выборами в Государственную Думу шестого созыва в декабре 2011 года и предвыборной кампанией Президента Российской Федерации 2012 года; а также последовавшими в 2012 - 2013 годах изменениями законодательства (в том числе о партиях, направленными на либерализацию требований к созданию и деятельности политических партий1);
10 внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 2 окт. 2012 г. № 157-ФЗ: федер. закон Рос. Федерации // Справочно-правовая система "КонсультантПлюс": [Электронный ресурс] / Компания "КонсультантПлюс". - Последнее обновление 28.08.2013.
с другой стороны, созданием по инициативе Президента Российской Федерации и развитием Общероссийского народного фронта, основанного на представительстве интересов гражданского общества.
Все это определяет актуальность темы диссертации, представляющей собой исследование теоретических и практических аспектов процессов эволюции российского парламентаризма, его политического содержания и современных тенденций.
Степень научной разработанности проблемы. Научные исследования истоков отечественного парламентаризма начались в 1990-х годах, когда аккумулируется общественная потребность в возрождении российского парламентаризма и возникает острая необходимость в поиске новых подходов к государственному устройству в целом и политическим институтам в частности.
Первая парламентская практика 1990-х годов нашла отражение в исследованиях Н.И. Бирюкова, И.М. Степанова, А.Д. Кери-мова, И.П. Рыбкина, A.M. Салмина, В.Я. Гельмана и других отечественных авторов1.
К исследованиям, носящим обобщающий характер, рассматривающим деятельность российского парламента в контексте соци-ально-политических процессов, протекающих в обществе, можно
1 Бирюков Н. И. Парламентская деятельность и политическая культура // Общественные науки и современность. 1995. № 1. С. 66-75; Салмин А. М. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в Российской Федерации // Полис. - 1996. - № 1. - С. 7-32; Рыбкин И. П. Становление и развитие парламентаризма в России: автореф. дис.... д-ра полит, наук. М., 1995. 9 с; Рыбкин И. П. Государственная Дума. Первый год работы // Мировая экономика и международные отношения. - 1995. - № 7. - С. 42-50; Гельман В. Я. Выборы депутатов Государственной Думы: правила игры и правоприменительная практика // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - 1995. - № 4; 1996. - № 1. - С. 22-31; Гельман В. Я. Создавая правила игры: российское избирательное законодательство переходного периода // Полис. - 1997.- №4.- С. 125-149; Григорьев О. Опыт первого года работы Думы//Россия. Экономика. Политика. - 1995. - № 1. - С. 58-66; Керимов А. Д. Понимание парламентаризма и перспективы его развития в России // Гражданин и право. - 2002. -№ 7-8. - С. 25-33; Парламентское право России / Под ред. И. М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юрист, 1999. 392 с; Лысенко В. Н. Парламентаризм и формирование политического истеблишмента в России // Полис. - 1994. - № 6. - С. 134-141; Юсуповский А. М. Совет Федерации: политический портрет палаты Федерального Собрания // Экономика и политика. - 1995. - № 1. - С. 67-72; Лоббизм в России: этапы большого пути: автор, кол-в под рук. А. А. Нещадина // Общество и экономика. - 1995. - № 4. - С. 55-75; Парламентаризм в России: Федер. Собрание 1993 -1995. Совет Федер. первого созыва. V Гос. Дума. - М.: Изд-во Фонда развития парламентаризма, 1996. - 240 с.
отнести работы таких отечественных исследователей, как М.К. Горшков, Б.З. Докторов, А.А. Галкин, А.А. Керимов1.
В настоящее время анализу проблем парламентаризма в России посвящен широчайший круг исследований, подготовленных юристами, историками, социологами, государствоведами, и упор в них делается, как правило, на проблемах разделения ветвей власти и непосредственного функционирования парламента. Общефилософские, историко-философские и правовые проблемы формирования парламентаризма в России изучались Р.Г. Абдулатиповым, С.А. Авакьяном, Л.Ф. Болтенковой, И.Г. Шаблинским, А.А. Кара-Мурзой и другими2.
Важное значение для исследования вопросов становления представительных органов власти в России, а также функционирования российского парламентаризма, его современных форм имеют работы B.C. Баева, И.В. Гранкина, Р.Г. Гостева, В.А. Ёлче-ва, В.А. Шеховцова, Д.В. Шикунова и других3.
1 Баранова Н. П., Романов Р. М. Парламентаризм в России: история и современ
ность. - М.: Современная экономика и право, 2009. - 392 с; Галкин А. А. Размышления о
политике и политической науке. - М.: Оверлей, 2004. - 278 с; Горшков М. К. и др. Рос
сийская идентичность в условиях трансформации / отв. ред.: М. К. Горшков, Н. Е. Тихо
нова. - М.: Наука, 2005. - 395 с; Россия - новая социальная реальность: Богатые. Бедные.
Средний класс. - М.: Наука, 2004. - 259 с; Горшков М. К. Российское общество в услови
ях трансформации: мифы и реальность. - М.: РОССПЭН, 2000. - 384 с; Докторов Б. 3.,
Ослон А. А., Петренко Е. С. Эпоха Ельцина: мнения россиян. Социологические очерки. -
М.: Ин-т Фонда "Общественное мнение", 2002. - 382 с; Парламент и парламентаризм в
России: моногр. - М., 2010. - 456 с.
2 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма. - М., 1994. - 318 с; Парла
ментские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: материалы науч. конф. /
под ред. С. А. Авакьяна. - М., 2003. -С. 261-262; Кара-Мурза А. А. Как возможна Россия?
- М.: Советский спорт, 1999. - 224 с; Карпов В. А. Российский парламентаризм: моногр. -
М.: Изд-во "Белый Берег", 2012. - 60 с; Усанов В. Е. Становление и развитие парламента
ризма в России: историко-правовое и критическое исследование: моногр. - М.: 000 "Из
дательство "Элит", 2008. - 896 с; Шаблинский И. Г. Некоторые аспекты формирования
конституционной модели разделения властей в России // Конституционное право: Вос
точноевропейское обозрение. - 1996. - № 3(16); 1996. - № 4 (17). - С. 2-9.
3 Баев В. С. Институт парламентаризма в российском политическом процессе: дис....
канд. полит, наук. - М., 2005. - 142 с; Гранкин И. Парламент России. - М., 1999. - 223 с;
Гостев Р. Г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. -
М.: Еврошкола; Воронеж, 2002. - С. 544; Кобзева Т. // Власть. - 2011. - № 11. - С. 48-52;
Черная Э. // Власть. - 2011. - № 8. - С. 34-36; Шамхалов М. // Власть. - 2011. - № 12. -
С. 49-53; Шеховцов В. А. Развитие российского парламентаризма. - Владивосток: Даль-
наука, 2002.321 с; Шикунов Д. В. Российский парламентаризм: особенности современно
го этапа. - М., 2004; Романов Р. М. Российский парламентаризм: генезис и организационное
становление // Полис. - 1998. - № 5. - С. 123-133; Смирнов А., Семанов С. Н. Дворянская
Дума // Президент. Правительство. Парламент. - 1997. - № 6. - С. 89-95; Петров Ю. А.
"Третье сословие": вхождение в политику //Полис.- 1993.- №3.-С. 176-180.
Среди исследований, посвященных анализу динамики парламентаризма, процессов социально-политического диалога власти и гражданского общества, их функционирования, можно выделить работы Н.П. Игнатьева, А.В. Кулинченко, В.В. Бакушева и других.1
Объектом исследования является парламентаризм как сложное, многоаспектное социально-политическое явление современной России.
Предметом исследования выступают процессы эволюции парламентаризма как формы организации государственной власти в Российской Федерации.
Цель работы состоит в выявлении особенностей становления и развития парламентаризма в Российской Федерации в постсоветский период, определении тенденций изменения его политического содержания.
Задачи диссертационного исследования:
раскрыть содержание и политическую специфику понятия "парламентаризм", уточнить его место в системе категорий политологии;
на основе анализа концептуальных подходов к исследованию современного парламентаризма обосновать методологический инструментарий диссертации;
осуществить ретроспективный анализ становления политических практик представительной власти в России;
выявить особенности институционализации современного российского парламентаризма в процессе демократической трансформации политической системы;
1 Грачёв Г. А. Оценка политической стабильности на прошедших выборах парламента и Президента России // Полис. - 2012. - № 3. - С. 30-36; Игнатьев Н. П. Институционализация диалога власти и гражданского общества в современной России: проблемы, перспективы // Ученые записки Казан, ун-та. Сер. Гуманит. науки. - 2009. - Т. 151. - кн. 1. - С. 131-141; Кахриманов А. // Власть. -2013. - № 4. - С. 48; Кулинченко А. В. О современных формах взаимодействия гражданского общества и государства (к вопросу о развитии новых форм институционализации общественного диалога в современной России) // Без темы. - 2007. -№ 1(3). - С. 90-98; Поцелуев С. П. Политические парадиалоги: моногр. - Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2009. - 392 с; Лазарев А. // Власть. - 2011. - № 12. - С. 45-48; Носкова Е. // Власть. -2011.-№10.-С.37-40;ЗайцевА. В. Структурность и полифункциональность институционального диалога в социально-политическом дискурсе власти и общества // Власть. - 2011. - № 6. - С. 38-40; Современный парламентаризм: взгляды, оценки, тенденции: хрестом, пособие. Т. 1 / В. В. Ба-кушев, И. Е. Коляскин, Е. А. Литвинов; научн. ред. проф. В. В. Бакушев. - М.: Издат. гр. "Граница", 2013. - 234 с; Калачев А. // Власть. - 2013. - № 3. - С. 59; QUO VADIS? Перспективы становления гражданского общества в России: Круг, стол журнала "Полис". (Ч. II) // Полис. - 2012. - № 3. - С. 75-108; Галкин А. // Власть. -2013. - № 3. -С. 4.
определить основные политические проблемы в процессе функционирования института парламентаризма в современной России;
проследить тенденции развития института парламентаризма в условиях политических изменений современной России.
В качестве гипотезы диссертационного исследования выдвинуто следующее предположение. Российский парламентаризм является легитимным компонентом развития политической системы Российской Федерации. Ввиду формирования в России демократического режима институциональная роль парламентаризма в ближайшей перспективе будет усиливаться в процессе его взаимодействия с развивающимся гражданским обществом, обеспечивая легализацию политической воли различных групп политических элит. Возможность приобретения российским парламентом значения самостоятельного актора политики зависит от степени активности гражданского общества и готовности правящего режима учитывать запросы социальных групп по поводу их участия в формировании институтов представительной власти.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы познания социально-политических явлений, в том числе системный, исторический, структурно-функциональный. В качестве наиболее значимых и обладающих существенным аналитическим и прогностическим потенциалом для осмысления процессов эволюции российского парламентаризма в диссертации используются: транзитологический подход (в том числе концепции "третьей волны демократизации", "консолидации демократии", "гибридных политических режимов"), институциональный подход (в том числе концепция "институциональной эволюции"). Широко используется междисциплинарный методологический инструментарий, прежде всего историко-политологи-ческий и политико-правовой анализ.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, законодательство и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации; Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; статистические данные по результатам опросов населения и результатам выборов федерального и регионального
уровней; обширный фактический материал печатных и электронных средств массовой информации.
Область диссертационного исследования соответствует п. 2 "Политическая система, ее структура. Функции политической системы. Типология политических систем. Модели политических систем: сравнительный анализ. Природа и функции государства. Типы и формы государства и государственной власти. Государственная система. Основные характеристики правового государства. Государство и гражданское общество. Государственная политикан управление. Виды государственной политики. Эволюция политической системы и государственной политики Российской Федерации в постсоветский период, ее основные характеристики" Паспорта специальности 23.00.02 Политические институты, процессы и технологии.
Научная новизна диссертации обусловлена постановкой проблемы, выявлением степени ее разработанности, обоснованием методологического инструментария диссертации и представляет собой:
уточнение понятия парламентаризма, включающего как институты представительной власти, так и широкий спектр институтов гражданского общества и демократическую политико-правовую культуру;
обоснование приоритетных концептуальных подходов к анализу института современного российского парламентаризма, таких как институциональный и транзитологический;
периодизацию исторического процесса становления политических практик представительной власти в России;
выявление особенностей институционализации современного российского парламентаризма в процессе демократической трансформации политической системы (после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.);
характеристику основных политических проблем в процессе функционирования института парламентаризма в современной России;
доказательство цикличного характера развития современного российского парламентаризма.
Научная новизна диссертационного исследования нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Предлагается уточненное определение парламентаризма как системы организации и функционирования верховной государственной власти при разделении ее законодательных и исполнительных функций, которая включает в себя институты представительной
власти, широкий спектр институтов гражданского общества и демократическую политико-правовую культуру (последние выполняют функции инфраструктуры парламентаризма).
Парламентаризм - сложное социально-политическое явление, сущность которого выражается в дееспособности представительных институтов как субъекта политического процесса оказывать реальное влияние на формирование и реализацию государственной политики. Роль парламентаризма в системе политических отношений определяется степенью легитимности представительной ветви власти в обществе, ее возможностью самостоятельно исполнять законотворческие функции и выступать ведущим элементом системы сдержек и противовесов в демократическом правовом государстве.
-
Обосновывается применение институционального подхода, включающего "теорию институциональной эволюции", который позволяет исследовать эволюцию политических практик представительной власти (протоинститутов парламентаризма), а также транзитологического (в том числе концепции "третьей волны демократизации", "консолидации демократии", "гибридных политических режимов"), позволяющего проследить цикличный характер современного российского парламентаризма. Указанные подходы определены как наиболее значимые и обладающие существенным аналитическим и прогностическим потенциалом для осмысления институциональной динамики парламентаризма в условиях политического транзита.
-
Предлагается авторская трактовка генезиса политических идей и практик представительной власти в России, которая заключается в том, что в ходе исторического развития российской государственности постоянно вызревали и дополнялись основы представительства по типу парламентского. Это позволяет сделать вывод о том, что российский парламентаризм - не "искусственное явление", а развивается на собственной основе.
Предлагается периодизация процесса становления политических практик и институтов представительной власти в России:
Зарождение идей и практик российского парламентаризма, а также формирование суждений в области конституционализма и парламентаризма (вторая половина XVIII в. - 1905 г.).
Формирование конституционных и парламентских институтов (1905 г. - 1917 г.). На данном этапе закладываются основы
законодательного оформления российского парламента, функционируют первая, вторая, третья и четвертая Государственные думы.
Становление и функционирование квазипарламентских институтов - Советов (1917 г. - 1989 г.). С 1917 г. по 1936 г. Советы утверждаются в качестве представительных органов государственной власти, а также народных политических организаций. Наблюдается также преобразование Советов в органы государственной власти. На данном этапе действуют Конституция РСФСР 1936 г. и Конституция РСФСР 1978 г.
Период формирования институтов представительной демократии на основе Советов (1989 г. - 1993 г.).
Этап формирования и развития современной парламентской системы (1993 г. - настоящее время).
4. Формулируется ряд содержательных характеристик современного российского парламентаризма (после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г.), свидетельствующих о его институциональном становлении:
выделение публичной политики в качестве сферы профессиональной деятельности;
обретение депутатами статуса представителей политической элиты, а именно возможности осуществления государственного управления;
постоянное обновление депутатского корпуса как отражение актуальных социально-политических изменений (лидеры общественного мнения, экономический класс и т.д.);
тенденция к профессионализации парламентского представительства;
результативное функционирование парламента в части его основных задач: законодательство и представительство.
Выявляется специфика процессов институционализации современного российского парламентаризма, которая заключается в половинчатости, непоследовательности и внутренней противоречивости парламентаризации властных отношений и обусловлена комплексом причин:
отсутствием актуального опыта парламентских отношений;
некритическим использованием, без должной адаптации, достижений зарубежной политико-правовой мысли и практики парламентаризма;
- высокими рисками "быстрого" парламентского строительства
в условиях политической нестабильности и кризисов в современ
ной России.
5. Анализ деятельности российского парламентаризма в его
взаимодействии с гражданским обществом позволяет сделать вы
вод о том, что оптимальный режим функционирования парламен
таризма, задающего вектор демократизации политической систе
мы страны, еще не сформирован, о чем свидетельствует комплекс
проблем и противоречий, важнейшие из которых:
проблема взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти;
проблема взаимодействия федерального и регионального уровней законодательной власти;
проблема взаимодействия парламента как института народного представительства с гражданским обществом.
6. Тенденции в развитии отечественного парламентаризма пре
допределены взаимовлиянием двух векторов политического процес
са в Российской Федерации. Первый из них заключается в стрем
лении властвующих элит сохранить контроль над представительной
властью на национальном и субнациональном уровнях. Второй век
тор выражен в активизации гражданских инициатив, нацеленных
на использование различных каналов выражения общественных
интересов. Вследствие несовпадающей динамики указанных про
цессов, характерной для промежуточных гибридных режимов
(электоральных авторитаризмов), в развитии института парламен
таризма проявляется определенная цикличность: реформистский
цикл 1990-х годов, контрреформистский 2000-х годов и тенденция
к возвращению нового реформистского цикла в 2010-е годы.
Теоретическая значимость диссертации состоит в положениях и выводах диссертанта, основанных на анализе особенностей, концептуальных подходов к исследованию проблем функционирования парламентаризма и направленных на выявление условий эволюции и действенных механизмов, способствующих развитию института парламентаризма.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности применения результатов исследования для дополнения научных представлений о современном российском парламентаризме. Выводы и обобщения автора могут быть использованы органами государственной власти,
структурами политического консалтинга при дальнейшем анализе современного состояния и перспектив развития парламентаризма в России. Предлагаемый диссертантом фактический материал и методология исследования процесса эволюции парламентаризма в России могут стать основой дальнейших научных разработок данной проблемы. Результаты работы диссертанта могут применяться в учебном процессе высших учебных заведений при чтении курса "Политология", а также могут быть полезны при разработке спецкурсов, посвященных изучению парламентаризма.
Апробация результатов диссертации получила выражение:
в четырех публикациях автора в изданиях, входящих в перечень периодических изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для публикации научных работ, отражающих основное научное содержание кандидатских диссертаций, в том числе в журналах "Известия ТулГУ. Гуманитарные науки", "Среднерусский вестник общественных наук" (2 публикации), "Экономические и гуманитарные науки";
в докладах на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях, среди которых: IV Международная научная конференция "Проблемы стратегии регионального развития" (г. Тамбов, 2009 г.), Межрегиональная конференция "Механизмы антикризисного управления: федеральные, региональные, корпоративные" (г. Орел, 2010 г.), V Всероссийская научно-практическая конференция "Управление и общество: посткризисное развитие регионов" (г. Тамбов, 2010 г.), Славянский форум "Проблемы и перспективы государственного и муниципального управления в инновационной экономике посткризисного периода" (г. Орел, 2010 г.), Международные конференции молодых ученых "Развитие муниципальных образований субъектов РФ в посткризисный период"; "Механизмы формирования и функционирования национальной и региональных инновационных систем" (г. Орел, 2010-2011 гг.).
Структура диссертации определяется общей концепцией, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Концептуальные подходы к исследованию современного парламентаризма
Понятие «парламентаризм» многогранно, его научный анализ требует применения комплекса подходов и, прежде всего, - институционального. Институциональный подход находит широкое применение в политологии, что обусловлено преимущественно организационной системой современной политики. «С какой бы ситуацией ни сталкивался специалист в области политической науки, она так или иначе будет связана с политическими институтами. Поэтому можно сказать, что основной проблемой политической науки являются специфические характеристики политических институтов в реальном мире во всем их многообразии, определяемом временем и местом»1. Следует четко различать понятия «институт», «социальный институт», «политический институт», «государственный институт». Эти понятия не могут находиться в отношении подчиненности при включении объема одного понятия в объем другого, но не в совпадении с ними2. По-видимому, понятия «институт» и «социальный институт» для политической науки тождественны. Отношения понятий «социальный институт» и «политический институт» имеют четкие границы, поскольку всякий политический институт, без сомнения, является социальным, что следует из самого смысла политики, но не всякий социальный институт является политическим. Несколько в другом ракурсе рассматривается соотношение понятий «политический институт» и «государственный институт». Для классической социологии данные концепты были равнообъемными, однако современная политология такого мнения не разделяет, но и не устанавливает четких границ между ними. Так, политическая партия при демократическом правлении, даже являясь правящей, не может претендовать на звание «государственного института», но принцип партийности власти является обязательным условием тоталитарного режима. Другими словами, не всякий политический институт является государственным, как и не всякий государственный является политическим в условиях демократических политических режимов. Основываясь на определении социального института можно уточнить институциональные характеристики понятий «парламент», «парламентаризм»: парламент – это организация, государственный институт; парламентаризм – совокупность, норма, политический институт. Институциональный подход позволяет также проанализировать организационное устройство парламента, его двухпалатный состав, влияние особенностей государства (обширные территории, многонациональный состав населения, социально-экономическое развитие регионов и другие) на его форму. Частным вариантом институционального подхода является «теория институциональной эволюции», которая помогает ответить на вопрос: насколько эффективно институт парламентаризма функционирует и можно ли процесс его существования характеризовать как эволюционный? Эволюция (от лат. evolutio — развёртывание) в широком понимании представляет собой процессы изменения, развития в природе и социальных системах. В ходе эволюции возможно усложнение, дифференциация, повышение уровня организации системы, что характеризуется как прогрессивная эволюция (прогресс), в случае понижения этого уровня следует говорить о регрессе. Отмечается также, что эволюцию можно наблюдать и при сохранении общего уровня или высоты организации. В широком смысле понятие «эволюция» используется прежде всего в биологии при характеристике многоаспектного развития объектов, регулируемого естественным отбором. При рассмотрении политических явлений следует принимать во внимание постепенные количественные изменения, а также качественные сдвиги в развитии исследуемого объекта (эволюция и революция). На первый взгляд, очевидно противоречие в процессах «плавного накопления изменений» (реформы) и быстрых скачков (революции), однако качественный анализ требует рассмотрения эволюционной и революционной составляющих в совокупности, поскольку они являются неотъемлемыми компонентами процесса функционирования политических явлений. Теория институциональной эволюции руководствуется следующими фундаментальными принципами: 1. Принцип институциональной автономии: эффективная эволюция институциональной системы возможна лишь тогда, когда социальные организации, действующие в рамках этой институциональной системы, обладают свободой создания новых институциональных практик внутри организаций. 2. Принцип функциональной свободы: реальное изменение институциональных практик эффективно только в том случае, если эти практики функционально не перегружены1. Процесс изменения институциональных практик не будет эффективным и может привести к их исчезновению в случае перегруженности, поскольку изменение привычек и принципов работы людей проходит медленно и, зачастую, болезненно. В свою очередь, ненагруженные (новые) институциональные практики должны возникать на крепкой основе накопленного опыта, эффективность которого проверена временем. В данном случае эффективность наиболее ожидаема. 3. Принцип адекватной сложности: для того, чтобы общество эффективно выживало, сложность социальных институтов должна соответствовать сложности социальной среды, в которой эти институты функционируют. Этот принцип также почти очевиден, если рассматривать институциональные процедуры как «программы» того гигантского компьютера, каким является «мыслящий социум»2. Опираясь на понимание эволюции в широком смысле, можно сказать, что постепенные количественные изменения института парламентаризма свидетельствуют о его эволюции. Рассмотрение парламентаризма с точки зрения теории институциональной эволюции в современной России позволяет говорить о сложном, противоречивом пути его становления и развития. Благодаря принципу институциональной автономии в российском парламентаризме происходит создание ряда новых институциональных практик.
Принцип функциональной свободы говорит о том, что институт российского парламентаризма перегружен функциями, не свойственными ему. Однако вселяет надежду наличие «молчаливого знания» или опыта, накопленного за последние двадцать лет функционирования, на базе которого возможно дальнейшее развитие. Рассмотрение принципа адекватной сложности, позволило нам утверждать, что институт парламентаризма идет по пути наращивания соответствия социальной среде современной России. Теория институциональной эволюции свидетельствует о том, что парламентаризм современной России эволюционирует, однако требует качественных изменений. На современном этапе функционирования российской политической системы только поступательные изменения института парламентаризма будут способствовать его эффективной эволюции, которая является залогом развития Российского государства. В связи с этим необходимо эффективное взаимодействие парламента и гражданского общества, которое гармонично впишется в современную концепцию развития Российского государства и не спровоцирует институционального конфликта. На наш взгляд, такому взаимодействию будет способствовать ведение эффективного интерактивного социально-политического диалога граждан и власти на базе парламента.
Генезис политических практик представительной власти в России
Процесс становления российского парламентаризма претерпевал постоянные изменения. На основе проведенного историко-политологического анализа можно выделить пять этапов его институционализации. Первый этап – зарождение идей и практик парламентаризма. Второй этап – становление российского конституционализма в эпоху преобразования абсолютной монархии в некое подобие монархии конституционной. Третий этап следует отнести к периоду стагнации демократических процессов в России; его характерной особенностью следует признать замену парламентских механизмов Советами. Четвертым этапом стало формирование институтов представительной демократии на основе Советов. И, наконец, пятый этап становления парламентаризма характеризуется созданием политической и правовой системы (на основе Конституции 1993 г.) на принципах разделения власти, федерализма и республиканской формы правления. Рассмотрим данные этапы более подробно. 1. Зарождение идей и практик российского парламентаризма, а также формирование суждений в области конституционализма и парламентаризма (вторая половина XVIII в. – 1905 г.). 2. Формирование конституционных и парламентских институтов (1905 г. – 1917 г.). На данном этапе закладываются основы законодательного оформления российского парламента, функционируют первая, вторая, третья и четвертая Государственные думы. 3. Становление и функционирование квазипарламентских институтов – Советов (1917 г. – 1989 г.). С 1917 г. по 1936 г. Советы утверждаются в качестве представительных органов государственной власти, а также народных политических организаций. Наблюдается также преобразование Советов в органы государственной власти. На данном этапе действуют Конституция РСФСР 1936 г. и Конституция РСФСР 1978 г. 4. Период формирования институтов представительной демократии на основе Советов (1989 г. – 1993 г.). 5. Этап формирования и развития современной парламентской системы (1993 г. – настоящее время).
Первыми российскими представительными институтами управления стали соборы, сходы, собрания представителей, которые переродились в форму всенародного обсуждения и принятия решений – вече. Правом принятия законодательных актов в XVII в. обладали князья и Земские соборы. В 1611 году действовал «Совет всея земли», под контролем которого находилась судебная и административная деятельность правительства, воспроизводившего систему высших государственных учреждений – приказов. При укреплении самодержавия Земские соборы обеспечивали представительство общественных сил и некоторых местных интересов. Однако к концу XVII в. институт самодержавия окончательно укрепился, а институт Земского собора исчез.
Особенную роль в формировании политической системы сыграла Боярская Дума (XV-XVI вв.), представляя собой законосовещательный орган и своеобразный механизм сдержек и противовесов. Формирование российского парламентаризма происходило в противоречивых политико-правовых условиях, в которых было сложно сохранить традиции российского представительства. Этапы институционализации российского парламентаризма имеют различные характеристики, что препятствует их восприятию в качестве единого, поступательного процесса развития. В связи с этим исследователи нередко предпринимают попытки изучения отдельных этапов вне системы. Это объясняется тем, что история российского парламентаризма имеет две точки отсчета: 5 августа 1905 г., когда Николаем II были подписаны Манифест об учреждении Государственной думы1 и Положение о выборах в Государственную думу2, и 12 декабря 1993 г., когда была принята Конституция Российской Федерации. Этап зарождения идей и практик российского конституционализма и парламентаризма условно можно датировать второй половиной XVIII в. В России первые представления о парламентаризме появились прежде, чем власть решилась пойти на создание государственного представительного органа. Прообразы парламентских идей следует искать в эпохе «просвещенного абсолютизма» при царствовании императрицы Екатерины II. Отличительная черта этого периода – начало проникновения в Россию с Запада либеральных идей: теории разделения властей, теории естественного права и теории общественного договора3. На наш взгляд, следует учитывать период правления императрицы Екатерины II при изучении предпосылок российского парламентаризма, поскольку именно тогда идеи парламентаризма приобрели популярность в Российском государстве. Зарождаются взгляды на новое, демократическое устройство государства, и формируются государственные институты, подобные современным парламентским. Позднее на основе либеральных идей, популярных при Екатерине II, зародился пласт научного знания о парламентском устройстве российского государства, который составили работы видных общественных деятелей своего времени: П.И. Пестеля, А.Д. Градовского, Н.М. Муравьева, М.М. Сперанского.
Институционализация российского парламентаризма в процессе демократической трансформации политической системы
Начало демократического реформирования России, так или иначе, связывают с распадом СССР. Рассмотрим основные этапы развития парламентаризма, а также позиции ученых с целью выявления результативности процесса развития парламентаризма на этапе становления демократической политической системы и как он отразился на институционализации российского парламентаризма.
Этап формирования и развития современной парламентской системы, на наш взгляд, начинается с 1993 г., поскольку Конституцией Российской Федерации вводится принцип разделения властей как основа системы государственной власти, а в качестве законодательного (представительного) органа утверждается Федеральное Собрание (парламент) Российской Федерации. Указанные изменения повлекли за собой ряд нововведений, которые стали объектами научных и политических споров. Отмечается, что в соответствии с Конституцией 1993 г. полномочия парламента были значительно ограничены в части законотворческой и контрольной функций. Парламент, в сравнении с Верховным Советом, уже не обладал верховной властью, а его структура не была столь громоздкой. Утверждают также, что Федеральное Собрание Российской Федерации было сформировано изначально недееспособным. Нам данный факт представляется спорным, поскольку контрольные полномочия были расширены за счет депутатского запроса в органы государственной власти. Так, в 1994 году было 40 запросов, в 1995-м – 172, в 1996-м – около 600, за весеннюю сессию 1997 года – 951, в том числе 537 – Правительству РФ, 167 – Генеральной прокуратуре, 195 – руководителям федеральных ведомств. При этом 70% ответов из правительства подписаны его председателем или заместителями председателя1. На данный момент Регламентом Государственной Думы закреплен «парламентский запрос». Механизм его реализации предполагает принятие постановления по инициативе депутата или парламентского объединения, при этом предусматривается не только изложение проблемы, но и конструктивные меры по её решению. Довольно ярко работу парламента характеризует первый заместитель спикера Государственной Думы В. Рыжков, раскрывая основную ее тенденцию: «Тихой сапой Госдума первого и второго созыва с 1994-го по 1998 год приняла около двух тысяч федеральных законов, которыми сегодня не урегулировано разве что северное оленеводство. Налоги регулируются законами, бюджет утверждается только законом, таможенные правила – законом, приватизация регулируется законом, перечень приватизируемых объектов утверждается законом… Дума в каждый закон вписывает статью о своем контроле»2. И.П. Рыбкин отмечал в 1995 году, что эффективность функционирования Государственной Думы зависит от её собственной деятельности. «Госдума нарушает собственный регламент, впустую тратит значительную часть времени, особенно пленарных заседаний. Наряду с необходимыми действиями по защите своего властного статуса она склонна неоправданно и резко конфликтовать с исполнительной властью, заниматься демонстрациями своей властности. В основной сфере деятельности Госдумы по законодательству сказывается большая неупорядоченность в сочетании с политизированным популизмом. В результате -в законодательстве преобладает число, притом недостаточное, а не умение»3. В отношении законодательной деятельности в адрес Государственной Думы было высказано немало нареканий, её работа считалась недостаточной, поскольку демократическая трансформация требовала быстрого и качественного обновления правовой базы экономической и общественной сфер отношений. На практике отсутствие необходимой законодательной базы компенсировалось посредством президентскими указами, что также негативно сказывалось на анализе работы парламента. Весьма показательны и некоторые характеристики Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Отмечается, что верхняя палата зачастую реализовывала интересы отдельных регионов, будучи при этом более прагматичной и менее политизированной в сравнении с нижней палатой парламента.
Говоря о разнице в умонастроениях верхней и нижней палат парламента, Председатель Совета Федерации Е.С. Строев отмечал, что «губернаторы ближе стоят к жизни, пролоббировать у нас тяжелее. Еще одно отличие в том, что у Совета Федерации нет яркой политической окраски, мы не политизируем законы, никакой из них нельзя провести, только опираясь на цвет знамени»1.
Дебаты в парламенте – один из компонентов, реализующих его представительность, которая начинается с делегирования избирателями своих полномочий депутатам. К парламенту, избранному в России в 1995 году, возникли значительные претензии у общественности, даже сомнения в его легитимности. Оказалось, что при голосовании по партийным спискам за депутатский корпус Госдумы не отдали свои голоса 49,5% избирателей, участвовавшие в выборах. Таким образом, в избранной по партийной принадлежности части Думы почти половина избирателей оказалась непредставленной. Зато прошедшим туда партиям достались «вакантные» места, занятые депутатами, которым, по сути дела, никто своих полномочий не делегировал. Следовательно, уже в ходе выборов, представительность Федерального Собрания Российской Федерации можно охарактеризовать, употребляя известную формулировку К. Маркса, как «осуществляющуюся путем неосуществления». Она не реализуется должным образом через дебаты и иную парламентскую деятельность, в которой сталкиваются, соревнуются, достигают согласия представители разных интересов. В современной России парламент – это «котел», в котором, согласно меткому определению бывшего помощника Президента по правовым вопросам М. Краснова, происходит переплавка разных интересов в общий интерес, и он оформляется в законе. Этот процесс не может срабатывать должным образом. Думается, во многом потому, что не все необходимые ингредиенты (интересы общества) попадают в «котел», некоторые оказываются там в явном переборе, а продукт (закон) получается некачественным1.
Процесс трансформации российского парламентаризма характеризуется также изменением отношения общества к его деятельности. По данным репрезентативных опросов в октябре и декабре 1997 года, лишь 11% избирателей видели в Думе своего заступника. Если в этом отношении Совету Федерации верили 27%, то речь шла о том, что в нем действительно отстаиваются интересы их регионов. Но на протяжении всего 1997 года доверие к Госдуме и Совету Федерации выражали только 10–12% избирателей. Вместе с тем, столь массовое недоверие относилось лишь к российским органам представительной власти того времени, а не как к таковым вообще. При репрезентативном опросе в апреле 1997 года почти 50% респондентов согласились с тем, что наличие таких органов власти важно, лишь 20% считали – «не важно», 30% – не определили своего отношения2.
Тенденции развития парламентаризма в условиях политических реформ современной России
Развитие политической системы современной России в целом, а также внутреннее содержание и характер проблем и противоречий функционирования российского парламента определяют сегодня основные тенденции в развитии парламентаризма. Прежде всего, отмечается изменение роли парламента на федеральном и региональном уровнях. Развитие российского парламентаризма в 2000-е годы характеризуется активизацией законотворческой деятельности. Однако этому процессу не всегда хватало качества и темпа; многие законы не относились к числу остро необходимых, отражали отраслевые или корпоративные интересы, изобиловали отсылочными нормами, не учитывали реальную финансово-экономическую ситуацию и т. д. В 2011-2013 годах парламентом ведется работа над рядом актуальных законов, отражающих мнение общественности о ключевых государственных изменениях: принят Федеральный закон Российской Федерации от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», принят Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции», принят Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 4 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях», Госдумой принят закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению прав граждан РФ» в третьем чтении, в декабре 2012 года принят Государственной Думой законопроект о запрете лицам, замещающим государственные должности, иметь счета в иностранных банках, Федеральный закон о защите чувств верующих одобрен Государственной Думой 9 апреля 2013 года и др. Особое место в законотворческом процессе занимают изменения избирательного законодательства Российской Федерации. В 2007 году был принят ряд поправок, вызвавших критику как в научных, так и в партийных кругах. К примеру, барьер прохождения партий в Государственную Думу был увеличен с 5 до 7 %, отменена минимальная явка избирателей для признания выборов состоявшимися, приняты более жесткие требования к численности политических партий, отменено право общественных наблюдателей контролировать выборный процесс. Уже в 2012 году изменения законодательства закрепили новые нормы, способствующие активизации партийного строительства: сокращено минимальное количество членов партии, расширены возможности партии по подаче регистрационных документов и упрощена процедура отчетности; также партии могут быть ликвидированы, если в течение 7 лет подряд не принимали участие в выборах.
Принятие ряда резонансных законов вызвало их активное общественное обсуждение, что позволяет говорить о тенденции к повышению статуса законодательной власти. Более весомую роль законодательным органам власти субъектов Федерации придала административная реформа, в частности, изменение структуры Совета Федерации и ограничение статуса глав субъектов Федерации, которые ранее играли весомую политическую роль. Если данные меры не приведут к кардинальному изменению в соотношении влияния между законодательной и исполнительной властью в регионах, то новые институционально-правовые условия будут иметь значение в контексте выполнения ими представительных функций. Можно предположить, что ответственность представительных органов власти перед региональным обществом и элитой увеличится. В связи с актуальностью задач общественно-политического и экономического развития и усилением вектора демократизации общественной жизни, роль парламента и парламентаризма в жизни страны в перспективе может возрасти, однако для этого потребуется значительный период времени. До недавнего времени некоторые политологи отмечали упадок и разложение демократических институтов в связи с упадком политической конкуренции и рядом других причин, среди которых крайне высокий уровень коррупции, скрытая борьба элитарных групп, сложности проведения эффективного реформирования социально-политических институтов1. Однако наблюдается явный всплеск активности гражданского общества, спровоцированной выборным процессом в Государственную Думу шестого созыва в декабре 2011 года и предвыборной кампанией Президента Российской Федерации 2012 года, что проявилось в резонансных акциях протеста и активном обсуждении деятельности институтов власти. Это позволяет нам высказать предположение о позитивных тенденциях в развитии парламентаризма как института народного представительства. Как известно, парламентская республика предполагает наличие зрелой представительной власти в политической системе государства и развитого гражданского общества. В таких условиях должна соответствующим образом функционировать и партийная система. Ведущие партии в условиях развитого парламентаризма должны обладать устойчивой массовой поддержкой избирателей, развернутыми политическими программами и кадровым потенциалом, достаточным для формирования в любой момент дееспособного правительства2. Серьезность стоящих перед политической системой страны задач актуализирует вопрос дальнейшей модернизации российского парламента, его роли в системе разделения власти, повышения эффективности и результативности его функционирования. Политический опыт свидетельствует, что эволюция парламентаризма зависит от соблюдения сложившихся в практике современного российского парламента принципов развития, отражающих специфику современной российской политической системы.
Первым и основополагающим считается принцип легализма, настаивающий на законности только тех нормативных актов, которые приняты с соблюдением надлежащих, строго фиксированных процедур. Принцип легализма позволяет обществу самым непосредственным образом влиять на формирование воли законодателя на всех этапах – от внесения законодательной инициативы до обнародования закона1.
Важным принципом в работе законодателя считается также принцип коллегиальности ввиду того, что в процессе рождения закона ни одно решение не принимается единолично. «Ни Совет, ни Председатель Государственной Думы не имеют права принимать единоличные решения, касающиеся подготовки законопроектов. Сегодня все решения принимаются депутатами большинством голосов, на уровне фракции ли, комитета или пленарного заседания. Эти правовые процедуры закреплены как в Основном законе государства (ст. 105, ст. 108), так и в регламентах палат парламента»2.
Наконец, принцип открытости подчиняет себе весь процесс принятия и подготовки законов. Вопрос о степени открытости российского парламента достаточно сложен, но то, что этот принцип действует, является бесспорным. Достаточно сказать, что в Государственной Думе имеют аккредитацию представители российских средств массовой информации. Парламент должен быть «информационно открытым» для избирателей. Наличие такого стремления имеет позитивное содержание3.
