Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Борьба с коррупцией в контексте современного политического управления 14
1. Социально-политические теории коррупции и антикоррупционной деятельности 14
2. Коррупция как вызов политической системе 38
3. Институциональные основы борьбы с коррупцией 66
Глава 2. Особенности формирования и реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации 84
1. Формирование государственных и общественных механизмов борьбы с коррупцией в процессе становления новой российской государственности (1990-е гг.) .84
2. Антикоррупционная политика в Российской Федерации в 2000-е гг.: проблемы и достижения 102
3. Современный этап реализации антикоррупционной политики: от государственной монополии к общественному контролю 118
Заключение 132
Список использованных источников и литературы
- Коррупция как вызов политической системе
- Институциональные основы борьбы с коррупцией
- Антикоррупционная политика в Российской Федерации в 2000-е гг.: проблемы и достижения
- Современный этап реализации антикоррупционной политики: от государственной монополии к общественному контролю
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной России проблема коррупции приобретает особую актуальность. Коррупция стала одним из главных препятствий для социально-экономического и политического развития страны, неотъемлемой частью жизни, без которой невозможно решить повседневные проблемы. Показательно, что в итоговом рейтинге восприятия коррупции международной неправительственной организации Transparency International 2012 г. Россия заняла 133 место из 177 возможных.
Коррупция становится ресурсом, который используется в политической борьбе, экономической конкуренции. По некоторым оценкам ежегодный объем коррупционного рынка в России достигает около 300 млрд. долларов, что составляет более 2/3 от размера федерального бюджета. Появилось и развивается такое явление как коррупционная экономика – своеобразная «параллельная» экономика, включающая в себя коррумпированное управление производством, распределением и потреблением различных товаров. Созданы и действуют сетевые структуры, способные разрабатывать схемы преступной коррупционной деятельности. Вследствие коррупции падает эффективность государственного управления, растут издержки. Она приводит к падению авторитета отечественной судебной системы, подрывает доверие людей к правоохранительным органам, органам государственной власти и местного самоуправления, негативно влияет на развитие гражданского общества, обеспечение и защиту прав и свобод человека.
Все это однозначно приводит к выводу, что коррупция является одним из главных факторов, угрожающей национальной безопасности Российской Федерации. Это признается на высшем государственном уровне. Так, премьер-министр РФ Д. Медведев отметил: «Коррупция – очень большая системная проблема нашей страны, и нам еще потребуется огромное количество усилий для того, чтобы эту ситуацию исправить».
Научное осмысление коррупции как феномена является важной задачей современного социогуманитарного знания. Поскольку явление коррупции неотъемлемо связано с самим феноменом власти, то исследование коррупции методами политической науки представляется нам перспективным для раскрытия природы коррупции и выработки политических мер противодействия ей.
Степень научной разработанности проблемы. Начиная с периода античности, мыслители, чьи труды были посвящены проблемам политической организации общества и государственного управления, давали негативную оценку коррупции как явлению, неизбежно сопровождающему любую государственную власть. Систематические исследования коррупции появляются в конце XIX – начале XX вв., когда социогуманитарные науки накопили достаточно много знаний о сущности власти, ее проявлениях, причинах ее возникновения. Анализируя феномен бюрократии, одним из первых на эту проблему обратил внимание М. Вебер. Он полагал, что коррупция не сводится исключительно к экономическому аспекту, поскольку представляет собой еще и социально-политическое явление, глубоко укорененное в общественной жизни.
В американской социологии и политологии в рамках теории организаций весьма активно применяется институциональный подход к изучению коррупции. Это прослеживается в работах У. Бакера, Н. Буггарда, Н. Флигштейна, У. Пауэлла. Параллельно американскому направлению все большую известность приобретает новый французский институционализм в лице Л. Болтански, Л. Тевено.
Различные стороны коррупции, ее качества и проявления стали предметом внимания целого ряда современных российских ученых. Так, А.И. Алексеев, Ю.В. Голик, В.И. Карасев, Б.Г. Капустин, А.В. Латков, А. Мартынов, А.Ю. Мельвиль, В.Г. Федотов исследовали коррупцию как социальный феномен. Социально-правовые аспекты коррупции представлены в работах А.А. Аслаханова, В.А. Ванцева, Н.А. Васецкого, Ю.К. Краснова, С.М. Максимова, И.М. Мацкевича, В.Е. Эминова. В терминах «противоправность» и «общественная опасность» коррупцию анализировали Б.В. Волженкин. Я.И. Гилинский, А.И. Кирпичников, В.Н. Кудрявцев, C.B. Максимов. Как угроза национальной безопасности, приводящая к деградации общественно-политической жизни, коррупция представлена в работах Е.В Асанова, О.А. Борисова, В.Н. Быкова, В.И. Голика, Е. Иванова, В.И. Карасева, В.В. Колесникова, Ю.С. Кузовкова, А. Куликова, В.А. Труханова. В работах П.А. Кабанова, К.В. Киселева, К.Л. Майданика анализируются причины и определяется степень развития коррупции в России. А.Д. Дмитриев и Л.Н. Тимофеева считают коррупцию политическим явлением, связанным с конфликтогенностью в органах государственной власти. В целом, авторы сходятся во мнении, что степень проявления коррупции в нашей стране очень высока и что коррупция оказывает значительное влияние на все сферы жизнедеятельности общества. Также отмечается, что методы борьбы с бытовой коррупцией и коррупцией в высших эшелонах власти должны различаться кардинальным образом.
Большой пласт работ посвящен анализу сущности государственной антикоррупционной политики, определению ее основных целей, задач, методов, установлению ее места в системе публичного управления. Значительное число исследований по антикоррупционной политике посвящено анализу юридических аспектов ее реализации. В работах С.Г. Александрова, В.И. Илюхина, А.В. Малько, О.Н. Тимергалиевой подчеркиваются проблемы несовершенства современного российского антикоррупционного законодательства, отмечаются его большие расхождения с антикоррупционным законодательством других стран, а также отсутствие единой правоприменительной практики по коррупционным делам. В работах О.А. Борисова, В.В. Колесникова, А.И. Гурова, Е.В. Ароян обосновывается необходимость разработки и реализации диверсифицированной антикоррупционной политики.
В целом, несмотря на достаточно широкий круг работ, посвященный тематике коррупции, можно констатировать, что специального политологического исследования антикоррупционной политики проведено не было. Опираясь на достижения предшественников, нам представляется значимым с позиций политической науки рассмотреть процесс ее формирования, теоретические основания и содержание.
Объект исследования. Объектом исследования выступает антикоррупционная политика в современной России.
Предмет исследования. Предметом исследования являются институциональные основания антикоррупционной политики в Российской Федерации, а также проявившиеся в процессе ее реализации общественно-политические тенденции.
Цель диссертационного исследования состоит в содержательном обосновании этапов антикоррупционной политики в Российской Федерации и выявлении потенциала политических институтов, задействованных в реализации антикоррупционной политики.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:
рассмотреть имеющиеся в социогуманитарных науках основные теоретические подходы к анализу коррупции;
предложить собственное методологическое видение коррупции и наметить исследовательские горизонты политологического анализа обозначенной тематики;
представить коррупцию как сложное, многомерное явление общественно-политической жизни;
исследовать институциональную структуру коррупции в России;
выявить роль государственных и общественных институтов в реализации антикоррупционной политики;
проанализировать цели и задачи антикоррупционной политики и ее значение в обеспечении национальной безопасности государства;
определить периоды становления антикоррупционной политики в современной России, оценить ее особенности и степень эффективности на различных этапах;
дать политологическую оценку перспективам борьбы с коррупций в России, а также установить функциональное предназначение и возможности политической системы в этой борьбе.
Решение поставленных задач предполагает привлечение широкого круга источников и эмпирических данных. Необходимо оговориться, что в виду специфики исследования эмпирические и статистические данные, используемые для исследования, могут иметь неполный характер, носить ярко выраженный социально-политический контекст, предназначаться в качестве доказательной базы для демонстрации преимуществ определенных политических предпочтений и программирования общественного мнения.
К основополагающим источникам следует отнести базовые российские и международные документы по антикоррупционной политике. Это, прежде всего Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Национальный план по противодействию коррупции, Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Важной группой источников являются правовые акты Российской Федерации: Конституция РФ, федеральные законы «Об основах государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации» «О Федеральной службе безопасности», «О противодействии коррупции», Указ Президента РФ «О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы» и Постановления Правительства РФ, антикоррупционное законодательство субъектов Российской Федерации, иные нормативные акты.
Третью группу составляют статистические и справочные материалы, а также результаты политологических и социологических исследований Romir-monitoring, ВЦИОМ, ФОМ, Социологического центра Ю. Левады, Фонда «Информатика для демократии», Transparency International и др.
Отдельной группой являются интернет-источники. Это, прежде всего, официальные сайты федеральных государственных органов: палат Федерального Собрания, Правительства РФ, Администрации Президента РФ, Совета Безопасности РФ, Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности. Важная фактологическая и аналитическая информация была нами почерпнута на сайтах информационных агентств и интеллектуальных центров.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Проводимое исследование осуществляется в русле рационально-критической парадигмы. Особенности изучаемой проблемы требуют привлечения средств как классической, так и постклассической методологии, сочетание которых позволяет осуществить рефлексию изучаемого явления в его развитии.
Теоретической базой выступают теории политической модернизации и трансформации, теории элит и олигархии, раскрывающие роль правящего класса в управлении обществом. Важное значение имеет теория бихевиоризма, раскрывающая социально-экономические и этические аспекты характерного для коррупции рентоориентированного поведения. Возможности нормативно-ценностного анализа коррупционной среды в современной России реализуются посредством применения правовых теорий.
Институциональный подход позволяет понять процессы распределения коррупционной ренты, более полно описать влияние коррупции на политическую и социально-экономическую сферы жизнедеятельности общества.
Помимо указанных, использованы методы экономических наук, в частности экономической статистики, позволяющей оценить объемы рынка коррупционных услуг, а также проанализировать негативное влияние коррупционных явлений на социально-экономического положение страны, уровень жизни рядовых граждан.
Важно отметить, что характер рассматриваемой проблемы обусловливает необходимость методологического синтеза, базисом которого выступает неоинституциональный подход, используемый в совокупности с системным подходом. Это создает необходимые предпосылки для раскрытия коррупции как системного, многоаспектного явления, выявления роли и значения политических институтов в национальной антикоррупционной политике.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии научных взглядов на коррупцию и антикоррупционную политику как одного из важных направлений обеспечения безопасности Российской Федерации. Наиболее существенными являются следующие результаты, характеризующие научную новизну и личный вклад автора:
- рассмотрены и систематизированы основные подходы к трактовке коррупции с применением институционального анализа; это создает основание для выявления основных источников коррупции и коррупционного поведения, что, в свою очередь, позволяет корректировать цели, задачи и механизмы антикоррупционной политики в современной России;
- раскрыта институциональная структура коррупции в современной России, показаны ее специфические особенности и недостатки, роль социально-политических институтов в формировании и реализации антикоррупционной политики;
- приведена периодизация становления антикоррупционной политики в современной России;
- дана оценка эффективности отечественной системы антикоррупционной политики по сравнению с другими государствами в условиях глобализации коррупции;
показано, что в последние несколько лет резко возрос фактор политизированности вопросов, связанных с коррупцией и антикоррупционной политикой, тематика коррупции стала значимой в политической повестке дня.
Положения, выносимые на защиту:
1) Всесторонний и содержательный анализ феномена коррупции демонстрирует, что понимание данного явления не может ограничиваться его трактовкой только лишь как противоправных действий, связанных с использованием служебного положения в целях личного обогащения. Коррупция представляет собой системное комплексное явление, которое стремится «встроиться» во все сферы общественной жизни, деформируя легитимные способы осуществления социально-экономических и политико-правовых взаимоотношений социальных субъектов.
2) Основная задача антикоррупционной политики состоит в том, чтобы добиться снижения коррупции до такого уровня, чтобы она не могла представлять угрозу национальной безопасности и оказывать значительное влияние на функционирование основных сфер жизнедеятельности общества.
3) Основными элементами институциональной структуры антикоррупционной политики являются государство и институты гражданского общества. Главным субъектом и объектом антикоррупционной политики выступают государственные институты, в то же время, множество функций, главной из которых является функция общественного контроля, выполняется институтами гражданского общества. Антикоррупционная политика должна быть нацелена на достижение синергетического эффекта, достигнутого в процессе взаимодействия государственных и негосударственных структур.
4) В процессе развития самой коррупции, а также формирования антикоррупционной политики в современной России можно выделить три условных периода. Первый из них (1992-1999 гг.) характеризуется становлением системы олигархической коррупции. Второй период связан с первыми двумя президентскими сроками В.В. Путина (2000-2008 гг.) и характеризуется проникновением коррупции, источником которой служит рентоориентированная бюрократия, на все уровни созданной вертикали власти. Специфика третьего периода (с 2008 г. по настоящее время) определяется тем, что коррупция воспринимается обществом в качестве ведущего препятствия на пути социально-экономического и политического развития страны, вследствие чего государственная власть активизировала осуществление антикоррупционной политики.
5) Одной из главных особенностей современного периода становления антикоррупционной политики в России является то, что соответствующая риторика впервые становится весомым аргументом в публичной политике, влияет на конфигурацию политического пространства. Ярким подтверждением этому являются федеральные электоральные кампании 2011-2012 гг., избирательные кампании 2013 г. в российских регионах.
6) К основным недостаткам современной антикоррупционной политики в Российской Федерации можно отнести: а) существенные пробелы, имеющиеся в российском антикоррупционном законодательстве, отсутствие в нем определения базовых правовых категорий, на которых базируется антикоррупционная политика многих зарубежных стран (к примеру, правовых категорий «незаконное обогащение» или «конфискация имущества»); б) размытая ответственность субъектов антикоррупционной политики в процессе ее реализации; в) несистемный характер проводимой антикоррупционной политики; г) невысокая скоординированность антикоррупционных усилий российских и международных/зарубежных структур, выступающих субъектами в борьбе с коррупцией.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные выводы могут быть использованы в решении не только теоретических, но и практических задач. Основные положения диссертационного исследования, выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе реализации антикоррупционной политики в России, повышении ее эффективности и минимизации социальных и политических последствий коррупции.
Озвученные в работе проблемы имеют открытый исследовательский горизонт и перспективы для дальнейших научных разработок в рамках обозначенной тематики.
Возможно использование выводов данной работы организациями и экспертами, занимающимися проблемами формирования и реализации антикоррупционной политики, а также органами исполнительной власти в качестве аналитического материала. Результаты настоящего исследования могут быть использованы в научно-педагогической практике при изучении тем «Политические отношения и процессы», «Политическая культура» в курсе политологии, в преподавании курса «Государственная политика и управление», а также спецкурсов для студентов, обучающихся по специальности «Политология».
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования апробировались на международных, всероссийских и вузовских конференциях: «Парламентаризм в России на современном этапе политического развития» (Санкт-Петербург, 2012), «Экономика и общество в условиях глобальной конкуренции: инновационные пути развития» (Саратов, 2013), «Социально-гуманитарные технологии и коммуникации в ХХI веке. Теория и практика» (Калининград, 2013), а также представлены в шести публикациях. Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры философии и политологии СГСЭУ.
Структура диссертационной работы. Работа состоит из введения, двух глав, по три параграфа в каждой, заключения и списка источников и использованной литературы.
Коррупция как вызов политической системе
Теоретическое и методологическое осмысление феномена коррупции является важной задачей современного социогуманитарного знания. Не последнее место в решении данной задачей занимает и политическая наука, задача которой состоит в анализе и осмыслении явлений политической жизни. Однако говорить о том, что коррупция - это явления чисто политическое было бы неправильно, хотя в общественном сознании бытует мнение, что коррупция и власть между собой неразделимы. Современные исследования показывают, что коррупция - это комплексное явление, порождаемое рядом причин как объективного, так и субъективного характера.
Однозначно определить феномен коррупции очень сложно. В ее основании, на наш взгляд, можно выделить несколько источников. Если посмотреть на историю коррупции, то можно сделать вывод, что коррупция является неотъемлемым спутником системы государственного управления вообще. Как только возникает государство как упорядоченная система распределения властных отношений, и как только это государство дополняется системой государственного управления, так практически сразу возникает явление коррупции. Таким образом, можно утверждать, что коррупция является обратной стороной властных отношений, власть выступает ее источником.
Из классического определения власти2 следует, что сущность власти во многом определяется возможностью управлять и распределять общественные ресурсы. В идеале лицо, наделённое властными полномочиями и имеющее право принимать решения, должно распоряжаться общественными ресурсами, исходя из принципа всеобщего блага, выполнять свои должностные обязанности, руководствуясь целями безопасности государства и обеспечения его территориальной целостности, сохранности государственного имущества. Однако очень часто такого не происходит, государственный служащий или иное лицо принимают решения, исходя из собственных потребностей и желаний.
О важности обеспечения разделения частных и общественных интересов в системе государственной власти писал еще Платон. Известно, что в своем проекте идеального государства управленцы выделялись им в особый класс, которому было запрещено владеть всем формами частной собственности, включая личное имущество и даже семью3. Однако простая и логичная идея оказалась малоприменима на практике. По замыслу Платона институт частной собственности мог существовать только в среде экономически активного населения - ремесленников, крестьян и торговцев. Если бы такую модель удалось бы воплотить на практике, то, скорее всего, такое государство было бы абсолютно неэффективным в плане государственного управления. Не знакомый с феноменом частной собственности управленческий класс просто не смог бы принимать квалифицированных управленческих решений, не смог бы обеспечивать обратную управленческую связь между субъектом и объектом управления.
Рассуждая о коррупции, мы часто говорим о власти в контексте ее отношения к собственности, точнее - праву владеть, распоряжаться и использовать ее. В большинстве случаев должностное лицо имеет право только распоряжаться общественной собственностью, оно не владеет и не использует ее. «Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами. Должностное лицо обязано принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях»4.
Как известно понятие собственности весьма многогранно. Современной теорией выделяется несколько видов собственности: частная, государственная (общественная), личная. Их соотношение во многом формируют различные социально-экономические системы, в которых явление коррупции проявляется весьма по-разному. Таким образом, уровень коррупции в стране сильно зависит от сложившейся в ней социально-экономической системы.
В развитых цивилизациях существуют два типа экономических систем: рыночные (капиталистические) и нерыночные (к которым можно отнести социализм и режим восточной деспотии; кроме того, нерыночными системами являются классический феодализм и общинный социализм, характерные для цивилизаций на ранних стадиях их развития). По мнению Ю. Кузовкова, исторический анализ коррупции показывает, что «в нерыночных (некапиталистических) системах уровень коррупции, как правило, ниже, чем в рыночных (капиталистических) системах»5. И это закономерно, так как природа коррупции коренится в товарно-денежных отношениях, в рыночном обмене. Когда этот обмен не развит, коррупционеру сложнее воплотить украденное в какие-то материальные блага, а если такая возможность и представится, то нечистого на руку субъекта проще обнаружить на фоне его же сограждан, такими возможностями не обладающих и не имеющих личного имущества в больших размерах. Эта ситуация сатирически хорошо изображена в романе «Золотой теленок», когда заработавший миллион на сомнительных операциях Корейко вынужден хранить его в чемодане, а сам трудится простым бухгалтером и живет на весьма скромную зарплату рядового советского служащего. Понимает это и Остап Бендер, который осознал бессмысленность владения миллионом в условиях нерыночной (некапиталистической) экономики и принял решение удрать с ним за границу. Таким образом, еще одним источником коррупции, помимо власти/распорядительно-властных полномочий, является собственность, которая принадлежит некоему субъекту.
Институциональные основы борьбы с коррупцией
В рамках стратегии осознания главный акцент делается на профилактике коррупции с помощью образовательно-воспитательной системы. Предупреждение коррупционного поведения заключается в выработке нормативно-нравственных основ социальной деятельности, как отдельного индивида, так и социальных групп и объединений. В числе основных мер здесь можно выделить: 1) общий анализ ситуации и выработка антикоррупционной стратегии, связанной с определением основных источников коррупционного поведения и коррупционной мотивации граждан; 2) реализация программ антикоррупционного гражданского образования; 3) построение антикоррупционных коалиций; 4) свободный доступ к информации и независимые СМИ.
В рамках стратегии предупреждения основные усилия по реализации антикоррупционной политики направлены на усовершенствование механизмов государственного управления, а также улучшения качества и усиление прозрачности взаимодействия экономических субъектов с государственными институтами. Таким образом, здесь можно выделить следующие основные методы и ориентиры66: 1) обеспечение прозрачности деятельности институтов государственного управления, установление прозрачных процедур главным образом в бюджетном и избирательном процессах; 2) реформирование системы государственной и муниципальной службы, системы правоохранительных органов, создание специальных органов по противодействию коррупции; 3) стимулирование общественного участия в процессах предотвращения коррупции; 4) уменьшение вмешательства государства в дела общества; 5) разработка кодексов этики для политиков, чиновников, предпринимателей, установление общественного контроля за их соблюдением; 6) снижение административных барьеров для предпринимателей и внедрение принципов конкурсности и конкурентности в системе государственных и муниципальных заказов, грантов и проч.;
В рамках стратегии пресечения акцент делается на реализацию комплекса мер, направленных на реализацию принципа неотвратимости наказания за коррупционные преступления, а также принципа равенства всех перед законом. Здесь можно выделить следующие меры67: 1) обеспечение условия для создания сильной и независимой судебной власти; 2) реализация принципа неукоснительного исполнения законов; 3) разработка законодательства, не допускающего возможности появления коррупции, в том числе с применением общественной экспертизы; 4) развитие системы правовой помощи и защиты, широкое внедрение и использование возможностей института омбудсмена, других правовых институтов.
Надо отметить, что в мировой практике борьбы с коррупцией мы не отыщем примеров «чистой» реализации одной из вышеперечисленных стратегий. Как правило, данные стратегии применяются совместно в рамках общих мер по профилактике коррупционных явлений. Несмотря на различия между ними, они тесно связаны между собой.
В целом, работа органов власти и структур гражданского общества должна вестись в соответствии с этими стратегиями по двум главным направлениям: 1. принимать такие законодательные акты, чтобы возможность возникновения коррупции при их исполнении была бы минимальной и неукоснительно исполнять их; 2. создавать условия, как для противодействия коррупции, так и для возникновения общественного участия в данном процессе, развивать это участие и повышать его эффективность. Логика такого подхода предельно понятна: сначала необходимо понять, что коррупция - это плохо, и ей необходимо противодействовать, затем следует предупреждать коррупцию, устранять ее причины, а если коррупция все-таки имеет место, то необходимо пресекать ее проявления и защищать граждан от ее последствий68.
Таким образом, главное преимущество стратегии преодоления и профилактики коррупции заключается в системности воздействия на основные сферы общественной жизни. При этом данная стратегия допускает применение не только превентивных, профилактических мер, но и допускает и преследование коррупционеров в рамках укрепления судебной системы и реализации принципа неотвратимости наказания за совершенное преступление. Системность также наделяет эту стратегию потенциалом преобразования всего государства, и его отношения с гражданским обществом
В целом главную идею данного подхода можно вписать в формулу: преступление совершается только в том случае, если полезность коррупции выше, чем полезность честности, а вероятность быть пойманным достаточно низка.
Еще одним преимуществом данной стратегии является длительность результата реализации такой стратегии. Описанные выше методы ее реализации направлены на долгосрочный результат путем значительных системных преобразований, разработки нормативно-правовой базы и механизмов ее правоприменения.
Тем не менее, у данной стратегии имеются и недостатки. Во-первых, как мы уже подчеркивали, ее реализация требует наличия достаточно высокой политической, экономической и правовой культуры общества. Сторонники системного метода устранения причин полагают, что странам с укорененной коррупцией следует просто взрастить на своей почве те институты, которые действуют в странах с низким уровнем коррупции, что является, как минимум, чрезмерным упрощением ситуации. Такие институты в отрыве от социокультурных основ породившего их общества рискуют не прижиться в новых условиях и оказаться в общественной, политической и управленческой изоляции, которая не позволит реализовать их позитивный потенциал в борьбе с коррупцией. Кроме этого, в виду того, что стратегия не предусматривает введения жестких санкций против коррупционеров, их уголовного и социального преследования, есть риск, что бюрократия сможет проигнорировать меры в рамках реализации такой стратегии.
Во-вторых, представители системного метода устранения причин втискивают индивида в узкие рамки математических уравнений точно так же, как бихевиористы втискивали его в формулу «стимул-реакция». Человек рассматривается представителями этого подхода в традиции неоклассической теории - как калькулятор, подсчитывающих выгоды и затраты от той или иной модели поведения и в зависимости от результата подсчета выбирающий, вступать ему в коррупционную сделку или нет. Отрицание социальной природы человека ведет к отрицанию социальной природы коррупции, и, как следствие, к пренебрежению всеми внеэкономическими типами коррупции и противодействия им .
Во вторую группу стратегий борьбы с коррупцией входят меры борьбы с внешними проявлениями коррупции, существующей коррупцией и конкретными преступными лицами. В литературе такая стратегия чаще всего называется стратегией «войны». Если говорить о правоприменительной практике, то наибольшее практическое воплощение данная стратегия получила в Китае.
Антикоррупционная политика в Российской Федерации в 2000-е гг.: проблемы и достижения
14 августа 1992 г. Б.Н. Ельцин подписал Указ о приватизационных чеках, и уже с начала осени во всех отделениях Сбербанка России их стали выдавать населению. «Ваучеризация» была главной составляющей первого этапа приватизации (август 1992 - осень 1994 гг.). Ее смысл состоял в том, что в процессе фундаментальной трансформации российской экономики каждый гражданин получал равные стартовые возможности в виде своей доли, выделенной из бывшей общественной собственности. Так как рыночная цена предприятий не была определена - ее просто не существовало на момент реформ, - то в основу денежной оценки производственного потенциала государства была положена балансовая стоимость предприятий, которую «разделили» на численность населения России - 148,7 млн. человек (включая грудных младенцев). Доля каждого гражданина РФ составила 10 тыс. рублей. Такова была номинальная стоимость ваучера - сумма по тем временам достаточно большая (легковой автомобиль, например, стоил около 20 тыс. рублей).
Итоги «ваучеризации» населения оказались плачевными из-за колоссальной инфляции: уже осенью 1992 г. на стоимость ваучера можно было купить один мужской костюм среднего качества, а в конце 1993 г. ваучеры продавались по 10-12 тыс. рублей (цена 3-4 бутылок водки). Кроме того, если в 1991г. предполагалось сделать приватизационный чек именным, то на практике ваучеры оказались обезличены. В условиях сильнейшего отставания зарплаты от уровня жизни, ее систематических задержек и невыплат они превратились в предмет продажи. Скупали ваучеры те, у кого были деньги - представители теневого бизнеса. Лишь немногие из рядовых граждан смогли получить какие-то ощутимые результаты.
До сих пор у специалистов нет единого мнения о том, необходимо ли было проводить чековую приватизацию. С одной стороны, мы видим, что практически ни одна цель, которую ставили перед собой власти, не была достигнута. С другой стороны, «ваучерная приватизация была необходима, чтобы создать впечатление о социальной справедливости, к тому же на момент начала приватизации в России просто не было людей, обладавших достаточной суммой денег для приватизации предприятии» . В конечном итоге, чековая приватизация, призванная сделать собственниками граждан России, фактически провалилась. Одной из причин этого, стала низкая финансовая грамотность населения, воспользовавшись которой, перекупщики скупали ваучеры у населения по цене «двух бутылок водки», вместо обещанных А. Чубайсом «двух «Волг»97. Кроме того, поскольку работники предприятий имели преимущественное право на выкуп акций, директора приватизируемых предприятий, используя возможности оказать на них давление, получали широкие возможности для захвата контроля над предприятиями.
Реализованный механизм приватизации экономики оказался коррупционно уязвим. Ваучеры вкладывались в чековые инвестиционные фонды. Схема их действия была примерно одинакова: фонды концентрировали пакеты ваучеров, участвовали в чековом аукционе и покупали за ваучеры акции доходных предприятий. Затем акции передавались с баланса чековых инвестиционных фондов на баланс структур, контролируемых влиятельными в регионе группировками (зачастую организованной преступностью) по низкой балансовой стоимости, оставляя номинальные активы в фонде для последующей фактической ликвидации.
Но наиболее коррупционным по сущности механизмом приватизации стали не ваучерные, а залоговые аукционы, предусматривавшие передачу крупных пакетов акций государственных предприятий взамен на кредитные ресурсы государству. По их условиям, если государство не возвращало долги, пакеты акций переходили в полную собственность кредиторов. Предполагалось, что правительство погасит кредит и вернет заложенные у банков акции приватизированных предприятий. Но заложенные акции правительство выкупать не собиралось, так как деньги на это даже не были предусмотрены в федеральном бюджете следующего года. Поэтому в долгосрочной перспективе речь шла не о залоге, а о приватизации под видом получения залога. Сами залоговые аукционы не предусматривались законодательством о приватизации. Тем не менее, в 1995-1996 гг. было проведено 12 залоговых аукционов, на которых были выставлены пакеты акций крупнейших российских компаний, таких как «ЮКОС», «Сибнефть», «Сиданко», Мечел, Новолипецкий металлургический комбинат и другие.
В среднем акции переходили в частные руки за 4% от реальной стоимости. Например, «Уралмаш» был куплен К. Бендукидзе за одну тысячную часть его стоимости. Стоимость акций нефтяных компаний на рынке была в 18-26 раз выше уже через полтора года после аукционов. В докладе Счетной палаты России, опубликованном в 2004 г., отмечается, что «в результате проведения залоговых аукционов отчуждение федеральной собственности было произведено по значительно заниженным ценам, а конкурс фактически носил притворный характер» и приводится ряд нарушении в ходе проведения аукционов . Осенью 2011г. один из тогдашних участников данных аукционов, Р.Абрамович в лондонском суде под присягой заявил, что фактически залоговый аукцион по приватизации «Сибнефти» носил фиктивный характер: сговор Б. Березовского и его партнера Б. Патаркацишвили с другими участниками торгов позволил им избежать конкуренции и купить компанию за стартовую цену . В результате проведения залоговых аукционов Россия разом лишилась значительной части самых доходных предприятий, вносивших львиную долю денег в федеральный бюджет.
Современный этап реализации антикоррупционной политики: от государственной монополии к общественному контролю
Кроме того, специалисты136 предлагают предусмотреть привлечение институтов гражданского общества к осуществлению федеральными органами исполнительной власти мониторинга правоприменения, в том числе к его антикоррупционной составляющей. Информация, полученная от граждан и организаций, поможет оперативно пресекать имеющиеся коррупционные практики и не допускать их дальнейшего существования. Это в конечном итоге позволит понизить уровень системной коррупции до коррупции единичной.
Также практической стороной нормативно-правовой регламентации антикоррупционной политики стал резкий всплеск активности правоохранительных органов, связанных с выявлением и расследованием коррупционных преступлений именно в органах государственной власти. С дела о растрате средств на развёртывание отечественной системы навигации ГЛОНАСС началась широкая кампания по борьбе с коррупцией, далее последовала волна подобных громких дел с миллиардными цифрами. Наиболее значимыми из них стали: - Дело Оборонсервиса (Минобороны, Сердюкова, Васильевой) с оценкой ущерба государству от 3-х до 13-ти млрд. руб.; - Дело Саммита АТЭС - 2012; - Дело Росагролизинга (ущерб более 30 млрд. руб.); - Дело РусГидро; - Дело Росреестра; - Дело Росрыболовства.
Протестные настроения конца 2011 - первой половины 2012 гг. дали резкий импульс росту активности институтов гражданского общества, оппозиционных политических сил, в том числе и в сфере борьбы с коррупцией. Примечательно, что именно коррупционная тематика стала одной из главных политических карт, разыгрываемой оппозицией. Дискуссия о положении дел с коррупцией в Российской Федерации становятся более открытой и ожесточенной. Выдвинутый блогером и юристом А. Навальным тезис о том, что «Единая Россия» является «партией жуликов и воров» за короткое время стал очень популярным в оппозиционных кругах. При этом его интерпретация в массовом сознании связана не столько с тем, что он направлен против какой-то конкретной политической силы, сколько с ассоциацией устойчивой связи между партией и государственным управленческим бюрократическим аппаратом. То есть, такая оценка формирует в массовом сознании не просто негативный образ отдельной партии, а связана с характеристикой всей системы государственного управления России в целом.
В рассматриваемый нами период антикоррупционная риторика становится одной из главных политических тем и подкрепляется аргументами. Более того, она позволила некоторым оппозиционерам добиться вполне конкретных политических результатов. В частности, здесь нельзя не упомянуть победу Е. Урлашова на выборах мэра Ярославля, агитационная кампания которого была во многом построена на противопоставлении себя «партии жуликов и воров», скандал с выборами мэра г. Астрахани и голодовку кандидата от справедливороссов О. Шеина. На муниципальных выборах осенью 2013 г. большого успеха добился общественник и политик, основатель фонда «Город без наркотиков» Е. Ройзман, который одержал победу на выборах мэра г. Екатеринбурга. На выборах московского градоначальника серьезного политического результата добился А. Навальный, набравший почти 30% голосов москвичей.
Как мы уже указывали, ключевой политической особенностью рассматриваемого периода становится то, что антикоррупционная риторика превращается в реальный политический инструмент, существенным образом влияющий на конфигурацию политического пространства. Активность так называемой «несистемной оппозиции» вкупе с умело используемыми возможностями Интернета как средства массовой коммуникации привела к тому, что российские власти вынуждены были реагировать на создавшуюся угрозу дестабилизации политической обстановки. Назначенный первым заместителем Руководителя Администрации Президента РФ В.В.Володин объявил о начале процессов переформатирования политического пространства в сторону повышения политической конкурентности и открытости деятельности органов власти с целью включения «несистемной оппозиции» в легитимные политические процессы. Примечательно, что один из главных оппозиционных лидеров -А. Навальный львиную долю своего политического капитала заработал именно на антикоррупционной риторике, развитии сетевых проектов «РосПил» и «РосЯма». Также широкую известность получила деятельность ассоциации «Голос» по предотвращению политической коррупции, вызвав неоднозначную реакцию правящей политической элиты.
В условиях системной коррупции местное самоуправление не может быть сферой, свободной от этого зла. В муниципальных органах, так же как и в органах государственной власти, проявления коррупции, к сожалению, не редки. Доказательство тому - отставки глав муниципальных образований и руководителей местной администрации с привлечением их к уголовной ответственности, участившиеся в результате усилившейся борьбы с коррупционной деятельностью.
Важной формой взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции, которая уже реализуется на федеральном и региональном уровнях, является создание специализированных совещательных, консультативных, координационных и экспертных органов. Для сообщения о фактах коррупции создаются интернет -приемные, соответствующие разделы на официальных сайтах спецслужб, горячие линии и телефоны доверия. Но количество таких обращений крайне мало, что свидетельствует о низком уровне правосознания населения и неэффективности проводимых образовательных и пропагандистских мероприятий. Значительным шагом в улучшении информационной открытости государства для общества стало принятие Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", вступившего в силу с 01.01.2010. Однако мониторинг его реализации показал, что Закон требует совершенствования в части установления дополнительных гарантий полноты и достоверности представляемой информации.
Похожие диссертации на Эволюция антикоррупционной политики в Российской Федерации
