Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Власть и общество Северного Кавказа на рубеже 1980-х - 1990-х гг.22
1. Северо-Кавказские народы в условиях перестройки и демократизации 22
2. Региональная власть и кризис советской государственности 33
3. Противостояние формальных и неформальных институтов 49
Глава 2. Институциализация власти на Северном Кавказе в 1990-е гг 68
1. Структурные факторы политической трансформации в регионе 68
2. Процедурные условия институциональных изменений 87
3. Возникновение института главы исполнительной власти республики...103
4. Формирование республиканских законодательных органов 118
Глава 3. Реорганизация институтов власти Северо-Кавказских республик в 2000-е гг 141
1. Политико-правовые факторы развития региональных органов власти 141
2. Изменение статуса глав национальных республик 153
3. Республиканские парламенты в условиях избирательной реформы 170
Заключение 186
Использованные источники и литература 191
- Северо-Кавказские народы в условиях перестройки и демократизации
- Структурные факторы политической трансформации в регионе
- Политико-правовые факторы развития региональных органов власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Организация институтов власти национальных территорий, которые в советский период имели статус автономных республик и областей, - актуальная задача государственного строительства современной России. С распадом СССР изменился не только статус этих территорий, но также претерпели изменения принципы и институты политического управления ими. Исчезла руководящая роль коммунистической партии, и на смену бюрократическо-номенклатурному способу формирования властных органов регионов России пришли демократические выборы.
Болезненно проходили политические преобразования в национальных республиках Северного Кавказа: Дагестане, Ингушетии, Чечне, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Адыгее. В начале 1990-х гг. практически все Северо-Кавказские народы охватили процессы суверенизации, в результате чего автономные республики и области повысили свой политико-государственный статус и стали республиками (государствами) в составе Российской Федерации. В большинстве республик региона был введен пост президента - главы исполнительной власти (высшего должностного лица) и были созданы законодательные собрания. А в практику формирования исполнительных и представительных органов вошли всенародные выборы.
Вместе с тем, переход от бюрократического способа организации власти к демократическим процедурам в Северо-Кавказских республиках сопровождался борьбой различных политических сил, как на внутриреспубликанском, так и на государственном уровне, этническими конфликтами, выступлениями национальных движений и радикальных религиозных общин («ваххабитов»), террористическими актами.
В начале 2000-х гг. в России был принят ряд законов, устанавливающих общие принципы организации исполнительных и законодательных (представительных) органов для всех субъектов РФ. Анализ применения новых правил формирования властных структур в республиках Северного Кавказа представляется весьма важной и злободневной задачей.
Актуальность темы исследования определяется необходимостью вскрыть и осмыслить перемены в способах и процедурах организации институтов власти, которые произошли в ходе политических трансформаций в самом многонациональном и многосубъектном регионе России.
Состояние научной разработанности темы. Научную литературу, использованную при подготовке диссертации, можно разделить на две большие
группы: работы, рассматривающие общие проблемы становления региональной власти России, и исследования, посвященные политическим процессам в Северо-Кавказском регионе.
Изучение работ первой группы позволило понять особенности развития и функционирования органов власти в субъектах РФ, а также внутренние механизмы выдвижения региональных элит.
Теоретико-практические вопросы трансформации власти в постсоветской России рассмотрены в трудах В. Гельмана . Он уделяет особое внимание внутриэлитным расколам и конкуренции, подчеркивает, что «переход» обусловлен не социальной средой и действиями политических элит, но является результатом исхода конфликта между ними.
В свою очередь Д. Москвин считает промежуточным результатом трансформационных процессов в нашей стране институциональную неопределенность. Он приводит в пример противоречия в принимаемых законах: с одной стороны, они закрепляют институты западной демократии (например, местное самоуправление), с другой стороны, ограничивают выборность органов власти и право граждан выразить свое мнение относительно политики в стране (законы о референдуме, митингах и демонстрациях).
В последние несколько лет появились диссертационные исследования, посвященные трансформации власти в регионах Российской Федерации. Среди них наиболее близкой нам по объекту исследования является диссертация О. А. Маркиной . Она рассматривает трансформацию региональных институтов политической власти в России как следствие изменения формальных и неформальных «правил игры» под влиянием внешних и внутренних факторов.
Особый интерес для нас представляли работы, анализирующие законодательные органы власти субъектов РФ (И. В. Гранкин, О. Б. Кабаргин) и институт президентства в национальных республиках (А. Н. Мещеряков). Воздействие избирательной реформы на региональные выборы исследуется в статьях А. В. Кынева .
1 Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации. Наброски к теории // Полис. - 2001. № 1. - С. 15-
29.
2 Москвин Д.Е. Институциональная неопределенность как результат трансформации политической системы
России // Государственное управление. Выпуск 7. 2006. -15 февраля.
3 Маркина О.А. Трансформация региональных институтов политической власти в современной России.
Дисс....к. пол. наук. -М., 2005. - 188 с.
4 Кынев А.В. В ожидании нового электорального предложения. Выборы региональных законодательных
собраний конца 2004 - начала 2005 г. // Полис. - 2005. №3. - С. 116-130; Кынев А.В. Политические партии в
российских регионах: взгляд через призму региональной избирательной реформы // Полис. - 2006. №6. - С.
145-160.
Институциональные изменения в регионах России напрямую зависят от развития федеративных отношений. Этой проблеме также посвящено немало исследований. Так, Р. Г. Абдулатипов связывает перспективы российского федерализма с учетом региональной, этнической и местной самобытности, потребностей и самоуправленческих возможностей местных сообществ.
Иной путь предлагают В. Н. Иванов и О. А. Яровой : сделать доминирующим административно-территориальный принцип государственного устройства РФ. По их мнению, национальный принцип федерализма в России не имеет стратегических перспектив, хотя ученые признают, что объединение республик и областей дело весьма отдаленного будущего.
Этнонациональные проблемы российского федерализма рассматривает в своих работах Л. М. Дробижева. К числу достижений демократического транзита в России она относит отделение этничности от государственного строительства . Л. М. Дробижева также исследует проблемы этнической толерантности и идентичности и утверждает, что укрепление федерального центра позволяет прогнозировать усиление общероссийской государственной идентичности .
Этнополитические процессы в современной России в контексте модернизации и перехода от имперского типа государства к государству-нации исследовал Э. А. Паин .
Российский федерализм в последние годы стал объектом пристального внимания зарубежных авторов. В 2002 г. и в 2004 г. в Манчестере были опубликованы сборники статей британских ученых под редакцией К. Росса , посвященных политическим процессам в российских регионах и реформам, проводимым администрацией В. В. Путина. Реформы начала 2000-х гг. также подвергнуты анализу в монографии Дж. Кана . Молодой финский ученый П.
5 Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив / Под общ. ред. Р.Г. Абдулатипова. - М.:
Изд-во РАГС, 1998. - 228 с.
6 Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие. - М: РИЦ ИСПИ РАН, 2001. -
245 с.
7 Дробижева Л.М. Завоевания демократии и этнонациональные проблемы России (что может и чего не может
дать демократизация) // Общественные науки и современность. - 2005. №2. - С. 16-28.
8 Дробижева Л.М. Социальные проблемы межнациональных отношений в постсоветской России. - М.: Центр
общечеловеческих ценностей, 2003. - 376 с.
9 Паин Э.А. Этнополитические процессы в модернизирующейся России. Концепция нелинейного развития
этнополитической интеграции. - Дисс. ... д. пол. наук. - М., 2004. - 295 с; Паин Э.А. Между империей и
нацией: модернистский проект и его традиционалистская альтернатива в национальной политике России/ 2-е
изд., доп.. - М.: Новое издательство. - 2004. - 248 с.
10 Regional politics in Russia / edited by С Ross. - Manchester: Manchester University Press, 2002. - 223 p.; Russian
politics under Putin / edited by С Ross. - Manchester: Manchester University Press, 2004. - 292 p.
11 Kahn J. Federalism, democratization, and the rale of law in Russia. - Oxford, 2002. - 326 p.
Содерлунд исследовал динамику российского федерализма, учитывая возможность глав исполнительной власти регионов быть, по его определению, «вето-игроками» по отношению к центру (т.е. самостоятельными политическими субъектами, способными блокировать решения федеральной власти).
Ряд отечественных исследователей обратился к изучению такой важной проблемы как состав и особенности выдвижения региональных политических элит. Обобщающий характер носит основанная на обширном эмпирическом материале работа О. В. Крыштановской , где анализируются процессы входа (инкорпорации) в элиту и выхода (экскорпорации) из нее.
Становление политической элиты и властных институтов в регионах России рассматривается в трудах С. Г. Лёушкина, Э. А. Зелетдиновой, А. Е.
тт -14
Чириковои .
В 2004 г. Институтом ситуационного анализа и новых технологий была издана масштабная работа, посвященная региональным элитам России. В основу методики исследования был положен принцип осуществления двух последовательных экспертных интервью, что позволило выявить параметры влиятельности представителей современной политической и экономической элиты в российских регионах. Руководитель проекта О. В. Гаман-Голутвина , приходит к выводу, что в ходе начавшейся в 2000 г. административно-правовой реформы произошло перераспределение политического влияния в пользу центра. Статус и потенциал регионального политика теперь во многом определяются его близостью к структурам федеральной власти, а также поддержкой влиятельных политико-финансовых кланов.
Вторую группу исследований можно разделить на три категории: труды по истории Северного Кавказа, исследования современной этнополитической ситуации и конфликтов в регионе и работы, посвященные становлению региональной власти и политической элиты.
Знакомство с трудами В. В. Дегоева, М. М. Блиева, А. В. Бирюкова, В. Д. Дзидзоева, П. Аптекаря, П. Поляна, А. Авторханова и др., которые посвящены
12 Soderlund P. The dynamics of federalism in Russia. The study of formal and informal resources of the regional Chief
Executives in Russian Center-Region relations. - Abo: Abo Academy University Press, 2006. - 175 p.
13 Крыштановская О. Анатомия российской элиты. - М: Захаров, 2005. - 384 с.
14 Лёушкин С.Г. Региональная политико-административная элита современной России. - М.: МАКС Пресс,
2001. - 120 с; Зелетдинова Э.А. Механизмы демократизации властной элиты (общее и особенное
регионального развития). - М.: Изд-во «Экон», 2002. - 146 с; Чирикова А.Е. Политическая элита в российских
регионах: власть и политические институты. - Автореф.... д. соц. наук. - М., 2003. - 48 с.
15 Гаман-Голутвина О.В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденции эволюции // Самые
влиятельные люди России - 2003 / Науч. ред. О.В. Гаман-Голутвина. - М.: Институт ситуационного анализа и
новых технологий, 2004. - С. 36-79; см. также: Гаман-Голутвина О.В. Региональные элиты России:
персональный состав и тенденции эволюции //Полис. - 2004. №2. - С. 16-19.; №3. - С. 22-32.
истории Северного Кавказа, помогло диссертанту вникнуть в социально-культурные и исторические особенности исследуемого региона.
Во вторую категорию мы относим статьи российских ученых, характеризующие этнополитическую ситуацию в отдельных Северо-Кавказских республиках в первой половине 1990-х гг., которые были опубликованы в сборниках Института этнологии и антропологии РАН .
Вслед за ними на рубеже 1990-х - 2000-х гг. появилось несколько обобщающих исследований этнополитических процессов на Северном Кавказе: Л. Л. Хоперской, А. Борова и К. Дзамихова, А. И. Смирнова, С. М. Воробьева и А. М. Ерохина.
В то же время ряд авторов подверг анализу деятельность общественно-политических и национальных движений Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии (А. Язькова, С. И. Аккиева, М. X. Гугова) и Дагестана (Т. Музаев, И. Мурадян, Ю. Кульчик и X. Джабраилов, С. Исрапилов и С. Ниналалов, К. Гусаева).
Особый интерес для исследователей представляли региональные этнические конфликты и проблемы их урегулирования. Так, осетино-ингушский конфликт рассматривался в работах А. Г. Здравомыслова, М. М. Блиева, А. А. Цуциева и др. авторов.
Чеченский конфликт стал сложной и дискуссионной проблемой, вызвавшей широкий общественный резонанс и появление большого числа исследований, как в России, так и за рубежом. В книге А. Малашенко и Д. Тренина рассматривается его развитие и проблемы урегулирования. Монография В. А. Тишкова дает анализ этнографии и социально-культурной динамики чеченского общества в условиях вооруженного конфликта. Причины конфликта раскрываются в трудах известного чеченского ученого и общественного деятеля Д. Гакаева . Попыткой взглянуть на режим Д. Дудаева изнутри являются записки министра экономики и финансов «суверенной» Чечни Т. Абубакарова . Богатством фактического материала отличается третий
16 Хаджбиеков Р., Полякова Т. Этнополитическая ситуация в Адыгее // Исследования по прикладной и
неотложной этнологии. - 1994. №70; Кисреев Э.Ф. Этнополитическая ситуация в республике Дагестан // №72;
Аккиева СИ. Этнополитическая ситуация в Кабардино-Балкарской Республике // № 68; Гостиева Л.К.,
Дзадзиев А.Б. Этнополитическая ситуация в Северной Осетии // №76 //
17 Малашенко А., Тренин Д. Время Юга: Россия в Чечне, Чечня в России. - М. - 2002. - 267 с.
18 Тишков В.А. Общество в вооруженном конфликте (этнография чеченкой войны). - М.: Наука, 2001. - 552 с.
19 Гакаев Д.Д. Путь к Чеченской революции // ; Гакаев Д. Д. Очерки
политической истории Чечни (XX в.) - М: Изд-во ЧКЦ, 1997. - 473 с.
20 Абубакаров Т. Режим Джохара Дудаева: правда и вымысел. Записки дудаевского министра экономики и
финансов. -М: ИНСАН, 1998. - 192 с.
том монографии И. М. Сигаури о развитии чеченской государственности от Чечено-Ингушской АССР до Чеченской Республики Ичкерия. Работы А. Саватеева, А. Кудрявцева, А. Малашенко, С. Шерматовой и др. посвящены исламскому фактору в чеченском конфликте.
Первоначально исследования иностранных авторов Дж. Данлопа, В.
Беннет, С. Смита объединяла критическая оценка действий российской федеральной власти, отказавшейся от поиска компромисса и переговоров с Д. Дудаевым в период Первой чеченской войны 1994-1996 гг. Среди работ,
9"3 94
опубликованных за границей в более поздний период (М. Боукер , К. Блэнди и др.), часть вины за развитие следующего витка конфликта в 1999 г. возлагается уже на чеченских лидеров, которые не смогли создать действенные институты власти в республике, а в вопросах государственного строительства взяли на вооружение идеи радикального ислама.
К третьей категории научных исследований мы относим труды Э. Ф. Кисриева, К. С. Идиатуллиной, О. П. Чуба, В. Белоусова и М. Белоусова, где анализируются региональная власть и политические элиты Северного Кавказа.
Здесь же мы упомянем работы сотрудников Северо-Кавказской академии государственной службы В. Г. Игнатова, А. В. Понеделкова, А. М. Старостина, которые занимаются исследованием региональных этнократических элит в системе административно-государственного управления.
Также мы обращались к трудам глав исполнительной власти Северо-
Кавказских республик. Например, президент Чечни А. Кадыров , погибший в 2004 г., в свое время защитил диссертацию на тему «Российско-чеченский конфликт: генезис, сущность, пути решения». В ней он обозначил свою приверженность сохранению Чечни в составе России, но с особым экономическим статусом. Ценным для нас стало знакомство с работами нынешнего Главы Республики Северная Осетия - Алания Т. Мамсурова по проблемам федерализма.
Становление представительной власти в отдельных, далеко не всех республиках Северного Кавказа, рассматривали М. Р. Дышекова, С. А.
21 Сигаури И.М. Очерки истории и государственного устройства чеченцев с древнейших времен. Т.Ш. - М.:
Русь, 2002. - 398 с.
22 Dunlop J. Russia confronts Chechnya: Roots of Separatist Conflict. - Cambridge: Cambridge University Press, 1998;
Bennet V. Crying wolf: The return of war to Chechnya. - London: Pan Books, 2001.- 589 p.; Smith S. Allah's
Mountains: Politics and war in the Russian Caucasus. - London, 1998.
23 Bowker M. Conflict in Chechnya II Russian politics under Putin I edited by С Ross. - Manchester: Manchester
University Press, 2004. - P. 255-268.
24 Blandy С W. Chechnya: Normalization. - London: Conflict Study Research Center, 2003. - 64 p.
25 Кадыров А.А. Российско-чеченский конфликт: генезис, сущность, пути решения. Дисс.... к. пол. наук. - М.,
2003.
Кислицын и Н. П. Леоненкова . Также немногочисленны исследования исполнительных республиканских структур: им посвящены работы Н. К. Л угу ев ой и М. Э. Туаева .
В изучении специфических черт выборов глав исполнительной власти в республиках Северного Кавказа нам помогли публикации Международного института гуманитарно-политических исследований, сайт департамента аналитики политических проблем "Никколо М" и другие аналитические
политологические сайты .
Анализ состояния научной разработанности темы показывает, что осмыслению политических проблем республик Северного Кавказа посвящено большое количество монографий, статей, диссертаций, которые прямо или косвенно затрагивают проблемы развития региональной власти и ее взаимоотношения с центром. Однако когда речь идет о республиканских органах государственного управления, можно назвать лишь небольшое количество работ, раскрывающих специфику либо парламентских, либо исполнительных структур в отдельно взятой республике. В то время как попыток провести комплексное исследование становления исполнительных и законодательных институтов власти Северо-Кавказских республик в контексте трансформационных процессов в России пока не предпринималось.
Объект исследования - политическая трансформация в национальных республиках Северного Кавказа Российской Федерации в постсоветский период.
Предметом диссертационного исследования являются институты власти Северо-Кавказских республик. Мы фокусируем внимание на институте главы исполнительной власти и законодательных (представительных) органах, их становлении и реорганизации.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1989 г., когда в условиях кризиса советской государственности наметились изменения в структуре органов власти национальных автономий РСФСР. Верхней хронологической границей мы обозначили апрель 2007 г. Автор стремится осмыслить практику применения в Северо-Кавказских республиках новых
Мамсуров Т.Д. Российский федерализм: национально-этнический контекст. - М.: Изд-во «Вариант», 2001. -240 с; Мамсуров Т.Д. Регионы - Центр: проблемы согласования интересов. - М: Изд-во РУДН, 2000. - 280 с.
27 Дышекова М.Р. Становление парламентаризма в Кабардино-Балкарской Республике. Автореф.... к. юр. наук.
- М., 1999. - 24 с; Кислицын С.А., Леоненкова Н.П. Представительные органы власти и парламентская
культура Республики Адыгея. - Майкоп: Изд-во МГТУ, 2004. - 98 с.
28 Лугуева Н.К. Институт исполнительной власти в субъекте Российской Федерации (на примере Республики
Дагестан). Автореф... .к. юр. наук. - М., 2003. - 24 с; Туаев М.Э. Становление и развитие президентской власти
в Республике Северная Осетия - Алания. Дисс.... к. пол. наук. - М., 2005. - 150 с.
29 , , , , , и др.
правил организации исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ, принятых на федеральном уровне в 2000-2004 гг. Цель работы исследовать процесс становления и развития институтов власти национальных республик Северного Кавказа в условиях политической трансформации (1989-2007 гг.) и обобщить опыт институциональных изменений в регионе. Достижение поставленной цели связано с решением следующих задач:
исследовать структурные факторы (исторические, социальные, экономические и культурно-ценностные) политической трансформации в Северо-Кавказских республиках;
выяснить влияние процедурных факторов (выбора стратегий и тактик политических элит) на институциональные изменения на Северном Кавказе;
оценить значение введения («импорта») института главы исполнительной власти республики;
провести анализ институциональных изменений в законодательных (представительных) органах власти республик Северного Кавказа;
осмыслить практику применения новых правил формирования органов власти субъектов РФ в ходе региональных выборов в 2002-2007 гг.
Источниковая база исследования. Источники, использованные в диссертации, мы разделяем по степени важности на пять групп: 1) федеральные и республиканские законы, договоры и решения различных уровней власти; 2) статистические и справочные материалы; 3) заявления и интервью представителей политической элиты Северного Кавказа; 4) декларации и резолюции национальных движений и общественно-политических сил; 5) республиканская пресса.
1. В первую группу входит Конституция Российской Федерации, Указы Президента РФ, Федеральные законы и Постановления Верховного Совета РСФСР.
В группу законов республиканского уровня вошли конституции республик Северного Кавказа, размещенные на их официальных сайтах и сайтах правовой информации . В эту же категорию мы включили Конституцию
Конституция Чеченской Республики. Принята 23 марта 2003 г.// Официальный сайт Чеченской Республики ; Конституция Республики Дагестан. Принята 26 июля 1994 г. // Официальный сайт правительства Республики Дагестан ; Конституция Республики Ингушетия. Принята 27 февраля 1994 г. // Официальный сайт Республики Ингушетия ; Конституция Республики Адыгея. Принята 14 марта 1995 г. // ; Конституция Карачаево-Черкесской Республики. Принята 5 марта 1996 г. // ; Конституция Кабардино-Балкарской Республики. Принята 1 сентября 1997 г. // ; Конституция Республики Северная Осетия-Алания. Принята 12 ноября 1994 г. // Официальный сайт Парламента Республики Северная Осетия - Алания ; Конституция Республики Дагестан. Принята 10 июля 2003 г. // Дагестанская правда. - 2003. - 26 июля (№159).
самопровозглашенной суверенной Чечни , принятую в 1992 г., и проект конституции Чеченской Республики , предложенный Д. Дудаевым в феврале 1993 г.
Значительное внимание в диссертации уделено соглашениям между федеральными органами власти и органами власти республик в составе
Российской Федерации , а также протоколу встречи делегаций Чечни и РФ в январе 1993 г. , Хасавюртовским соглашениям, подписанным в августе 1996 г., и Договору о мире, подписанному в мае 1997 г.
Мы проанализировали соглашения между Республикой Северная Осетия-Алания и Республикой Ингушетия, направленные на урегулирование вооруженного конфликта, разгоревшегося осенью 1992 г.
Также в эту группу входят указы президентов и решения исполнительных органов Северо-Кавказских республик, постановления и заявления республиканских парламентов, решения органов местного самоуправления.
2. Для анализа социально-профессионального состава органов государственной власти Северного Кавказа полезным было изучение электоральной статистики региональных выборов в законодательные
институты в период с 1995 г. по 2007 г. Большую помощь здесь оказали списки депутатов, размещенные на официальных сайтах парламентов Северо-
31 Конституция Чеченской Республики. Принята 12 марта 1992 г. // Конституции республик в составе РФ. Вып.
3. - М.: Издание Государственной Думы, 2000. - С. 157-183.
32 Конституция Чеченской Республики (проект) // Ичкерия. - 1993. - 13 февраля (№13). - С. 2-3.
33 Такие договоры были подписаны с Кабардино-Балкарской Республикой (1.07.1994) и Республикой Северная
Осетия-Алания (23.03.1995)
34 Протокол о результатах встречи делегаций Российской Федерации и Чеченской Республики в г. Грозный 14
января 1993 г. // Голос Чеченской Республики. - 1993. - 15 января (№3). - С. 1.
35 Совместное заявление и Принципы определения основ взаимоотношений между Российской Федерацией и
Чеченской республикой (Хасавюртовские соглашения) от 31 августа 1996 г. // ;
Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой
Ичкерия. 12 мая 1997 г. // Россия и Чечня (1990-1997 гг.). Документы свидетельствуют / Отв. ред. И.Н.
Еременко, Ю. Д. Новиков. - М: РАУ-университет, 1997. - С. 5.
36 Соглашение между Ингушской Республикой и Северо-Осетинской ССР «О мерах по розыску без вести
пропавших лиц и безусловному возвращению заложников» от 3 февраля 1993 г. г. Кисловодск. // Северная
Осетия. - 1993. - 6 февраля (№24). - С. 1; Соглашение между Северо-Осетинской ССР и Ингушской
Республикой «О мерах по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на
территории Ингушской Республики и Северо-Осетинской ССР» от 20 марта 1993 г. // Северная Осетия. - 1993.
- 24 марта (№55). - С. 1 и др. документы
37 Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997-2000. Электоральная
статистика. - Т.2. - М.: Изд-во «Весь мир», 2001. - 768 с; Регионы России: Органы представительной власти
субъектов РФ // Сайт Информационно-исследовательского центра «Панорама»
Кавказских республик , официальные сайты российских партий , данные Независимого института выборов и информационные сайты новостей .
Также в диссертации были использованы данные статистики по Северо-
Кавказским республикам, опубликованные Госкомстатом России , и другая справочная литература.
Насыщены полезной информацией привлеченные нами результаты социологических опросов, проведенных в республиках Северного Кавказа в начале 2000-х гг. Это данные Северо-Осетинского центра социологических исследований ИСПИ РАН по Чечне за май-июнь 2003 года43. Хотя для нас также были познавательными статистка и экспертные оценки, приведенные в статье Б. X. Ториева по Республике Ингушетия, к сожалению, ученый не указал, кем и на основе какой выборки проводились опросы.
3. В третью группу вошли выступления, доклады, заявления и интервью представителей политической элиты Северного Кавказа: Р. Аушева, М. Магомедова, Д. Дудаева, А. Кадырова, М. Зязикова, Р. Кадырова и др. Мы также привлекли сборники выступлений, статей, интервью первых президентов Кабардино-Балкарской Республики В. Кокова и Республики Адыгея А. Джаримова и мемуары первого президента Республики Северная Осетия-
Алания А. Галазова . Важным источником для нас стал сборник интервью,
проведенных Л. Дробижевой с представителями политической,
экономической и научной элиты ряда национальных республик РФ, в том числе Северной Осетии.
38 Официальные сайты Парламента Республики Северная Осетия-Алания , Народного
Собрания Республики Ингушетия , Карачаево-Черкесской Республики ,
Госсовета-Хасэ Республики Адыгея , Народного Собрания Республики Дагестан и др.
39 Официальный сайт партии «Единая Россия» , Официальной сайт Коммунистической партии
Российской Федерации , Официальный сайт политической партии «Справедливая Россия»
и др.
42 Регионы России. Основные характеристики субъектов РФ. 2003: Статистический сборник / Госкомстат
России. - М., 2003. - С. 273-337; Информационно-аналитические материалы о социально-экономическом
положении регионов РФ в 2007 году // Официальный сайт Госкомстата России
43 Чечня в социокультурном пространстве РФ. Этносоциологический анализ. Результаты социологического
опроса населения Чеченской Республики, проведенного в мае-июне 2003 года / Отв. ред. Х.В. Дзуцев. -
Владикавказ, 2004. -111 с.
44 Ториев Б.Х. Республика Ингушетия в статистике и экспертных оценках (апрель-май 2003 г.) // Исследования
по прикладной и неотложной этнологии. - М: ИЭА РАН, 2004. №173. - 22 с.
45 Коков В. Восхождение к идеалам. Проблемы реформирования государственного и общественного
устройства. - М.: Славянский диалог, 2001. - 479 с.
46 Керашев А., Меретуков Р., Пренко А. Десять лет и вся жизнь (А. Джаримов). - Майкоп: РИПО «Адыгея»,
1999. - 440 с.
47 Галазов А.Х. Пережитое. - М: ИД «Грааль», 2002. - 692 с.
48 Говорит элита республик Российской Федерации. Сто десять интервью Леокадии Дробижевой с политиками,
бизнесменами, учеными, деятелями культуры, религии, лидерами оппозиционных движений. - М.: ИС РАН,
1996.-301 с.
В отдельную группу мы выделяем политические заявления, декларации и решения национальных и общественно-политических движений (Конгресса кабардинского народа, Национального совета балкарского народа, Кумыкского народного движения «Тенглик», Общенационального конгресса чеченского народа и др.), резолюции митингов граждан и общественно-политических сил.
Важным источником для нашей работы стала региональная пресса. Так, политический кризис в Чечне в 1991-1994 гг. рассматривался при сопоставлении материалов общественно-политической газеты «Голос Чеченской Республики» (до мая 1992 г. газета называлась «Голос Чечено-Ингушетии») и газеты Президентского совета и Правительства ЧР «Ичкерия» , использовались также чеченские газеты «Барт», «Свобода», «Республика». Дальнейший ход развития конфликта в освещении республиканской прессы, к сожалению, оказалось возможным проследить только по отрывочным изданиям: несколько номеров «Грозненского рабочего» за 1996 г. (октябрь-ноябрь) и 2003 г. (март-октябрь), «Кавказской хроники» за 1997 г. (март-апрель). Нами были использованы электронные версии газет «Голос Чеченской Республики»53 за 2004-2006 гг., «Чеченское общество»54 за 2004-2007 гг. и подпольного издания чеченских сепаратистов «Ичкерия» за 2003-2005 гг.
В работе привлечены также материалы следующих республиканских газет: «Дагестанская правда» (1991-2007 гг.), газета одноименного лакского национального движения «Кази-Кумух» (1992 г.), «Кабардино-Балкарская правда» (1991-2006 гг.), «Северная Осетия» (1991-2006 гг.), «Ингушетия» (1993-1997 гг.), общественно-политическая газета Карачаево-Черкесской Республики «День республики» (1991-1993 гг.), «Советская Адыгея» (1991-1994 гг.), региональная общественно-политическая газета «Северный Кавказ» . Все указанные периодические издания находятся в отделе газет Российской государственной библиотеки.
В диссертации использовались официальные сайты республик Северного
СП го
Кавказа , Кавказский интернет портал и сайт Российской федеральной службы новостей по Северному Кавказу .
Первый номер вышел 24 мая 1992 г.
50 В указанный период издавалась в Минеральных водах.
51 11 марта 2003 г. вышел первый выпуск после года молчания.
52 Газета была основана в 1992 г.
56 Электронная версия (2006-2007 гг.):
57 Официальные сайты Республики Ингушетия , Республики Дагестан ,
Правительства Чеченской Республики и др.
Теоретико-методологическая база исследования. В основание разработки темы диссертации легла теория политических трансформаций (Д. Ростоу, Г. О'Доннел и Ф. Шмиттер, А. Пржеворский). Ее центральным понятием является «политический переход» («транзит»), который определяется как социальные и институциональные преобразования, связанные с продвижением от тоталитарных и авторитарных режимов к демократическому управлению. Данная теория, на наш взгляд, применима к анализу постсоветских изменений на Северном Кавказе: перехода от бюрократического способа управления и организации власти в регионе к демократическому.
Среди российских политологов значительный вклад в развитие теории транзита внес А. Ю. Мельвиль, предложивший синтез структурного и
і 60
процедурного подходов к исследованию политической трансформации .
Особую теоретико-методологическую значимость для нашей работы имеет институциональная теория и появившееся в ее рамках в 1980-е гг. направление неоинституционализм (Дж. Марч и И. Олсен ).
В неоинституционализме можно выделить несколько подходов. Так, Д.
и 62
Норт , один из сторонников нормативного подхода, определяет институты как «устанавливаемые людьми ограничения, которые структурируют политическое, экономическое и социальное взаимодействие». Второй подход (П. Холл и Р. Тейлор, Дж. Найт ) рассматривает институты как результат рационального выбора политических акторов. Наконец, с точки зрения исторического подхода, развитие и конфигурация институтов (конституция, государственные и политические структуры) определяются не только стратегиями политических акторов, но и социальным, и историческим контекстом, в котором происходит их взаимодействие.
Ценный вклад в развитие инструментария, предназначенного для анализа политических институтов, на наш взгляд, внес коллективный труд российских ученых «Институциональная политология: современный институционализм и политическая трансформация России». В теоретическом очерке П. В. Панова , опубликованном в этой работе, представлена методология исследования
www.
60 Мельвиль А.Ю. Внешние и внутренние факторы демократических транзитов. - М: Изд-во МГИМО, 1998. -
С. 16.
61 March J.G., Olsen J.P. Rediscovering Institutions: The organization basis of politics. - N.Y., London, 1989. - P. 17.
62 North D. Institutions, institution change and economic performance. - Cambridge: Cambridge University Press,
2002. - 152 p.
63 Holl P., Taylor R. Political science and the three new institutionalism II Political Studies, 1996. Vol. 44. №5; Knight
J. Institutions and social conflict. - Cambridge: Cambridge University Press, 1992.
64 Панов П.В. Институционализм рационального выбора II Институциональная политология: современный
институционализм и политическая трансформация России / Под ред. СВ. Патрушева. - М.: ИСП РАН, 2006. -
С. 64-73.
изменения институтов с позиции рационального подхода. Выделяются два основных механизма создания формальных институтов: «легализация неформальных» (например, придание письменной формы неформальной норме) и «импорт» или «трансплантация» . Последний является введением новых институтов, заимствованных из других стран, исторического опыта или теоретических моделей.
Также в работе мы взяли на вооружение теории элит (Г. Моска, В. Парето, Р. Михельс). Для нашей работы ценность представляет властный подход (Р. Миллс), согласно которому, элитой являются те, кто обладает в данном обществе решающей властью, а также теория «рациональной бюрократии» М. Вебера.
Таким образом, методологическую базу нашего исследования составляют
сочетание структурного и процедурного подходов к анализу политических
трансформаций (А. Ю. Мельвиль), рациональный подход
неоинституционализма (Дж. Найт) и властный подход теории элит. Объединение этих подходов позволяет нам рассматривать изменения исполнительных и законодательных институтов республик Северного Кавказа как результат взаимодействия политических акторов (конкурирующих элит) в определенной среде (социальном контексте) и их выбора новых организационных форм и «правил игры».
Исторический подход дает возможность проследить динамику и выделить этапы институциональных изменений на Северном Кавказе.
Системный подход (Д. Истон, Т. Парсонс) позволяет нам рассматривать процесс политических преобразований в Северо-Кавказских республиках как взаимодействие внутренних элементов региональной системы (акторы, политические и общественные институты, их цели и ресурсы) со средой.
Помимо перечисленных методологических подходов и принципов в работе
используются широко применяемые общенаучные методы исследования:
сравнительный, проблемно-хронологический, эмпирический и
прогностический.
Основные результаты исследования, полученные автором и их научная новизна:
1. В диссертации фактически впервые осуществлен сравнительный анализ институциональных изменений в семи Северо-Кавказских республиках и обобщен постсоветский опыт развития региональных институтов власти.
В дальнейшем в нашей работе мы будем использовать термин «импорт».
Использовано сочетание структурного, процедурного и рационального подходов к исследованию трансформационных процессов. Это позволило нам рассматривать становление институтов власти в регионе как результат борьбы и рационального выбора политических субъектов (элит), взаимодействующих в определенной социальной среде.
Применены количественные методы оценки результатов публичной политики, благодаря которым мы выяснили социально-профессиональный состав представительной власти на Северном Кавказе и проанализировали участие партий и избирательных блоков в формировании республиканских парламентов.
В научный оборот впервые вводится ряд важных источников (электоральная статистика, региональная пресса, интервью, мемуары, резолюции народных съездов и митингов граждан).
На защиту выносятся следующие положения:
В начале 1990-х годов в национальных республиках Северного Кавказа был произведен «импорт» демократических институтов (института президентства и парламентских структур), которые были заимствованы из федерального центра, а те, в свою очередь, - из зарубежных западных демократических систем. Адаптация импортируемых институтов к местной социальной среде сопровождалась жесткой конкуренцией национальных элит (бывшего партийного руководства республик и лидеров национальных движений) за власть и легитимность
Социальная среда Северного Кавказа слабо приспособлена к восприятию принципов демократического управления. Опыт институциональных изменений в постсоветский период показал, что в регионе далеко еще не преодолены традиционные социальные практики и «неформальные правила» распределения ресурса власти (этническое квотирование, клиентизм, использование административного ресурса).
В ходе политической трансформации изменился статус главы исполнительной власти республики. Введение института президентства в национальных субъектах Северного Кавказа и подписание двусторонних договоров между федеральными и республиканскими органами власти подкрепляли претензии региональных элит на суверенитет. Отмена прямых выборов глав республик и реформа избирательной системы в начале 2000-х годов способствуют встраиванию институтов власти Северо-Кавказских республик в общегосударственную систему управления.
Практическая значимость диссертации. Полученные в ходе
исследования выводы могут быть полезны для решения общих проблем
государственно-политического управления регионов России с
многонациональным населением. Результаты работы могут служить базой для изучения этнополитических процессов на Северном Кавказе и проблем федеративных отношений. Материалы диссертации также могут быть использованы при чтении лекций по дисциплинам «Этнополитология», «Конфликтология», «Политическая регионалистика» и других курсов для специальностей «Политология» и «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были обсуждены на региональных, всероссийских и международных конференциях, которые проводились в Дальневосточном государственном техническом университете, Новосибирском государственном техническом университете, Санкт-Петербургском политехническом университете, ИНИОН РАН, что нашло отражение в публикациях соискателя общим объемом более 4,5 печатных листов. Результаты диссертационного исследования были использованы в подготовке курса лекций «Современные конфликты и проблемы их урегулирования» для специальности «Международные отношения» в Дальневосточном государственном техническом университете и в преподавании дисциплины «Исследование социально-экономических и политических процессов» для специальности «Государственное и муниципальное управление» в Институте экономических преобразований и управления рынком. Материалы диссертационного исследования также положены в основание разработки обучающей ролевой игры «Конфликтное поведение».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений. Работа содержит 15 таблиц и 4 рисунка.
Северо-Кавказские народы в условиях перестройки и демократизации
Перестройка и демократизация общественной жизни в СССР вынесли на поверхность многие социально-экономические и политические проблемы, которые- замалчивались ранее. В немалой степени это касается межнациональных отношений и положения коренных народов СевероКавказского региона РСФСР. Поэтому мы считаем необходимым предварить исследование институтов власти Северного Кавказа характеристикой регионального социума.
Создание национальных автономий на Кавказе, а также встраивание их в российскую государственную систему стало заслугой Советского правительства. Победа Советской власти на Северном Кавказе в ходе- гражданской войны привела к созданию 20 января 1921 г. Горской республики, которая, являлась составной частью РСФСР. Горская республика строилась по территориальному, а не национальному признаку. В 1921-1922 гг. из Горской республики были выделены три самостоятельные автономные области - Кабардинская (позднее - Кабардино-Балкарская), Карачаево-Черкесская (в 1926г. она была разделена на Карачаевскую автономную область и Черкесский национальный округ) и Чеченская. В 1924 г. были образованы СевероОсетинская и Ингушская автономные области. В 1934 г. Чеченская АО и Ингушская АО были объединены в единую Чечено-Ингушскую автономную область, которая в 1936т. была преобразована в Чечено-Ингушскую АССР.
И здесь мы разделяем точку зрения А. Борова и К. Дзамихова, что национальные автономии стали важным институциональным ресурсом (политическим и организационным) народов Северного Кавказа, имеющим «высокую символическую значимость как воплощение национальной истории и идентичности» .
Однако наследие советской эпохи связывается не только с созданием национальной государственности Северо-Кавказских народов, но и с произвольными территориальными изменениями, репрессиями и депортациями в период сталинского правления.
2 ноября 1943 г. карачаевцы были подвергнуты насильственной депортации в Среднюю Азию и Казахстан, а Карачаевская автономная область была ликвидирована. 23 февраля 1944 г. перестала существовать Чечено- Ингушская АССР, на ее урезанной территории был создан Грозненский округ (позднее преобразованный в Грозненскую область), а население было депортировано в Среднюю Азию. 8 марта та же участь постигла балкарцев. Все выселенные народы были обвинены в «пораженческих настроениях», дезертирстве, сотрудничестве с гитлеровцами . 1956-1957 годы стали временем реабилитации Северо-Кавказских народов, восстановления их автономий и возвращения на родину. Вместе с тем, не все территории были возвращены репрессированным, что породило массу социальных и экономических проблем. Например, восстановленной Чечено- Ингушской АССР не был возвращен прилегающий к Владикавказу Пригородный район, а в качестве компенсации к ней присоединили три района, изъятые из состава Ставропольского края, - Каргалинский, Шелковской и Наурский:
Чеченцам-акинцам, выселенным из Ауховского района Дагестана, переименованного в Новолакский район, было запрещено возвращение в родные аулы; после их выселения туда были переселены лакцы и аварцы. Возвращающимся из Средней Азии чеченцам и ингушам, карачаевцам и балкарцам часто приходилось селиться не в своих домах, которые уже были заняты другими людьми (также насильственно переселенными), а на окраинах. Из-за этого возникали бытовые стычки, драки и даже более серьезные конфликты на национальной почве .
Помимо территориальных потерь репрессированные народы понесли значительные демографические потери, был нанесен урон их экономическому и культурному развитию".
Правительством РСФСР принимались меры, направленные на выравнивание социально-экономических показателей народов, ставших жертвами репрессий. Согласно Постановлению Совета Министров РСФСР №205 от 12 апреля 1957 г. чеченцам, ингушам, кабардинцам и балкарцам, возвращавшимся в места их прежнего проживания, выделялись кредиты на строительство домов, на ремонт и приобретение скота; в год возвращения они освобождались от сельскохозяйственного налога, наиболее нуждающимся, семьям оказывалась единовременная помощь в размере 500 рублей.
Период с конца 1950-х по конец 1980-х гг. в истории Северо-Кавказских народов исследователи связывают с процессом модернизации . Она проявилась в урбанизации и индустриализации региона, привнесении советской социальной культуры и административно-политической организации, активном включении этнических сообществ Северного Кавказа в российское государственное пространство. Все же особенности регионального исторического и культурного развития обусловили относительно невысокие социально-экономические показатели Северо-Кавказских автономий на фоне России в целом. Такое заключение мы можем сделать, проанализировав статистику и данные Всесоюзной переписи населения 1989 г.
Структурные факторы политической трансформации в регионе
Институциональные изменения, происходящие в ходе трансформации во многом объясняются структурными факторами — историческим контекстом, в котором происходит взаимодействие политических акторов, социально- экономическими и культурными условиями:
В? теории политических трансформаций одним из важных внутренних факторов, способствующих формированию демократических институтов, считается государственно-национальное единство; Поэтому сложный; многонациональный состав населения республик Северного Кавказа стал одним из существенных препятствий демократизации. В11990-е гг. практически все этнические группы в регионе организовали собственные: национальное движения. Некоторые из них ставили цели не совместимые с сохранением существующих республик, а, значит, грозили конфликтами и откладывали решение проблем институциализации; власти в рамках: уже определенных и устоявшихся границ. .. ..
Например, движения титульных народов двухсубъектных Карачаево- Черкесии и Кабардино-Балкарии всерьез грозили расколоть, эти республики. На; протяжении 1990-1991 гг. на территории Карачаево-Черкесии было объявлено о создании Черкесской, Абазинской, казачьих Зеленчукско-Урупской и: Баталпашихинской республик. 19 февраля 1992 г. оргкомитет по законодательному оформлению Зеленчукско-Урупской казачьей республики даже принял решение провести 22 марта выборы народных депутатов? самопровозглашенной республики, что вызвало протесты органов власти и правопорядка .
Для сохранения единства республики официальное руководство обратилось к демократической; формальной процедуре - референдуму по вопросу национально-государственного устройства Карачаево-Черкесии. Он был назначен на 28 марта 1992 г. Председатель Совета народных депутатов КЧССР и и.о. администрации республики В. И. Хубиев обратился к народу и к общественным организациям «Адыгэ Хасэ», «Адгэлара», «Бирлик» , «Джамагъат», «Казачий круг», «Русь», «Славяне Карачаево-Черкесии» с призывом поддержать руководство республики, сохранить единство во имя мира и стабильности .
На референдуме гражданам был задан вопрос: «Согласны ли вы при. полной реализации Закона «О реабилитации репрессированных народов» сохранить единство Карачаево-Черкесской ССР в составе РФ; образованной по принципу равноправия всех народов?». В голосовании приняли участие 200 740 человек или 75 % избирателей, внесенных в списки. На поставленный вопрос утвердительно ответили 157 592 человека (78,6 %), отрицательно - 41 095 (20,5 %) . Проведение референдума по вопросу национально-государственного устройства позволило снизить политическую напряженность в Карачаево- Черкесии, сохранить целостность республики и заняться вопросами формирования новых органов власти.
Более бурно развивались события в Кабардино-Балкарии. Вслед за созданием Национального совета балкарского народа (НСБН) 10 января 1992 г. открылся I Съезд кабардинского народа. На нем было принято решение восстановить «суверенную Кабардинскую республику в пределах исторической территории кабардинского народа» . Исполком Конгресса кабардинского народа (ККН) возглавили доктор юридических наук Ю.Х. Калмыков, президент КГНК Ю.М. Шанибов, депутат ВС КБССР Г. М. Иванов .
Между институтами власти республики и руководителями самопровозглашенных Балкарии и Кабарды начались многочисленные консультации . Была даже создана комиссия по выработке механизма реализации решении национальных съездов , то есть руководство КБР пошло на значительные уступки народным движениям. Хотя официальные власти настаивали на том, что мероприятия по реализации решений съездов кабардинского и балкарского народов должны проводиться в соответствии с действующим законодательством и нормами международного права .
Постепенно неформальные институты стали играть все более активную роль в политической жизни республики, игнорировали выборы президента и действия официальных властей, направленные на сохранение целостности Кабардино-Балкарии. Вскоре ККН начал открыто вмешиваться в управление- республикой, пытаясь фактически подменить законные органы власти. Например, в конце февраля в Конгрессе было- принято решение- предложить. Верховному Совету КБР приостановить приватизацию государственного имущества до решения вопроса о национально-территориальном устройстве и пересмотреть ранее заключенные договоры по аренде . Откровенно- сепаратисткой позиции придерживался заместитель председателя Исполкома ККНЮ. Шанибов.
В апреле Верховный Совет, Президент и правительство КБР сделали политическое заявление, обвинив «отдельных лидеров» национальных движений в стремлении любой ценой дестабилизировать обстановку и использовать ее для прихода к власти. В документе говорилось: «Некоторые руководители ККН с первых дней попытались придать съезду и конгрессу статус государственных органов и отказались от регистрации, как это предусмотрено законодательством об общественных объединениях» . А президент республики В. Коков в интервью газете «Кабардино-Балкарская правда» отметил: «... существуют определенные силы, претендующие на власть. Печально, что эти политические силы превращают в свой инструментарий созданные в благородных целях национальные движения. Именно под национальным знаменем сегодня идет оголтелая, небывалая доселе борьба за власть» .
В ответ на политическое заявление официального руководства республики! был созван II Съезд Кабардинского народа, который постановил: «Вновь подтвердить, что съезд кабардинского народа является высшим выразителем интересов кабардинского народа...» .
В августе 1992 г. ККН5 совместно с «Адыге Хасэ» развернул активную-1 деятельность по формированию добровольческих- отрядов для-отправки в, зону конфликта в Абхазии. Тогда с целью «предотвращения потенциальных конфликтов в регионе» российские власти арестовали президента КГНК заместителя председателя1 Исполкома ККН Ю. Шанибова. 24 сентября в Кабардино-Балкарии начался массовый митинг, выступивший с требованием отпустить Шанибова. Но после его освобождения, участники митинга выдвинули новые требования, в том числе и отставку официального руководства республики239.
Политико-правовые факторы развития региональных органов власти
Результатом политических трансформаций, произошедших на Северном Кавказе в 1990-е гг., стало установление институционального равновесия между региональными элитами и во взаимодействии центра и республик.
В середине 1990-х гг. республики Северо-Кавказского региона приняли собственные конституции, где правящие элиты, следуя положениям Федеративного договора, закрепили за ними статус «суверенных», а в некоторых республиках, и приоритет республиканского законодательства над федеральным. Усиление позиций региональных элит подкреплялось подписанием договоров о разграничении компетенции и полномочий федеральных и региональных властей. При этом ни один из акторов не. считал для себя выгодным тратить ресурсы на реструктуризацию достигнутых соглашений до 1999 г.
Между тем, многочисленные нестабильные состояния в национальных республиках Северного Кавказа, связанные с ростом национального и религиозного экстремизма создавали угрозу для региональных институтов власти. А приход к власти в национальных республиках новых лидеров мог привести к пересмотру двусторонних соглашений. Поэтому федеральной власти жизненно необходимо было установить новые институциональные ограничения, ставящие заслон сепаратизму и децентрализации власти.
В этих целях в июне 1999 г. был принят Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым, никакие федеральные законы, нормативно-правовые акты субъектов РФ, а также договоры не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения (ст. 3, п.1) Федеральный закон №119 от 24 нюня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
В 2000-2001 гг. процесс преодоления правовых коллизий федеративных отношений получил продолжение. Было принято определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г., согласно которому, Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов России . В конституции Северо-Кавказских республик были внесены изменения, устраняющие несоответствия с положениями Конституции РФ, после чего договоры о разграничении предметов ведения между федеральными и республиканскими органами власти были денонсированы .
Важным шагом в самом начале совершенствования федеративных отношений стало создание нового института полномочных представителей президента в федеральном округе. Указом президента №849 от 13 мая 2000-г. «О полномочных представителях Президента РФ в федеральном округе» была, установлена система федеральных округов в количестве семи: Центрального; Северо-Западного, Северо-Кавказского, Приволжского, Уральского, Сибирского и Дальневосточного . Представители президента наделялись полномочиями по контролю над исполнением федеральных законов и координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти . Введение федеральных округов способствовало укреплению вертикали власти в России. Вместе с тем, наличие полномочных представителей Президента РФ в округах значительно сократило возможности местной элиты напрямую решать проблемы регионов в федеральном центре. Из-под контроля региональной власти постепенно выходила их главная опора — управление внутренних дел. Бывшие начальники региональных силовых ведомств, подчиняясь теперь полпредам, а не губернаторам, лишили местную элиту серьезной поддержки .
Следующим шагом стала перестройка верхней палаты Федерального Собрания - Совета Федерации. С 1995 г. в него по должности входили главы исполнительной и законодательной власти российских регионов. Но так как региональные выборы вновь и вновь подтверждали популярность одних и тех же людей и способствовали укреплению позиций региональных лидеров, они могли стать серьезным противовесом центральной исполнительной власти. В сочетании с той мерой политической свободы, которую они приобретали, заключая с центральными органами власти соглашения о распределении компетенции, возникала серьезная опасность децентрализации государственной системы.
Поэтому новая администрация президента В. В. Путина внесла предложение, чтобы члены Совета Федерации назначались региональной исполнительной и законодательной властью. Кандидатура представителя исполнительного органа назначалась указом главы исполнительной власти, затем этот указ утверждался региональным парламентом. Кандидатура от законодательного собрания региона или республики вносилась спикером и утверждалась простым большинством. При этом сенаторы должны были работать на постоянной профессиональной основе, что исключало возможность быть избранным в верхнюю палату законодательного органа РФ для членов Государственной Думы, региональных парламентов, выборных государственных или муниципальных чиновников. Тогда Председатель Совета Федерации Е. Строев выразил свои опасения по поводу того, что эта реформа всего лишь первый этап «сноса» верхней палаты; в результате чего парламент как федеральный представительный орган, защищающий интересы регионов, будет ослаблен .
