Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛИЗМА 16
1. Сущность институционализации федерализма 16
2. Особенности институционализации федерализма в России 50
3. Этнические аспекты институционализации российского федерализма 84
ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 104
1. Разграничение предметов ведения и полномочий как фактор институционализации российского федерализма ... 105
2. Институт федерального вмешательства и укрепление «вертикали власти»: проблемы и перспективы 136
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 169
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- Сущность институционализации федерализма
- Особенности институционализации федерализма в России
- Разграничение предметов ведения и полномочий как фактор институционализации российского федерализма
Введение к работе
Актуальность исследования
В современной российской и зарубежной политической науке проблематика федерализма занимает одно из ведущих мест. Возрастающий интерес к федеративной форме государственного устройства обусловлен во многом его сущностью, обеспечивающей единство и целостность государства, его эффективное функционирование через разнообразие экономического, социального, политического и культурно-этнического развития территориальных образований его составляющих.
Семь из восьми крупнейших государств мира имеют федеративное устройство. Их общая территория охватывает половину всей площади Земли, а население превышает полтора миллиарда человек . Накоплен значительный положительный опыт федерализма. Вместе с тем специфика Российского государства допускает использование международного опыта с большой осторожностью. Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам).
Таким образом, актуализация исследования проблем
институционализации обусловлена особенностями самой России, ее обширными пространствами, полиэтническим составом, культурными и историческими традициями, неравномерно расположенными богатыми природными ресурсами и экономическим потенциалом, почвенно-
климатическими условиями, порождающими глубокую дифференциацию в
экономическом развитии субъектов, что объективно усложняет
функционирование федерации. В России территориальное деление во многом
предопределено национальным составом населения, веками компактно
проживающим на данной территории. Между тем, именно федеративная форма
государственного устройства создает для таких народов наилучшие условия
щ для сохранения национальных традиций и культуры, обеспечивает им
определенную степень самоуправления и автономии от центральной власти. Федерализм предполагает определенную децентрализацию власти, ее полицентризм, что уже само по себе создает некоторую гарантию от диктатуры центра.
Своевременный анализ становления федеративной формы государственного устройства, изучение этапов ее институционализации, определение границ самостоятельности и властных полномочий регионов и нахождение оптимального соотношения полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации способны стать средством, совершенствующим управление становлением федеративных отношений в России.
В этой связи исследование процесса институционализации и определение его этапов, изучение становления политических институтов федерализма, выявление специфики российской модели федеративного устройства представляются исключительно актуальными с целью повышения эффективности функционирования всего многонационального государства, его укрепления как гаранта демократического политического режима и обеспечения прав и свобод человека.
«
1 Derbyshire D., Derbyshire I., Political Systems of the World. Oxford, 1996. P. 15.
В течение последних десяти лет идет формирование политических
институтов российского федерализма. Отсутствие собственного федеративного
опыта и таких положительных условий, как развитое гражданское общество и
федеративная политическая культура, значительно затрудняет федерализацию.
В этой связи исследование процесса институционализации российского
федерализма, в последние годы ставшего одной из центральных проблем в
щ рамках российского политического процесса, приобретает особое значение.
Таким образом, актуальность настоящей темы диссертационной работы обусловливается необходимостью комплексного исследования процесса институционализации российского федерализма, выявления динамики развития его основных институтов, определения основных противоречий в государственном устройстве Российской Федерации с целью оптимизации его институционального строительства. Создавшаяся в настоящее время историческая ситуация затянувшегося переходного периода, когда правящие силы предпринимают попытку сформулировать новую концепцию федерализма, требует не только колоссальных материальных и политических ресурсов, но и научно-теоретического изучения проблемы.
Состояние научной разработанности темы
В первую очередь отметим отечественных авторов, в трудах которых сосредоточены теоретические начала и основные положения теории федерализма. К ним можно отнести Градовского А. Д., Корку нова Н.М., Корфа С, Костомарова Н.И., Котляревского С.А., Кульчицкого К., Ященко А.С., а также таких иностранных ученых как Духасек И., Кинг П., Лейпхарт А., Прудон Ж., Райкер В., Элазар Д., и др1.
1 См. Градовский А.Д. Государственное право (Лекции 1884 - 1885 гг.). - СПб., 1885.,
Государственное право важнейших европейских держав, СПб., 1886.; Коркунов Н.М.
ф Русское государственное право. СПб., 1904.; Корф С. Федерализм, Петербург: «Огни», 1917.;
Костомаров Н.И. Мысли о федеративном начале древней Руси//Основа. - 1861. - №1.; Котляревский С.А. Конституционное право: опыт политико - морфологического обзора.
Вторую группу источников представляют работы по сравнительному анализу федеративных начал России с их аналогами зарубежных государств. Это работы таких известных авторов как Абдулатипов Р.Г., Козлов А.Е., Саликов М.С., Столяров М.В., Тихонов А.А., Фарукшин М.Х., Чиркин В.Е., Шлезингер Р., Элазар Д., и др1. М.Х.Фарукшин отмечает, что «изучить все многообразие существующих федераций, их основополагающие признаки и специфические черты невозможно без использования сравнительного метода исследования. Как известно, сравнение относится к числу общенаучных методов познания, а следовательно, возможные границы его применения чрезвычайно широки» . Комплексные сравнительные исследования представляют известный интерес, т.к. объектами их изучения выступают сложные системы со множеством различных граней и функциональных
СПб., 1907.; Кульчицкий К. Автономия и федерация в современных конституционных государствах, М, 1907.; Лейпхарт А. Многосоставные общества и демократические режимы/ЯТолис. - 1992. - №1.; Proudhon P.-J., Du principe federatif et de la necessite de reconstituer le parti de la revolution. Paris, 1951.; . Riker W.H. Federalism: Origin, Operation and Significance. - Boston: Little, Brown and Company, 1964. Elazar D.J. Exploring Federalism. -Tuskaloosa: The University of Alabama Press, 1987., Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Longman Press, 1991.; Ященко А.С. Международный федерализм. - Москва, 1909., Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства. -Юрьев, 1912.
1 Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного
устройства. М.: Славянский диалог, 1996., Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф.
Федерализм в истории России. 3 т. М., 1992-1993., Опыты федерализма, Москва:
Издательство «Республика», 1994.; Козлов А.Е. Федеративные начала организации
государственной власти в России. М., 1996.; Саликов М.С. Сравнительный федерализм
США и России. Екатеринбург: Издательство Уральской государственной юридической
академии; Издательство Гуманитарного университета, 1998.; Столяров М.В. Россия в пути.
Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам
федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. Казань:
Фэн, 1998.; Тихонов А.А. Федерация в странах Латинской Америки. - Москва, 1979.;
Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань:
Издательство Казанского университета, 1998.; Чиркин В.Е. Современный федерализм:
сравнительный анализ. - Москва: ИНИОН, 1995.; Schlesinger R. Federalism in Central and
Eastern Europe. 1970.;
2 Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань:
Издательство Казанского университета, 1998. С. 4.
особенностей, требующих детального предварительного анализа, необходимого для нахождения точек соприкосновения для последующего изучения.
К следующей группе можно отнести аналитические работы по вопросам организации федеративного устройства в различных иностранных государствах таких авторов как Васильев Д.И. (швейцарского); Данилевич И.В. (испанского); Козлов А.Е., Леванский С.А. (изучение германского федерализма); Малфлит К. (бельгийского); Пернталер П. (австрийского); Тихонов А.А. (латиноамериканского); Шило В.Е., Уотте Р.Л. (канадского и германского), Уильяме Ф.Р.А. (нигерийского) и др1. Изучение опыта зарубежных федераций весьма полезно в том плане, что позволяет почерпнуть в нем идеи совершенствования отечественного федерализма.
Рассмотрение собственно российского федерализма можно найти в трудах таких ученых-исследователей как Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Златопольский Д.Л., Ильин И.А., Карапетян Л.М., Козлов А.Е., Крылов Б.С, Лысенко В.Н., Медведев Н.П., Мириханов Н.М., Михайлов Р., Михалева Н.А., Смирнягин Л. Тадевосян Э.В., Тишков В.А., Умнова И.А., Яров Ю.Ф., и многих других . Объектом их изучения выступали многочисленные аспекты
Васильев Д.И. Швейцарский Федерализм//Современный буржуазный федерализм. -Москва: «Наука», 1978.; Малфлит К. Подлежат ли сравнению бельгийская и российская концеция федеративного устройства?//Федерализм в России и Бельгии. Материалы бельгийско-российского научного коллоквиума. 4-5 июня 1996г., г. Лейвен.; Шило В.Е. Канадский федерализм и международные отношения. - Москва: «Наука», 1985.; Watts R. Characteristics of Canada Federalism and Their Implications for European Integration//Federal-Type Solutions and European Integration. - Laham, Maryland: University Press of America, 1995., West German Federalism: Comparative Perspectives//German Federalism Today. - N.-Y.: St. Martins Press, 1991.; Williams F.R.A. The Making of the Nigerian Constitution. - Constitution Makers on Constitution Making. The experience of Eight Nations. - Washington, 1988. 2 Абдулатипов P.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. 3 т. М., 1992-1993., Опыты федерализма, Москва: Издательство «Республика», 1994.; Ильин И.А. Наши задачи. - Москва, 1992. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996., Федеративное устройство Российского государства, Москва: Издательство «Норма», 2001., Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996.; Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996.; Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов/УФедеративное устройство: реализация Конституции РФ. - Москва, 1995.;
российского федерализма: это и бюджетные вопросы, проблема асимметричности и договорных отношений центра с регионами по поводу разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий и т.д.. Некоторые авторы изучали исторические предпосылки федеративного пути государственного устройства России, другие же, рассматривая современный этап развития, предпочитали строить предположения относительно перспектив федеративного строительства на будущее.
Однако, несмотря на такое множество исследований, проблема институционализации российского федерализма до конца не изучена. Это объясняется тем, что федерализация находится на стадии своего раннего развития. На протяжении всех последних десяти лет истории России шел процесс поиска оптимальной модели федеративных отношений, наиболее отвечающих интересам развития государства. Период президентства Б.Ельцина в этом плане отличался крайней противоречивостью и непоследовательностью, что дестабилизировало и без того слабую федерацию. На пороге двадцать
Лысенко В.Н. Основные черты и тенденции развития федеративных отношений в России на современном этапе. Москва, 1995., От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). Москва, 1995., Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995.; Медведев Н.П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. М., 1993.,Становление федерализма в России. М., 1995.; Мириханов Н.М. Федерализм, этничность, государственность: новый курс российской власти. - Москва: «ООО Арба Т -XXI», 2002.; Михайлов Р.В. Ведущие российские политические организации о проблеме асимметричности Российской Федерации//Асимметричность Федерации. - Москва, 1997.; Михалева НА., Рахлевский В.А. Государственное устройство России. М., 1994.; Тишков В.А. Межэтнические конфликты: причины, пути предотвращения и разрешения//Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Федерализм и межнациональные отношения в современной России", 27-28 мая 1994 года. М., 1994., Россия как многонациональная общность и перспективы межэтнического согласия. Вып. IV. М., 1994., Стратегия и механизмы национальной политики в Российской Федерации // Национальная политика в Российской Федерации. Материалы международной научно-практической конференции, Липки, сентябрь 1992 года. М., 1993; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы). - Москва: ИНИОН, 1996., Федерализм и конституционное правосудие в России, Москва: Типография ИНИОН РАН, 1999.
первого столетия руководство России взялось за укрепление «вертикали власти» путем прекращения практики «политического торга» с целью усмирения амбициозных региональных элит. Укрепление вертикали власти стало процессом становления российского федерализма в рамках идеологии «сильный Центр - сильные субъекты Федерации».
С момента появления нового Российского федеративного государства
* начался объективный процесс институционализации федерализма, изучение
которого и ложится в основу диссертационного исследования. Будучи явлением динамичным и новым в отношении процесса федерализации России, институционализация мало изучена и представляет собой особый интерес для исследовательской деятельности.
Цель и задачи исследования
Исследование процесса институционализации федерализма в России является целью данной работы, для достижения которой следует решить ряд задач, а именно:
раскрыть сущность понятия «институционализация федерализма»;
выявить критерии институционализации федерализма;
определить этапы институционализации федерализма и раскрыть их содержание;
дать характеристику основным политическим институтам российского федерализма и выявить степень их эффективности ;
выявить факторы, детерминирующие процесс институционализации федерализма в России и определить возможные пути его оптимизации;
1 В настоящем исследовании мы проследим становление института разграничения предметов
ведния и полномочий, а также института федерального вмешательства. Рассмотрение
первого обусловлено тем, что он выражает первостепенный признак федерации -
ц необходимость разграничения компетенции между существующими уровнями власти; выбор
второго - обусловлен актуальностью этого института для России, особенностями его становления и ролью в институционализации отечественного федерализма.
проанализировать основные направления этнополитической мысли постсоветской России с целью определения оптимального способа административно-территориального переустройства.
Объектом настоящего диссертационного исследования выступает
функционирование федеративной формы государственного устройства России,
а также условия ее становления.
t Предмет исследования - процесс институционализации российского
федерализма и факторы, обусловливающие становление политических институтов федерализма.
В результате проведенного исследования были сформулированы следующие основные положения, которые выносятся на защиту:
Важным этапом институционализации федерализма является формирование нормативно - правовых актов, в ходе которого регламентируется федеративная форма государственного устройства, определяются пределы компетенции федеральной и региональных властей, механизм их функционирования, взаимоотношений и ответственности.
Разграничение предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, а также федеральное вмешательство представляют собой наиболее значимые политические институты российского федеративного государства на современном этапе. От того, как будет изменен институт разграничения предметов ведения и полномочий во многом зависит будущая политическая стабильность федерации. Институт федерального вмешательства способствует сохранению единства и целостности ее правового и экономического пространства, возвращению субъектов РФ в единое правовое и экономическое пространство Российской Федерации.
Существующая нормативная база федеративного государственного устройства России в определенной мере тормозит политическое и экономическое развитие страны, прежде всего, из-за отсутствия четкого распределения полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации. Требуется крупномасштабная реформа, направленная на снятие противоречий институционализации федерализма, на упорядочивание взаимоотношений между федеральными и региональными властями, на строгое разграничение прав и ответственности между участниками федеративных отношений.
Поправка Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ о механизме вынесения предупреждения и отстранения руководителей регионов и роспуска законодательных собраний решением Президента РФ является значительным вкладом в процесс становления института федерального вмешательства. Указанный законодательный акт в существенной мере способствовал развитию нормативно-правовой базы процесса институционализации российского федерализма, упорядочиванию федеративных отношений и укреплению единства правового и экономического пространства Российского государства.
Процесс институционализации российского федерализма осложняется отсутствием развитого гражданского общества и демократической политической культуры. Во многом это обусловлено тем, что движение в сторону федеративной формы государственного устройства и рыночной демократии в России началось единовременно. Таким образом, становление федерализма происходит в весьма сложных условиях: неразвитости
демократических идеалов и гражданского общества, пережитках командно-административной экономики и авторитарных методах управления. В силу сказанного, федерализм для России не только цель, но и средство для построения демократического правового федеративного государства.
Одним из препятствий развитию федерализма в России является несовершенное административно-территориальное деление. Назревает необходимость в оптимизации количественного состава субъектов РФ в соответствии с принципом экономической самодостаточности.
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральном округе реализуют преимущественно лишь интересы федерального центра, являются дополнительным промежуточным звеном и препятствуют решению проблем, требующих непосредственного взаимодействия глав регионов с Президентом России. Более того, некоторые полномочные представители неформально включаются в региональный политический процесс, влияя, в частности, на результаты выборов глав субъектов Федерации, что противоречит демократическим принципам.
Процесс институционализации российского федерализма находится в начале своего становления. Реформы в сфере федеративного устройства, начавшиеся с 2000 года по введению института федерального вмешательства и укреплению властной вертикали недостаточны. Сохраняется опасность развития тенденции к сверхцентрализации и угроза свертывания принципов федерализма.
Методологическая база диссертационного исследования. Характер изучаемых проблем институционализации российского федерализма определил следующие основные методы, широко используемые в теории федерализма не только в отечественной, но и зарубежной политической и правовой науках.
Исторический метод оказался незаменимым для понимания истоков становления идеи федерализации российского государства и эволюции российского федерализма в постсоветский период.
Системный метод позволил проанализировать существующие особенности и принципы федеративного устройства Российской Федерации и выработать критерии институционализации федерализма.
Сравнительный метод дал возможность для сопоставления конституционно-правовых и иных законодательных норм, а также анализа опыта российской и зарубежных федераций.
Применение нормативного метода было необходимо для анализа большого количества нормативного материала, без изучения которого сложно детерминировать суть проблем институционализации российского федерализма.
В свою очередь реализация некоторых поставленных исследовательских задач была бы невозможна без параллельного использования логического метода и принципа объективности.
Научная новизна.
в работе дана собственная интерпретация сущности институционализации федерализма и институционализации российского федерализма, в частности, раскрыты ее особенности и специфика становления;
разработано определение понятия «институционализация федерализма» и уточнены его критерии;
дана характеристика этапам институционализации федерализма и выявлены этапы институционализации федерализма в России;
проанализированы правовые и политические препятствия, затрудняющие процесс институционализации российского федерализма;
обобщены предпосылки, ведущие к формированию федеративной формы государственного устройства;
показана роль института федерального вмешательства в институционализации отечественного федерализма.
Научно-практическая значимость диссертации заключается в том, что выдвинутые в ней положения и полученные выводы являют собой определенный вклад в развитие отдельных аспектов теории федерализма. Обоснована необходимость проведения конституционной реформы с целью совершенствования Основного закона РФ в части разграничения предметов ведения и полномочий, более четкого определения границ компетенции субъектов Федерации и Центра. Содержащаяся в исследовании аналитика по изучаемой проблематике может быть использована в работе по совершенствованию федеративных отношений в Российской Федерации и оптимизации ее государственного устройства. Основные выводы могут помочь при разработке спецкурсов по федерализму, а также преподавании политологии и государственного управления.
Апробация работы. Основные идеи и выводы, сделанные в рамках данного диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры политологии Казанского государственного университета, на итоговых научно-практических конференциях КГУ в 2001 и 2002 гг., а также на конференции «Социальные проблемы переходного общества России» (КГТУ, 2001).
Содержание работы отражено в следующих научных публикациях: 1. Эволюция российского федерализма: что далыие?//Ученые записки Казанского государственного университета.: Политические науки и международные отношения. - Казань: «Унипресс», 2002. - Т. 142. -С. 74 - 86.
Проблемы институционализации российской модели федерализмаУ/Современные проблемы международных отношений и политологии: Сборник научных трудов. - Казань: «Унипресс». - 2002. -С. 110-117.
Появление института федерального вмешательства как важный этап институционализации российского федерализма//Современные проблемы международных отношений и политологии: Сборник научных трудов. - Казань: «Унипресс». - 2003. — С. 70 - 80.
Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Сущность институционализации федерализма
«Институционализация» - понятие широко используемое в современной политической науке. Рассуждая о многих явлениях жизнедеятельности современного общества исследователи нередко употребляют это слово. Пишут про институционализацию местного самоуправления, государственной власти, субъектов федерации и т.д. Институционализация представляет собой процесс становления какого-либо политического явления. Актуальность же и широкая распространенность этого понятия в современных политической и юридической науках объясняется трансформационными процессами российского общества.
Прежде чем непосредственно приступить к исследованию, оговорим смысл понятий, которые далее будут использоваться в нашем исследовании: «федерализм», «федерация», «федеративная форма государственного устройства», «федеративные отношения». Под федерализмом мы понимаем совокупность идей (представленную определенными политико-правовыми принципами), положенную в основу «федерации» - существующего на практике государственного устройства, являющегося воплощением идеологии первого. Федерация - это реальная структура, указывает на конкретное выражение федерализма, т.е. на возможные институциональные механизмы взаимодействия и подчинения автономных единиц центральной власти. Следовательно, понятие «федерализм» - более широкое, включает и «федерацию» - определенное структурное образование, и саму идеологию федеративного государственного строительства. Понятия же «федерация» и «федеративная форма государственного устройства» равнозначны.
«Федеративные отношения» - это отношения между носителями разделенной власти в федеративном государстве - федерального центра и субъектов федерации в узком смысле, а также и отношения между субъектами федерации, - в более широком. Используя далее приведенные понятия, мы имеем ввиду, что существующая на практике федерация как политическая структура, есть ничто иное, как продолжение теоретически существующей идеологии федерализма.
Важным понятием, оперировать которым нам предстоит, является также понятие «политический институт», для более глубоко понимания которого необходимо сначала показать что мы понимаем под понятием «институт». Институт (лат. institutum - установление, учреждение) - совокупность фундаментальных форм или структур общественной организации, установленных законом или обычаями конкретного человеческого сообщества.
Политические институты изначально призваны регулировать процессы борьбы за власть, ее осуществление и распределение. Поэтому политические институты можно определить и как идеальную модель системы отношений и общения людей по поводу власти и управления, опирающуюся на совместные ценности, организационные принципы и рациональные нормы (установления). Эта модель существует и воспроизводится в единой политической практике людей посредством коллективной воли в системе норм и принципов, ценностей и целей. Таким образом, в более широком смысле, политический институт можно интерпретировать как «любой тип повторяющегося политического поведения, оказывающий влияние на политический процесс, а также формальные правила, принятые для политического процесса» .
Для обеспечения общих интересов общество нуждается в следующих четырех типах политических институтов (или органов). Во-первых, необходим институт регулирования общественных интересов посредством издания норм и правил поведения (законодательный орган), на него же и возложено обеспечение легитимности существующей власти. Во-вторых, для претворения в жизнь коллективных решений появилась потребность в органе исполнительной власти. В-третьих, для интерпретации принятых законодателем норм и правил применения в каждом конкретном случае, а равно и для урегулирования споров и конфликтов возникла необходимость в институте судебной власти. В-четвертых, потребовался институт принуждения к соблюдению правил поведения и наказания нарушителей.
Главной функцией политических институтов выступает регулирование тех или иных сфер политических отношений, следовательно, институты федерализма регламентируют федеративные отношения. Функции каждого политического института складываются в процессе его эволюционного развития. Рассмотрим вкратце наиболее важные политические институты федерализма.
Основным политическим институтом федерализма выступает разграничение предметов ведения и полномочий, поскольку оно выражает первостепенный признак федеративной формы государственного устройства -разделение компетенции между Федеральным центром и членами Федерации. Подробно становление и развитие упомянутого института будет рассмотрено в следующей главе.
Особенности институционализации федерализма в России
Главная особенность институционализации российского федерализма обусловлена сложившейся политической ситуацией начала 1990-х годов при принятии Конституции РФ 1993 года, когда были заложены правовые основы федеративных отношений, но не был прописан механизм соблюдения федеративной «дисциплины». Специфика заключена в том, что институционализация федерализма в России вступила в третий этап: установления необходимой законодательной регламентации возможностей Федерального центра воздействовать на субъекты Федерации в целях обеспечения единства государственного строительства. Конституционную ответственность в последние годы отмечают многие авторы, указывая на право Федерального центра экстренно влиять на дела субъектов посредством федерального вмешательства . Сложилась ситуация, при которой получился разрыв в шесть с половиной лет между установлением норм, регулирующих федеративную форму государственного устройства, и появлением законодательной регламентации санкций за их нарушение, что с юридической точки зрения - нонсенс.
Рассмотрим этапы институционализации российского федерализма и проанализируем их.
I этап. Возникновение потребности в федерализме.
Свое начало российский федерализм берет не в федерации Советских Республик, истоки идеи федерализации и регионального самоуправления Российского государства были заложены еще пару веков назад. Пожалуй, именно в досоветский период формировались те особенности и национальная специфика, на которые часто ссылаются современные исследователи. «Историю российского федерализма нельзя отрывать от мирового развития, учитывая при этом его генетические отличия не только от позднего опыта федерализации Нового Света (США, Канада, Австралия), но и от новейших западных традиций федерализма (Швейцария, Германия, Бельгия, Австрия). Уникальная система отношений «центр - регионы» формировалась под влиянием существенных особенностей и обстоятельств, характерных для России в прошлом, но не потерявших своего значения и в настоящем.»
Р.А.Циунчук отмечает, что «российский федерализм имеет своеобразную историческую традицию и трудную историю, игнорирование опыта которой заводит в тупик создателей упрощенных схем национально-государственного переустройства России» и выделяет следующие основные факторы, повлиявшие на характер федерации в России: значительные масштабы и расстояния, незаселенность одних территорий при перенаселенности в традиционно цивилизованных центрах; промежуточное положение между Европой и Азией, ключевые позиции отдельных регионов в контроле над ресурсами, что объективно порождает различия в материальной обеспеченности; традиционная многонациональность населения и широкое взаимодействие этносов; цивилизационная общность при несхожести локальных уровней и типов цивилизаций, переплетение специфических черт культуры и жизненного уклада; региональное разделение труда, региональные торговые отношения и сочетание экономических укладов и типов в жизни различных народов; особая роль государства в организации социальной жизни при отсутствии институтов социального саморегулирования, а также высокая степень централизации власти.
Все перечисленные особенности придали особую специфику современному российскому федерализму, исследуя который нельзя упускать детерминирующие его исторические причины. Ведь еще в конце 19 века в централизованной монархической Российской империи присутствовала тенденция к разнородности политико-административного статуса территорий в ее составе. «Россия испокон веков тянулась к федеративному устройству, поскольку она, как никакая другая страна, состоит из многих национально-территориальных образований.»1 Фактически, «чем позднее входил в состав Российской империи тот или иной национальный регион, тем в большей мере учитывались и сохранялись в его статусе специфические характеристики и особенности местного самоуправления.» Несмотря на то, что монархия руководствовалась великодержавной идеей, она была вынуждена соглашаться с определенной самостоятельностью некоторых регионов и народов.
Политическое и экономическое развитие регионов России подвергалось постоянному воздействию противоречивых тенденций развития: с одной стороны, стремление к формированию общего политического и культурного пространства с Европой, с другой - тенденция к автаркии, самоизоляции и самодостаточности.
Важнейшими факторами, повлиявшими также на формирование российского федерализма, являются также переплетение центростремительных и центробежных начал, элементы асимметрии, общинные традиции и опыт земского городского самоуправления.
Очень важно также отметить, что политика имперской России на протяжении достаточно большого времени носила характер национальной и конфессиональной терпимости, и именно она делала наше государство столь притягательным для выходцев из других стран своим принципом многообразия и полным отсутствием какой-либо политической или правовой унификации. «В период своего расцвета, который приходится на 1740 — 1820гг., от Елизаветы Петровны до Александра I, Российская империя гарантировала своим подданным, особенно тем из них, которые стали ими сравнительно недавно, все те права, привилегии и преимущества, какими они обладали до присоединения к империи. Именно так обстояло дело в Остзейском крае, в Закавказье, где правительство столкнулось с давней политической культурой населения Грузии, азербайджанских и армянских земель, в Финляндии, на территориях, которые отошли к России после разделов Польши, в Крыму и на большей части Кавказа»1.
Разграничение предметов ведения и полномочий как фактор институционализации российского федерализма
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов представляет собой не только принцип федеративного устройства России, но и является основным политическим институтом федеративного государственного устройства, выраженного в системе разделенной между центром и регионами власти.
Для успешного осуществления федеративного управления необходима многоуровневая структура принятия решений, предполагающая такую систему политического взаимодействия, которая, с одной стороны, обеспечит регионам возможность самостоятельного принятия важных для них решений и установления политической и правовой ответственности за их исполнение, а с другой, - позволит центру определять единую стратегию федеративного управления, но с учетом специфики региональных интересов.
Переплетение разноуровневых властных функций формирует оптимальную государственную структуру принятия решений. Но на практике такая структура связана с решением множества функциональных и конституционно-правовых вопросов, которое предусматривает большую политическую и правовую ответственность, что в целом не может не сказаться на снижении эффективности федеративного управления.
Институт разграничения предметов ведения и полномочий призван распределить весь объем властных полномочий таким образом, чтобы упомянутая многоуровневая структура принятия решений заработала «должным образом», что подразумевает прогрессивное развитие всего государства в целом.
Конституция РФ заложила правовые основы рассматриваемого института следующим образом: перечень вопросов ведения Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими полномочиями; предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, часть 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;
Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов Федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий Федерации по второй группе вопросов -предметам совместного ведения.
Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты Федерации. Этот "остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется.
В пределах своей компетенции и Федерация, и субъекты Федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты Федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой Федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.
Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.
Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции Федерации.
