Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Федерализм: теоретико-методологические аспекты исследования
1.1. Развитие теории федерализма в странах Запада стр. 18
1.2. Развитие теории федерализма в России стр. 39
Глава 2. Федеративная система США
2.1. Эволюция отношений между центром и регионами в США в период дуалистического федерализма стр. 58
2.2. Развитие кооперативного федерализма в государственной практике США стр.70
Глава 3. Становление федеративной государственности в России
3.1. Исторические предпосылки федерализма в России стр. 90
3.2 Современный российский федерализм стр. 109
3.3. Сравнительный анализ американской и российской моделей федерализма стр. 135
Заключение стр. 147
Список литературы стр.151
Приложения стр. 166
- Развитие теории федерализма в странах Запада
- Эволюция отношений между центром и регионами в США в период дуалистического федерализма
- Исторические предпосылки федерализма в России
- Сравнительный анализ американской и российской моделей федерализма
Развитие теории федерализма в странах Запада
В современном мире существует более двух десятков государств, в основе функционирования которых лежит федерализм как принцип государственного устройства. Федерализм не может рассматриваться, как какой-то идеальный тип, который непременно способен помочь разрешить существующие проблемы в силу огромной разницы в странах, в которых он применяется. Среди федеративных образований - крупные и совсем маленькие страны. Все эти страны имеют различный политический вес, экономический потенциал, историческое прошлое и абсолютно не одинаковы с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик. Федерализм - это разделение фундаментальной правительственной власти, по крайней мере, между двумя различными правительственными уровнями. Однако только этим определением понятие "федерализм" не исчерпывается. Канадский политолог У.Стюарт установил, что уже к середине 80-х гг. насчитывалось 267 определений термина "федерализм". Этот феномен можно объяснить динамичным характером теории федерализма. В каждый конкретный промежуток времени различные авторы придавали новые оттенки этому понятию для наиболее адекватного объяснения сложившейся ситуации, сложившегося типа отношений в федеративной системе в различных изучаемых странах.
На практике в США и Европе федералистские идеи воплощались по-разному. Поэтому принято выделять две школы в становлении идей: американскую и европейскую.
Проводя сравнение политических теорий в Европе и США, можно заметить, что в теории англоязычных стран и, в первую очередь, в американской теории федерализма отсутствует понятие государства как такового. Политически полновластный народ (или политически полновластный волей Божьей) заключает договор о формировании политического сообщества (body politic) или государства (commonwealth) и посредством этого или дополнительного договора учреждает всевозможные правительства и передает им столько власти, сколько считает нужным. Полностью суверенным не является ни одно правительство. Они обладают лишь теми полномочиями, которые делегированы суверенным народом, и потому возможно одновременное существование рядом друг с другом нескольких правительств сразу. Компетенции этих правительств могут пересекаться, либо для каждого из них может быть выделена собственная часть властных полномочий в рамках общего целого, очерченных правительствами с наиболее широким полем охвата. Взаимоотношения правительств в любом случае должны быть организованы на основе надлежащих принципов и соответствующей практики межправительственных отношений.
В Европейской традиции федеративные системы, строятся на несколько иных постулатах: политически полновластный народ путем договора создает свое гражданское общество, а также учреждает государство, которое призвано служить этому народу и его гражданскому обществу. Континентально европейское "государство" более отделимо по своей структуре от гражданского общества, нежели описанный выше американский вариант, и более централизовано, чем простая совокупность правительств. Однако суть такого государства также заключается в том, чтобы быть орудием в руках учредившего его суверенного народа и подчиняться ему.
В США становление теории федерализма происходило в спорах вокруг конституционной структуры. Эти споры явились результатом отмены "Статей конфедерации и вечного союза" 1777-1781 гг. и их заменой Конституцией 1787 г., которая определила основные рамки федеративной системы.
Разъяснение статей Конституции, объяснение ее положительных сторон предложили известные политические деятели А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей, опубликовавшие в 1787-1788 гг. 85 статей, объединенных общим названием "Federalist Papers". В этой работе подчеркивается двойственный характер образования суверенитета в федеративном государстве: "У народа, сплоченного в единую нацию, верховная власть полностью принадлежит национальному законодательному органу. У сообществ, объединившихся с той или иной целью, верховенство принадлежит частично общесоюзному, а частично муниципальным законодательным органам. В первом случае все местные власти подчиняются верховной, которая пользуется правом проверять их, направлять и распускать. Во втором случае местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь верховной власти, которая также не подпадает под юрисдикцию общесоюзной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведенной ей сфере деятельности".4
Спустя 150 лет после принятия американской Конституции, в 30-х гг. XX века американский специалист по конституционному праву Э. Коруин использовал термин "дуалистический федерализм" для описания теории предложенной, по его мнению, Дж.Мэдисоном, А. Гамильтоном, Дж. Джеем, Дж. Джефферсоном, Дж. Уилсоном -наиболее активными участниками дебатов вокруг принятия Конституции США. Возведение в принцип в теории дуалистического федерализма жесткого горизонтального разделения уровней управления в 50-е гг. у американских политологов получило образное определение layer-cake federalism (федерализм слоеного торта).5
Основные идеи этой дуалистической теории можно выразить в следующем:
- федеральный центр и участники федерации сохраняют суверенитет в сфере закрепленной за ними текстом Конституции;
- четкое разграничение межуровневых ролей, функций, институтов;
- отсутствие иерархического подчинения в системе отношений внутри федерации в институциональном плане;
- вмешательство федерального правительства в сферу деятельности участников федерации рассматривается как исключение, которое нежелательно при правильном ходе дел гражданского управления в регионах;
- изменение компетенции центра возможно лишь с помощью пересмотра условий союзного договора, внеся в Конституцию поправки, ратифицированные по установленной процедуре необходимым большинством субъектов федерации.
Принимается как должное тот факт, что Конституция является учредительным договором об образовании союзного государства, который не подлежит пересмотру, так как мотивы и цели объединения определяются факторами, лежащими в самой природе участников союза.
Крайнюю форму теория дуалистического федерализма приняла в концепции суверенитета штатов Дж. Калхоуна, в которой он обосновывал право штатов на нуллификацию и сецессию, вытекающее из признания им Конституции договором, где обеим сторонам принадлежит верховная власть и не существует высшей власти, к которой стороны могли бы апеллировать.7
"Federalist Papers" оказали огромное влияние на развитие теоретической мысли в Европе, но, в общем, развитие федеративных идей там все же носило достаточно самобытный характер. И.В. Бахлов, подробно проанализировавший развитие идей в Европе, выделил в европейской традиции XIX века две основные тенденции: унитарную и федеративную. Представителями первой тенденции были германские авторы Ф. фон Гагерн, П.А. Пфицер и австрийский государствовед Г.Еллинек. Эти авторы не признавали существование делимости суверенитета.
Представителями федеративной тенденции в Европе, высказывающимися за делимость суверенитета, были приверженец классической теории делимости суверенитета Г. Вайц, Г. Шульце, французский исследователь Л. Дюги. Авторы придерживались мнения, что в федеративном государстве уже по определению существует два суверенитета: суверенитет центрального правительства и государств членов, также существует полная самостоятельность центральной власти и властей отдельных государств-членов.
Немного отличный взгляд на понятие суверенитета содержится в конфедеративной теории германского исследователя М. Зейделя. Зейдель считал, что, признавая государственный характер субъектов союзного государства, следует признать за ними и наличие государственного суверенитета. Члены федерации, с точки зрения этой теории, были и есть суверенные государства. Суверенитет принадлежит им изначально и постоянно. Государства - члены федерации делегируют часть своих прерогатив федеральной власти, которая и действует в их пределах. С конца XIX в. из-за все большего отдаления этой теории от жизненной практики, ввиду возрастающей концентрации государственной власти в руках федеральных органов и все большего ограничения прерогатив членов федераций, эта теория перестала пользоваться сколько-нибудь серьезным влиянием.
Эволюция отношений между центром и регионами в США в период дуалистического федерализма
Среди статей Конституции принцип федеративного устройства США занимает видное место. В 1787 г. создатели Конституции, озабоченные слабостью национального правительства в период действия Статей Конфедерации (в 1781-1789), в то же время хорошо понимали, что любая структура предлагаемого правительства, которая не будет в состоянии сохранить жизненно важную роль штатов, не будет ратифицирована. Хотя создатели Конституции и руководствовались принципом Локка, выраженным Джеймсом Мэдисоном в "Федералисте" (№ 51) - "Притязание должно противостоять притязанию", в то же время Конституция США может рассматриваться как политический компромисс, система "сдержек и противовесов в котором учитывались либертарианские интересы антифедералистов и интересы федералистов, направленные на создание прочной центральной власти.1
По мнению Дж. Кинкейда, "образование американской федеративной системы явилось, отчасти уступкой 13 сильным штатам и было логически обоснованно". Эта логика подразумевала:
- не позволить какой-либо одной партии, фракции, какому-либо одному правительственному уровню монополизировать или "картелировать" власть в стране или регионе;
- разрешить уровням власти контролировать и уравновешивать друг друга;
- предоставить гражданам выбор между многими правительствами и многими административно-территориальными единицами для защиты своих интересов;
- укрепить единство, сохраняя разнообразие;
- усиливать национальное и местное самоуправление2.
В американской Конституции каждый правительственный уровень имеет закрепленные за ним полномочия, каждый уровень суверенен в пределах сферы своих полномочий и имеет юридические полномочия над лицами, находящимися в пределах его территориальных границ. Такая очерченная выше схема получила свое воплощение в следующих положениях Конституции:
- исключительные полномочия национального правительства для решения вопросов, которые требуют издания общенациональных законов или проведения общенациональной политики (международные отношения, объявление войны, набор и содержание армии, внешняя и междуштатная торговля, натурализация, вооруженные силы, чеканка монеты);
- все остальные предметы регулирования, не упомянутые в перечне, согласно 10 поправке к Конституции, принятой в 1791 году, относятся к исключительной компетенции штатов (например, проведение выборов, регулирование внутриштатной торговли, установление системы органов местного управления, поддержание здравоохранения, общественного порядка и публичной морали, изменение конституции штатов и их органов власти и управления, ратификация поправок к Конституции США).
Такая схема дополняется принципом "подразумевающих полномочий", который выводится из последнего абзаца раздела 3 ст.1 Конституции и сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции союза.
Из Конституции выводятся также четыре положения, корректирующих приведенную выше схему:
- некоторые полномочия ("совпадающие") принадлежат обоим уровням управления (налоги, социальное обеспечение, создание и регулирование деятельности судебной системы, регулирование порядка организации и деятельности банков и корпораций, приобретение собственности для общественных целей и др.).
- предписания, запрещающее определенные действия и союзу и штатам (например, обложение налогом экспортируемых товаров);
- запреты для действий союза: ввод прямых налогов безотносительно к численности населения штатов, неодинаковые косвенные налоги, предоставление привилегий в области торговли одному штату в ущерб другому, изменение границ штатов без их согласия, ограничение применения Билля о правах 1791 г.
- запреты на действие штатов: вступление в международные договоры, чеканка монеты, содержание войска и военных кораблей в мирное время, принятие законов, нарушающих договорные обязательства, обложение налогами импортируемых товаров, лишение граждан равной правовой защиты и права голосовать (равная правовая защита предусматривается 14-й поправкой), нарушение федеральной Конституции и не исполнение федеральных законов.4
Возможные конфликты между национальным и штатным законодательством должны решаться в соответствии с доктриной о превосходстве национального законодательства (статья 6 Конституции).
Штат является первичной единицей федерации. К настоящему времени, американская федерация в себя 50 штатов, а также территории, не признающиеся штатами, например, федеральный округ Колумбия, в пределах которой располагается столица США, Пуэрто-Рико, Виргинские острова и др.
Правовое закрепление статуса штатов производится как федеральной Конституцией и федеральными законами, так и конституциями штатов и законами штатов. Причем законодательство, принимаемое на федеральном уровне и на уровне штатов, следует понимать широко, имея в виду особенности правовой системы США, которая включает в себя не только законы, но и нормы общего права, судебные прецеденты. М.С. Саликов выделяет следующие основные признаки, характеризующие американские штаты на современном этапе:
1. Наличие учредительной власти (принимают собственную Конституцию). Конституция штата закрепляет основные принципы осуществления власти на своей территории, важнейшие права и свободы граждан, порядок формирования и функционирования органов власти, их компетенцию. Все 50 штатов американской федерации имеют свои конституции, причем два из них имеют конституции, которые были приняты раньше федеральной - Конституция Массачусетса 1780 г. и Конституция Нью-Гемпшира 1784 г. Конституции штатов могут очень отличаться от образца Конституции США в отношении основной структуры правления и разделения власти между ее ветвями. Исполнительная власть может быть очень ограничена. Она может быть разделена между избранными чиновниками, как, например, губернатором штата, генеральным прокурором, казначеем и т.п. В штате Северная Каролина губернатор лишен права законодательного вето. Штат Небраска имеет единственное в стране однопалатное законодательное собрание.
Конституции штатов могут делегировать определенное число властных функций местной администрации. Органы местной власти (графства, города) имеют лишь те полномочия, которые они получили сверху, от штата (число и типы местных правительств в США на современном этапе см. в приложении 1).
Поправки в конституции штатов внести легче, чем в федеральную Конституцию. С 1775 года 50 штатов имели в общей сложности 146 различных конституций. Поправки должны быть ратифицированы гражданами. Некоторые штаты допускают законодательную инициативу в обход законодательного собрания.
Конституции штатов и другие законодательства штатов в соответствии с клаузулой о верховенстве, не могут противоречить Конституции союза.
2. Наличие собственной территории у штата, которая не может быть изменена без согласия его законодательного органа. Так, раздел 3 статьи IV федеральной Конституции закрепляет следующее положение: "Новые штаты могут быть допущены Конгрессом в настоящий союз, но ни один новый штат не может быть образован в пределах юрисдикции какого-либо другого штата; и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов, либо частей штатов, без согласия законодательных собраний заинтересованных штатов, равно как и Конгресса".
3. Каждый штат имеет свое гражданство, однако в то же время граждане штата одновременно являются гражданами всей федерации. Наличие двойного гражданства закрепляется в разделе 2 статьи IV Конституции: "Гражданам каждого штата предоставляются все привилегии и льготы граждан других штатов" и в разделе первом XIV поправки: "Все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные юрисдикции оных, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают. Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан Соединенных Штатов; равно, как ни один штат не может лишить какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры, либо отказать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите закона".
Исторические предпосылки федерализма в России
Для понимания специфики современной российской федеративной государственности, необходимо, на наш взгляд, проанализировать природу государственного наследства, доставшегося Российской Федерации. Тема же эта представляется чрезвычайно важной, поскольку позволяет судить о целесообразности осуществляемых ныне государственных преобразований.
На протяжении последнего десятилетия были очень популярны дискуссии о необходимости федеративной природы для российского государства. Можно согласиться со Столяровым М.В., который видит истоки российского федерализма в российской политической и общественной жизни еще 200 лет тому назад, утверждая, что именно в этот период закладывались национальные особенности и специфика, на которые принято ссылаться сегодня.
Политическое и экономическое развитие регионов в России имело несколько тенденций развития. С одной стороны, существовала тенденция к интеграции в европейское и мировое сообщество, к формированию общего политического и культурного пространства. С другой стороны, было стремление к самодостаточности и самообеспечению, к интенсивной регионализации и децентрализации. Идеи российского федерализма, начиная с XIX века, формировались на переплетении центростремительных и центробежных факторов, элементах асимметрии в государственном управлении, общинных традициях, опыте земского городского самоуправления. !
Циунчик Р.А., анализируя исторические традиции российского федерализма, выделил следующие основные факторы, являющиеся особенностью российского государства:
- естественно-географический и демографический (наличие большой территории, а также существование незаселенных территорий при перенаселенности в традиционно цивилизованных центрах; региональные различия в силу географических, климатических и ресурсно-сырьевых факторов);
- геополитический (промежуточное положение между европейскими и азиатскими центрами "Восток-Запад", "Север-Юг", ключевые позиции отдельных регионов в контроле над ресурсами, над стратегическими узлами и традиционными коммуникациями, предопределенность политического противостояния и взаимодействия);
- полиэтнический (многонациональность населения, этнополитический генезис регионов);
- цивилизационно-культурный (наличие цивилизационной общности и в то же время несхожесть локальных уровней и типов цивилизации, присутствие традиционной поликонфессиональности);
- экономико-хозяйственный (сочетание экономических укладов и типов в жизни различных этносов и регионов, региональное разделение труда, региональные торговые отношения, процесс их включения в мирохозяйственные связи и системы);
- политико-ментальный (особая роль государства в организации социальной жизни и формировании сословного строя, высокая степень централизации власти, бюрократизация и милитаризация, отсутствие институтов социального саморегулирования).2
По вопросу, что предопределило федеративную государственность России, круг мнений довольно пестрый, так Ященко А.С., например, усматривал элементы российского федерализма в автономном статусе отдельных российских территорий (например, Финляндии или Польши).3
И.А. Ильин же считал, что "федеративное единение было дано русскому народу четыре раза: 1. В Киевский период, до татарского нашествия (1000-1240); 2. В Суздальско-Московский период, под татарским игом (1240-1480); 3. В эпоху Смуты (1605-1613) и, наконец, 4. В 1917 году, в период февральской революции". В отношении четвертой возможности автор пишет: "Национальная трагедия привела к тому, что трезвые патриотические силы, боровшиеся единомысленно за государственное единство России, были вынуждены удалиться на окраины, чтобы вести борьбу с революционной анархией от периферии к центру; центральная же позиция была захвачена революционной диктатурой, которая и водворила постепенно в стране "единство", но единство антинациональное и противогосударственное, единство без Родины, вне права, вне свободы, единство террора и рабства, с тем, чтобы наименовать эту унитарную тиранию - "федеративным" государством и тем надругаться сразу и над федеративной, и над унитарной формой государственности... Надо быть совсем близоруким и политически наивным человеком для того, чтобы воображать, будто эта исторически доказанная тысячелетняя неспособность русского народа к федерации сменилась ныне в результате долгих унижений и глубокой деморализации - искусством строить малые государства, лояльно повиноваться законам, блюсти вечные договоры и преодолевать политические разногласия во имя общего блага. На самом деле имеются все основания для того, чтобы предвидеть обратное".
Аринин А.Н. считает, что в силу природных, климатических, географических и исторических причин, формирование российской государственности с древнейших времен шло двумя путями: постепенно все российские земли соединялись в единое централизованное государство, и в нем образовывались самостоятельные политические общества, которые, сохраняя каждое свою самобытность, не теряли между собой связи и единства, что и явилось началом федерации.5
Российская история началась с союза полутора десятков славянских племен, живших на пути из "варяг в греки". В IX - середине X вв. древнее Российское государство было союзным образованием, со второй половины X до конца XI вв. оно развивалось как государство централизованное, а с начала XII до конца XV вв. оно было уже конфедерацией независимых феодальных городов.
Народ мог влиять на ход политической жизни с помощью института веча как верховного органа власти городов-государств второй половины XI - начала XIII века. Договорные отношения в древнероссийском государстве развивались на определенной правовой основе, которая была сформирована как внутренними правовыми традициями, так и внешними, пришедшими с византийским правом. Однако союзу земель на Руси не суждено было сложиться из-за монгольского нашествия, в результате которого погибла основная часть господствующего класса, сформировавшегося в условиях политических свобод городов республик и начала формироваться новая знать, беспрекословно подчиняющаяся князю. Была установлена такая политическая практика, при которой обязанности по отношению к ордынским завоевателям исполнялись независимо от того, давало ли им это какие-нибудь права, что привело к возвышению ценности власти над ценностью права. Формирование демократических и правовых институтов городов-республик было остановлено, система вассалитета была заменена подданством, усилилось развитие вотчинного характера власти, был разрушен институт частной собственности.
Монгольское нашествие и двухсотпятидесятилетнее иго "...прервали эволюционное и прогрессивное развитие российской государственности и общества... способствовали зарождению самодержавия; стимулировали процесс закрепощения крестьянства; ...обусловили отставание России от Западной Европы, медленное социально-экономическое развитие страны, препятствовали формированию гражданского общества, крайне ограничили свободы человека".6
Во второй половине XV века борьба между Москвой и Нижегородской республикой была еще одним моментом борьбы двух тенденций: за выбор экстенсивного или интенсивного пути развития государства; "это было противоборство самодержавной власти и демократии, жесткой централизации и федерации, беззакония и права, деспотизма и свобод человека".
Н.И. Костомаров подчеркивал, что "Новгород стоял за федеративный строй русской земли и за местную и личную свободу. Москва хотела сделаться центром России, притянуть к себе все силы, поглотить собой самодеятельность ее частей; Москва домогалась единого государства, слития особенностей, подчинения личности общественной воле, выражаемой совмещением ее в идеале верховной власти".
В результате победы принципов жесткой централизации над принципами федерации был установлен самодержавный строй. Для того чтобы справиться с анархией сильной власти жаждали к середине XV в. уже почти все социальные слои феодального общества. По мнению А.Н. Аринина, создание единой самодержавной России стало результатом договора между обществом и властью.
Сравнительный анализ американской и российской моделей федерализма
При сравнительном анализе двух моделей федерализма, сначала остановимся на конституционных основаниях обеих федераций. Американская и Российская федерации базируются на Конституциях, в которых закреплено верховенство федеральных законов над законами членов государства. Отличительной особенностью здесь является отношение к соблюдению норм, предписанных Конституцией. Если в России следование закону не является частью политической культуры, сила закона является чем-то второстепенным в силу отсутствия традиций подчиняться закону в полной мере, то в Соединенных Штатах забота о соблюдении законности является одной из наиболее заметных характеристик американской политической культуры.
Несмотря на то, что споры на предмет толкования значения Конституции США периодически возобновляются, в каждом конкретном случае признается, что, коль скоро определенное решение было принято при рассмотрении того или иного дела, то ему необходимо подчиняться, по крайней мере, до тех пор, пока данное решение не будет вновь пересмотрено. Таким образом, для американцев положения Конституции представляют собой условия контракта, определяющего структуру, полномочия и пределы власти государства, контракт, который, как и любой другой юридический документ, может быть приведен к исполнению судьями в обыкновенном суде через процедуру разрешения судебных процессов.86
В то же время, надо добавить, что федеративное устройство в России базируется также и на "договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов федерации". Естественно такая ситуация приводит зачастую к сложностям в толковании и юридическому хаосу. Хотя в последнее время наметилась тенденция к пересмотру этих договоров и возможно последует дальнейший отказ от их практики.
Если рассматривать американский федерализм как пример по установлению федеративного государства, то "его отличительная черта состоит в выдвижении альтернативы теории суверенитета, - замечает Винсент Остром. - Демократия опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления". По этому же поводу А.С. Ященко высказывался, что "так как штаты, входя в состав федеративного государства, теряют свой суверенитет, то, само собой разумеется, они перестают быть государствами, так как, по определению государства, суверенитет есть существенный признак государства. Государство только там, где имеется налицо суверенитет, следовагельно, государственным характером обладает только федеративное государство, образуемое из соединения центральной и местной властей".88
Штаты на деле не обладают всеми атрибутами суверенитета: они лишены внешнеполитических полномочий (в разделе 10 статьи 1 Конституции Соединенных Штатов Америки говорится, что ни один штат не может вступать в какие-либо договоры, союзы или конфедерации); ограничена их власть в финансовой сфере; ни один штат не вправе изменить у себя форму правления, закрепленную Конституцией США, штаты не имеют права на сецессию.
Статья 3 Российской Конституции гласит: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ", то есть, статья отвечает всем международным требованиям и способна пресечь попытки руководства регионов по узурпации власти. Однако в этом она до недавнего времени расходилась с конституциями многих субъектов Российской Федерации, которые провозглашали государственный суверенитет своей прерогативой.
Решение этой проблемы наметилось только с приходом к власти администрации В.Путина, когда от субъектов потребовали привести их конституции в соответствии с российской Конституцией и убрать из региональных конституций слова "суверенитет", подразумевающий суверенитет субъектов федерации. Что до права выхода субъектов из федерации, то в статье 5 Конституции России записано: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности..." Статья, которая бы закрепляла невозможность для субъектов выйти из состава России, в российской Конституции отсутствует.
В отличие от Соединенных штатов, где число субъектов равняется 50 и в основу заложен только территориальный признак построения федерации, в России число субъектов равняется 89, из которых часть образована по национальному признаку.
Американские штаты юридически являются равноправными членами федерации. В Российской же Федерации утвердилась "матрешечная" структура, где часть субъектов входит в состав других субъектов, что усложняет взаимоотношения, как между этими участниками, так и по линии центр - субъекты федерации.
В Российской Федерации, как и в США, существуют и предметы федерального ведения, и предметы совместного (в США предметы совпадающего ведения выводятся из духа самой Конституции) ведения, также предметы ведения субъектов (73-я статья Конституции России является аналогом 10 поправки Конституции США), и система гарантий и запретов. Однако все вышеперечисленное зафиксировано в Конституциях по-разному.
Более четко в американской Конституции выражены гарантии и запреты, тогда как в российской - предметы федерального и совместного ведения. Вопросы по распределению компетенции, да и все конституционные вопросы, являются предметом судебного толкования. По сравнению с Конституционным судом Верховный суд США, бесспорно, более преуспел на этом поприще, формулируя свое видение как баланса в разграничении полномочий между федеральным центром и штатами, так и всей конструкции федерализма в целом. Российский Конституционный суд также проявляет активность в данной сфере через "раздвижение" рамок федеральной компетенции, используя, в частности, клаузулу регулирования прав и свобод человека и гражданина.
Чувствительным местом в механизме распределения полномочий любой федерации является пограничная зона, то есть сфера, где вправе действовать и центр и субъекты, что не является исключением и для двух федераций. В американской системе, в силу ее многолетнего функционирования, уже сложились определенные правила, при которых штаты уступают любой акции Конгресса в данной сфере. В российской же системе такие правила установлены относительно недавно и зачастую не всегда соблюдаются. И субъекты федерации, и американские штаты ищут пробел в федеральном регулировании в целях принятия собственных законов, также общим является и "откат" членов обеих федераций (выражающийся в отмене или корректировке собственного законодательства) после принятия федерального акта в этой области.
Интересы субъектов федерации, как в российской модели, так и американской представлены в палате парламента. Парламент (Конгресс) США состоит из двух палат: Сената и Палаты Представителей. Представительство субъектов федерации реализуется в верхней палате парламента - Сенате, которая во многом определяет политику США, одобряя или нет все законопроекты.
Российский парламент, также состоит из нижней палаты с общенациональным представительством - Государственной Думы, - и верхней палаты с представительством субъектов - Совета Федерации. По Российской Конституции, палата, представляющая субъекты федерации, имеет право утверждать изменения границ между субъектами; утверждать указы Президента о введении военного или чрезвычайного положения; решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил России за ее пределами; назначать выборы Президента России; отрешать Президента от должности; назначать на должности судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего Арбитражного суда; назначать на должность и освобождать от нее Генерального Прокурора, Председателя Счетной Палаты и половины состава аудиторов Счетной Палаты. Кроме того, обязательному рассмотрению в верхней палате подлежат те законы, которые нижняя палата приняла по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса государственной границы и ее защиты, войны и мира.
По идее, такие полномочия должны усиливать парламентское влияние в федерации. Однако, верхняя палата российского парламента - Совет Федерации - в отличие от Сената США не избирается. В нее входят "по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти" (статья 95 Конституции), что позволяло до недавнего времени формировать Совет Федерации исключительно из глав региональных властей - лидеров субъектов, которые помимо своих основных обязанностей брали на себя еще и законодательную работу. Последние указы в отношении порядка формирования Совета Федерации Президента России Владимира Путина позволили заметно изменить ситуацию в этом вопросе: освобожденные от депутатской неприкосновенности региональные лидеры будут менее всесильны в управлении страной, а заседать в верхней палате будут их представители.
