Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы принятия политических решений в условиях динамичного развития государства 17
1.1. Государственное политическое решение как проблема научного познания: история и современность 17
1.2. Роль и значение политических решений в системе государственного управления 43
1.3. Эффективность принятия государственных политических решений 67
Глава 2. Информационное и PR-сопровождение принятия и реализации политических решений 88
2.1. Государственные политические решения как элемент информационной политики 88
2.2. Использование современных политических технологий сопровождения процессов принятия и реализации решений в системе государственного управления 117
Заключение 147
Список использованной литературы 152
Приложения 173
- Государственное политическое решение как проблема научного познания: история и современность
- Эффективность принятия государственных политических решений
- Государственные политические решения как элемент информационной политики
Введение к работе
Актуальності, темы исследования. Бурное развитие средств массовой коммуникации, процессы либерализации и демократизации российского общества за последние годы существенным образом изменили уровень и качество взаимоотношений между государством и российскими гражданами. В системе государственного управления все большее значение приобретают методы политического анализа и прогнозирования, позволяющие учесть и согласовать интересы различных групп общества. Разрабатываются и находят свое применение модели повышения эффективности решений, принимаемых в органах государственной власти.
Трансформация российского общества за последние десятилетия потребовала принятия ряда важных политических решений. Изменения затронули различные социально-экономические и социально-политические сферы общественной жизни (здравоохранение, систему жилищно-коммунального хозяйства, образование, электроэнергетику и др.), проводится модернизация государственного устройства: введены федеральные округа, объединяющие несколько субъектов Российской Федерации, реализуется административная реформа, началось реформирование системы местного самоуправления; усиливается роль политических партий в жизнедеятельности общества. Под пристальным вниманием населения и органов государственной власти находятся борьба с коррупцией и выстраивание взаимовыгодных международных отношений.
Имеющийся в России опыт социально-экономических преобразований показал, что отсутствие адекватного понимания и поддержки реформ со стороны граждан способно свести усилия государственной власти к нулевому результату, а иногда привести и к негативным последствиям. Примером может служить реализация на региональном уровне решения о замене социальных льгот материальными выплатами. Введение Закона о «монетизации льгот» в начале 2005 года спровоцировало в масштабах страны ряд массовых акций
4 протеста граждан и негативным образом отразилось на доверии и репутации власти. Государственная власть, ориентированная на социально значимые результаты, не может позволить себе подобных ошибок, так как, теряя кредит доверия, окажется неспособной реализовать эффективные механизмы взаимодействия с гражданами.
Коренные преобразования поставили федеральные и региональные органы власти в принципиально новые условия функционирования, потребовали существенного пересмотра принципов и методов принятия политических решений. Появился и активно развивается новый вид государственного политического решения - приоритетные национальные проекты. Многие эксперты считают, что теперь у государственных решений появилась реальная социальная направленность, они приобрели «человеческое лицо».
Одним из факторов, в наибольшей степени влияющих на качество реализации принятых государственных политических решений, выступает рациональная организация коммуникативных и информационных процессов, или PR-сопровождение государственных решений. Эффективное использование подобных технологий становится возможным в силу того, что методы манипулирования общественным мнением не приводят к желаемым долгосрочным результатам. Органы государственной власти сегодня переходят к ответственной государственной информационной политике, базирующейся на принципах информационной открытости для граждан деятельности государственных структур, гармонизации интересов всех участников информационного обмена.
Связи с общественностью - необходимая функция государственного института в условиях демократической политической системы. Развитие гражданского общества требует участия населения при принятии важных политических решений, а следовательно, информационное и PR-сопровождение в государственных структурах выступает не только
5 определенной гарантией их легитимного существования, но и влияет на эффективность деятельности.
Для того чтобы общество адекватно реагировало на прямые
регулирующие воздействия власти, быстрее адаптировалось к новым условиям
и правилам, определяемым этими воздействиями, для формирования
соответствующего морально-психологического, нравственного и
эмоционального состояния общества органы власти должны постоянно проводить работу по обеспечению максимальной открытости государственной деятельности, поиску новых путей доведения информации до граждан и использования современных технологий при реализации государственных политических решений.
Вместе с тем научное изучение особенностей информационного и PR-сопровождения как факторов эффективности государственных политических решений осуществляется фрагментарно, разобщенно, не носит системного характера, А это, в свою очередь, ограничивает возможности использования наиболее результативных информационных и PR-технологий в деятельности органов государственной власти при принятии и реализации политических решений.
Степень научной разработанности темы. Термин «политическое решение» привлёк активное внимание отечественных исследователей сравнительно недавно, в начале 90-х годов XX века, когда в стране начались экономические и политические преобразования. В условиях ярко проявившегося системного кризиса российской системы управления стало понятно, что провести экономические реформы без политических изменений не удастся. Зарубежные исследователи начали изучать политические решения как отдельное направление после окончания Второй мировой войны, в 50-60-е годы XX века.
Сам термин «политическое решение» вошел в широкое употребление в XX веке, но многие теоретические идеи и практические принципы принятия решений были сформулированы еще в период ранней античности.
Каждая большая эпоха сословного и классового общества имела свою ключевую теорию государства, развивала различные подходы к принятию государственных политических решений.
Закономерности появления теории политических решений и ее основные направления изложены еще в работах Конфуция [102], Платона [139] и Аристотеля [47].
Зарождением демократических ценностей отмечена эпоха XVI-XVIII веков, когда активно обсуждался вопрос о выработке государственной политики и осуществления политических решений непосредственно народом через избранных должностных лиц. Здесь следует отметить работы Н.Макиавелли [113], Ж. Бодена [41], Т. Гоббса [67], Б.Спинозы [170], Ш.-Л. Монтескье [122], Ж.-Ж. Руссо [161] и других мыслителей.
Эпоха Нового времени XIX — середина XX века отмечена признанием и распространением политической науки, изучением ее как академической дисциплины. На первый план выдвинулись исследования политического процесса, связанные с деятельностью политических партий и других политических организаций. В это время начинается формирование исходных подходов к понятию «политическое решение» и его использование для объяснения функционирования политических механизмов в работах М. Вебера [57], К. Шмита [202], К. Маркса [118], Ф. Энгельса [118].
С середины XX века начинается современный этап в развитии научного знания о категории «политическое решение». Отметим, что представления, которые уже успели сложиться к этому моменту в общественно-политической мысли, не давали системного описания категории государственного политического решения, а лишь опосредованно затрагивали отдельные
7 компоненты процесса его принятия и реализации. Вместе с тем был создан контекст для развития современных концепций политического решения.
Основоположниками современной теории политических решений можно считать таких авторов, как: Д. Истон [42], Р. Арон [48], Ф. Шмиттер [42], Г. Алмонд [42], А. Печчеи [138]. С конца 1960-х годов начинается институционализация теории принятия политических решений в научную дисциплину, публикуются работы Г.Саймона [162], Г.Лассуэлла [256], Ч. Линдблома [109], И. Дрора [81].
Среди отечественных разработок в области теории и практики принятия государственных политических решений можно выделить таких авторов, как Г. Атаманчук [49], С. Вавилов [213, 214], В. Воротников [217], Н. Высоцкая [70], К. Гаджиев [62, 63], А. Дегтярев [81], А. Демидов [82], И. Киселев [244], В. Козбаненко [70], Т. Корнилова [104], Ю. Корсаков [103], О. Ларичев [107], В. Мельник [73], С. Наумов [266], В. Редюхин [335], О. Савельзон [278], В. Серебрянников [279], Н. Слонов [281], А. Соловьёв [143, 169, 285-287], Б. Чернышев [195], П. Шаран [198], Т. Шаулова [325], и других.
Теоретические основания исследования информации как нового политического ресурса, ее роли в принятии решений заложены в классических трудах Н. Винера [192], Н. Лумана [197], А. Урсула [180], К. Шеннона [347], У. Эшби [303].
Применение политическими акторами технологий и средств налаживания информационных контактов с общественными группами самым непосредственным образом связано с наличием у них необходимых для этого ресурсов, а также гуманитарных навыков и умений использования подобных приемов в процессе принятия и реализации государственных политических решений. Необходимость поддержки деятельности органов государственной власти со стороны общественности, налаживания обратной связи со структурами гражданского общества, обеспечение своевременного информирования о принимаемых решениях вызвали к жизни определенные
8 формы и методы PR-работы. Существенный вклад в развитие этих направлений вносят современные зарубежные и российские ученые: Э. Аронсон [156], П. Шампань [123], С. Алексухин [69], Ю. Буданцев [272], Б. Грушин [77], Е. Егорова-Гантман [327], Л. Землянова [232-236], М. Кошелюк [253], Т. Лебедева [119], Н. Моисеенко [103], С. Наумов [51], В. Попов [148], Г. Почепцов [149-151], В. Пызин [275], А. Соловьев [143], К. Уледов [164], Л. Федотова [182,183, 292], О. Фомин [185, 186], А. Шевченко [199, 303, 304], Ю. Шерковин [67].
В последние десятилетия в отечественной и зарубежной социально-политической теории появилось достаточно большое количество работ, посвященных особенностям политических решений, информационному пространству, закономерностям его организации и функционирования, однако не сформировалась единая теория, обладающая большим объяснительным потенциалом и возможностью структурирования накопленного материала. При обилии научных трудов и публикаций остается не раскрытым комплексный анализ взаимовлияния информационного и PR-сопровождения на эффективность принятия и реализации государственных политических решений, поэтому данная тематика оказалась в центре исследовательского внимания.
Целью диссертационного исследования является анализ моделей и технологий информационного и PR-сопровождения как фактора эффективности принятия и реализации политических решений в системе государственного управления.
Достижение поставленной цели предполагает решить следующие исследовательские задачи:
систематизировать методологические и теоретические подходы к пониманию концепта политического решения;
обозначить специфические характеристики политического решения, позволяющие выделить его как отдельную научную категорию;
выделить и описать основные функции политического решения, позволяющие обозначить его роль в системе государственного управления;
- рассмотреть критерии и факторы эффективности разработки, принятия
и реализации государственных политических решений;
проанализировать нормативно-правовую и методологическую базы информационного сопровождения государственных решений;
раскрыть актуальные проблемы государственной информационной политики при реализации государственных политических решений;
- разработать модель информационного и PR-сопровождения
государственного политического решения, способную повысить эффективность
его подготовки, принятия и реализации в системе государственного управления
Объектом исследования являются государственные политические решения, рассматриваемые как обязательный элемент системы государственного управления.
Предмет исследования - технологии информационного и PR-сопровождения государственных политических решений как инструмент государственной информационной политики и фактор эффективности системы государственного управления.
Теоретической и методологической базой диссертационного исследования является системный подход, в границах которого были использованы структурно-функциональный, конкретно-исторический и сравнительно-социологический методы, разработанные такими авторами, как О. Конт, Г. Спенсер, М. Вебер, Э. Дюркгейм, К. Маркс, В. Ленин, Т. Парсонс. Это позволило обеспечить интердисциплинарное (на основе интеграции политологических, социологических, культурологических, философских подходов) видение роли информационной политики в системе подготовки, принятия и реализации государственных политических решений.
Эмпирическую базу исследования составили: - политологический анализ официальных документов органов государственной власти, Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации, указов Президента РФ, Посланий Президента РФ
10 Федеральному Собранию РФ, Концепции государственной информационной политики;
- контент-анализ публикаций 2005-2006 годов в средствах массовой
информации, посвященных освещению принятия и реализации государственных
политических решений;
- системный анализ документального сопровождения реализации
национальных проектов на федеральном и региональном уровнях;
- опрос аналитиков, работников органов государственной власти и
населения г. Саратова и г. Энгельса, проведенный в мае 2006 года совместно с
агентством «ГОЛОС МЕДИА» и посвященный формам и методам
информационного и PR-сопровождения государственных политических
решений;
- вторичный анализ данных социологических опросов по проблемам
эффективности деятельности органов власти, реализации информационной
политики и политического взаимодействия (Институт социологии РАН, ВЦИОМ,
РОМИР, Фонд «Общественное мнение», Социологический центр РАГС и др.).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в постановке, обосновании и решении задач политологического анализа моделей и технологий информационного и PR-сопровождения принятия и реализации политических решений в системе государственного управления:
- дана авторская интерпретация определения государственного
политического решения и его отличительных характеристик от других видов
управленческих решений;
выделены функции государственного политического решения в системе государственного управления;
определены факторы внешней и внутренней организационной среды, влияющие на эффективность принятия и реализации государственных политических решений в современных условиях;
проанализирована роль государственной информационной политики в
системе принятия решений органами государственной власти;
обозначены направления государственной информационной политики, способные обеспечить поддержку населением принимаемых органами государственной власти решений и снизить уровень социально-политической напряженности при их реализации;
проведена оценка эффективности использования методов и технологий PR-сопровождения принятия и реализации государственных политических решений.
Положения, выносимые на защиту:
1. Государственное политическое решение является обязательным элементом системы государственного управления и результатом ее деятельности. В настоящее время сформировались подходы к пониманию сущности государственного политического решения. Управленческий подход предполагает рассмотрение этапов и технологии процесса принятия решений. При политологическом подходе внимание акцентируется на специфических характеристиках акторов политического процесса и властных функциях, отражающихся в принятии решений. Социологическое направление предполагает рассмотрение влияния политических решений на общественное развитие, отношений между субъектами принятия и реализации решений. Психологический подход предусматривает характеристику лиц, принимающих решения, выявление субъективных особенностей восприятия адресатом государственных политических решений. При правовом подходе определяются рамки компетенции лиц, принимающих решение, директивность и обязательность исполнения принятых органами государственной власти решений. К факторам, определяющим качество принимаемых государственных политических решений, можно отнести состояние законодательной и нормативно-правовой базы в области политического процесса; действие механизма ответственности и подотчетности для субъектов политической власти; открытость и прозрачность государственной политики;
12 профессионализм политических субъектов, принимающих решение; использование современных методов политического менеджмента и информационных технологий.
2. Основными характеристиками государственных политических
решений, отличающими их от других видов управленческих решений,
являются: особая сущность политического решения, заключающаяся в
регулировании и распределении общественных ресурсов (финансовых,
интеллектуальных, информационных и др.); высокая степень неопределенности
среды; наличие конфликта групповых интересов и общественного блага.
Политическое решение формулирует общие цели и направления общественного
развития, воспроизводит и/или изменяет нормативные и институциональные
параметры общественно-политического и государственного устройства, носит
исключительно социальный характер.
3. К основным функциям политического решения в системе
государственного управления относятся: функции институализации, правового
регулирования, коммуникации, дистрибутивная функция, функция
рекрутирования управленческой элиты, функция воспроизводства
политической культуры и функция научно-методического развития.
Эффективность принятия государственных политических решений
определяется тремя группами факторов: факторов, влияющих на деятельность
лиц, принимающих решение; организационных факторов; факторов внешней
среды. К факторам, влияющим на деятельность лиц, принимающих решение, на
индивидуальном уровне относятся уровень профессиональной компетентности,
стиль руководства / принятия решений, психофизиологическое состояние,
совпадение / конфликт личных и общественных интересов; на групповом
уровне - количество участников, единство / конфликт интересов, понимание
друг друга и готовность к сотрудничеству. Организационные факторы
включают владение технологиями принятия решений, разработанность
принципов деятельности, степень обеспеченности ресурсами, отношения
13 между уровнями вертикали власти. Факторы внешней среды состоят из социокультурных, социальных, микро- и макроэкономических, правовых, политических, природных, технологических, форс-мажорных и общих характеристик среды (определенность, однородность, стабильность, враждебность, турбулентность и др.).
Анализ решений в сфере информационной политики позволил характеризовать их как процессные, размытые и гибкие. Именно размытость и гибкость политического решения становятся на практике основными препятствиями его реализуемости. Используемая при принятии решений процедура последовательного согласования заключает в себе особенности, существенно снижающие эффективность реализации информационной политики. Так, увеличивается время на принятие решения, поскольку группа разработчиков прежде всего должна получить решения всех заинтересованных лиц, а только потом реагировать и вносить соответствующие изменения; возрастает риск аккумуляции конфликта (возникающего после замечаний); конфликт чаще всего снимается административными способами, что может привести к снижению результативности принятых решений; экспертиза вне непосредственной коммуникации размывает границы ответственности и может привести к формализации; возможно усиление «эффекта ореола», когда чиновник ставит свою подпись, ориентируясь на подписи более статусных лиц; в содержательном плане процедура элиминирует социальные составляющие ранее принятых решений, усиливая ее технологическую сторону.
В оценке населением эффективности деятельности органов государственной власти и востребованности социальных проектов, которые ими инициируются, важнейшую роль играет информированность граждан. По данным социологических опросов, у населения ярко выражена потребность в такой информации. Однако уровень открытости, полноты, конкретности социально-политической информации, представляемой органами государственной власти о принимаемых решениях, недостаточен. В
14 большинстве случаев информация касается персоналий первых лиц, межорганизационных, внутрибюрократических и международных контактов. Остро недостает информации о ходе реализации принятых решений, о санкциях в отношении лиц, принявших некомпетентные решения или препятствующих эффективной реализации государственных политических решений. Основным источником получения информации о деятельности органов государственной власти и принимаемых ими решениях являются федеральные и региональные СМИ, поэтому структурным подразделениям соответствующих органов власти, отвечающим за взаимодействие с населением и СМИ, необходима срочная корректировка представляемой ими информации в сторону увеличения доли сообщений о ходе и результатах реализации наиболее значимых государственных политических решениях.
6. Модель эффективного PR-сопровождения государственных политических решений должна включать долгосрочные, включающие весь временной период принятия и реализации решений, поддерживающие PR-кампании с разработкой антикризисных коммуникационных программ для наиболее рискованных этапов внедрения изменений в социально-политическую ситуацию. Основными направлениями PR-сопровождения решений, принимаемых органами государственной власти, должны стать: деятельность, способствующая осознанию социальной проблемы, требующей принятия государственного политического решения; формирование представлений о результатах реализации решения; активное вовлечение граждан в осуществление изменений; демонстрация текущих и предъявление окончательных результатов реализованного государственного политического решения с оценкой его эффективности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется необходимостью комплексного исследования феномена принятия и реализации государственных политических решений и состоит в разработке направлений, принципов и модели информационного и
15 PR-сопровождения принимаемых органами государственной власти решений, которые при их использовании способны повысить эффективность системы государственного управления в современной социально-политической ситуации.
Полученные результаты могут быть использованы при планировании, прогнозировании, управлении формированием единого информационного пространства России и территориальных структур, в работе над совершенствованием информационно-аналитической системы органов государственного управления, в контроллинге форм и результатов информационной деятельности, что может существенно улучшить качество принятия и реализации государственных политических решений.
Материалы проведенного исследования могут быть использованы в образовательных программах по повышению квалификации государственных служащих, специалистов СМИ, социокультурной сферы; в учебном процессе студентов специальностей «Государственное и муниципальное управление», «Политология», «Связи с общественностью».
Апробация работы. Выводы и рекомендации, изложенные в диссертации, были представлены на методологических семинарах, заседаниях кафедр политических наук, истории российской государственности и права, социальных коммуникаций Поволжской академии государственной службы имени П.А.Столыпина в течение 2004-2006 годов.
Основные положения и выводы обсуждались на Второй Международной научно-практической конференции «Профессиональная этика в PR и рекламе» (г. Санкт-Петербург, апрель 2002 г.), межвузовской научно-практической конференции «Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики» (г. Саратов, апрель 2002 г.), Всероссийской студенческой научно-практической конференции «Российское лицо PR» (г. Нижний Новгород, март 2003 г.), Международной научной конференции «Становление информационного общества в России:
философские, политические и социокультурные проблемы» (г. Москва, ноябрь 2003 г.), Всероссийской студенческой научно-практической конференции «РЯорыв - 2004» (г. Санкт-Петербург, апрель 2004 г.), Всероссийской студенческой научно-практической конференции «Оптимизация механизмов государственного и муниципального управления в условиях глобализации» (г. Саратов, апрель 2006 г.)
Публикации. Основные положения диссертации отражены в пяти научных публикациях общим объемом 1,9 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.
Государственное политическое решение как проблема научного познания: история и современность
Правильная и рациональная организация управления - это важная задача любого современного государства, так как стабильное развитие политической системы в стране является её конкурентным преимуществом в сфере международных экономических связей. В условиях трансформации административной системы российского общества особую актуальность приобретает вопрос о повышении качества принимаемых политических решений.
От выбора того или иного решения зависит распределение широкого спектра ресурсов и направление политического развития общества. Поэтому политическая наука имеет дело с пониманием и толкованием концепта политического решения, который является элементом политического процесса, системы государственного управления и воли субъекта политических отношений.
Прежде чем оценить значение политического решения для системы государственного управления необходимо дать определение данного понятия, показать его место в истории политико-правовых учений и структуре политологических исследований.
Хотя сам термин вошел в употребление лишь в XX в., многие теоретические идеи и практические принципы принятия решений были сформулированы еще в период ранней античности. Рассмотрим закономерности появления теории политических решений и обозначим ее основные направления. Каждая большая эпоха сословного и классового общества имела свою ключевую теорию государства, развивала различные подходы к принятию политических решений.
Эпоха античности представлена философским наследием Древнего Востока (Китай, Индия), где развивались религиозно-мифологические воззрения, состоявшие из религиозных догм, моральных представлений и прикладных знаний о политике и древней Греции, где политико-правовые учения складывались в результате сложных взаимодействий политической идеологии с иными формами общественного сознания. В теории политических решений эта эпоха сыграла свою роль, благодаря тому, что были заложены основания для развития политических категорий, таких как "государство", "политика" и "закон". В целом, преобладали учения практико-прикладной и нравственной тематики.
В древнем Китае идеологи противоборствующих классов выдвигали программы мероприятий, которые позволили бы упрочить положение представляемых ими слоев и обеспечить политическую стабильность. Этому должны были служить понятия благородного мужа и правила ритуала. Конфуций(551—479 гг. до н.э.) в книге "Лунь юй" ("Суждения и беседы") рассматривает политический идеал с точки зрения его носителей и конкретных нормативных предписаний. Он указывает нормы морали, как необходимый механизм государственного правления и соответственно принятия решений: "Если править с помощью закона, улаживать, наказывая, то народ остережется, но не будет знать стыда. Если править на основе добродетели, улаживать по ритуалу, народ не только устыдится, но и выразит покорность" [102, с. 56].
В рабовладельческих государствах Древней Греции главное внимание уделялось устройству государства, проблеме круга лиц, допущенных к участию в политической деятельности и принятию политических решений, государственно-правовым способам укрепления господства свободных над рабами и осуществления законодательных решений. Своего наивысшего развития идеология древнегреческой аристократии достигает в философии Платона и Аристотеля. Отметим, что в древних городах-государствах любое решение правителя считалось законом. Платон в своем диалоге "Государство", описывая идеальный государственный строй, обращается к проблеме эффективной реализации решений, принятых правителями: "Устанавливает же законы всякая власть в свою пользу: демократия — демократические законы, тирания — тиранические, так же и в остальных случаях. Установив законы, объясняют их справедливыми для подвластных — это и есть как раз то, что полезно властям, а преступающего их карают как нарушителя законов и справедливости" [139, с. 93].
Аристотель разработал концепцию принятия решений и сформулировал ряд категорий, таких как "рассудительность" и "сознательный выбор". Рассуждая над механизмом осуществления политической власти, он определил способы принятия решений: "Решение всего этого круга дел может быть поручено либо всем гражданам, либо части их" [46, с. 515]. Перечисляя задачи государства, шестой по счету, но самой необходимой назвал "решение о том, что полезно и что справедливо в отношениях граждан между собой" [46, с. 603]. Эпоха средневековья была V—XIV вв. проникнута религиозными воззрениями, которые объясняли все государственные механизмы божественным происхождением. Естественно, что вопросы эффективности политических решений не могли заинтересовать идеологов этого времени.
В центре внимания идеологов буржуазии XVI—XVIII вв. стояла уже проблема о формах политического режима. Эти теории затрагивали вопросы эффективности принятия решений, рассматривали роль советников и советов при правителях, вели учет факторов социальной обстановки. Считалось, что на выбор в принятии решения влияют, прежде всего, страсти и интересы, которые одолевают людей. Эта эпоха отмечена, также зарождением демократических теорий — подчинение государственной власти обществу, выработка и осуществление политики (принятие политических решений) непосредственно народом и через зависимых от народа должностных лиц. Здесь следует особое внимание уделить работам Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Т. Гоббса, Б. Спинозы, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др.
Изучая деятельность современных правительств, Н. Макиавелли особое внимание уделял опыту принятия важных политических решений. Он считал интерес — наиболее общей причиной человеческих действий, из которых складываются их отношения, учреждения, история. Зная стремления и интересы, можно легко управлять людьми и принимать правильные решения. Н. Макиавелли исследовал общественную психологию социальных групп, борющихся за влияние в государстве. В книге «Государь» и других сочинениях содержится ряд правил, практических рекомендаций, основанных на его представлении о страстях и стремлениях людей и социальных групп, на примерах истории и современной ему практики итальянских и других государств. Он пишет о том, какие решения государю следует принимать в первую очередь и какими свойствами они должны обладать: "Решения государя касательно частных дел подданных должны быть бесповоротными, и мнение о нем должно быть таково, чтобы никому не могло прийти в голову, что можно обмануть или перехитрить государя" [113, с. 243]. Указывает также некоторые условия эффективности решений: «При избрании должностных лиц, например, народ делает несравненно лучший выбор, нежели государь». Поступки основателей государств, завоевателей, узурпаторов престола, создателей законов, политических деятелей вообще, писал Н. Макиавелли, должны оцениваться не с точки зрения морали, а по их результатам, по их отношению к благу государства. «Пусть обвиняют его поступки, лишь бы оправдывали результаты, и он всегда будет оправдан, если результаты окажутся хороши» [113, с. 257]. Этот совет подходит для политической жизни современной России, в которой, к сожалению, многие качественные решения во благо государства страдают вовремя их исполнения и результаты не соответствуют ожиданиям общества. Ж. Боден в своем сочинении «Шесть книг о государстве» первостепенное значение придавал форме государства. Она, прежде всего, зависела от того, кому принадлежит высшая власть принимать решения. Ссылаясь на историю, Ж. Боден писал о важности правильного использования властного ресурса в процессе принятия решений: "Кроме того, нет ничего более опасного для государя, чем попытка пустить в ход против своих подданных силу, когда нет уверенности в том, что это приведет к цели... чем больше подвергается насилию воля людей, тем более она неуступчива" [147, с. 259].
Английский теоретик Т. Гоббс свое учение о праве и государстве стремился превратить в столь же точную науку, как геометрия, он строил его на изучении природы и страстей человека. Людям присущи соперничество (стремление к наживе), недоверие (стремление к безопасности), любовь к славе (честолюбие), поэтому если нет единого центра принятия властных решений, люди находятся в "состоянии войны всех против всех" [67, с. 141]. Отказываясь от естественных прав (т. е. свободы делать все для самосохранения), люди переносят их на государство, сущность которого Т. Гоббс определял как "единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя путем взаимного договора между собой огромное множество людей, с тем чтобы это лицо могло использовать силу и средства всех их так, как оно сочтет это необходимым для их мира и общей защиты" [67, с. 154]. Правитель государства получает абсолютную власть, все права на управление, а значит и на принятие решений. Т. Гоббс очерчивает границы решений суверена: ему принадлежат право издания законов, контроль за их соблюдением, установление налогов, назначение чиновников и судей; даже мысли подданных подчинены суверену -правитель государства определяет, какая религия или секта истинна, а какая нет.
Эффективность принятия государственных политических решений
Глобальная цель государственного управления - это максимальное удовлетворение потребностей и интересов общества. Оценить результаты деятельности субъектов государственного управления - одна из важных задач, позволяющая современному государству развиваться.
Данный процесс существенным образом затрудняет разнообразие политических приоритетов основных групп общества. Население заинтересовано в прозрачности государства, причем скорее не в плане регулирования его активности, а в отношении справедливого доступа к предоставляемым государством социальным услугам. Бизнес заинтересован в равных правах на рынке и в государстве в роли регулятора. Административный аппарат заинтересован в повышении своего статуса и оплаты своего труда.
На современном этапе отсутствует единый поход к определению сущности эффективности государственного управления. Профессор В.Н. Лексин считает, что в оценке государственного управления важно использовать три важных категории, такие как: результативность, эффективность и целесообразность. Результативность он трактует, как -"...степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) деятельности какого-либо органа, проведения какого-либо этапа (или отдельного мероприятия), реформы и т.д." Под эффективностью понимает: "...соотношение ресурсов (финансовых, кадровых, информационных и других) и результатов управления до и после проведенного административного преобразования". Целесообразность видит, как - "...количественно-качественную характеристику общественного смысла и последствий осуществленных (намечаемых) административных преобразований" [259, с. 23]. Оценка государственного управления с позиции перечисленных категорий обеспечивается в рамках управления "ориентированного на результат", которое рассматривает в своей работе Де Брюйн [190, с. 188].
В диссертационной работе В.В. Слычук "Эффективность деятельности органов государственной власти в контексте социально-политических трансформаций российского общества" [163, с. 75] рассматривается также понятие производительности органов государственной власти. Под производительностью понимается выполнение работы с наименьшими затратами труда, времени и материалов [163, с. 45]. Близкое по значению к эффективности, это понятие используется в сфере материального производства. Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и имеет другие аспекты.
На современном этапе отсутствует единый поход к определению сущности эффективности принятия государственного политического решения, но существуют различные концептуальные модели процесса принятия управленческих решений, а также большой исторический опыт, в рамках которых возможно выделение отдельных критериев и показателей эффективности.
Б.В. Чернышев считает, что установившаяся практика разработки государственных решений в России имеет следующие характеристики:
1. Авторитаризм - принятие властными структурами единоличных, ни с кем не согласуемых решений в условиях отсутствия четких юридических процедур их подготовки и принятия.
2. Кастовость - обсуждение главой государства проблем в узком круге доверенных лиц.
3. Секретность - утаивание властными структурами данных о внутриполитической и экономической ситуации в стране, а также самого процесса разработки тех или иных проблем общественного развития.
4. Теоретическое иждивенчество - стремление абсолютного большинства руководителей страны в своей теоретической деятельности рассчитывать только на интеллектуальный багаж своих помощников и советников. 5. Отсутствие системы независимой (от госаппарата) экспертизы разрабатываемых решений [195, с. 7].
Повышение эффективности принятия государственных политических решений необходимо рассматривать как междисциплинарную методологическую проблему, основанную на целом комплексе теорий, таких, как теория организации, теория управления, политология, государственное управление, психология, политическая социология, социология управления, культура и этика управления.
В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. В теории организации выделяют определенные модели эффективности [158, с. 34]. В настоящий момент основными среди них являются: системно-ресурсная модель, целевая модель, модель удовлетворения участника, комплексная модель и модель, содержащая противоречия. Общая характеристика моделей эффективности позволяет обнаружить сложный комплекс, компонентами которого являются целевые ориентиры и внешняя среда, организационная деятельность и структура, технологии управления и методики оценки эффективности.
Эффективность результатов любого управления оценивают в количественном и качественном выражении. Качественную сторону полученного результата (эффекта) принято обозначать термином "критерий", а количественную - термином "показатель эффективности" [203, с. 47]. Термин "критерий" употребляется в данном случае в его общепринятом смысле -признак, на основе которого оценивается факт, определение, классификация.
Критерии и показатели используются для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности и самих процессов государственного управления, качество которого можно оценить в соответствии с потребностями, желаниями и ресурсами общества.
Так как многие социальные и экономические показатели состояния общества не поддаются полному и оперативному контролю, то необходимо формулировать критерии, оценивающие не общее состояние, а результат конкретных программ и государственных политических решений.
В политике "эффективность" рассматривается как нечто положительное и желательное, представляет собой ценностную характеристику деятельности организации. Так, главным критерием эффективности принятия решений в трудах Цицерона выступает их соответствие естественному праву: "Соответствие или несоответствие человеческих законов природе выступает как критерий и мерило их справедливости или несправедливости" [193, с. 407].
Необходимо отметить, что в отношении к работе органов власти термин "эффективность" стал весьма действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. Неслучайно, административная реформа 2003-2004 гг. проходила под лозунгом "Эффективность, ответственность, прозрачность!" [290, с. 30]. Такое сочетание позволило выразить ее цель в более понятном и доступном виде для простых граждан, не занимающихся политикой профессионально.
Понятие эффективности как таковое было введено в оборот С. Липсетом в вышедшей в 1960 г. работе "Политический человек. Социальные основания политики". Согласно С. Липсету, стабильность власти определяется не одним (легитимность), а двумя параметрами — легитимностью и экономической эффективностью власти. Эффективность, есть источник легитимности и, одновременно, мост, способствующий смене одного типа легитимной власти другим [29, с. 6-8].
Государственные политические решения как элемент информационной политики
В условиях становления глобального информационного общества информация становится важным фактором воздействия на политические процессы, влияя на вектор принимаемых политических решений. В свою очередь, политические решения государственных органов являются отдельными элементами государственной информационной политики.
Основным способом поддержания дискурса в сфере власти выступает государственная информационная политика.
Она может выражаться во-первых, в долгосрочных информационных усилиях государства, сопровождающих освоение новых экономических территорий, решении крупных внешних или внутренних конфликтов, проведении выборов в представительные органы власти или какие-нибудь иные внутриполитические реформы, во-втором, представлять собой действия государства по техническому переоснащению информационной индустрии, установлению нового типа взаимоотношений правящего режима со СМИ, проникновению и закреплению своих позиций на внешних информационных рынках и т.д.
Так, Ю.А. Нисневич считает, что "информационная политика рассматривается как совокупность целей, отражающих национальные интересы в информационной сфере, стратегии, тактике, задачах государственного управления, управленческих решений и методов их реализации, разрабатываемых и реализуемых государственной властью для регулирования и совершенствования как собственно процессов информационного взаимодействия в общественно-политической жизни и социально-экономической сфере жизнедеятельности общества и государства, так и процессов информационного взаимодействия" [124, с. 9]. С технической точки рения информационная политика есть система целенаправленных коммуникативно-инфомационных действий государства.
Институциональную структуру государственной информационной политики составляют организации, формирующие ее содержание и цели. К ним относятся управляющие и координирующие структуры верховной власти: разведывательные структуры; структуры института полномочного представителя Президента; министерство иностранных дел РФ; аналитические структуры (представляющие центры ситуационного анализа при различных правительственных ведомствах, в регионах и важнейших структурах власти), базы и банки данных (включая национальные библиотеки); центры (технической) защиты информации; центры разработки стандартов информационных контактов (для адаптации к мировому политическому пространству), отечественные информационные корпорации в международном пространстве, пресс-службы при государственных и муниципальных органах, научно-исследовательские структуры, государственные средства массовой информации и т.д.
В России существует два Комитета по информационной политике - в Государственной Думе и в Совете Федерации. Их функцией является предварительное рассмотрение и подготовка к рассмотрению соответствующими органами законопроектов и (или) проектов постановлений палат, а также дача обязательных для рассмотрения заключений по вопросам касающимся информационной сферы.
Отдельного органа исполнительной власти, организующего и координирующего мероприятия по реализации информационной политики государства в России не существует. Такое положение серьезно препятствует формированию единой информационной политики, единого информационного пространства, не позволяет выделить "ответственного" за ошибки; а следовательно - мешает государственному управлению информационными процессами и эффективному, принятию государственных политических решений.
В различных иностранных государствах существует собственная практика доступа общественности и СМИ к информации правительства. В Англии, например, нет закона о свободе информации. Принятие решений Правительством скрыто завесой секретности. В США федеральный закон о свободе информации предусматривает обязанность предоставления правительственной информации по запросу за определенными ограничениями (секретная информация, сведения о гражданах частного характера, правоохранительная информация). Во Франции закон предоставляет право каждому иметь доступ к государственным документам. Этим же законом определяет восемь условий, запрещающих доступ к подобной информации. Решение государственного органа об отказе предоставить информацию может быть оспорено в суде, однако пресса пользуется этим редко. В Германии земельные законы содержат положения о праве на доступ к информации правительства. Федеральные и земельные правительства могут отказать СМИ в предоставлении информации только в том случае, если ее обнародование помешает судопроизводству, если нарушатся нормы секретности, если какой-либо общественный или личный интерес будет нарушен, если чрезмерен объем требуемой информации. В других странах Европы доступ журналистов к правительственной информации регулируется законами, во многом похожими на законы Франции и Германии [309].
Отметим, что формированием стратегии и определением приоритетов развития глобального информационного пространства в общемировой политике занимается Всемирная торговая организация (ВТО), которая обеспечивает интересы промышленно-развитых стран. Специалисты данной организации разработали систему определения количественных показателей прозрачности, интерактивности и информационной открытости деятельности правительств и готовности населения жить в сетевом пространстве. Для реализации политической коммуникации государственная информационная политика, очевидно, должна ставить основной своей задачей создание правовых, политических, экономических, морально-этических, социально-психологических условий для обеспечения диалога государства и общества.
Если согласиться с тезисом некоторых ученых (Т. Парсонса, Ю. Хабермаса, О. Тоффлера и др.) о смещении детерминирующей доминанты социального прогресса с экономической на коммуникативно-информационную, культурную сферы, с доказательствами возрастающей роли социально-психологических, духовных факторов в развитии экономики (П. Драгер, Дж. Кун, Д. Шривер, Н. Штер) и признанием того, что духовные потребности слабо развиты у общества потребления, то напрашивается естественный вывод: чем эффективнее информационная политика, тем быстрее движение в направлении построения в России социального государства.
Государственную информационную политику можно определить как совокупность взаимосвязанных действий, направленных на создание условий получения гражданами информации, удовлетворяющей их базовые потребности и интересы; развитие соответствующих технических средств, обеспечивающих создание (обработку, хранение и доставку) информационных ресурсов делового, развлекательного, научно-образовательного и иного характера; предполагающих обеспечение международных контактов и связей государства и общества, встраивающих институты и структуры власти в наднациональные информационные процессы.
