Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПРОСТРАНСТВЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КОММУНИКАЦИИ: ПАРАДИГМАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ 16
1.1. Теоретико-методологические подходы к исследованию государственного управления в пространстве политической коммуникации 16
1.2. Информационно-коммуникативные основания деятельности органов государственной власти 44
ГЛАВА 2. СИСТЕМА ИНФОРМАЦИОННО - АНАЛИТИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ 86
2.1. Информационно-аналитическое обеспечение как фактор социальной эффективности деятельности органов власти: политологический анализ 86
2.2. Технологии совершенствования информационно-аналитического обеспечения деятельности органов государственной власти 128
Заключение 162
Список источников и литература 170
Приложения
- Теоретико-методологические подходы к исследованию государственного управления в пространстве политической коммуникации
- Информационно-аналитическое обеспечение как фактор социальной эффективности деятельности органов власти: политологический анализ
- Технологии совершенствования информационно-аналитического обеспечения деятельности органов государственной власти
Введение к работе
Управление политическими процессами в условиях трансформации современного российского общества требует изменения характера и принципов деятельности органов власти. Властным структурам необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, дающих возможность адекватно реагировать на вызовы внешней среды, поэтому применение в управленческой практике современных информационных и коммуникативных технологий способствует оперативности принятия и эффективности контроля исполнения политических решений.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена рядом факторов:
во-первых, потребностью углубленного познания политических процессов и явлений, происходящих в сфере государственного управления и лежащих в основе политической модернизации современного российского социума;
во-вторых, поиском эффективных путей, способов, механизмов государственного управления в новых информационных условиях;
в-третьих, становлением и развитием информационной сферы общества и необходимостью регулирования информационных процессов и отношений между людьми, социальными группами и государством, в том числе в области информационного обеспечения государственного управления;
в-четвертых, усилением роли аналитического и прогностического обеспечения государственного управления в условиях перехода к информационному обществу. Очевидно, что на современном этапе уже недостаточно руководствоваться только традиционным административным опытом. Необходимы научные знания, всеобъемлющая информация, адекватно отражающие сущность политических явлений, влияющих на процесс управления;
в-пятых, резким повышением уровня информационной оснащенности, автоматизации и компьютеризации управленческой деятельности, что вызывает расширение ее специализации и требует кадрового обеспечения. Освое-
4 ниє новых видов информационно-аналитической деятельности влечет за собой изменения в области образования, научно-исследовательской деятельности и их сопряжение с практикой.
Степень научной разработанности проблемы. Заметный рост исследовательского интереса к проблемам коммуникации и информации стал наблюдаться во второй половине XX в. и был вызван в первую очередь бурным развитием кибернетики, математической теории коммуникации и современных электронных систем связи. С появлением работ Н. Винера, К. Шеннона, У.Р. Эшби, отечественных ученых А.И. Берга, А.Н. Колмогорова термины «коммуникация», «информация», «информационный обмен» получили широкое распространение в самых разных отраслях науки и стали едва ли не самыми многозначными. Для изучения содержания этих понятий, смежных с ними категорий, нахождения оптимальных путей решения научной цели и задач исследования необходимо обратиться к трудам, непосредственно касающимся обозначенных проблем, а также рассматривающим их опосредованно, но представляющим эмпирический и аналитический материал, задающим методологические основы работы. Все публикации можно объединить в несколько групп.
Первую группу составляют работы общетеоретического плана, анализирующие политическую сферу жизни общества в целом, в том числе различные аспекты политической науки, связанные с управлением. В рамках этой группы можно выделить несколько исследовательских направлений.
Во-первых, это работы, раскрывающие методологию политического исследования, рассматривающие политику в качестве особого феномена. Наибольшее значение имеют труды П. Бурдье, Д. Норта, Дж. Мангейма, Б. Ротстайна, Р. Чилкота, а также работы отечественных исследователей -Ф. Бурлацкого, А. Галкина, А. Демидова, Р. Матвеева, Л. Семеренко и другие . Эти исследователи особое внимание уделяют анализу специфической
1 См.: Бурдье П. Социология политики. М., 1993; Бурлацкий Ф.М., Галкин А.А. Социология. Политика. Международные отношения. М., 1974; Венгеров А. Синергетика и политика // Общественные науки и современность. 1993. №1; Демидов А.И. Учение о политике: философские основания. М., 2001; Качанов Ю.
5 роли политики в современном мире, сопоставляя ее с другими сферами общественной жизни.
Во-вторых, принципиально важными для диссертации являются работы, исследующие сущность политического процесса и политических режи-мов . Эти исследования позволяют существенно расширить фактологическую и аналитическую базу диссертации, представляя процесс управления в целостности политического процесса.
В-третьих, для выработки общего представления о рассматриваемых вопросах существенное значение имело использование энциклопедических словарей, справочников и учебников3. В них в концентрированном виде отражено современное состояние проблемы, обозначены основные направления для дальнейшего изучения. В целом труды авторов этой группы позволяют четко сформулировать определение политического пространства, структурировать его, выделить базовые элементы и характеристики и сопоставить их с категориями «государственное управление», «политическое управление», «политический процесс».
Вторую группу представляют труды ученых, специалистов в области теории и практики управления и менеджмента, посвященные анализу концепций управления, систематизации знаний о менеджменте, описанию дос-
Политическая топология: структурирование политической действительности. М., 1995; Мангейм Дж., Рич Р. Политология: Методы исследования. М., 1997; Матвеев Р.Ф. Аналитическая политология. М., 1997; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997; Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы // Политическая наука: Новые направления. М., 1999; Семе-ренко Л.М. Современная западная политическая наука: формирование, эволюция, институционализация. Ростов-на-Дону, 1998; Чилкот Р.Х. Теории сравнительной политологии. М., 2001 и др.
2 См.: Андреев С.С. Политическое решение и политические процессы // Социально-политические
науки. 1991. № 6; Веденеев Ю.А. Теория и практика переходных процессов в развитии российской государ
ственности // Государство и право. 1995. №1; Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: ин
ституты, режимы, практики // Полис. 1998. №1; Даль Р. Природа политического процесса // Социально-
политические науки. 1990. №10; Ильин М.В. Ритмы и масштабы перемен: О понятиях «процесс», «измене
ния» и «развитие» в политологии // Полис. 1993. № 2; Кретов Б.И. Политический процесс в России // Соци
ально-гуманитарные знания. 2000. № 5; Матвеев Р.Ф. Теория политических процессов. Саратов, 1996; По
литические процессы в регионах России. /Под ред. Р.Ф. Туровского. М., 1998; Россия регионов: трансфор
мация политических режимов. /Общ. ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М. Бри. М., 2000 и др.
3 См.: Антология мировой политической мысли: В 5 т. М., 1998; Даниленко В.И. Современный поли
тологический словарь. М., 2000; Доган М„ Пеласси Д. Сравнительная политическая социология. М., 1994;
Денкэн Ж.М. Политическая наука. М., 1993; Краткий политический словарь. М., 1987; Политология: Крат
кий энциклопедический словарь. Ростов-на-Дону, 1997; Политология: Энциклопедический словарь. М.,
1993; Политология. Под ред. А. Радугина. М., 1997; Политология/ Под ред. Г.В. Полушиной. М., 1996; Пуга
чев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1997; Политология: Учебное пособие/ Под ред. В.М.
Долгова. Саратов, 2002; Санистебан Л.С. Основы политической науки. М., 1992; Хрестоматия по политиче
ской науке. Саратов, 2000-2001. Вып. 1,2,3 и др.
тижений различных подходов и школ, их реального вклада в современную управленческую мысль. В рамках данной группы можно выделить в первую очередь работы зарубежных авторов: М. Альберта, М.Вудкока, М.Х. Меско-на, Р.Г. Мильора, Т. Питерса, Р. Тейлора, Д. Трейси, Р. Уотермена, Д. Френсиса, Д. Фуллера, Г. Форда, А. Файоля, Ф. Хедоури, Л. Якокки, и других4.
Во-вторых, это исследования отечественных ученых, в которых рассматриваются общетеоретические основы проблем социального управления, вопросы управления обществом, социальными группами и коллективами, дается анализ управленческой деятельности руководителей. К ним относятся работы В.Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, Л.И. Евенко, П.Н. Лебедева, Б.З. Мильнера, A.M. Омарова, Г.Х. Попова, B.C. Рапопорта и других5.
В-третьих, это труды отечественных ученых, появившиеся в основном в начале 1990-х годов, посвященные рассмотрению не только сущности и содержания управления, но и особенностей менеджмента в современных условиях российской действительности. К ним относятся работы Я.А. Баширова, О.С. Виханского, Э.М. Короткова, И.Д. Ладанова, А.И. Наумова, Л.Ф. Никулина, Д.С. Петросяна, А.А. Попова, А.В. Попова, З.П. Румянцевой, Ф.М. Ру-синова, Э.А. Уткина, Л.В. Фаткина, В.М. Шепеля и других 6.
4 См.: Вудкок М., Френсис Д. Раскрепощенный менеджер: Для руководителя-практика/ Пер. с англ. М: 1994; Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента/ Пер. с англ. М.: 1995; Мильор Р.Г. Менеджмент: достижение цели. Управление на основе здравого смысла. Планирование личных действий/ Пер. с англ. - С-Пб.: , 1992; Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления (опыт лучших компаний)/ Пер. с англ. под ред. Л.И. Евенко. М., 1986; Трейси Д. Менеджмент с точки зрения здравого смысла: Пер. с англ. - M.: Автор, 1993; Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента/ Пер. с англ. - М, 1991; Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление - это наука и искусство. М., 1992; Фуллер Д. Управляй или подчиняйся: Проверенная техника эффективного менеджмента. М., 1992; Якокка Л. Карьера менеджера. М., 1990 и др.
См.: Афанасьев ВТ Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981; Афанасьев ВТ., Гвишиани Д.М., Лисицын В.Н., Попов Г.Х. Труд руководителя: Учебное пособие для руководящих управленческих кадров. М.,1975; Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1970; Лебедев П.Н. Очерки теории социального управления. Л.,1982; Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход к организации управления. М., 1983; Омаров A.M. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980; Омаров A.M. Управление и человек. М., 1989; Он же, Руководитель: Размышления о стиле управления. М., 1987; Попов Г.Х. Проблемы теории управления. М., 1974; Попов Г.Х. Эффективное управление.М., 1985 и др
6 См.: Баширов Я.А. Менеджмент как социальный институт: Дис... канд. социол. наук. Казань, 1994; Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент: Учебник для экон. спец. вузов. М., 1994; Короткое Э.М. Концепция менеджмента. M., 1996; Ладанов ИД. Практический менеджмент: В 3 ч. М., 1992; Менеджмент организации: Учебное пособие/ Румянцева З.П., Саломатин И.А., Акбердин Р.З. и др. М., 1995; Петросян Д.С. Теория современного менеджмента (организационные и кадровые аспекты): Дис. ... докт. экон. наук. -М., 1993; Попов А.А. Концептуальные основы менеджмента в США и их эволюция М., 1989; Попов А.В. Теория и организация американского менеджмента. М.,1991; Русинов Ф.М., НикулинЛ.Ф., ФаткицЛ.В. Me-
Третья группа публикаций посвящена проблемам информационной политики и аналитическому обеспечению государственного управления. Значительное внимание ей уделяется в работах В.Л. Иноземцева, М. Кастель-са, В.Г. Машлыкина, М. Мелюхина, В.Д. Попова, И.И. Юзвишина. Информационно-аналитическое обеспечение государственной службы, связи с общественностью в органах власти и проблемы формирования имиджа государственной службы в центре внимания исследований Л.А. Василенко, В.М. Горохова, В.В. Дьяковой, А. Истомина, B.C. Комаровского, Н.В. Моисеенко, Л.А. Степновой, Е.П. Тавокина, Е.Б. Шестопал, А.В. Шевченко7.
Отдельно стоит выделить работы, посвященные исследованию советской управленческой системы8. Их использование в диссертации позволило фиксировать динамику изменений и особенности процесса государственного управления в современной России. Работы советских ученых представляют ценности с точки зрения расширения источниковой базы диссертации и осознания процессов, происходивших в советском обществе.
Отметим, что проблемы информационно-аналитического обеспечения государственного управления исследуются в некоторых диссертационных работах9. Их изучение позволило определить собственные приоритеты и ориентиры исследования, а также осмыслить уже полученные результаты.
неджмент и самоменеджмент в системе рыночных отношений: Учебное пособие. М., 1996; Шепель В.М. Настольная книга бизнесмена и менеджера (управленческая гуманитарология). М., 1992 и др.
7 Василенко Л.А., Рыбакова И.Н. Информационная культура в системе государственного управле
ния. М., 2004; Попов В.Д. Теоретико-методологические основы информационной политик // Информацион
ная политика. М., 2003; Попов В.Д. Социальная информациология - наука XXI века (проблемы становления
и развития). М., 2004; Тавокин Е.П. Массовая коммуникация как система управления// Информационная
политика. M., 2003; Шевченко А.В. Психологические аспекты процессов формирования государственной
информационной политики. Ставрополь, 1999.
8 См.: Авторханов А. Технология власти. М., 1992; Восленский М.С. Номенклатура: господствую
щий класс Советского Союза. М., 1991; Джилас М. Лицо тоталитаризма. М., 1992; Кислицын С.А. Больше
вистская элита 20-30-х гг. Ростов-на-Дону, 1995; Коржихина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклату
ра: становление, механизм и действие // Вопросы истории. 1993. № 7; Крыштановская О.В., Радзиховский
Л.А. Каркас власти // Вестник Российской Академии наук. 1993. Т. 63. № 2.
9 Васильев М.Е. Социологически анализ информатизации органов государственного и муниципаль
ного управления: Автореф. дис... канд. социол. наук. Ростов-на-Дону, 2003; Карасева Е.В. Информацион
ная политика органов исполнительной власти современного мегаполиса: особенности ее формирования и
реализации (на примере деятельности Правительства Москвы): Автореф. дис... канд. политич. наук. М.,
2004; Зиннуров Р.Г. Информационные технологии в управлении социально-политическими процессами: ре
гиональный аспект. Автореф. дис... канд. политич. наук. Саратов 2005; Брянцев И.И. Влияние обществен
ного мнения на управленческую деятельность органов исполнительной власти. Автореф. дис... канд. соци
ол. наук. Саратов, 2003; Радаев В.В. Стратегия социального управления муниципальным образованием в
транзитивном обществе. Автореф. дис... канд. социол. наук. Саратов, 2004.
Анализ имеющихся исследований по проблемам государственного управления свидетельствует, что при всем разнообразии трудов, посвященных проблемам развития государственной службы, вопросы информационно-аналитического обеспечения деятельности органов власти не нашли достаточного отражения в литературе. При кажущейся разработанности проблемы еще недостаточно глубоко раскрыта роль информационно-аналитического обеспечения органов власти в контексте политической модернизации современного российского социума.
Методология исследования информационно-аналитического обеспечения государственного управления тесно связана с политологическими, социологическими, философскими и иными подходами, но вместе с этим имеет и свою специфику. В связи с междисциплинарным характером рассматриваемых проблем автор придерживался методологического плюрализма, поэтому основу исследования составил целый ряд различных методов.
Прежде всего необходимо выделить исторический подход. Метод историзма позволил рассмотреть хронологию событий, основные этапы становления государственного управления в политической жизни на протяжении ряда лет. Кроме того, исторический подход предоставил возможность использовать для реализации цели исследования исторический контекст, политическую ситуацию в определенный период времени.
Использование системного метода позволило рассматривать информационно-аналитическое обеспечение государственного управления не само по себе, а с точки зрения единства политической системы. С помощью системного подхода удалось вычленить управление из политического процесса. Помимо этого, системный метод позволил выяснить роль внешних факторов в принятии управленческого решения.
Наряду с системным в работе использовался структурно-функциональный подход. С его помощью удалось оценить роль государственного управления в политической системе с точки зрения соотношения предписанных ему функций и его практической реализации.
Сравнительный метод применялся главным образом для анализа места и роли информационно-аналитического обеспечения государственного управления в советский период и на различных этапах политической модернизации российского социума, а также по проблемам эффективности органов власти, отношения населения к властным структурам и направлениям их реформирования в различных субъектах Российской Федерации. Для проведения сравнения использовались различные показатели, адаптированные под соответствующие задачи диссертации.
Нормативно-ценностный подход дал возможность изучить правовое обеспечение процесса государственного управления, выявить нормы и правила, на основе которых формируются и реализуются различные политические решения.
Теоретико-методологическую основу диссертации составляют фундаментальные идеи социологии, политологии, теории познания, социальной философии, структурно-функционального анализа, теории сложных систем (М. Вебер, Н. Винер, Э. Дюркгейм, Э. Кассирер, К. Леви-Стросс, Т. Парсонс, К. Поппер, П.А. Сорокин, B.C. Степин, П. Тейяр де Шарден, Э. Тоффлер, И.Т. Фролов, М. Хайдеггер, М. Шелер). В работе использованы труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам пространства и коммуникации (X. Арендт, М.Д. Ю.М. Лотман, М.М. Назаров, Ю. Хабермас, К. Ясперс). В использовании междисциплинарных концепций применительно к теме работы автор опирается на методологический опыт, накопленный в трудах Т. Куна, В.А. Кутырева, М. Фуко, в работе использованы идеи многовекторности коммуникативной деятельности (Р. Барт, Р. Даль), пространства потоков (М. Кастельс), концепция информационной парадигмы (Э.А. Аэроянц, В.М. Димов, B.C. Егоров, А.С. Панарин, В.И. Пантин, А.Ю. Шеховцев, Ю.В. Яковец).
Эмпирической базой выдвинутых теоретических положений послужили данные статистики и социологических исследований, в том числе проведенных с участием автора. Для вторичного анализа использовались результаты социо-
10 логических исследований по проблемам эффективности органов власти, отношения населения к властным структурам, проведенных в октябре 2003 г. Социологическим центром и кафедрой политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Кроме того анализировались результаты социологического исследования, осуществленного в РАГС, в ходе которого были опрошены государственные служащие с интервалом в 5 лет - в октябре 1997 г. и декабре 2002 г.
Автором в мае - сентябре 2004 г. был проведен собственный экспертный опрос государственных служащих «Информационно-аналитическое обеспечение в контексте повышения эффективности деятельности органов власти».
Исходя из актуальности и социальной значимости проблемы, целью диссертационного исследования является анализ информационно-аналитического обеспечения деятельности органов власти в контексте политической модернизации современного российского социума и повышения качества управленческого воздействия.
Для достижения поставленной цели в диссертации ставятся и последовательно решаются следующие исследовательские задачи:
Провести анализ парадигмальных основ государственного управления в условиях социально-политической трансформации российского общества.
Выделить специфические черты управленческих, типологических характеристик и структурных элементов, факторов, детерминирующих качество управленческого воздействия.
Исследовать роль и место системы информационно-аналитического обеспечения органов власти в контексте политической модернизации.
Разработать инструментарий и провести эмпирические исследования по проблемам качества информационного аналитического обеспечения
органов власти, провести анализ управленческих практик и уровня информационной культуры государственных служащих.
5. Определить основные тенденции информационно-аналитического обеспечения управленческой деятельности, проблемные зоны и направления совершенствования государственной политики использования информационных технологий органами власти.
Объект исследования - государственное управление в контексте политической модернизации современного российского социума.
Предмет исследования — механизм влияния информационно-аналитического обеспечения на государственное управление.
Для современного информационного обеспечения государственного управления важны исследования возможностей современных информационных технологий с точки зрения их использования в управлении. Необходимы анализ накопленных достижений в области теории и практики внедрения информационных технологий, выявление тенденций их дальнейшего развития и получение на этой базе новых практических результатов.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самой постанозкой проблемы информационно-аналитического обеспечения деятельности органов власти в контексте политической модернизации. Основные научные результаты, полученные автором, содержат элемент научной новизны:
По-новому эксплицируются и систематизируются теоретико-методологические основания государственного управления в контексте политической модернизации.
Проанализированы и выделены с новых теоретических позиций специфические черты управленческих факторов, детерминирующих качество управленческого воздействия.
Впервые исследована система информационно-аналитического обеспечения властных структур в контексте политической модернизации, оп-
12 ределены факторы, влияющие на повышение качества информации и эффективность деятельности органов власти.
Дана характеристика сложившейся системе информационно-аналитического обеспечения в контексте политической модернизации, определены основные проблемные зоны и направления развития информационной культуры как компонента политической культуры государственных служащих.
Осуществлено комплексное эмпирическое исследование качества информационного аналитического обеспечения органов власти, проведен анализ управленческих практик и уровня информационной культуры государственных служащих.
Предложены новые практические рекомендации, связанные с внедрением в управленческую практику информационно-коммуникативных технологий.
Положения, выносимые на защиту:
В условиях глубинных социальных преобразований все большую теоретическую и практическую значимость приобретают информационные системы, управление информационными процессами, изменяется роль знаний и информации как субстратов информационного общества.
Формирование информационного общества не может рассматриваться лишь в технико-технологическом аспекте, без анализа гуманитарной составляющей; «информационные технологии» не должны отождествляться только с компьютеризацией. В информационном обществе складываются новые формы массовой коммуникации, социального общения, стили мышления и образа жизни, новые парадигмы экономики, политики, управления. Информационная политика является одним из важнейших факторов реализации государственной политики, социального управления, обеспечения диалога власти и общества.
По мере усложнения социума и социальных связей социальное пространство становится все более многоплановым, многомерным, происходит
13 усложнение информационных процессов, обменов и системы коммуникаций. Современное информационное пространство, включающее множество полей, сложных сетей, многомерных процессов, представляет собой открытую самоорганизующуюся систему и одновременно - управляемую. Государственная информационная политика должна быть направлена на развитие коммуникативного дискурса в системе «общество - власть». В современных условия актуализируются проблемы концептуального осмысления роли информации, информационных технологий в конструировании социальной реальности, в том числе и в системе политического управления.
Социальная информация, используемая в управлении, представляет собой единство теоретических обобщений и эмпирического материала. Характерно, что соотношение эмпирического и теоретического в информации различно на разных уровнях социального управления. Эта информация служит основой для выработки политики, управленческих решений. Чрезвычайно важно, чтобы теоретическая информация была преобразована в конкретно-прикладные выводы и предложения. В познании социальных событий нельзя ограничиваться изучением лишь общих закономерностей, крайне важно также анализировать эмпирические данные.
Эффективному управлению может служить только систематизированная, комплексная информация, то есть информация, сочетающая в себе различные виды и сведения, исторически и логически увязанные, поступающие в строго определенном порядке и последовательности. Соблюдение этого требования позволяет субъекту управления постоянно «просматривать» социальный объект во всей его сложности и многообразии, корректировать его функционирование и развитие соответственно каждой конкретной ситуации. Информация и информационные процессы, процессы информационно-аналитического обеспечения деятельности органов государственной власти в настоящее время становятся одним их основных условий функционирования политико-административной системы и принятия управленческих решений. Внедрение в управленческую практику новых информационных
14 технологий выводит на более высокий уровень информационное обеспечение процессов принятия решений органами власти.
6. Новые горизонты открывает комплексный подход к развитию информационного пространства государственного управления в реализации взаимодействия «общество - власть». Смысл информационного обеспечения государственного управления в конечном счете заключается в органическом соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими техническими средствами во всех проявлениях информационной работы с целью повышения эффективности деятельности органов государственной власти.
Теоретическая и практическая значимость работы. Результаты диссертационного исследования имеют как теоретическое, так и практическое значение. Данное исследование позволяет подойти к рассмотрению проблемы информационно-аналитического обеспечения деятельности органов власти с учетом междисциплинарной концепции с целью более глубокого и всестороннего определения сущности информационно-коммуникативного взаимодействия в системе «общество - власть» и внедрения инновационных технологий, способствующих повышению качества государственного управления, социальной эффективности деятельности органов власти.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе подготовки государственных служащих при разработке курсов «Политический менеджмент», «Прикладная политология», «Теория коммуникации», «Информационная политика», «Государственная служба РФ», «Имидж государственной службы». Материалы исследования могут оказаться полезными в практической деятельности специалистов и руководителей средств массовой информации и коммуникации, политических лидеров и политических консультантов для выработки оптимальных и эффективных коммуникативных стратегий и технологий.
Апробация исследования. Основные положения и выводы, полученные на различных стадиях диссертационного исследования,
15 обсуждались на кафедрах политологии, социологии, государственного и муниципального управления Поволжской академии государственной службы, гуманитарных и социально-экономических дисциплин Саратовского военного института РХБЗ, а также были представлены на международной и региональных конференциях: IX Санкт-Петербургской международная конференции «Региональная информатика - 2004 (РИ-2004)», секция 6 «Информационно-аналитическое обеспечение органов государственной власти» (2004 г.); «Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы» (Саратов, ПАГС, 2001, 2003); «Социально-политические проблемы развития российского общества: история и современность» (Саратов, СГСЭУ, 2003 г.) «Страны мирового сообщества в условиях глобализации экономики» (Киров, Вят ГУ, 2004).
Основное содержание работы отражено в четырех научных статьях общим объемом 2 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (в каждой главе по два параграфа), заключения, библиографии и приложения.
Теоретико-методологические подходы к исследованию государственного управления в пространстве политической коммуникации
Создание оптимального состояния для государственного управления в условиях политической модернизации современного российского социума практически невозможно без овладения новыми информационными технологиями как важнейшего инструмента освоения знаний и информации. Становится очевидным, что политическое будущее страны и социума тесно увязывается с их информационным развитием.
Беспрецедентное повышение роли знания и информации в сфере государственного управления на политическом пространстве - одно из ключевых направлений политической модернизации страны. Придать этому процессу целенаправленность, рациональность и большую эффективность возможно путем разработки и осуществления научно обоснованной информационной политики государства.
Концептуализация политического пространства и на научном, и на повседневном уровне традиционно исходит из постулата о безусловном наличии и автономии такого пространства. М. Фуко характеризует политическое пространство как одну из важнейших вполне самостоятельных областей общественной жизни XX в.10 Как справедливо отмечает А. Ф. Филиппов, «в обществе, в котором принципом становится однородность социальной связи, политическая сфера не может быть чем-то отдельным, в нем не оказывается ни чисто политических, ни вовсе не политических структур»". С точки зрения О. Н. Фомина, теоретический анализ политических механизмов общества на стадии демократического транзита предполагает необходимость предварительного исследования того социального пространства, в рамках которого становится возможным действие социальных механизмов и технологий, - общественных отношений.12 Общественные отношения характеризуют взаимозависимость социальных групп, классов, наций в едином общественном организме, а также связи внутри каждой из структурных групп социума, складывающиеся в процессе жизнедеятельности людей. Условия (предпосылки) существования общества создаются не в последнюю очередь именно социальными отношениями людей. Каждый член общества, каждая социальная группа занимают разное положение в обществе, принимают различное по масштабам и эффективности участие в жизни человеческого сообщества. Мир социальных отношений гармонизирует, уравновешивает связи всех живых сил общества (человека, группы) во всех их многообразных проявлениях.
Общественные отношения в широком смысле слова — это вся система связей и зависимостей человеческой деятельности и жизни социальных индивидов в обществе. В более узком и специальном смысле — это опосредованные связи между людьми, определяющие возможность взаимодействия между ними во времени и пространстве, вне их непосредственного контакта, а зачастую и вне прямого осознания «механики» подобных взаимодействий. В системе социальных координат реализуются экономические, политические, правовые, религиозные, культурные, международные, межгрупповые и межличностные отношения. В рамках устойчивых, традиционных отношений и стабильных социальных координат человек легче понимает свое место, просчитывает последствия своих действий, отчетливо представляет, какие из его поступков встретят одобрение общества, а какие вызовут осуждение. Отношения между властью и населением, прошлым, настоящим и будущим носят здесь ясный, прозрачный характер. Однако наступает такое время, когда возможности развития в рамках данной сис- 18 темы общественных отношений начинают сужаться и все большее число людей становится недовольным существующим положением. 3
Современный российский политический дискурс репрезентирует отношения, которые сами по себе довольно проблематичны, поскольку идет становление политического пространства (в шмидтовском понимании термина). «Становящимся» может быть названо то политическое пространство, в котором прежняя система политических институтов и связей разрушена, а новая еще не сложилась. В подобной «промежуточной» ситуации начинают проявляться невидимые и нефиксировавшиеся прежде различия между политическими и иными формами социально-властных контактов. Другими словами, область, ранее пронизывавшая все общественные сферы и вступавшая с ними в отношения взаимозависимости, стремится к обособлению и оформлению. Вместе с тем этот процесс протекает весьма специфически прежде всего на уровне политического дискурса. и
Современные процессы глобализации, безусловно, оказывают существенное влияние на эволюцию политических систем, модифицируя и видоизменяя ее. Глобализация превращает ресурсные и информационные потоки в транснациональные, свободно преодолевающие государственные границы, что стимулирует возникновение и функционирование в локальных политических системах более сложных структур. Усиливающееся взаимодействие различных политических систем создает дополнительные возможности и варианты развития. Возрастает и сложность политической системы как таковой: в ее рамках складываются принципиально новые институты, она становится более взаимосвязанной и динамичной. В условиях глобализации политическая система все отчетливее предстает как единое целое, не сводимое к сумме своих частей и обладающее собственными закономерностями разви 19 тия. Одним из аспектов усложнения политической системы выступает положение о «полицентрической политике».15
Феномен политической коммуникации описывает не универсальный, а уникальный тип коммуникативного процесса, которому присущи собственные источники информационных контактов, - особый тип организации социальных взаимоотношений. Такой подход в состоянии высветить онтологические основания коммуникативных процессов в политической сфере общественной жизни.
class2 СИСТЕМА ИНФОРМАЦИОННО - АНАЛИТИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ class2
Информационно-аналитическое обеспечение как фактор социальной эффективности деятельности органов власти: политологический анализ
В условиях построения информационного общества, где информация, знания и коммуникация выступают главными средствами, субстанцией экономического прогресса, формирования интеллектуального капитала, развития социального творчества, появляется потребность в качественном информационно-аналитическом обеспечении управленческих решений. Повышение эффективности управления неразрывно связано с созданием системы мер, методов, технологий адекватных и идентичных требованиям объективных законов развития социальных отношений. При этом следует различать: 1) управление экономическими, политическими и другими отношениями с помощью информации и коммуникации; 2) управление информационно-коммуникативными отношениями и процессами с помощью информации.
Особую роль в становлении механизма политического управления играют институты гражданского общества. Граждане в полной мере являются не только объектом, но и полноправным субъектом управления. Отчуждение граждан от власти делает проблематичным их эффективное участие в процессах управления.
В условиях неразвитости структур гражданского общества и неспособности большинства групп самоорганизоваться у власти (особенно исполнительной) появляется возможность сверхконцентрации полномочий в сфере управления, что детерминирует свертывание диалогового взаимодействия и снижает степень влияния институтов гражданского общества на принятие управленческих решений. В государственном управлении основную роль играют позитивные знания, направленные на анализ последствий государственной деятельности. В политическом управлении наиболее важны норма 86 тивные знания, направленные на выяснение целесообразности государственных действий и их оценочные характеристики. Позитивные знания включают не только анализ последствий конкретной государственной политики, но и описание деятельности государственных органов и их аппарата, который практически осуществляет эти программы. Нормативные знания связаны с оценкой методов управления, государственных институтов, способов разрешения конфликтов. Вместе с тем государственное управление имеет много общего с политикой и политическим управлением. Это общее вытекает не только из особенностей государства как политического института, но и из властного характера его организационной деятельности.
Переосмысление парадигмы государственного управления на рубеже третьего тысячелетия вызвано глобальными социальными реформами, произошедшими повсеместно в самых разных государствах мира. Процессы модернизации привели к переходу общественного развития в постиндустриальную фазу, к становлению информационно открытого общества, в котором роль государственного управления, затрагивающего все сферы общественной жизни, приобретает принципиально обновленное понимание - его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.
Система государственного управления выступает в динамическом единстве иерархической управляющей и сложноорганизованной управляемой подсистем. Особую значимость приобретают вопросы, связанные с формированием современной рациональной системы государственного управления. Изменения в современном российском обществе обусловливают характер позиционирования власти и ее органов, требуют государственного управления, направленного на создание условий для самоорганизации общества, и как следствие этого - нового типа коммуникаций. В условиях конкурентной политической и экономической среды государство вынуждено искать новые стратегии принятия решений на основе эффективного взаимодействия с обществом. Коммуникации в таком случае не только выступают как условие профессиональной PR-деятельности, но приобретают значительно большее социально-политическое содержание, становясь интегральным инструментом государственного управления. При этом возникает необходимость кардинального изменения системы и принципов деятельности государственных органов. Все чащг для определения современных задач государственного управления используют термин «государственный менеджмент», тем самым акцентируя потребность современных технологий и возрастающую роль рыночных отношений в государственном секторе. Переход к государственному менеджменту означает переход от традиционного институциального подхода в сторону изучения реально действующих процедур управления.
Многие из проводимых в настоящее время модернизационных и ре-формационных программ деятельности органов власти носят преимущественно демонстрационный, кампанейский характер и не затрагивают фундаментальных проблем эффективности управления, они бессистемны, направлены на решение узкокорпоративных или личностных вопросов и приводят скорее к негативному результату, создавая обстановку нестабильности. Развитие государственной службы в условиях политических и социально-экономических реформ происходит под сдерживающим влиянием социокультурно воспроизводимых и укрепившихся элементов административно-бюрократических государственно-служебных отношений. Реальное состояние государственной службы свидетельствует о наличии целого ряда дисфункций, которые характеризуются нестабильностью, постоянными реорганизациями, функциональным дублированием, различными напряжениями психического и ментального свойства, усилением ощущения неустроенности самих служащих и снижением роли службы в обществе в целом.
Совершенствование государственного управления, проведение административной реформы неотделимо от повышения транспарентности органов власти, которая должна рассматриваться как важный фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям. Закрытость и корпоративная обособленность органов власти, искусственная дистанция между органами власти и населением приводят к негативному восприятию системы управления гражданами страны. В контексте формирования сервисного государства в современной России безусловным приоритетом должно стать создание механизмов, которые позволят обществу участвовать в планировании и эффективном контроле деятельности органов власти.
Модернизация системы государственного управления происходит одновременно с изменением всей социальной системы, систем образования, социального обеспечения, региональных, бюджетных, кадровых. В условиях социальной неравновесности проблемы институциальной адаптивности деятельности органов власти приобретает особое значение. В настоящее время многие властные процедуры и механизмы спроектированы таким образом, чтобы угодить вышестоящим или контролирующим инстанциям. Они удобны для чиновников, но не для клиентов-потребителей. Как правило, такие процедуры и механизмы неэффективны и непрозрачны. Отсутствие легитимных механизмов, эффективных коммуникативных моделей в системе «общество - власть» продуцирует развитие теневых практик, различных организационных патологий.
На наш взгляд, неэффективность существующей системы государственного управления связана с социально-политическими и экономическими реалиями, с гипертрофированностью государственного аппарата. Это порождает дублирование функций государственного управления, перегруженность и избыточное межведомственное взаимодействие. Можно констатировать, что в настоящее время не произошло кардинальных изменений в способах принятия управленческих решений. Как и прежде, доминируют силовые методы, авторитарность в политике. Зачастую власть права превращается в право власти.
Открытость в деятельности органов государственной власти должна рассматриваться именно в контексте их социальной эффективности и способности института государственного управления к изменениям. Модернизация деятельности властных структур, изменение менталитета аппаратчика являются ведущими факторами повышения эффективности государственной системы. На современном этапе перед государством стоит серьезная задача создания такой системы государственного управления, которая будет неоть 89 емлемым элементом механизма социально-политической защиты общества от тех или иных социальных патологий.
Исследуя данную проблему, мы пришли к выводу, что эффективность системы государственного управления в целом и деятельности органов власти в частности, зависит от качества информации, полноты информационных потоков, возможностей управлять ими. В условиях социально-политических изменений в современном обществе все большую, практически определяющую, роль играют знания и информация как субстраты информационного общества. В этой связи решение проблем развития информационного пространства, управления информационной сферой, формирования общественного сознания в направлении вектора реформ неразрывно связано с увеличением востребованности органами власти разработок в области информационной политики.
Технологии совершенствования информационно-аналитического обеспечения деятельности органов государственной власти
Система государственного управления представляет собой сложную динамическую систему. В современных условиях актуализируется необходимость комплексного подхода к развитию коммуникативного пространства в системе «общество- власть», заключающегося в органическом соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими управленческими технологиями с целью повышения эффективности деятельности органов государственной власти. В данном контексте особую значимость приобретают вопросы, связанные с формированием современной рациональной системы государственного управления. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс, поэтому необходимо определить ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его управленческую деятельность институтов и механизмов.
Государственная власть обязана поддерживать множественность источников информации. Опыт развитых стран Запада показывает, что эффективным средством установления партнерских деловых отношений между обществом и властью является информатизация деятельности органов государственной власти, использование новейших гуманитарных информационных технологий и высокоскоростных телекоммуникационных сетей связи. Такая технологическая реорганизация позволит государственной власти преодолевать временные и пространственные барьеры при осуществлении своих функций и предоставлять людям социально и экономически значимую информацию и услуги.
Так как основой установления тех или иных взаимоотношений между властью и обществом является характер их информационного взаимодействия, то обеспечение партнерских взаимоотношений между властью и обществом в ходе динамичного процесса проведения глубоких социально-экономических и политических преобразований во многом зависит от эффективности выбранных стратегии и тактики государственной информационной политики, являющихся неотъемлемыми составляющими государственного управления такими процессами.
Если общество не ощущает свою сопричастность реформам, то неизбежно нарастает его отчуждение от власти, которое может привести к активному противостоянию общества и власти. В этом случае единственным методом обеспечения действенности власти становится силовое подавление прав и свобод граждан, не имеющее ничего общего ни с правовым, ни с демократическим государством.
Для информационной политики важно определение той парадигмы, по которой идет управление социальными (политическими, культурно-духовными, информационными и иными) процессами в современном мире. В этой связи важно отметить полисубъектность информационной политики: к субъектам относятся работники коммуникативно-информационных структур и в системе государственных органов, и в структуре гражданского общества (пресс-служб, PR-служб, информационно-аналитических подразделений), государственные и негосударственные средства массовой информации и коммуникации. Доверие к ним также во многом зависит от качества коммуникативного дискурса в системе «общество - власть». Это касается не только госслужащих, работающих в коммуникативно-информационных структурах, но и средств массовой информации. Если СМИ «срастаются» с государством, обслуживают только его интересы, забывая об интересах гражданского общества на фоне роста недоверия населения к власти, то и к ним доверие падает, срабатывает механизм идентификации.
Полученные в ходе нашего экспертного опроса данные еще раз подтверждают, что по-прежнему сохраняется разрыв между провозглашаемыми целями реформирования и реальной практикой государственного управления.
Между тем отставание реформ государственной власти от изменения общественных потребностей и ожиданий не просто опасно, но может поставить под угрозу успех любой, даже идеальной программы преобразований. Опыт реформ в разных странах и регионах показывает, что государственный аппарат в принципе способен выполнять роль как мотора, так и тормоза перемен. Когда организационные системы, будучи созданными для решения одних задач, превращают цель в средства, а средства в цель, тогда создается деятельностная основа организационной патологии. Бюрократизм управленческих организаций является элементом современного образа жизни, который динамично видоизменяется, адаптируясь к усложнению социальных процессов. По мнению экспертов, для деятельности органов государственной власти по-прежнему характерны низкий профессионализм, бюрократизм, оторванность от проблем общества.На современном этапе жизненно необходим поиск инновационных методов повышения эффективности деятельности органов власти, в том числе и формирования государственной информационной политики. По результатам социологических исследований, среди источников получения сведений о различных сферах жизни до 70% граждан назвали СМИ. Оценивая степень своей информированности в области политики, указали низкий уровень 29% опрошенных; отметили низкую степень осведомленности о деятельности различных социальных институтов: об органах исполнительной власти - 44,8 %, об органах законодательной власти - 46,1, о правоохранительных и судебных органах - 46,2, о партиях и политических организациях - 50,7% ,53 . Исследование возможности самостоятельного получения гражданами информации показало, что при личном обращении более половины опрошенных сталкиваются с той или иной формой отказа в предоставлении информации. Для экспертов важнейшими источниками информации являются нормативные акты и распоряжения руководства.
В массиве управленческой информации, обеспечивающей государственное управление, первостепенное место принадлежит той ее части, которая содержится в управленческих решениях. Именно в них, с одной стороны (в констатирующей части), фиксируются выявленные потребности, интересы и цели в управлении, описываются обстоятельства, факторы и причины, вызывающие необходимость формирования и реализации определенных государственно-управляющих воздействий, указываются конкретные ресурсы, возможности для изменения управленческой ситуации, а с другой (в постановляющей, резолютивной, директивной части) - выдвигаются требования и положения, нормы и правила, определенные действия, которые необходимо соблюдать и осуществлять в целях улучшения состояния какого-либо управляемого процесса, явления, отношения. Поэтому сила и результативность
См.: Общественное мнение России по социально-политическим проблемам. М, 2000. управленческих решений всецело зависят от того, какова управленческая информация и как она в них изложена.
