Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Функции парламентов в демократических системах: теория и практика 21
1. Классические и современные подходы к проблеме разделения властей 21
2. Законодательная власть в условиях представительной демократии: опыт развитых стран 46
Глава II. Взаимоотношения Государственной Думы с исполнительной властью 64
1. Конституционные рамки функционирования представительной власти в России 64
2. Функциональные кризисы эпохи Президента Ельцина: сущность и значение... 74
3. Формирование механизмов «конструктивного взаимодействия» ветвей власти (2000 - 2007 гг.) 95
4. Российский парламентаризм в сравнительной ретроспективе 114
Глава III. Деятельность думских фракций по реализации программных положений политических партий 125
1. Тактика и результаты работы фракций в отсутствие в Парламенте пропрезидентского большинства (1993-1999гг.) 125
2. Дума в условиях сужения пространства «политического торга» (2000-2007гт.)144
Заключение 157
Источники и литература 165
- Классические и современные подходы к проблеме разделения властей
- Конституционные рамки функционирования представительной власти в России
- Тактика и результаты работы фракций в отсутствие в Парламенте пропрезидентского большинства (1993-1999гг.)
Введение к работе
В начале 90-х годов XX века Россия вступила на путь либерально-демократической модернизации. Важнейшей составляющей политической модернизации является становление новых институтов власти, обеспечивающих каналы для эффективного диалога между государством и обществом. Функции политических институтов становятся более дифференцированными и рационализированными, а одним из главных институтов, аккумулирующим интересы общества и стремящимся их реализовать, становится парламент - представительный орган власти.
Проблема становления и функционирования демократических политических институтов, являющаяся одной из центральных в процессе модернизации, предстает сегодня самой острой и противоречивой. Особое внимание политики и исследователи обращают на нарушение принципа разделения властей, очевидную экспансию исполнительной власти, ограничение возможностей для деятельности оппозиции. Ряд политологов характеризует российскую демократию как «нелиберальную», «имитационную», «управляемую», акцентируя внимание на несоответствиях российской модели западным полиархическим режимам, принимаемым за образец1.
По мнению исследователей, либерально-демократическому типу модернизации в современной России серьезно препятствует ряд факторов, в том числе традиции этатизма, характеризуемые как «почвенная» составляющая российской цивилизации . Неоднозначное влияние оказывает и опыт альтернативной модернизации, осуществленной в советский период. Трудности политического развития определяет проблема совместимости традиционных для данной национальной политической культуры ценностей, а также принципов и норм общественно-политической жизни, выработанных и усвоенных в советскую эпоху, с новыми принципами и новыми институтами, от деятельности которых во многом зависят перспективы «демократического транзита». Учитывая сложности российского «переходного периода», особенно актуально изучение Парламента - неотъемлемого элемента и олицетворения либеральной демократии.
1 Ясин Е. Приживется ли демократия в России М.: Новое Издательство, 2005. С. 48; Фурман Д. Общее и
особенное в политическом развитии постсоветских государств. В кн.: Пути российского посткоммунизма:
Очерки / под ред. М. Лнпман и А. Рябова. - М.: Изд-во Р. Элинина, 2007. С. 235; Zakaria F. The Future of
Freedom. Illiberal Democracy at Home and Abroad. New York, 2004. С 91; и др.
2 Согрин В.В. Политическая история современной России. М.: ИНФРА-М; Весь мир, 2001. С. 8; и др.
Теория модернизации сегодня — основная методологическая база изучения проблематики «демократического транзита». Она дает исследователям инструментарий, позволяющий сравнить российские политические институты с западными моделями демократии, выявить общие черты и отклонения от англоамериканских и европейских стандартов, определить динамику «переходного периода», судить о типе политического режима в современной России. Использование теории модернизации в качестве методологической парадигмы позволило отечественным историкам и политологам отойти от господствовавшего ранее представления о движении человечества от одного типа формации к другому, которое задавало, по существу, более узкие рамки исследования политических процессов — они рассматривались как вторичные по отношению к изменению средств производства и форм собственности. От анализа детерминирующего воздействия базиса на надстройку ученые перешли к анализу сложного переплетения факторов, обусловливающих процессы формирования и функционирования политических систем.
В то же время политологический анализ на основе теории модернизации нередко приводит к идеализации западного, прежде всего англосаксонского, пути развития, воспринимающегося как норма, образец. Значительная часть исследователей до сих пор считает какие-либо отклонения от этой «нормы» «неправильным» развитием, требующим корректировки или даже радикального изменения, что, на наш взгляд, во многом сужает перспективы изучения проблем российского парламентаризма. Оперируя понятием «политическая система» и сравнивая системы, теория модернизации на деле весьма ограниченно использует системный анализ. Это проявляется, в частности, в характере изучения политической системы, в оценке распределения внутри нее властных полномочий, в том, что система не всегда рассматривается как единое целое, взаимодействующее с внешней средой. Кроме того, теория модернизации не акцентирует внимание на основополагающем вопросе системного подхода — проблеме выживания и преодоления кризисных ситуаций.
Современный российский Парламент зачастую критикуют за подчиненный характер функционирования по отношению к исполнительной ветви власти, за неспособность принятия самостоятельных решений и выдвижения законодательных инициатив. Однако практика функционирования современной Государственной
Думы имеет общие черты не только с Парламентами постсоветского пространства, схожие тенденции доминирования исполнительной власти в классической триаде ветвей власти также свойственны странам Европы и США, принимаемым российскими политологами за образец. В свете многочисленных дискуссий о векторе политического развития России, о том, насколько соответствуют формальные нормы и фактическое положение вещей нормам западных демократий, целесообразно провести сравнительный анализ конституционных и внеконституционных факторов, влияющих на положение представительной власти в странах США и Европы, выявить общее и особенное, обозначить причины отсутствия необходимой для плюралистических систем децентрализации власти в России.
Следует отметить, что, хотя в терминологии конституционного права Парламент обычно обозначается как «законодательная власть», в действительности современные Парламенты редко законодательствуют монопольно. В этот процесс активно вовлечена исполнительная власть. Подлинное значение Парламентов современная политическая наука усматривает в легитимации существующих режимов. Помимо этого, Парламент выполняет функции представительства, воздействия на исполнительную власть и контроля над нею, рекрутирования и социализации элиты.
Учитывая неоднозначный опыт создания и функционирования органов народного представительства в дореволюционной России и Советском Союзе, особенно актуально изучение современного этапа их развития, связанного с деятельностью Государственной Думы. Исследование данной темы имеет значение для определения типа политической системы, выявления схожих и отличительных черт по сравнению с другими моделями, существующими в мире, прогнозирования характера и перспектив политического процесса. Анализ Государственной Думы особенно важен в контексте проблематики «демократического транзита», поисков адекватного историческому опыту и традициям варианта демократического развития российской государственности.
Теоретической основой данного исследования послужила концепция разделения властей, позволившая изучить место и роль представительного органа власти в структуре государственных органов современных демократических систем. Автор сочла необходимым проанализировать функции представительной власти в классических теориях Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, а также изучить трансформацию
представлений о власти и значении Парламентов в политической науке ХЕХ - первой половины XX в., представленной такими теоретиками, как К.Маркс, В.Вильсон, М.Вебер, Г.Моска, Р.Михельс, В.Парето и др. Особый интерес представляли современные концепции власти, отраженные в трудах исследователей, представляющих разные научные школы.
Концептуальная часть данного исследования также основывалась на системном
подходе. Основными теоретиками системного подхода стали
Т. Парсонс, Д. Истон, Г. Алмонд. Исследование отталкивается от идеи Т. Парсонса об основных функциях системы - обеспечении адаптации и интеграции, выработки и реализации общих целей, самосохранения.
Д.Истон акцентирует внимание на том, что политическая система - это постоянно изменяющая, функционирующая, динамичная субстанция. Особое внимание американский политолог уделил взаимодействию политической системы с внешней средой, а именно существованию системы в «физическом, биологическом, социальном и психологическом окружениях (environments)», где решающее значение приобретает «способность системы отвечать на стресс» .
Г. Алмонд выдвигал на первый план целевой, поведенческий аспект различных структур, входящих в политическую систему. Изучая структуру и функции различных политических систем, исследователь не ограничивается формальными структурами политического устройства. С его точки зрения, политическая система -это различные формы политического поведения как государственных, так и негосударственных структур. При этом в разных политических системах сходные структуры могут выполнять совершенно разные функции4. Политические функции отныне не привязаны к политическим институтам, каждая политическая структура представляет собой набор функций. Алмонд назвал этот феномен «мультифункциональностью политических структур»5.
На протяжении длительного времени системный анализ акцентировал свое внимание на поведенческих аспектах функционирования политической системы. Между тем политическая система в первую очередь предполагает институциональную инфраструктуру - наличие или отсутствие тех или иных
3 Истон Д. Категории системного анализа политики. Политология: Хрестоматия / Сост.: проф. М.А.Василик,
доц. М.С.Вершинин. М.: Гардарики, 2000. С. 325.
4 Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. М.: Аспект пресс, 2002. С
79.
5 Vile MJ.C. Constitutionalism and The Separation of Powers, The USA, Indianapolis, 1998. P. 320.
институтов, характер их конфигурации, структурные взаимоотношения, выполняемые ими функции и т.д. Современная политическая наука, синтезируя бихевиористский и институциональный подходы, понимает под политической системой совокупность как политических институтов, так и всей системы взаимоотношений, влияющих на существование и работу системы. В данной работе функционирование Государственной Думы анализируется преимущественно с точки зрения институционального аспекта, в то же время затрагиваются и поведенческие аспекты: деятельность фракций, депутатских групп и отдельных парламентариев. Уделяя преимущественное внимание работе нижней палаты и структур исполнительной ветви власти, автор не рассматривает функционирование таких компонентов политической системы, как СМИ, внепарламентская работа политических партий, политико-культурная составляющая. Следует отметить, что в работе не уделяется также существенного внимания судебной власти в силу ограничений объема диссертационной работы и в силу того, что судебная ветвь не оказывала значительного влияния на характер взаимодействия властей.
Системный подход позволил определить функции Государственной Думы как элемента политической системы современной России, поставить вопрос о ее взаимодействии с другими составными частями системы, в особенности с исполнительной ветвью власти. Такой подход позволяет рассматривать Государственную Думу и как зависимую переменную политической системы, и как самостоятельную систему (для которой исполнительная власть составляет уже «внешнюю среду»), избегая при этом нормативных оценок (соответствия/несоответствия образцам) в определении фактической роли представительного органа власти в нынешней России.
В диссертационном исследовании был использован сравнительный анализ, особенно актуальный в условиях реформирования общества и государства, обращения к историческим традициям и к стандартам иных государств. Сравнительный анализ политических систем США, Англии и Франции на основе соотношения формальных и неформальных практик, партийных систем, прямого участия граждан в политике позволил определить роль представительных органов власти в современных западных странах, сопоставить их опыт с опытом России. Сравнение функционирования дореволюционных и современных ГД на основе степени оппозиционного
настроя по отношению к исполнительной ветви власти способствовало пониманию роли консенсусного принятия решений и необходимости преодоления кризисных ситуаций в политических системах.
Помимо этого в работе были применены исторический подход и элементы институционального подхода. На основе институционального подхода определены конституционные прерогативы Федерального Собрания, правовые рамки функционирования Государственной Думы, проведено сопоставление полномочий ветвей власти. Исторический подход позволяет проанализировать процесс складывания и развития взаимоотношений Государственной Думы с исполнительной властью на протяжении постсоветского периода, выявить динамику позиций обеих сторон, последовательно рассмотреть деятельность фракций по реализации программных положений политических партий.
Проблемам функционирования российского Парламента посвящено большое число научных исследований, однако многие аспекты остаются недостаточно разработанными. Литературу по теме диссертационной работы можно условно разделить на несколько групп. К первой, наиболее многочисленной группе относятся работы юридического характера. Проблематика представительной власти рассматривается авторами с правовой точки зрения: подробно изучается Конституция, регламенты двух палат, процессуальная законотворческая деятельность. Основными спорными моментами, выделяемыми данной группой авторов, являются определение места законодательной власти в системе разделения властей, статус исполнительной ветви власти, а также выявление контрольных полномочий законодательного органа власти над Правительством и Президентом РФ. К данной группе относятся работы следующих авторов: С. Авакьяна, В. Чиркина, И. Хутинаева, Б. Пугачева, М. Матюшина, И. Филиппова, А. Постникова, Р. Романова, С. Гостевой, Ю. Краснова, И. Гранкина, С. Гребениченко, А. Ковальчука, Л. Окунькова, М. Пискотина, Ш. Жамалдаева, А. Постникова, А. Сивкова, А. Старовойтова6.
6 Хутинаев И. Д. Институт Президентства и проблемы формы государства. М.: Луч, 1994; Постников А. Статус Федерального Собрания // Российская Федерация, 1994, № 1; Краснов Ю.К. Становление парламентаризма в Российской Федерации. В кн.: Обновление России: трудный поиск решений. М.: РНИСиНП, 1995. Вып.З; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: конституция и политическая практика. М.: Норма, 1996; Краснов М. Клетка для власти. М.: ЗАО «СПАС», 1997; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России. М., Российский юридический издательский дом, 1999; Гостева СР. К вопросу о роли и месте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в системе государственной власти // Российская цивилизация: история и современность. Межвузовский сборник научных статен. Воронеж:
Формально-юридический подход позволяет всесторонне рассмотреть нормативную базу работы Парламента, сопоставить ее с конституционными прерогативами Парламентов других стран. В то же время этот подход имеет методологические ограничения. В работах данной группы отсутствует анализ реальной политической практики функционирования Парламента. Авторы не ставят задачу выявить характер реализации юридических норм в конкретной жизнедеятельности Государственной Думы.
В отдельную группу следует выделить литературу по вопросам становления и развития теории разделения властей. Авторы акцентируют внимание на теоретических истоках концепции и ее современных трактовках, на особенностях функционирования конституционного принципа разделения властей, применении классической триады в политической практике России, стран Европы и США. В результате исследований авторы приходят к выводу, что классическая концепция разделения властей неадекватно отображает произошедшие изменения в западных странах, представляя собой скорее формальную теорию, нежели реальный механизм распределения полномочий между ветвями власти. Следует подчеркнуть фундаментальную работу по истории разделения властей английского политолога В. Вайля «Конституционализм и разделение властей» . Особый интерес представляют исследования современных интерпретаций разделения властей Ф. Курланда, А. Медушевского, М. Марченко, анализ конституционного принципа разделения властей в трудах В. Шевцова, А. Барнашова и др. .
«Истоки», 1999. Вып. 5; Гостева СР. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Российская цивилизация: история и современность. Межвузовский сборник научных статей. Воронеж: «Истоки», 1999. Вып. 7; ГранкинИ.В. Парламент России. М.: АО «Консалтбанкир», 1999; Матюшин М.Н. Разделение властей как фактор построения правового государства в России: диссертация ... кандидата социологических наук. -Ярославль, 2000; Филиппов И. В. Роль президента в обеспечении разделения и взаимодействия властей в Российской Федерации: диссертация ... кандидата юридических наук. М., 2002; Пискотин М. О парламентском контроле, и не только о нем // Российская Федерация сегодня, 2003, № 10; Сивков А.Л. Альтернативные источники парламентской процедуры (обычай, прецедент, практика, толкование регламента) // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы, 2003, № 6 (54); Гребениченко С.Ф. Основы парламентской деятельности: М: РУДН; «ЭКОН-ИНФОРМ», 2004; Ковальчук А. Система исполнительной власти // «Отечественные записки», 2004, № 2; Вып. 3; Старовойтов A.B. Перспективы совершенствования планирования законодательной деятельности в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы, 2005. № 1(61); Жамалдаев Ш.Х. Российский парламентаризм в условиях посткоммунистической трансформации политической системы: диссертация... кандидата политических наук. Саратов, 2006.
7 Vile M.J.C. Constitutionalism and The Separation of Powers, The USA, Indianapolis, 1998.
8 Медушевский A.H. Идея разделения властей: история и современность // Социологический журнал, 1994, №
1; Марченко М.Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе // Вестник Московского
Университета. Сер. 11. Право, 1994, № 4.; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М.:
Юрид лит., 1995; Бушуев И.И. Разделение властей в федеративном государстве: диссертация ... кандидата
юридических наук. М., 1997; Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение.
Для изучения классических концепций власти, распределения полномочий и разделения властей в представлениях отдельных теоретиков были использованы работы отечественных исследователей Н. Азаркина, Л. Батиева, В. Сатышева и др.9 Проблематика власти М.Вебера, Г.Моски, Р.Михельса, В.Парето, М.Фуко раскрывается в исследованиях Р. Кынчева, 3. Сокулер, Т. Самсоновой, О.С. Березкиной10.
Конституционный дизайн политических систем, вопрос о месте и роли представительного органа власти затрагиваются в исследованиях М. Шугарта и Дж. Кэрри, сборнике исследований президентских и парламентских демократий под редакцией X. Линца и А. Валенцуэла, сравнительном исследовании президентской, парламентской и полупрезидентской форм правления под редакцией А. Лейпхарта11. Суть дискуссии авторов заключается в выделении достоинств и недостатков
Томск, Изд-во Том. ун-та, 1998; Лузин В. Принцип разделения властей как основа конституционализма. Сравнительное исследование на примере США, Великобритании и Франции. Н.Новгород, Б.и., 1997; Болдырева Е.С. Разделение властей: Теоретико-правовые аспекты: диссертация ... кандидата юридических наук. М., 1998; Керимов Л.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Политая, 2001, № 10; Николаев Е.А. Принцип разделения власти и проблемы государственного строительства // Политика и Право, № 11, 2001; Прокошенкова Е.Е. Разделение властей как принцип механизма осуществления государственной власти в Российской Федерации: диссертация ... кандидата юридических наук. М., 2003; Шевцов B.C. Разделение властей в Российской Федерации. М.: ПолиграфОлт, 2004. Ч. 1, 2; Тарасова О.Е. Принцип разделения властей и гражданское общество: диалектика взаимосвязи: Социально-философский аспект : диссертация ... кандидата философских наук. Красноярск, 2004; Ишеков К.А. Конституционный принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации: диссертация ... кандидата юридических наук. Саратов, 2004; Мандрыка Е.В. Реализация принципа разделения властей в России и в Украине: сравнительно-правовое исследование: диссертация ... кандидата юридических наук. СПб, 2006; Бурковская В.А. Разделение властей в условиях развития федерализма в современной России: диссертация ... кандидата политических наук. Орел, 2006; Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб, 1909; Philip В. Kurland. The Rise and Fall of the «Doctrine» of Separation of powers. II Michigan Law Review, Vol. 85, No 3. (Dec, 1986); Gwyn William B. The Separation of Powers and Modern Forms of Democratic Government. Separation of Powers - Does it Still Work? American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington D.C., 1986; Gressman E. Separation of powers: The third Circuit Dimention II Seton Hall Law review, 1989, № 3; Cleary Thomas J. A Wolf in Sheep's clothing: the unilateral executive and the separation of powers. Режим доступа: .
9 Азаркин H.M. Учение Монтескье о разделении властей // Правоведение, 1982, № 1; Сатышев В.Е. Джон Локк
- идеолог Английской буржуазной революции XVII в.: к 350-летию со дня рождения // Правоведение, 1982,
№6; Малышева Н.И. Политико-правовое наследие Самуила Пуфендорфа // Правоведение, 1999, № 1;
Батиев Л.В. Философия права Джона Локка. В кн.: Учёные записки. Сборник научных трудов юридического
факультета РГУ. Вып. 4. Ростов-на-Дону: Изд. дом «Проф-Пресс», 2002; Casper Gerhard. Caesarism in
Democratic Politics-Reflection on Max Weber II Political institutions: constitutions abstracts. Vol. 2, No 4, February
25, 2008.
10 Кынчев P. Концепция власти M. Фуко и «Новые философы». В кн.: Современная структуралистская
идеология (генезис политологических концепций). M.: ИФАН, 1984; Плавинская Н.Ю. «Дух законов»
Монтескье и публицистика Великой Французской Революции 1789 г. В кн.: От старого порядка к революции/
Под ред. проф. В.Г. Ревуненкова. Л.: Изд-во ЛГУ, 1988; Самсонова Т.Н. Концепция «правящего класса»
Г. Моски// Общественные науки и современность, 1994, № 10; Сокулер 3. Структура субъективности, рисунки
на песке и волны времени. В кн.: Фуко М. История безумия в классическую эпоху. СПб.: Унив. кн.: Рудомино,
1997; Березкина О.С. Политические элиты: что и как мы изучаем? М.: ТЕИС, 2003; Ноговицын O.H.
Современные теории власти. Текст лекции. СПб.: ГУАП, 2005; Тесля А.А. Абсолютизм государства:
политическая философия Томаса Гоббса, 2006. Режим доступа: .
11 ShugartM., Kerry J. Presidents and Assemblies: Constitutional design and electoral dynamics. Cambridge university
press, 1992; Parliamentary versus presidential Government, ed. by Arend Lijphart. Oxford University Press, 1992;The
Failure of Presidential Democracy. Ed. By J. Linz and Arturo Valenzuela. The John Hopkins University Press. The
USA, 1994, Vol. 1.
президентской и парламентской систем с точки зрения перспектив демократии. Так, если X. Линц, А. Валенцуэло и А. Лейпхарт доказывают, что устойчивые демократии преимущественно существуют в парламентских республиках, то М. Шугарт и Дж. Кэрри, напротив, приводят доводы в пользу президентских режимов, как то взаимные сдержки, подотчетность, идентифицируемость, арбитраж. Изучению типов политических систем, теоретическим аспектам их функционирования, сравнительному анализу различных систем и режимов посвящены также работы А. Цыганкова, Н. Сахарова, М. Анохина, М. Грачева, Л. Селезнева, О. Шаброва12. Классические разработки теории политических систем представлены в работах Т. Парсонса, Г. Алмонда, Д. Истона13.
К следующему направлению исследований относятся обобщающие работы, посвященные политическому процессу в современной России, где затрагиваются в той или иной степени проблемы российского парламентаризма. Важным аспектом, на который авторы обращают внимание, вновь оказываются конституционные прерогативы Федерального Собрания. Однако в большей степени исследователи анализируют характер фактических взаимоотношений Государственной Думы с исполнительной властью, место представительного органа в политической системе современной России. Ценность данных исследований заключается в попытке комплексного анализа российской политической системы, определении проблем и перспектив политического процесса. К исследованиям, где российский Парламент рассматривается в контексте протекающих в обществе процессов, можно отнести работы А. Медушевского, Л. Шевцовой, В. Согрина, Е. Ясина, Р. Пихои, Ю. Коргунюка, Пок де Фелиу, Ф. Закария, Р. Саквы и др.14. К данной группе можно
Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид лит., 1994; Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право, 1994, № 1; Цыганков А.П. Современные политические режимы: структура, типология, динамика. М.: Интерпракс, 1995; Селезнев Л.И. Политические системы современности: Сравнительный анализ. СПб.: ТОО ТК «Петрополис», 1995; Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость. М., Инфомарт, 1996; Шабров О.Ф. Политические системы: открытость, устойчивость, развитие // Анализ систем на пороге XXI века: теория и практика: Материалы Международной научно-практической конференции. В 4-х томах. Том 1 / Сост. Т.Е. Сафонова. М.: Интеллект, 1996; Шабров О.Ф. Политическое управление. Проблема стабильности и развития. M.: Интеллект, 1997; Грачев M.H. Политика, политическая система, политическая коммуникация. М.:, НОУ МЭЛИ, 1999; Голосов Г.В. Сравнительная политология. СПб: Изд-во Европейского унив-та, 2001; Шабров О.Ф. Политические системы и политические режимы современности. В кн.: Политология: Учебник / Под общ. ред. В.И. Буренко. М.: Изд-во Национального института бизнеса, 2002.
13 Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. М.: Аспект пресс, 2002;
Истон Д. Категории системного анализа политики. Политология: Хрестоматия /Сост.: проф. М.А.Василик,
доц. М.С.Вершинин. М.: Гардарики, 2000; Система современных обществ / Пер. с англ. Л.А. Седова и А.Д.
Ковалева. Под ред. М.С. Ковалевой. М.: Аспект Пресс, 1998.
14 Политическая история. Россия - СССР - Российская Федерация. М.: Терра, 1996; Медушевский А.Н.
Демократия и авторитаризм. Российский конституционализм в сравнительной перспективе. М.: РОССПЭН,
также отнести ряд работ, содержащих положения о проблемах демократизации политической системы России под углом зрения «природы» российской власти, особенностей политических традиций и государственного устройства15. Абсолютизируя политико-культурный фактор, многие исследователи утверждают, что «демократический транзит» не привел Россию к «образцовой» модели либеральной демократии; напротив, произошло усиление компонентов, связанных с российской политической традицией. Однако авторы не всегда учитывают, во-первых, конкретно-исторические условия, проблематику того или иного периода, влияющие на политический процесс не меньше, чем архетипы культуры, и, во-вторых, реальный опыт западных стран, принимаемых за образец.
Необходимо отметить ряд историко-политологических исследований, посвященных становлению представительных органов власти в России. Отдельно следует отметить работы Р.М.Романова, Н. Бирюкова и В. Сергеева, А. Горылева, Ю. Дмитриева и Е. Черкащина, В. Колесникова16. Проблемы эволюции институтов, структур и органов представительной власти рассматриваются в коллективной
1997; Шевцова Л.Ф. Режим Бориса Ельцина. М.: РОССПЭН, 1999; Шевцова Л.Ф. Логика политических перемен В кн.: Россия политическая: [Сб. ст.] / Под общ. ред. Л. Шевцовой, М.: Моск. Центр Карнеги, 1998; Кувалдин В. Президентство в контексте российской трансформации. В кн.: Россия политическая: [Сб. ст.] / Под общ. ред. Л. Шевцовой, М.: Моск. Центр Карнеги, 1998; Согрин B.B. Политическая история современной России; Верховский А., Михайловская Е., Прибыловский В. Россия Путина. Пристрастный взгляд. М.: Панорама, 2003; Ясин Е. Приживется ли демократия в России; Пихоя Р.Г. Москва. Кремль. Власть. Две истории одной страны. Россия на изломе тысячелетий, 1985-2005. Владимир: Владимирская книжная типография, 2007; КоргунюкЮ. Становление партийной системы в современной России. М.: Фонд ИНДЕМ, 2007; Пок де Фелиу. Эпоха перемен: Россия глазами испанского корреспондента. М.: Время, 2005; Саква Р. Путин. Выбор России. М.: Олма Пресс, 2006; Zakaria F. The Future of Freedom. Illiberal Democracy at Home and Abroad. New York, 2004.
15Дзодзиев В. Проблема становления демократического государства в России. М.: Ad Marginem, 1996; Пивоваров Ю.С. Между казачеством и кнутом (К столетию русской конституции и русского парламента) // ПОЛИС, 2006, № 2; Клямкин И.М., Лапкин В.В., Ильин M.B., Соловьев А.И., Мелешкина Е.Ю., Межуев Б.В. Как менять конфигурацию власти в России? Круглый стол // ПОЛИС, 1999, № 4; Липкин А.И. Российская самодержавная система правления // ПОЛИС, 2007, № 3; Дубовцев B.A., Розов Н.С. Природа «русской власти»: от метафор - к концепции // ПОЛИС, 2007, № 3; Пастухов В.Б. Темный век (Посткоммунизм как «черная дыра» русской истории) // ПОЛИС, 2007, № 3; ПантинИ.К. Выбор России: характер перемен и дилеммы будущего // ПОЛИС, 2007, № 4; Перегудов СП. Конвергенция по-российски: «золотая середина» или остановка на полпути? // ПОЛИС, 2008, № 1.
1бДмитриев Ю.А., Черкашин ЕЛО. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания. М. Манускрипт, 1995; Романов P.M. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // ПОЛИС, 1998, № 5; Горылев А.И. Некоторые вопросы становления представительной демократии в России // Вестник Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, 1999. Режим доступа: ; Горылев А.И. Становление парламентаризма в России: исторнко-теоретический аспект. Автореф. диссертации ... канд. юрнд. наук: Н.Новгород: Нижегород. гос. ун-т, 2000; Российский парламентаризм: история и современность. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000; Бирюков Н.И., Сергеев B.M. Становление институтов представительной власти в современной России. М: Издательский сервис, 2004; Баев СВ. Институт парламентаризма в современной России. М., 2004; Гаман-Голутвина O.B. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе (I) // ПОЛИС, 2006, № 2; Ерофеев Н.Д., Исхакова О.А. Правительство и I Государственная Дума: взгляд через столетие на их взаимоотношения // Вестник Московского университета, Серия 8 История, 2006, № 4; Колесников B.H. Народное представительство и парламентаризм в России. Проблемы становления и развития. СПб.: НП «Северо-Западный центр развития парламентаризма», 2007.
монографии «Представительная власть в России: история и современность» под редакцией Л.К. Слиски . Авторы сходятся во мнении, что традиция представительности проходит через всю российскую историю, при этом на современном этапе представительному органу удалось добиться наибольших полномочий во взаимоотношениях с исполнительной ветвью власти.
В отдельную категорию также следуют выделить работы, содержащие сравнительный анализ парламентаризма, особенностей становления и функционирования представительных органов в странах Европы и США18. Проблемы взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти, современные тенденции политического управления в развитых странах рассматривали М. Арзаканян, А.Керимов, Б.Грызлов, П.Баренбойм и Н. Деев, И.Василенко, М. Диманис, Л. Зидентоп, С. Хантингтон и др.19 Системе государственного управления и политическому процессу США посвящен фундаментальный труд
Представительная власть в России: история и современность. Под ред. Л.К. Слиски. - М.: РОССПЭН, 2004
18 Парламентская демократия и федерализм в России и Германии / Под общ. ред. Л. Мацнева, М. Моммзен.
Москва-Мюнхен-Вюрцбург: Фонд Ханнса Зайделя, 1999; Кынев А.В. Институт президентства в странах
Центральной и Восточной Европы как индикатор процесса политической трансформации // ПОЛИС, 2002, №
2; Куликов В.В. Парламентаризм и западная либеральная демократия // ПОЛИТЭКС, 2005, № 2; Куликов В.В.
Российский и западный парламентаризм в сравнительной перспективе: диссертация...кандидата политических
наук. СПб, 2006; Зазнаев О.И. Индексный анализ полупрезидентских государств Европы и постсоветского
пространства // ПОЛИС, 2007, № 2;
19 Баренбойм П. Д., Деев Н. Н. Взаимоотношения Президента и Конгресса США и буржуазная теория
разделения властей // Правоведение, 1980, № 1; Оманидзе М.М. Форма правления Германии по Веймарской
конституции 1919 г. // Правоведение, 1981, № 6; Козлихин И. Ю. Из истории создания президентской власти в
США // Правоведение, 1984, № 4; Матвеев В.А. Британская монархия: искусство выживания // Новая и
новейшая история, 1993, № 6; Шарло Ж. Политические партии и система политических партий во Франции. 2-
е изд. М.: Изд-во Посольства Франции в Москве, 1993; Диманис М. Партийно-политическая система Германии
в 90-е гг.: Цифры, факты, анализ. М.: ИНИОН РАН, 1998; Сумбатян Ю.Г. Особенности президентской системы
в США // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология, 2000, № 2; Политическая
система США: Актуальные измерения. Отв. ред.: С.А. Червонная, B.C. Васильев; Рос. акад. наук. Ин-т Соед.
Штатов Америки и Канады. М.: Наука, 2000; Василенко И.А. Административно-государственное управление в
странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 2001; Согрин В. Политическая история
США. М.: Весь мир, 2001; Зидентоп Л. Демократия в Европе / Пер. с англ.; Под ред. В.Л. Иноземцева. М.:
Логос, 2001; Керимов А.Д. О своеобразии государственной системы современной Франции // Государство и
право, 2001, № 1; Преображенская А.А. Политические институты Франции на фоне перемен в общественно-
политической жизни. В кн.: Политические институты на рубеже тысячелетий, XX-XXI вв. / Под ред.
К.Г. Холодковского. Дубна: Феникс+, 2001; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели
государственной службы - Россия, США, Англия, Австралия. М.: «Дело», 2002; Островская Е. Европа: новые
реалии. Политическая жизнь Франции в свете выборов 2002г. // Мировая экономика и международные
отношения, 2003, № 3; Рубинский Ю.И., Велик Т.В. Политическая система Франции: незаконченная
модернизация. М.: Огни ТД, 2006; Арзаканян М. Политическая история Франции XX века. М, Высшая школа,
2003; Павлов Н.В. Современная Германия. М.: Высш. шк., 2005; Лапшина И.К. Феномен разделенного
правления в США // Новая и новейшая история, 2006, № 4; Грызлов Б.В. Кризис представительной демократии
и тенденции развития западного парламентаризма // ПОЛИТЭКС, 2007, N 1; Huntington Samuel P.
Congressional Responses to the Twentieth Century II David Truman Congress and America's Future. The American
Assembly, Columbia University, 1965; Рэнни О. Политическая система США. В кн.: АлмондГ., Пауэлл Дж.,
Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. М.: Аспект пресс, 2002; Роуз Р. Политическая
система Англии. В кн.: Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. М.:
Аспект пресс, 2002.
К. Джанды, М. Бери, Дж. Голдмана, В. Хула «Трудным путем демоіфатии», коллективное исследование американских авторов «Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом» . Большинство исследователей сошлись во мнении, что современный политический процесс характеризуется экспансией исполнительной власти, особенно ярко заявившей о себе после Второй мировой войны. Данная группа литературы позволила изучить место и роль представительных органов нескольких стран Европы и США, выявить основные функции законодательной власти на современном этапе политического развития, рассмотреть возможность практической реализации развитыми странами принципа разделения властей.
К следующей группе исследований относится ряд специализированных работ, где рассматриваются отдельные аспекты жизнедеятельности современного российского Парламента: проблемы функционирования фракций в Думе, работа нижней палаты в период действия различных созывов, структура и партийный состав Федерального Собрания . Одним из наиболее ценных исследований такого плана является, на наш взгляд, работа В. Соловья о деятельности «системной» коммунистической и националистической оппозиции в Государственной Думе22.
Классические и современные подходы к проблеме разделения властей
Принцип разделения властей является одним из основополагающих во всех правовых государствах, осуществляющих власть в форме конституционной демократии. Разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную так или иначе обозначается в основных законах не только стран Европы и США, но и на постсоветском пространстве. Между тем, теория разделения властей никогда не являлась целостной концепцией: с момента ее появления и развития не существовало единого толкования и тем более единого подхода к практике ее применения.
Различные идеи о разделении властей были сформулированы задолго до появления работ английского философа Джона Локка и французского мыслителя Шарля Луи Монтескье. В работах античных мыслителей, таких, как Аристотель, Платон, Полибий, содержались тезисы о смешанной форме правления, заключающейся в соединении в одном государстве лучших принципов «правильных» форм правления, распределении власти среди всех слоев населения, ее рассредоточении в нескольких институтах для предотвращения концентрации власти. Между тем, в античчный период отличалось само понятие «закона» и отношение к законодательному процессу. Законотворчество рассматривалось не как постоянное, а как исключительное и вынужденное мероприятие. По словам Аристотеля, «...не столько будет пользы от изменения закона, сколько вреда, если появится привычка не повиноваться существующему порядку...» . С появлением работ Марсилия Падуанского в XIV веке подход к природе закона был пересмотрен. Законодательство более не рассматривалось согласно античной мысли, как спорадическая функция в случае необходимости внесения поправок. Отньше законодательная власть предстала как орган, перманентно творящий новые законы. Теоретическое обоснование принадлежности народу законодательной власти, строгой подзаконности деятельности правительства, выборности народом главы исполнительной власти далеко опережало время Марсилия Падуанского, предвосхищая лозунги революций ХУП-ХУШ вв. Вместе с тем несмотря на появление работ о сущности и механизмах реализации власти, все же в политической практике еще не стоял вопрос о разделении ветвей власти, об ограничении произвола правительства. Политическая история западноевропейского Средневековья, ознаменовавшаяся ожесточенной борьбой между римско-католической церковью и светскими феодалами, определила центральную проблему данной эпохи - какая власть должна иметь приоритет: духовная (церковь) или светская (государство).
Классическая теория разделения властей оформилась в конце ХУП-ХУШ вв. как результат трудов Дж. Локка и Ш.Л. Монтескье, а также «отцов-основателей» американской Конституции ХУШ в., в особенности Дж. Мэдисона и А. Гамильтона. Воплощение теории относят в первую очередь к Конституции США и в целом к американской политической практике.
Первым разработчиком теории разделения властей стал английский мыслитель ДжонЛокк, отразивший итоги «славной революции» 1688г. и ставший идеологом английского либерализма. Согласно взглядам Дж. Локка, законодательная власть является верховной, поскольку выражает интересы всего общества: «.. .Данный закон не будет обладать тем, что совершенно необходимо для того, чтобы он стал действительно законом — согласием общества, выше которого нет ничего, и издавать законы не может иметь права никто, кроме как с согласия этого общества и на основании власти, полученной от его членов»33 Несмотря на то, что Локк отдавал приоритетное значение законодательной ветви власти, уже в tro теории прослеживаются элементы, которые в дальнейшем могли использоваться для обоснования роста влияния исполнительной власти и реально вошли в последующие концепции государственного управления. К таким элементам относится, во-первых, введение английским исследователем федеративной власти в составе власти исполнительной, функцией которой является «руководство внешними безопасностью и интересами общества в отношениях со всеми теми, от кого оно может получить выгоду или потерпеть ущерб»34. Данный тезис дает некое преимущество власти исполнительной перед законодательной, поскольку она сосредотачивает в себе функции и другой ветви власти. На практике история США и стран Европы показала, что именно внешняя политика стала одной из основ консолидации власти в руках исполнительной ветви, проявившейся в особенности после Второй Мировой войны.
Во-вторых, как потенциальное условие усиления исполнительной власти можно рассматривать ее право созывать и распускать законодательный орган.35. Поскольку у Локка не указан «противовес» со стороны законодательной ветви власти, неясно, в каком смысле философ пытается компенсировать полномочия исполнительной ветви власти заявлением о том, что исполнительная власть действует исходя «из общего блага», не прорабатывая при этом конкретных мер. В какой-то степени концепция Локка выглядела идеализированной, и на практике при составлении Конституции США ее творцы «доработали» теорию Локка (и Монтескье) системой сдержек и противовесов, наделяя исполнительную и законодательную власти средствами против возможной тирании с обеих сторон.
Конституционные рамки функционирования представительной власти в России
Принятая в результате всенародного голосования 12 декабря 1993 г. Конституция РФ стала важнейшим фактором стабилизации новых государственных институтов в сложный переходный период. Изменив структуру высших органов государственной власти в соответствии с политическим опытом стран Европы и США, закрепив на официальном уровне принцип разделения властей, Конституция 1993г. создала основу для формирования правового государства.
Выбирая между двумя формами республики — президентской и парламентской — разработчики российского Основного закона предпочли их «скрестить». В итоге российская модель по ряду формальных признаков имеет наибольшее сходство с «полупрезидентскими» системами, типичными примерами которых являются президентско-парламентская система Веймарской республики и премьерско-президентская модель Франции.
Сравнительный анализ конституционного дизайна России с президентской формой правления США, премьерско-президентской системой Франции, а также президентско-парламентской системой Веймарской республики позволил выявить общее и особенное в четырех системах, определить тип политического устройства России. При сравнении российской системы с «президентской» системой США, с одной стороны, видны многие общие черты, как то назначение и смещение министров Президентом, право отлагательного вето главы государства, право Парламента на импичмент. С другой стороны, имеются и значительные отличия. Во-первых, возможность Государственной Думы инициировать вотум недоверия Правительству. Во-вторых, наличие права роспуска Парламента у Президента РФ. В-третьих, право законодательной инициативы, согласно Конституции 1993 г., принадлежит как Президенту, так и Правительству. Таким образом, в отличие от относительной автономности ветвей власти в США, российская Конституция создала ряд условий для большего взаимопроникновения ветвей власти в деятельность друг друга, что значительно отличает политическую систему России от «чистого» президентского типа.
Более схожие формальные черты российская модель имеет с французской «премьерско-президентской» системой. Так, оба президента избираются прямым всенародным голосованием, глава государства имеет решающее слово при назначении членов Правительства, а Парламент, в свою очередь - право выражение вотума недоверия кабинету министров. Следует отметить, что и французская, и российская модели значительно осложняют процедуру вынесения вотума недоверия (резолюции порицания) правительству, ограждая его от возможной отставки . В то же время, во-первых, в отличие от французского Парламента российская Государственная Дума вправе инициировать процедуру импичмента Президенту РФ. Во-вторых, Премьер-министр во Франции назначается только главой государства. В-третьих, в отличие от Президента Франции российский Президент обладает правом законодательной инициативы152.
Наиболее близкой к российской модели предстает «парламентско-президентская» система Веймарской республики. Имея схожие черты в избрании главы государства и формировании кабинета министров, возможность права вето и роспуска законодательного собрания Президентом, право вотума недоверия и импичмента у Парламента, Конституция Веймарской республики, тем не менее, представляет и существенные различия. Так, процедура вьшесения импичмента и использования права вето Президентом поставлены в зависимость от всенародного голосования. Как и в случае с Францией, назначение рейхсканцлера являлось исключительной прерогативой Президента; кроме того, Президент не обладал правом законодательной инициативы.
Таким образом, «полупрезидентская система» Российской Федерации наделяет обе ветви власти значительными рычагами влияния. С одной стороны, глава государства, обладая наиболее широким кругом полномочий в сравнении с моделями США, Франции и Веймарской республики, имеет возможность вносить законопроекты в Государственную Думу. С другой стороны, существенными предстают и прерогативы российского Парламента, располагающего, во-первых, правом выражения вотума недоверия (отсутствующего в США), во-вторых, возможностью вынесения импичмента Президенту (отсутствующего во Франции).
Заимствуя черты различных конституций, авторы Конституции РФ, разрабатывавшие ее в условиях общественного противостояния, попытались адаптировать Основной закон к политическим условиям страны.
Тактика и результаты работы фракций в отсутствие в Парламенте пропрезидентского большинства (1993-1999гг.)
Деятельность парламентов в значительной степени зависит от формального устройства политической системы, характера избирательной системы, внутреннего устройства палат представительного органа власти. В президентских системах раздельное существование исполнительной и законодательной ветвей власти предполагает активное участие представительного собрания в законотворчестве, причем особую роль в парламенте приобретают комитеты. Специализированные и автономные комитеты, по замечанию Г.В. Голосова и Ю.Д. Шевченко, «получают реальную финансовую власть, а значит, депутаты, работающие в них, могут добиваться различных материальных льгот для своих округов. Это в итоге способствует их переизбранию. Неудивительно, что принадлежность к комитету значит для них больше, чем членство в парламентской партии» . Характерным примером является Конгресс США. Избирательная система, предусматривающая выборы в одномандатных округах по системе простого большинства, ослабляет контроль политических партий над законотворческой деятельностью и способствует более независимому поведению депутатов.
В парламентских республиках в силу зависимости кабинета министров от поддержки партийного большинства, напротив, основное значение приобретают политические партии и их фракции. Число комитетов определяется премьером. Он же решает вопросы о создании и ликвидации комитетов, их структуре, составе и сфере деятельности. Обычно функционирует около 20 постоянных комитетов и значительно большее число комитетов ad hoc («только для этого случая») .
Большинство парламентов на практике представляет собой нечто среднее между двумя этими типами. Примером могут служить парламенты (в том числе местные законодательные собрания) в Германии и Швеции, в которых постоянные комитеты хотя и активно участвуют в законотворческом процессе, но не играют столь важной роли, как, например, комитеты Конгресса США309. Смешанная избирательная система, сочетающая элементы пропорционального и мажоритарного представительства, также корректирует поведение парламентариев. Отмечено, что депутаты бундестага, избранные по партийному списку, больше заботятся об интересах своей партии, а депутаты-одномандатники - об интересах своего округа310.
Историю партийного и комитетского влияния в Государственной Думе Российской Федерации можно условно разделить на два периода. В 1990-е гг. система комитетов играла большую роль в разработке и технической подготовке законопроектов, внесении поправок и замечаний, ведении лоббистской деятельности. Большую роль в парламентской жизни играла партийная борьба фракций за отстаивание своих положений на пленарных заседаниях, однако в данный период именно комитеты непосредственно разрабатывали законопроекты в силу отсутствия налаженного законотворческого взаимодействия по линии Правительство-Парламент. С 2000-х гг. в Думе наблюдается переход к парламентскому типу политически ограниченных комитетов: исполнительная власть отныне преимущественно занимается политической разработкой законов, в то время как комитеты — технической.
Государственная Дума первого созыва просуществовала всего два года. При этом первые месяцы работы были потрачены на решение различных технических вопросов: принятие регламента Федерального Собрания, вопрос с размещением депутатов ГосДумы (остаться на Арбате, переехать в здание Академии управления или переселиться в кабинеты Минэкономики), выбор председателя Государственной Думы, формирование фракций, депутатских объединений и различных комитетов. Затянувшееся решение организационных вопросов не могло не сказаться на стиле работы и интересах парламентариев. Многие депутаты выражали недовольство, прежде всего, низким уровнем организации работы Государственной Думы. Так, депутат И.Л. Лукашев заявил: «Стало практически невозможно вызвать автомобиль депутату. Почему командировочные дают на Старой площади? Почему заработная плата выдается не два раза в месяц, по крайней мере, а один раз в месяц? Дело в том, что нет никаких оснований у избирателей ждать от нас какого-то наведения порядка в России, если мы не можем навести элементарно порядок здесь, у себя под носом» .
На заседаниях Думы первого созыва многие депутаты отсутствовали. В среднем в начале заседаний не хватало от 15 до 25 % от всего депутатского корпуса. После перерыва число отсутствующих доходило до 30-35%. Показательным в данном случае является высказывание депутата от Красноярского края А.И. Ярошенко: «Мы возвратились из округов, и, наверное, каждый привез с собой чувство той боли, которые испытывают наши избиратели. Но не чувствуется, однако, по нашей Думе, что мы переживаем за это. Вы посмотрите, сколько нас сейчас осталось в зале! Вы посмотрите с этой стороны, с правой стороны практически никого не осталось»312. Данный факт может свидетельствовать о степени ответственности и отношении части депутатов к своей парламентской деятельности, о том, собирались ли они действительно отстаивать интересы избирателей, или же превалирующим фактором вхождения в Думу были политические амбиции.
