Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основания исследования системы государственной службы КНР 21
1.1. Основные теоретико-методологические подходы к пониманию государственной службы 21
1.2. Историческое развитие государственной службы Китая 29
Глава II. Социально- политические особенности и основные направления реформы государственной службы КНР 58
2.1. Содержание и основные этапы реформы государственной службы КНР
2.2. Современный этап реформирования системы госслужбы КНР 79
Глава III. Основные тенденции cовершенствования системы госслужбы КНР 99
3.1. Направления и приоритеты кадровой политики в современных политических условиях КНР 99
3.2. Сравнительный анализ госслужбы зарубежных стран 129
Заключение 152
Библиография
- Историческое развитие государственной службы Китая
- Содержание и основные этапы реформы государственной службы КНР
- Современный этап реформирования системы госслужбы КНР
- Сравнительный анализ госслужбы зарубежных стран
Историческое развитие государственной службы Китая
Значение китайского опыта государственного строительства системы управления имеет существенное значение для мировой теории и практики управления. Как показывает исторический анализ, государственное управление в Китае всегда занимало важное место, постепенно превратившись в часть национальной культуры. Поэтому представляется чрезвычайно значимым изучение факторов становления и развития государственной службы в китайском государстве на различных этапах его развития.
Само государственное образование древнего Китая являло собою институт, отличающийся от западноевропейского государства в нашем привычном представлении о нем. Еще М. Вебер отмечал ряд особенностей, характерных лишь для китайского общества. Так, в древнекитайском государстве все базировалось на религии и магической вере в то, что при привычных условиях добродетель правителя и его чиновников, совершенство их литературного образования вполне способны удерживать порядок в стране 60 . Культура такого типа создает личности, несамостоятельно мыслящие, а «текстоидов, низведенных до уровня исполнителей уставных указаний и приказов, у которых отсутствуют механизмы нравственного оценивания собственного поведения». Поэтому экзамены выявляли насколько кандидат знаком с классической литературой и насколько его поведение и мысли соответствуют заданным ею образцам.
Содержание китайского образования состояло в том, чтобы усвоить правила самоконтроля и правильного, ритуального, поведения, выражающего особую почтительность к родителям, людям старшего возраста и начальникам. Как замечает, Чжай Гоужан, «в период с 606 по 1906 гг. имперская экзаменационная система подготовки государственных К.А. Государственный аппарат КНР, 1967-1981. – М.: Наука, 1982. – С. 235-239. чиновников, по сути, была феодальной» . И тем не менее, «имперская экзаменационная система успешно продолжала свое функционирование в течение более 1300 лет, поскольку право отбора и назначения чиновников по-прежнему зависело от центральной власти»63.
Известно, и в древнем, и в средневековом Китае отсутствовало право частной собственности на землю в том смысле, как это понимали в европейских странах. Император как «Сын Неба» являлся единственным владельцем всех земель страны. В свою очередь, подданные, в соответствии с конфуцианской традицией, рассматривались как члены одной большой семьи, главой которой считался император. Иными словами, чиновники служили управляющими императорской собственностью. Как сформулировал В.А. Рубин, человеческая природа рассматривалась как синтез света и тьмы, то есть хорошего и плохого. Соответственно, задача бюрократии заключалась не в служении общественным интересам, а в смягчении негативных последствий деятельности людей, чьи пороки неискоренимы, чтобы обеспечить эффективную власть Сына Неба64.
По этим причинам вся китайская система экзаменов на право занять вакантную должность государственного чиновника была весьма специфичной и подразумевала не более чем проверку способности претендентов преданно служить императору и прежде всего обеспечивать стабильность и неизменность системы управления независимо от факторов влияния65.
На самом деле устойчивость системы власти и политического управления в Китае была беспрецедентной. Ее национальная специфика позволила ей просуществовать практически без изменений вплоть до XX века, то есть более двух тысяч лет.
Исследования имперской экзаменационной стабильности стало то, что при той огромной роли, которую играл в государстве класс чиновников, эта социальная прослойка не могла осознать себя самостоятельной и влиятельной политической силой, поскольку находилась на положении служителей императора, чему немало способствовал жесткий принцип «атомизации» бюрократии. Для предотвращения этого, на первый взгляд, неизбежного в таких случаях процесса формирования бюрократической корпорации существовал ряд механизмов разобщения класса чиновников и их непосредственных интересов.
Вместе с тем, Л.С. Переломов, известный советский и российский китаевед, анализируя влияние легистских политических воззрений на систему организации китайской администрации, приводит, по сути, аналогичный набор механизмов, сформулированный в виде системы предписаний в легизме – политическом учении, которое было положено в ос нову всей китайской системы государственности: необходимость систематического обновления аппарата; предоставление равных возможностей для чиновников; сохранение четкой градации внутри правящего класса; унификация мышления чиновничества;соблюдение цензорского надзора и строгой личной ответственности чиновника66.
Содержание и основные этапы реформы государственной службы КНР
Начиная с 4-го пленума ЦК КПК 13-ого созыва в 1989 году93 и вплоть до 16-го съезда КПК в 2002 году94, руководством партии во главе с Цзянь Цзэминем было предложено большое количество экспериментальных проектов, направленных на реформирование кадровой системы страны и разработку директив по совершенствованию политико-правовой системы в целом. Цзянь Цзэминь неоднократно подчеркивал важность госслужбы для любого человеческого сообщества и, в частности, отмечал, что развитие системы государственной службы в соответствии с реальными условиями в стране является важнейшей гарантией достижения государством национального благосостояния. Прозрачная система госслужбы является основой формирования честного и неподкупного правительства. Подобные суждения руководителей ЦК партии не только идейно обогащали деятельность КПК, но и в значительной степени стимулировали процессы легализации и стандартизации системы госслужбы в стране.
Большим шагом в процессе легализации и стандартизации кадровой системы стали «Временные положения о государственных служащих» (именуемые в дальнейшем «Временные положения»), принятые на втором исполнительном заседании Госсовета 24 апреля 1993 года и подписанные и обнародованные Госсоветом 14 августа 1993 года 95 . Их реализация на территории всей страны началась 1 октября 1993 года.
Институциональная задача «Временных положений» состояла в создании системы управления государственными служащими и в повышении административной эффективности. «Временные положения» распространялись на все рабочие административные органы всех уровней, аспекты административной работы, такие как классификация должностей, права и обязанности, порядок назначения на службу и оценка деятельности работника, система поощрения и наказания, обучения и обмена, повышения и понижения в должности, назначения и освобождения от должности, отставки и увольнения государственных служащих. Cодержание «Временных положений» в основном охватывало следующие аспекты: 1. Принятие на госслужбу чиновников путем открытого экзамена. Экзамен должен проводиться по принципу отбора лучших на основании «обладания высокими моральными качествами и деловыми способностями». 2. Принятие на службу государственных служащих в органы уровня выше провинциального правительства. При этом опыт работы экзаменующихся в низовых организациях должен составлять не менее двух лет, в ином случае кандидаты на эти должности должны отработать на низовом уровне от одного до двух лет. 3. Для всех вновь принятых работников госслужбы на всех уровнях административной структуры испытательный срок определяется в один год, после испытательного срока прошедшие его кандидаты получают официальное назначение, а неподходящим отказывают в праве на работу. 4. Административные органы на всех уровнях дают оценку соответствующим государственным чиновникам, исходя из таких оценочных критериев как «мораль, способность, трудолюбие, достижение»; особое внимание уделяется практическим успехам. 5. Кроме условий, предусмотренных государственными актами, принятыми нормами и указами отдельных руководителей, административным органам на всех уровнях не разрешается произвольно изменять размер зарплаты государственных служащих и изменять их льготы в системе соцобеспечения и страхования96.
Цзинь Тайцзюнь. Инновация в системе государственных служащих и ее осуществление. г. Гуандун жэйминь чубаньшэ, 2002, страницы 16-30. Щ : &тШЙ1$г ЙЁ ГАКЖШ± 2002 , Организационный отдел ЦК КПК 8-ого декабря 1993 года опубликовал «Проект осуществления учреждениями ЦК КПК по пробной реализации ”Временных положений о государственных служащих”»97, и решил в соответствии с соответствующими положениями «Временных положений» провести институциональную реорганизацию партийных и государственных организаций на всех уровнях.
Так в КНР стала формироваться система госслужбы, взявшая на вооружение «Временные положения» и охватывающая партийные и административные органы всех уровней, как центрального правительства, так и местной власти, с целью стандартизировать цели и задачи госаппарата. Значимость этой системы заключается в предоставлении институциональных гарантий для управления государственными служащими. «Временные положения» ввели практику принятия на службу чиновников, прошедших экзамены, воплотив в себе принципы открытости, справедливости и конкурентоспособности, а также расширив каналы для отбора кандидатов в административные органы государства. Это позволило отобрать большое количество высококвалифицированных работников для госаппарата на всех уровнях, значительно повысить эффективность администрирования и качество подготовки государственных служащих. то же время надо признать, что у «Временных положений» были некоторые недоработки, например, слишком общее содержание, чрезмерно большие льготы для государственных служащих в плане соцобеспечения, при этом процедуры увольнения госслужащих были далеки от совершенства. Все эти недочеты породили множество социальных проблем, поэтому ЦК и Госсовет были вынуждены дорабатывать эти нормы и постоянно публиковать результаты усовершенствования правил и процедур.
Современный этап реформирования системы госслужбы КНР
2002-й год – считают рубежным как в развитии системы государственной службы Китая, так и в целом в развити Китая. И это связано прежде всего с политическими процессами в стране.
В ноябре 2002 года состоялся 16-й съезд КПК, был избран руководящий состав КПК во главе с генеральным секретарем Ху Цзиньтао. Реформа кадровой системы в стране вступила в свой новый этап. XVI съезд КПК известен как съезд «Цзян Цзэ-миня». Одна из многочисленных в мире политических партий, которая монопольно руководит самой населенной страной планеты, начала на общенациональном съезде процесс организованной передачи власти от одного поколения высшего руководства другому поколению. Впервые в истории страны генеральный секретарь ЦК КПК покинул свой пост добровольно, тем самым закончив еще один этап в развитии страны и открыв новый этап, оставив преемникам амбициозный план социально-экономических преобразований114, освободив путь к власти «четвертому поколению» руководителей в лице Ху Цзиньтао.
Именно по этой причине в данной работе мы рассматриваем ноябрь 2002 как начало современного этапа реформирования государственной службы КНР в духе идей «тройного представительства». Генеральный секретарь ЦК КПК, Председатель КНР Цзян Цзэмин впервые озвучил данный тезис в своей речи во время поездки в провинцию Гуандун в феврале 2000 г.115.
Идеи «тройного представительства» были названы «новой великой инженерией» 116 . Вступив на должность, Ху Цзиньтао неоднократно подчеркивал, что кадры являются первейшими ресурсами для развития государства и общества, «источником вечной жизнеспособности и живой силы политической партии, в то же время и необходимой гарантией вечного существования государства» ш . В связи с этим следует непрерывно продвигать реформу кадровой системы в стране. Огромным достижением в ходе реформирования кадровой системы в КНР на новом этапе являются опубликование и внедрение в практику Закона о государственных служащих, который знаменовал собой артикулирование задачи по легализации и нормализации кадровой системы государственных служащих, способствовал формированию правильного вектора развития кадрового корпуса, мотивации на проявление высокой нравственности госслужащих, способных снискать уважение со стороны народа, активизации высоких моральных и деловых качеств, что дало мощный толчок развитию народного хозяйства и социальному прогрессу Китая.
27 апреля 2005 года на 15-м заседании Постоянного комитета Всекитайского собрания народных депутатов был принят «Закон КНР «О государственных служащих»118 (далее Закон о государственных служащих), который вступил в силу с 1 января 2006 года. «Закон о государственных служащих» является первым базовым законом о системе партийных и правительственных кадров после образования нового Китая. Закон имеет важное политическое и социальное значение.
Прежде всего, «Закон о государственных служащих» четко определяет понятие «Государственный служащий»- это «должностное лицо, включенное в кадровый реестр, получающее субсидию из государственного бюджета, пользующееся соответствующими правами и выполняющее работу по управлению обществом». Статус государственного служащего предполагал соответствие трем основным требованиям: в порядке, установленном законом, исполнять обязанности, касающиеся данной государственной должности; находиться в государственном кадровом реестре; получать зарплату и субсидии из государственного бюджета. Таким образом, к государственным служащим относились не только работники государственных органов, но и все работники, соответствующие вышеуказанным 3 пунктам. В частности, в состав государственных кадров КНР входят работники органов КПК, Постоянного комитета ВСНП, государственных административных органов, Политического консультативного совета, судебных органов, органов прокуратуры, органов демократических партий всех ступеней, за исключением рабочих и обслуживающего персонала. Надо отметить, что включение в этот состав работников органов КПК и демократических партий было первой практикой в юридической деятельности КНР, хотя это было неизбежным выбором с учетом национальных особенностей Китая. «Закон о государственных служащих» имеет комплексный характер, он охватывает все сферы кадровой работы, включая определение государственных служащих, их служебные обязанности, порядок приема на службу, тестирование, назначение на должности и смещение с должностей, повышение и понижение в должности, поощрения и т.д.
Кроме того, Закон «О государственной службе» особо подчёркивал вопрос дисциплины. Так, в Законе предусмотрено: «Соблюдение и выполнение решений и приказов, изданных вышестоящими органами на законных основаниях, является основной обязанностью госслужащих, которым нельзя отказываться от выполнения решений и приказов, изданных вышестоящими органами». С другой стороны, госслужащие не обязаны беспрекословно выполнять приказы административных государственных органов. Если госслужащие считают приказы вышестоящих органов ошибочными в ходе выполнения ими своих служебных обязанностей, они могут попросить вышестоящие органы скорректировать или отменить эти приказы.
Сравнительный анализ госслужбы зарубежных стран
Совершенствование системы увольнения, ухода госслужащих с работы – неотъемлемая часть формирования системы найма госслужащих и их назначения на должности. В настоящее время в «Законом о госслужащих» были введены положения, масштабно регламентирующие систему найма госслужащих. Множество региональных правительств по всей стране: в Шэньчжэне, Шанхае, начали апробировать новую систему найма госслужащих, но практические результаты еще далеки от идеальных. В связи с этим мы полагаем, что центральное правительство должно совершенствовать систему найма госслужащих посредством принятия соответствующих законодательных актов и дальше продолжать работу над усовершенствованием механизма увольнения госслужащих.
Еще одно направление совершенствования –это система аттестации госслужащих и дополняющие ее административные системы. Методы административной системы аттестации при приеме на работу должны отличаться от методов уже имеющийся системы принятия на работу госслужащих на конкурсной основе. Нужно разработать научную аттестационную систему, в которой госслужащие оцениваются по своим достижениям. Во-первых, аттестация госслужащих, взятых на работу не на конкурсной основе, должна выявлять такие пять базовых качеств, как высокоморальное поведение, профессиональные умения, трудолюбие, эффективность, неподкупность; а также должна перенимать опыт проведения аттестации рабочих у отделов HR известных компаний. Кроме того, следует расширить рамки действий органов, проводящих аттестацию госслужащих, принятых на работу не на конкурсной основе. Результаты аттестации должны на практике быть связанными с заработной платой госслужащих, поощрениями и наказаниями, продвижением по службе; таким образом можно обеспечить эффективное функционирование аттестационной системы173.
Также необходимо установить совершенный механизм контроля. Сейчас в КНР различные механизмы контроля сталкиваются со сложностями, которые заключаются в том, что контроль осуществляется только внутри системы. Например, есть контроль на высшем уровне, судебный надзор, но здесь ощущается недостаток в общественном контроле, его активном участии. Поэтому при создании совершенного механизма контроля следует усилить информационную прозрачность, чтобы общественные СМИ и народ могли также осуществлять контроль и предотвращать нарушение закона в процессе найма госслужащих на работу174.
Соответствующие правительственные органы должны объявлять открытый конкурс на вакантные должности госслужащих, также в режиме открытой информации должна проходить аттестация чиновников и их повышение по службе; госслужащие должны обнародовать детали трудового контракта, и именно народ полностью осуществляет контроль за системой найма кадров на госслужбу. Правительства на разных уровнях должны установить механизм (повторного) трудоустройства для госслужащих, ушедших с госслужбы, гарантируя повторный найм госслужащих, ушедших со своей должности и своевременно открывать курсы для подготовки к повторному трудоустройству госслужащих, ушедших со своей должности, где обучали бы различным профессиональным навыкам, таким как управление предприятиями и т.д.; на уровне политического курса поддерживать и поощрять госслужащих заниматься управлением бизнеса. Отдельным направлением в данном аспекте является система страхования по безработице для госслужащих. В условиях укрепления рыночной экономики в КНР и совершенствовании системы ухода госслужащих с госслужбы вопрос безработицы среди бывших госслужащих будет неизбежным явлением, поэтому установление единой системы страхования по безработице для госслужащих – необходимое и важное предприятие. КНР нуждается в дальнейшем реформировании государственной службы – важной части общей административной реформы. Тем не менее, пока направления реформы, пути, порядок и другие конкретные вопросы еще ждут своего практического решения.
Очевидно, что китайская система «отбора чиновников» должна адаптироваться к веяниям времени, чтобы стать эпохой реально действующей «системы госслужбы».
Однако в силу исторического развития и особенностей национальной специфики КНР структура государственной службы страны не может быть преобразована за короткое время, так как не допускает полного копирования моделей других стран, даже самых успешных, и именно поэтому система госслужбы КНР модернизируется эволюционно и поэтапно. Создание эффективной системы государственной службы соответствующей реалиям, требует научного теоретико-методологического осмысления содержания госслужбы и разработки новых механизмов ее функционирования, что обеспечит дальнейшее реформирование системы.
Являясь инструментом осуществления государственной, политической власти в стране, возможностью реально распоряжаться ресурсами, средствами производства и одновременно связующим звеном между обществом и государством, сама государственная служба есть объект воздействия со стороны большого количества участников политического процесса. Действия политического руководства КНР напралены на реформирование госслужбы страны, на изменение ее модели.
