Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. «ИЗМЕНЧИВАЯ ПОСТОЯННОСТЬ» ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТРАДИЦИИ КИТАЯ И КНР 27
1.1. Китайская бюрократия - особенности «рабочего стиля» 30
1.2. «Первая революция»: представление политической культуры советского типа 40
1.3. Обновление путем реформ: становление коммунистического нсотрадиционализма 47
Глава 2. БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ НА НАЧАЛЬНОМ ЭТАПЕ РЕФОРМ: РЕШЕНИЕ
ПОЛИТИЧЕСКИХ ЗАДАЧ 61
2.1. «Социалистическая» коррупция: причины и проявления 62
2.2. ЦКПД и «оздоровление партийного стиля» 67
2.3. Борьба с экономическими преступлениями 83
2.4. "Социалистические принцы" - происхождение и власть 91
Глава 3. 90-е ГОДЫ: ПОИСКИ ПРАКТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ 102
3.1. Административная реформа как средство борьбы с институциональной коррупцией 110
3.2. «Жесткие» реформы и новые направления антикоррупционной работы 116
3.3. Уголовное законодательство в борьбе с коррупцией 129
Глава 4. КОРРУПЦИЯ XXI ВЕКА: НОВОЕ В ЯВЛЕНИИ И ПОДХОДАХ (1997-2000 гг.) 137
4.1. «Кадровые предприниматели»: госслужащие в море бизнеса 146
4.2. Инфраструктурное строительство 153
4.3. Борьба с контрабандой: новые масштабы 166
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 184
БИБЛИОГРАФИЯ 199
- Китайская бюрократия - особенности «рабочего стиля»
- «Социалистическая» коррупция: причины и проявления
- Административная реформа как средство борьбы с институциональной коррупцией
Введение к работе
На прошедшем в сентябре 2000 г. Международном форуме по борьбе с коррупцией, организованном Всемирным банком и Американским агенством информации (ЮСИА), коррупция была названа «самым серьезным вызовом развитию в XXI веке». Отметив, что с этой проблемой сталкиваются все без исключения государства, представители стран-участников подчеркивали, что в странах, решающих задачи модернизации, коррупция «лишает граждан их основных прав: права на экономические возможности и политические свободы».
В «Индексе восприятия коррупции» 1997 года, составленном международной организацией "Транспэрэнси Интернешнл"1, КНР занимала 41-е место среди 52 стран. Согласно его данным уровень коррумпированности в Китае составлял 2,88 балла (10 баллов -«свободное от коррупции государство» и 0 - «полностью коррумпированное»2). В Индексе 2000 г. КНР переместилась на 63-е место среди 90 стран с показателем 3,1 балла. Результат Гонконга - 7,7 балла, России - 2,1 (82-е место).
Материалы официальных средств массовой информации и данные социологических опросов подтверждают озабоченность сложившейся ситуацией партийного руководства и рядовых граждан. В отчетном докладе 15-му съезду КПК в сентябре 1997 г. Генеральный секретарь Цзян Цзэминь назвал коррупцию «раковой опухолью, угрожающей жизнедеятельности китайского общества», фактически признав ее системный характер. По оценкам китайского экономиста Ху Аньгана
1 Международная организация, цель которой - борьба с коррупцией среди государственных служащих разных стран. Штаб-квартира находится в Берлине.
Political and Economic Risk Consultancy, Asian Intelligence Issue U 482. - 26 марта 1997 г. Необходимо отметить, что при составлении Индексов применяется оценочный подход, определяющий представления о сложившейся ситуации в различных социальных группах (предприниматели, государственные служащие, работники государственных предприятий, представители ди п ломати ч ее ко го ко рпу са), экономические потери от коррупции за последние 5 лет составляли 13-17% ВНП ежегодно, а 15-20% государственного финансирования оседает в карманах «морально разложившихся» чиновников. Участники массовых волнений, число которых за последние два года значительно возросло, открыто обвиняют местных бюрократов в «усугублении тягот простого народа», возможности чего многократно возросли в результате децентрализации административного процесса: от самовольного взимания налогов с крестьян до распродажи активов государственных предприятий их руководителями, а также хищения средств, выделяемых для организации переобучения и выплаты пособий по безработице. Все это усугубляется необходимостью продолжения «жестких» реформ, что еще более повышает опасность политической нестабильности.
Актуальность исследования обоснована прямой зависимостью между степенью распространения коррупции среди представителей государства и легитимностью политической системы. Это, в свою очередь, привлекает внимание к сложным политическим процессам, лежащим в основе этого взаимоотношения. Сегодня это - ключевой вопрос повестки дня КПК, что убедительно доказывают кампании «три представлять» и «три разъяснять», целью которых является расширение социальной базы КПК (превращение ее в передовой отряд всего китайского общества, а не только пролетариата) и пропаганда адаптированной к изменившимся условиям идеологии, которая, не ставя под сомнение правящее положение партии, фактически провозглашает ее готовность к переходу к рационально-легальной форме правления, который, конечно, будет постепенным и строго контролируемым. Австралийский политолог Л.Холмс подчеркивает вынужденность этого шага, называя в качестве главной причины «идеологическую ограниченность» в выборе методов решения сегодняшних проблем, поскольку теоретическая платформа КПК, созданная по советскому образцу с его обоснованием безусловного приоритета политики над экономикой, в отличие от либеральных демократий, лишает партийную элиту возможности сослаться на неподконтрольные ей «законы рынка», «объективные экономические условия» и т.п. Таким образом, проведение непопулярных реформ немедленно ставит под вопрос правомерность правящего положения партии для многочисленных пострадавших от них.
Что касается оснований легитимности власти, то, как и другие коммунистические партии, КПК представляет собой типичный пример «целеориентированного» лидерства, легитимность которого основана на способности достижения провозглашенной цели, средства для чего избираются весьма произвольно. Долгое время правящее положение КПК было прочным благодаря в основном достигнутой цели превращения Китая из отсталой аграрной страны в «передовое социалистическое государство». Однако современные условия, особенно активная интеграция страны в мировое сообщество, требуют перехода от персонифицированной политики к процедурной, укрепления культуры закона, решения многочисленных вопросов «упорядочения партийного стиля», среди которых главное место занимает коррупция. Отсюда, в качестве объекта диссертационного исследования выделена динамика содержания понятия коррупции и соответствующие изменения в антикоррупционной стратегии руководства страны как составная часть перехода от «целеориентированного» к рационально-легальному лидерству, отличительными чертами которого является равенство всех перед законом и, соответственно, «главенство закона, а не людей», переход от персонифицированной к процедурной политике, а также превращение КПК в партию, пользующуюся доверием народа и способную возглавить реформы.
Задача смены оснований легитимности власти неизбежно подводит нас к проблеме политической культуры. Руководство КНР неоднократно подчеркивало, что для решения «накопившихся проблем, в том числе преодоления разложенческих тенденций», необходимо использовать комплексный подход, в котором активную роль призвана сыграть традиционная китайская мораль, что сделает эту работу «близкой и понятной широким массам». Однако необходимо подчеркнуть, что влияние, оказываемое традиционной политической культурой на характер и ход политического процесса, в отношении коррупции может означать значительные препятствия на пути ее искоренения и необходимость делать поправку на «культурный фактор» в антикоррупционной стратегии.
Учитывая вышеизложенное, представляется обоснованным выделить целью работы определение места и роли политической культуры в подходах к проблеме коррупции в КНР. Отсюда, конкретные задачи работы политологического характера формулируются следующим образом:
1. Рассмотреть «культурные корни» коррупции в Китае: особенности социальной организации и связанные с ними традиции отношений взаимных обязательств (гуаньси), их трансформацию в периоды политических потрясений: революции 1949 г. и реформ 1978 г. Продемонстрировать сохраняющееся влияние неформальных связей как фактор, способствующий распространению коррупции в ее современном понимании, и снижающий эффективность антикоррупционных мер.
2. Коротко охарактеризовать специфику «рабочего стиля» традиционной китайской бюрократии и формирование новых образцов бюрократического поведения под влиянием политической культуры советского типа после 1949 года.
3. Показать изменение функций руководящих работников и связанного с ним их социального (статусного) положения в ходе реформ в рамках изучения влияния модернизации на социальную структуру и политическую культуру КНР. 4. Осветить роль политического аспекта борьбы с коррупцией: от консолидации реформаторского крыла в КПК и отказа от методов культурной революции на начальном этапе реформ до начала укрепления легитимности КПК на рационально-легальной основе, доказательством чего должны стать успехи в антикоррупционной борьбе, подтверждающие способность партии к обновлению «изнутри». Обратить особое внимание на изменение характера взаимоотношений между государством и обществом в КНР, в частности выдвижение на первый план задачи сохранения социальной стабильности, что можно рассматривать как специфическую форму влияния граждан на политический процесс.
5. Проследить изменения в этимологии понятия «коррупция» и динамику антикоррупционных мер в КНР на различных этапах реформ.
Поставленные исследовательские задачи обусловили использование широкого круга источников: материалов партконференций по вопросам укрепления партийной дисциплины и рабочего стиля; Административного и Уголовного Кодексов КНР; материалов Центральной Комиссии по проверке дисциплины, сессий ВСИП, совещаний Госсовета, посвященных созданию «неподкупного правительства» и соблюдению самодисциплины руководящими работниками. Многие из источников вводятся в научный оборот впервые, среди них серия «Знать закон, соблюдать закон» - совместное издание Народной прокуратуры пр. Гуандун и Независимой Комиссией по борьбе с коррупцией ОАР Гонконг, освещающее различия в законодательстве о коррупции и дающее ответы на практические вопросы предпринимателей; отчеты об инспекционных поездках руководителей партии и государства в разные районы страны, которые в последние годы часто связаны с проведением «направленных» антикоррупционных кампаний; аналитические публикации информационно-исследовательских отделов высших партийных и государственных органов, издаваемые в тематических сборниках Центра информации по общественным наукам Народного университета Пекина (серии «Коммунистическая партия КНР», «Политика КНР»); руководства для партийных и государственных работников низового и среднего звена, разъясняющие политику в отношении отдельных проявлений коррупции и практическую реализацию положений законодательных актов и партийных инструкций. Важным источником эмпирических данных стала китайская периодическая печать, в том числе партийные издания «ограниченного» распространения, научные издания и справочные материалы.
Ценные сведения о новейших тенденциях в изучении коррупции, материалы международных конференций, статистические данные о коррупции в КНР и других странах были получены с интернет-сайтов организации «Трансперэнси Интернешнл» (http:Wwww.transpareiicy.org),
Проекта по повышению отчетности правительств стран Латинской Америки (The Americas Accountability/Anti-Corruption Project), финансируемого Американским агентством по развитию (www.respondanet.com), Интернет-центра по изучению коррупции (http://www.gwdg.de/ uwvw/welcome.html). Интернет-страницы информационных агентств CNN-Asia (http:Wasia.cnn.com), ВВС (www.bbc.com), новостные сайты www.latelinenews.com, www.insidechina.com, интернет-версия журнала "Far Eastern Economic Review" (www.feer.com) не только публикуют сведения о последних событиях в области борьбы с коррупцией в КНР, но и предоставляют возможность пользования собственными архивами;, что существенно облегчает задачу поиска эмпирических данных.
«Происхождение» коррупции, ее влияние на политическую систему и ход модернизации, а также особенности «социалистической» коррупции подробно исследовались в социологической и политологической литературе. Антология «Политическая коррупция» (1989 г.) определяет коррупцию как «девиантное поведение, связанное с особой мотивацией -получением личной выгоды за общественный счет».
Подходы школ, ведущих исследования девиантного политического поведения и коррупции в частности, объединяются в три главных направления: подход «государственного поста», основным содержанием которого является концепция государственного (общественного) поста и связанных с ним норм, которым обязаны подчиняться чиновники. Коррупция, следовательно, трактуется как отклонение от следования этим правилам. Приверженцы этого подхода - Д. Бэйли , Г. Мюрдаль4, Дж. Най5 и др. Так, по Бэйли, «коррупция, связываемая прежде всего со взяточничеством, - общий термин, охватывающий неправомерное использование власти для получения личной выгоды, не обязательно имеющей финансовое выражение». Последнее обстоятельство очень важно для изучения коррупции в Китае с позиций политической культуры: ввиду важности, придаваемой поддержанию неформальных социальных связей (гуаньси), получаемая нечестными чиновниками «оплата» неправомерного использования своих служебных полномочий часто рассматривается обеими сторонами как «возвращаемая услуга». — Дж. Най определяет коррупцию как «поведение, девиантное от нормальных обязанностей государственного служащего ввиду преследования им частного (семейного, группового) материального или статусного интереса; или которое нарушает правила относительно использования влияния, связанного с получением личных благ. Это включает взяточничество - использование вознаграждения для искажения суждения человека, облеченного властью; непотизм - заботу о чьем-либо
3 Дэвид Бэйли - профессор аспирантуры страноведения университета г. Дэнвера (США).
Гуннар Мюрдаль — профессор международных экономических отношений Стокгольмского университета. 5 Джозеф Най - профессор наук о правительстве Гарвардского университета (Бостон, США). благе по причине родственных связей, а не общественных интересов; и неправомерное использование государственных средств - незаконное распоряжение общественными ресурсами во имя достижения собственного блага»й.
--- Прагматический подход к коррупции разрабатывается в рамках экономических рыночных теорий, он особенно популярен среди авторов, изучающих западные общества на ранней стадии их развития и современные незападные общества7, особенностью которых является «перекрывание» государственной и частной сфер жизни, что ведет к распространению рентоориентированного поведения - отношения бюрократа к государственной должности как к собственному предприятию, прибыль от которого он стремится максимально увеличить. Проблема усугубляется расплывчатой формулировкой или полным отсутствием норм, регулирующих поведение чиновников.
Обращает внимание на роль «потребителей» услуг коррумпированных представителей власти Н.Лефф: «Коррупция -внезаконный (экстралегальный) институт, используемьгй частными лицами или группами для оказания влияния на действия бюрократии... Само по себе существование коррупции демонстрирует только то, что данные группы участвуют в процессе принятия решений в большей степени, чем предполагалось»8. Это определение вполне возможно использовать при изучении коррупции в современном Китае, однако оно смещает акцент с интересующей нас государственной бюрократии на ( J.S.Nye "Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis V/American Political Science Review, Vol. LXI. U 2 (June 1967). - Стр. 417-427. Цит. no Political Corruption: A Handbook. - New Bmnswik(USA).- 1989 г.-Стр. 966.
1 См. например R.Tilman "Emergence of Black-Market Bureaucracy, Administration and Corruption in the New States 7/Public Administration Review, Vol. 28 #5, - September-October і 968 г. - Стр 437-444: R.F.KIitgaard "Corruption in Developing Countries". - University of California Press (USA). - 1988 г.; R.Theobald "Corruption, Development and Underdevelopment", - Duke University Press (USA). - 1 990 r. s Натаниэль Лефф - профессор Колумбийского университета (Нью-Йорк, США), - Цит. по: Political Corruption: A Handbook. -New Brunswik (USA). - 1989 г. -Стр. 389. деятельность новых социальных групп, созданных в процессе реформ, что является темой отдельного исследования.
Приверженцы подхода «общественного интереса» считают, что фокус первой группы определений слишком узок, вторая же группа чересчур всеохватна. Карл Фридерик предполагает, что «коррупция существует тогда, когда чиновник, на которого возложены определенные обязанности..., монетарными или другими вознаграждениями, не предусмотренными законом, склоняется к принятию решений или действиям в пользу того, кто предоставляет это вознаграждение, нанося таким образом ущерб обществу и его интересам»9. Эту группу подходов можно также назвать «теориями последствий» - основное внимание уделяется ими последствиям незаконных действий государственных служащих для общества. Проблема здесь заключается в расплывчатости понятий «общественный интерес» или «общее благо» и возможности их определения и произвольной интерпретации представителями различных групп давления, противоборствующими политическими фракциями, ищущих легитимации существующего режима на новой основе или кардинальной перестройки всей системы, что опасно превращением коррупции в инструмент расправы с политическими противниками. ґ Отдельную группу составляют проблемы взаимосвязи модернизации и коррупции и значение, приобретаемое последней в обновляющихся обществах. Еще в 1968 г. С.Хантингтон, изучая политическое устройство «новых государств», писал о «наибольшей распространенности коррупции на стадии активной модернизации в любой культурной среде», приводя в качестве примера промышленную революцию и связанное с ней «появление новых источников богатства и власти, а также новых классов, предъявляющих свои требования к
4 Карл Фридерик - профессор политологии Гарвардского и Гейдельбергского университетов. - Цит, по: Political Corruption: A Handbook. - New Brunswik (USA). - 1989 г. - Стр. 10. правительству» в Великобритании и Америке XIX в. По мнению С.Хантингтона коррупция — одно из самых ярких свидетельств отсутствия эффективных политических институтов, и повышенная степень коррумпированности стран Латинской Америки, Азии и Африки по сравнению с западными государствами в значительной степени может быть отнесена на счет различий в уровне политического развития10.
Причинами «вспышки» коррупции в период модернизации Хантингтон считает изменения в базовом кодексе ценностей общества, особенно постепенное принятие отдельными группами универсальных ценностей достижений и укрепление идеи о равенстве прав и обязанностей всех граждан по отношению к государству. В этом контексте он называет коррупцию «не девиантным поведением по отношению к принятым нормам, а несоответствием изменившихся норм принятым стандартам поведения». Коррупция «требует признания различия между общественной ролью и частным интересом; в условиях традиционных обществ это обычно обозначает различение обязательств перед государством и семьей». В случае его признания доминантными социальными группами поведение государственных служащих, направленное на защиту интересов своей семьи, которое, кстати, обычно активизируется в условиях представления «чуждых» и потому враждебных норм достижений, начинает расцениваться как непотизм -принятие решений в пользу отдельных лиц, а не общества, по причине родственных связей.
Воздерживаясь от однозначного осуждения коррупции в модернизирующихся государствах, С.Хантингтон подчеркивает, что для новых источников благосостояния и политического влияния коррупция становится «неправильным» способом ассимиляции в политическую жизнь
См. S.Huntington "Political Order in Changing Society 1 (глава "Modernization and Corruption"). - Yak University Press (USA). - 1968 г. -Стр. 59-71. и предъявления своих требований политической системе, поскольку законные каналы для этого разрабатываются ею с опозданием. Их стремление - стать участниками политической деятельности, а не «отчужденной оппозицией», что произошло бы в случае полного перекрывания «коррумпированных каналов участия» и представляло бы значительно большую опасность для правящего режима. Таким образом, один из парадоксов коррупции - ее потенциальная возможность поддерживать общественную стабильность (конечно, ограниченное время).
- Рассуждая о распространенном взгляде на коррупцию как пренебрежение представителями государственной структуры интересами рядовых граждан, автор отмечает, что неуклонно возрастающее политическое влияние народных масс в конце концов приводит к осознанию себя как влиятельной политической силы и последующему «обмену» ими своих избирательных голосов на уступки со стороны режима: сохранение рабочих мест на убыточных госпредприятиях, соцобеспечение и т.п., что позволяет говорить не только о «коррупции власть имущих», но и о «коррупции бедных»11. В КНР набирают силу схожие процессы: говорить о населении как о политической силе в полном смысле этого слова пока рано, но не вызывает сомнений повышенное внимание власти к «мнению народа», что легко проследить на примере антикоррупционной стратегии последних лет, одним из императивов которой стал возврат доверия народа Коммунистической партии, поддержка которой в последние годы упала до критической отметки. — Что касается действенного ограничения коррупции, то, по Хантингтону, оно заключается в поиске приемлемого компромисса между идеальными и реальными стандартами поведения госслужащих и постоянным усилиям по приближению их обычного поведения к этим
11 См. S.Huntington "Political Order in Changing Society" (глава "Modernization and Corruption"). - Vale University Press (USA). - 1968 r. - Стр. 59-7!. нормам. В результате формируется в основном устойчивое согласие между формально предписанными нормами и практическим поведением вследствие некоторого отступления от принципов обоих12. Он также предупреждает об опасности чрезмерного рвения: «в крайних случаях нетерпимость к коррупции может принять форму фанатичного пуританизма, характерного для большинства революционных и некоторых милитаристских режимов на ранней стадии их развития... Категорическая антикоррупционная ментальность оказывает значительный эффект, сходный с тем, что производит сама коррупция» -.
Исследуя коррупцию в странах Юго-Восточной Азии, Г.Мюрдаль использует это понятие «в самом широком смысле: как использование власти и влияния, ассоциирующихся с постом в государственной иерархии или с особым положением, занимаемым в обществе, в неподобающих или личных целях». Говоря о смене, падении или критическом ослаблении легитимности правящего режима в Непале, Пакистане, Китае, он подчеркивает, что во многих случаях решающей причиной этого стала «привычная практика недостойного поведения государственных деятелей и сопутствующее распространение незаконных действий среди предпринимателей и рядовых граждан»14. Далее, «укоренившаяся культура взяточничества и бесчестности расчищает дорогу авторитаритарному режиму, который, изобличая и наказывая факты коррупции среди своих предшественников, обеспечивает себе изначальную поддержку политически активного слоя общества»1-.
12 См, S.Huntington "Political Order in Changing Society" (глава "Modernization and Corruption"). - Yale University Press (USA). - 1968 г.-Стр. 59-71.
13 Там же.
11 G.Myrdal "Corruption - Its Causes and Effects "//As і an Drama: An Enquiry into the Poverty of Nations, Vol.2. - NY: Twentieth Century (USA). - 1968 r. - Стр. 937-951. Цит. no Political Corruption: A Handbook". - New Brcmswik (USA). - 19S9 r. - Стр. 405. G.Myrdal "Corruption - Its Causes and Effects V/Asian Drama: An Enquiry into the Poverty of Nations, Vol.2. - NY: Twentieth Century (USA). - 1968 r. - Стр. 937-951. Цит. no Political Corruption: A Handbook". -New Brunswik (USA). - 1989 r. - Стр. 405. Особенно часто эту возможность используют коммунистические и милитаристские правительства.
В работе 1968 года, посвященной «азиатской» коррупции,
Г.Мюрдаль отмечал «неприкосновенность» этой темы в академических исследованиях. Главным препятствием называлась невозможность проведения эмпирических исследований. В этих условиях изучение особенностей политической культуры выступало на первый план, поскольку давало возможность сосредоточиться на «фольклоре коррупции» - представлении о состоянии дел и реакции рядовых граждан на сложившуюся ситуацию, а также их оценка усилий властей по исправлению ситуации. Даже в странах с жесткой информационной монополией государства это неизбежно отражается в художественной литературе, кино, телевидении, даже официальной печати.
Официальные материалы антикоррупционных кампаний, которыми, по определению Г.Мюрдаля, являются «законодательные, административные и юридические меры и институты, устанавливаемые для усиления контроля за государственными служащими и укрепления их морали»16, широко публикуются даже в самых «закрытых» обществах. Безусловно, однобоко освещая проблемы и события, они, тем не менее, помогают обозначить направления научного поиска.
Большое количество работ, посвященных коррупции в социалистических политических системах, было опубликовано в 70-80-е гг.17 Структурный характер коррупции объяснялся всеохватностью госсектора, неповоротливостью плановой экономики и системой номенклатуры. Принципиальное отрицание самой возможности
16 G.Myrdal "Corruption - Its Causes and EfFects"//Asian Drama: An Enquiry into the Poverty of Nations.
Vol.2. - NY: Twentieth Century (USA). - 1968 r. - Стр. 937-951. Цит. no Political Corruption: A Handbook". - New Brunswik (USA). - 1989 r. - Стр. 408.
17 См. например J.Kramer "Political Corruption in the USSR 7/The Western Political Quarterly, Vol. 30, # 2 (June 1977), Стр. 213-224; A.Katsenelinboigen «Corruption in the USSR: Some Methodological Notes»//Corruption; Causes, Consequnces and Control (ed. by M.Clarke), - NY: St.Martin s Press (USA). 1983 r. злоупотреблений и «морального разложения» в условиях «передовой политической системы социализма» вело к замалчиванию проблемы и запрету на ее исследование, что, в свою очередь, лишало руководство действенных методов борьбы с коррупцией, оставляя краткосрочные кампании и политучебу в качестве ответа на возникающие вопросы. Оценивая влияние коррупции на политическую систему социализма, учитывая, что большинство компартий не были ориентированы на модернизацию, исследователи отмечали ее способность «подавлять перемены, оттягивая проведение фундаментальных реформ и представляя незаконные стимулы к сохранению гегемонии существующего режима»1 .
В работе, посвященной политической коррупции в СССР, Д.Крамер указывает на неизбежность коррупции в СССР, где она «часто выполняет функции, по разным причинам не осуществляемые государством» . Однако, представляя школу критики «государства развития», автор подчеркивает, что главная причина повсеместного распространения коррупции в СССР - использование КПСС государственных институтов как главного инструмента социальных перемен и неусыпного политического контроля. В этом отношении СССР подчинялся общей тенденции развития «новых государств» с огромным значением, придаваемым там государству как основному агенту развития. Однако непосильность задачи тотального контроля всех без исключения повседневных решений для любого института, включая государство, не могла не породить множества возможностей для злоупотреблений.
Обилие и запутанность административных нормативных актов, постоянно дополнявшихся ведомственными распоряжениями, вынуждали управленцев среднего и низового звена постоянно обходить их при
См. "Vulnerability to Corruption: Variation Among Systems"//Politica) Corruption: A Handbook". - New Brunswik (USA). - 1989 r. - Стр 444.
19 J.Kramer "Political Corruption in the USSR 7/The Western Political Quarterly, Vol 30, # 2 (June 1977). -Стр. 213-224. исполнении служебных обязанностей. Другая причина структурного характера коррупции в СССР - «участие в коррумпированной деятельности групп и отдельных лиц, исключенных из процесса принятия политических решений, для саботажа угрожающих их положению решений или перераспределения общественных ресурсов и власти для укрепления своих позиций»2". В качестве примера Д.Крамер приводит деятельность руководителей мелких предприятий «неприоритетных» отраслей промышленности, которые после получения плановых заданий использовали все возможные способы для добывания необходимых материалов или снижения требований.
Наконец, советские бюрократы «не рассматривали и не осуждали собственные недозволенные действия с позиций морали». Этот факт отражал как противоречия в официальной системе ценностей, так и неприятие ее массами. Приоритет целей ускоренного экономического роста противоречил требованиям соблюдения социалистической законности, поскольку способствовал укоренению среди представителей государства идеи оправданности любых действий для достижения заданных целей в короткий срок. Здесь также проявляется неэффективность процесса социализации: политическая система оказалась не в состоянии индоктринировать бережное отношение к «общенародной» собственности.
Отметим, что использовавшиеся в СССР (как и в других соцстранах) средства и методы борьбы с коррупцией не только не убеждали потенциальных нарушителей в неотвратимости сурового наказания, но напротив подтверждали оправданность коррумпированных действий, поскольку их немедленный эффект практически всегда перевешивал маловероятную опасность наказания. J.Kramer "Political Corruption in the USSR"//The Western Political Quarterly, Vol. 30, # 2 (June 1977). -Стр. 220. Подход политической культуры получил признание среди исследователей проблемы коррупции в СССР. Так, У.Дифранческо и З.Гительман определяли коррупцию как «скрытое участие в проведении политики», подчеркивая, что в советском варианте политическое участие происходило либо «вне созданных для этого институтов, либо в их рамках, но не в предусмотренной политической системой формах»21. По их мнению, в «русско-советском» случае (как и во многих других, особенно в странах «третьего мира») не происходило развития политической культуры по направлению к культуре участия, а, напротив, «политическая система советского типа, являясь структурой синкретического характера, постоянно приспосабливала традиционные клиенте листе кие способы взаимодействия к институтам, формально разработанным для демократического участия»22. -—
Учитывая многогранность проблемы, значительное внимание автор уделила работам, анализирующим социально-политические факторы, оказывающие влияние на распространение коррупции. Применение в работе подхода политической культуры обусловило обращение к работам Л.С.Переломова, А.С.Мугрузина, П.М.Кожина, Г.Ф.Салтыкова, В.В.Малявина, К.М.Тертицкого затрагивающим различные аспекты китайской политической культуры: «власть традиций», условия их формирования, передачи и распространения, обстоятельства, способствующие преемственности политических традиций, особенности взаимоотношений индивида и общества с государством в Китае и КНР, идеологические и философские аспекты традиционной политической культуры Китая.
- См, W.DiFranceisco and Z.Gitelman "Soviet Political Culture and Covert Participation in Polity lmplementation V/American Political Science Review, Vol. 78, # 3, 1984 r. - Стр. 603-621. 22 CM. W.DiFranceisco and Z.Gitelman "Soviet Political Culture and Covert Participation1 in Policy Implementation"//American Political Science Review, Vol. 78, # 3, 1984 r, - Стр. 604. Созданию более завершенной картины способствовали работы Д. Ой, посвященные трансформации государственной власти, рассматриваемой через призму взаимоотношений центра и провинций; а также проведению политики государства в китайской деревне. Публикации А.Чан и К.Мини исследуют механизм появления новых социальных групп как следствие складывания рыночных отношений в КНР и "вызов", представляемый ими для государства-партии, а также социальные последствия появления новых источников благосостояния и перераспределения доходов. Интересны сопоставления с опытом Гонконга и Тайваня. Подробный анализ их законодательства и политических реалий, а также разработки антикоррупционной стратегии содержится в работах Л.М.Гудошникова, Э.О.Батчаева, Н.И.Ивановой. Новая работа А.С.Костяевой, посвященная криминальным братствам Тайваня, предостерегает о деструктивном для общества "срастании" криминала и политики.
Согласно данным, полученным в ходе крупного исследовательского проекта «Теневая Россия» Центра по изучению нелегальной экономической деятельности Российского государственного 24 См. «Восток», 2000 г.:- № 1. - Стр. 65-113; № 3. - Стр. 88-117; № 5. - Стр. 76-91. гуманитарного университета (ЦИНЭД РГГУ), сегодня теневой сектор составляет от 40 до 80% российской экономики. Выводы, основанные на результатах соцопросов, подтверждают особую роль ценностей правового порядка в рядах представителей класса предпринимателей для разрушения «теневого союза между бизнесом и чиновничеством». Необходимость разделения политической власти и права распоряжаться собственностью - ключевой момент в устранении причин коррупции в аппарате управления, органах правопорядка и судебной системе.
Исследования, посвященные проблеме коррупции в КНР, подчеркивают важность политической культуры советского типа для формирования «китайского социалистического» варианта коррупции, и ее сохраняющееся влияние на выработку стратегии ее ограничения. Предметом изучения Алана Лю, Винг Ло, Гун Тин, Джулии Квонг является коррупция эпохи «классического социализма» и начального периода реформ (1978-1989 гг.). Типологию коррумпированных поступков, основанную на возможностях для злоупотреблений, порождаемых реформами, предлагает Г.Уайт. И, наконец, антикоррупционные кампании как признак кризиса легитимности коммунистических партий на примере СССР и КНР - предмет исследования Л.Холмса.
Ввиду уже упоминавшихся сложностей с оценкой реального положения дел Т.Гун предлагает исследовать коррупцию как «последствие» конкретной политики, привязывая ее исключительно к политическим реалиям и определяя как поведение бюрократов «девиантное от норм, обусловленных контекстом конкретной политики»25. Безусловно, политический контекст всегда имел определяющее значение для деятельности руководящих кадров (ганьбу), в
25 Gong Ting "The Politics of Corruption in Contemporary China: An Analysis of Policy Outcomes". - (USA). -1994 г.-Стр. II. самом определении коррупции в любом обществе всегда присутствует политический подтекст, однако стремление ограничить ее исследование исключительно политическим аспектом будет означать чрезмерное сужение предмета исследования.
Д.Квонг обращает внимание на постоянные изменения и дополнения понятия коррупции и предлагает использовать сочетание определений, дающихся в юридическом и административном (организационном) законодательстве. Первое запрещает поведение, в конечном итоге подрывающее государственную власть, и легитимизирует наказания за его различные проявления. Второе же гораздо более детально называет не только случаи «черной», однозначно оцениваемой как незаконной, коррупции, но и перечисляет неэтичные действия, потенциально к ней ведущие, хотя в момент совершения классифицировать их как коррупцию в юридическом смысле сложно: это скорее «моральное разложение» {фухуа, фу бай), подрывающее авторитет государственных служащих в обществе. Таким образом, Д. Квонг приходит к общему определению коррупции как нарушению юридических и организационных правил и норм государственными (коллективными) административными работниками для злоупотребления вверенными им материальными и нематериальными государственными и частными ресурсами, их «обмена» или присвоения в личных интересах, на благо своей семьи и друзей или своей организации26, причем «личные интересы» часто не имеют материального выражения.
А.Лю затрагивает роль средств массовой информации в КНР в решении проблемы коррупции. Являясь агентом политической власти, ответственным за формирование общественного мнения, официальная печать вследствие этого не рассказывает о явлениях, негативно влияющих на авторитет правящей партии, до тех пор, пока они не примут
:б Kvvong J."The Political Economy of Corruption in China". - M.E.Sharpe, - New York. - 1997 r, - Стр. 25. угрожающих масштабов. Поэтому, опираясь на результаты обзора материалов о коррупции в газете «Жэньминь жибао» за 1977-1980 гг., автор делает вывод о ее чрезвычайно широком распространении27.
Говоря о причинах распространения злоупотреблений, автор отмечает размытость функций китайских предприятий и организаций, вынужденных решать множество социополитических задач, непосредственно не относящихся к их производственным и административным задачам; многолетняя индоктринация идей коллективизма и эгалитаризма привела к размытости границ между личным и общественным в представлениях людей, в результате чего посягательства на «общенародное» имущество не встречали морального сопротивления. А.Лю также ссылается на идею «старения институтов» А.Рогова и Г.Лассуэла: на завершающем этапе «жизненного цикла» с утратой революционного идеализма и преобразовательной энергии, свойственной организациям на ранних стадиях их развития, они превращаются в бюрократические по своей сути институты, что неизбежно ведет к усилению коррупции .
В.Ло исследовал методы борьбы с коррупцией в КНР и Гонконге в период 1951-90 гг., применяя подход марксистской социологии. По его мнению К.Маркс, А.Грамши и их последователи разработали наиболее совершенный теоретический инструментарий для изучения политических институтов и процессов. В.Ло резко критикует функционалистские, рационально-легальные и модернистские школы, называя их «статичными и антиисторическими» за невнимание к понятиям «класса», «идеологии» и политического потенциала «социального осуждения» (social censure) коррупции. Автор подчеркивает, что представители элит,
27 См. Liu A.P.L. "The Politics of Corruption in the People s Republic of China V/American Political Science Review, Vol. 77.- 19S3 г.-Стр. 602-623.
23 Rogow A. and Lasswell H. "Power, Corruption and Rectitude". - N.J.: Prentice Hall (USA). - 1963 г. Цит. no Liu A.P.L. "The Politics of Corruption in the People s Republic of China V/American Political Science Review, Vol. 77.- 1983 r.-Crp.615. выносящие морально-политические оценки и суждения благодаря своему доминирующему положению, определяют виды поведения, относимые к коррупции, однако в то же время именно они получают от нее наибольшую выгоду, как имеющие доступ к политическим и экономическим ресурсам. Очевидное противоречие В.Ло предлагает разрешить, применяя концепцию «социального осуждения» К.Самнера, основная идея которой - вынужденная готовность господствующего класса осудить коррупцию в своих рядах за счет ущемления собственных интересов ввиду того, что у него есть весомая причина для беспокойства: социальная напряженность, собственная пошатнувшаяся легитимность, необходимость изоляции политических противников29.
Теоретическая и методологическая основа. Сложность и неоднозначность феномена коррупции обосновывают необходимость применения комплексного подхода к ее изучению. Определяющими стали положения функционалистских теорий коррупции, главным из которых является «выполнение» коррупцией определенных задач на этапе модернизации, когда она подменяет не разработанные для этого институты. Не оправдывая существование коррупции как таковой, авторы (С.Хантингтон, Д.Бэйли) считают ее неизбежной ценой глубоких преобразований - болезнью, «переболев» которой общество продолжит поступательное развитие. Настоящий подход позволяет отойти от морализаторских суждений и взвешенно оценивать ситуацию в КНР.
Выделив роль традиционной политической культуры в качестве цели диссертационного исследования, автор опиралась на выводы общей теории политической культуры, разработанной Г.Алмондом, Р.Соломоном, К.Джовиттом, З.Бжезинским, С.Хантингтоном30. Все они
29 Wing Lo «Corruption and Politics in Hong Kong and China». - Open University Press (USA). - 1994 r. Стр. 38.
30 См. например Almond G, "Communism and Political Culture Theory "//Comparative Politics, Vol. 15,
January, 1983 r. - Стр. 127-138; Almond C, Genco S. "Clouds, Clocks, and the Study of Poll tics //World
Politics, Vol. 29 (July 1977). - Стр. 399-422; Solomon R. "Mao s Revolution and the Chinese Political подчеркивали, что изучение политической культуры является необходимой, однако ни в коем случае не замещающей более общий системный подход исследовательской перспективой, поскольку дает возможность включить постоянное значительное влияние, оказываемое обществом на характер, качество и «стиль» политической жизни.
Отправной точкой «организационного» варианта теории политической культуры, предложенного К.Джовиттом, стали идеи о необходимости радикального обновления политической культуры в ключевые периоды развития социалистических политических систем -трансформации, консолидации и модернизации, - а также о потенциале политических традиций, способных в значительной степени «переопределить» цели проводимой политики и ее конечный результат. Учитывая особенности политической традиции Китая, применение данного подхода в настоящей работе особенно плодотворно.
Теория «коммунистического неотрадиционализма» Э.Уалдера продолжает изучение политической культуры КНР в том же организационном ключе и делает акцент на положительные стимулы, предлагаемые за подчинение проводимой политике, несмотря на ограничения, накладываемые на поведение граждан системой политического контроля. Это и является главным выводом (и парадоксом) концепции: выдвигая на первый план безличные идеологические стандарты поведения, особенно во время попыток режима радикально преобразовать существующую социальную структуру, компартии неизбежно оказываются зависимыми от последователей среди консервативного в политических пристрастиях населения, которые требуют преференциального отношения в обмен на лояльность идеологии. Таким образом, повседневная практика партийного
Culture". - University of Michigan Center for Chinese Studies (USA). - 1972 г.; S.Huntington "Political Order in Changing Society". - Yale University Press (USA), - 1968 г.; "Understanding Political Development" (ed, by M.Weiner and S.Huntington). - Boston (USA). - 1987 r. руководства всегда включает создание и поддержание опоры в лице таких активистов. Их лояльность систематически вознаграждается строго нормированными благами, распределением которых в социалистическом обществе ведают исключительно чиновники. В результате образуется в высокой степени институционализированная система патронажно-клиентельных отношений, поддерживаемая партией, и неотделимая от ее власти. Э.Уалдер утверждает, что сейчас в КНР происходит очевидный переход к патерналистским властным отношениям, которые постепенно вытесняют отношения, построенные на идеологической основе, и изменяют, но не уменьшают зависимость индивида от институтов государства, что считается неизбежным последствием экономической модернизации, создающим условия для политических реформ.
Вместо социальной атомизации, подчеркиваемой тоталитарными теориями, неотрадиционализм придает особое значение богатой субкультуре «инструментально-персональных связей», посредством которых граждане обходят формальные ограничения для получения социальных благ, контролируемых чиновниками низового уровня.
Партийная идеология всегда была непримиримо настроена по отношению к этим «беспринципным» связям, балансирующим на грани коррупции.
Однако из-за «перекрывания» экономической и политической сфер жизни, экономики дефицита и принятия множества «жизнеобеспечивающих» решений исключительно «усмотрением» бюрократов низового звена, система структурно поощряет эти связи. Они в свою очередь придают коррупции в социалистических системах «врожденный» характер. По Уалдеру, коммунистические политические системы эволюционируют в направлении не имеющей исторического прецедента системы «институционализированного клиентелизма» -властных отношений, построенных на зависимости граждан от институтов государства и конкретных руководителей, что создает «замкнутый круг» коррупции31.
Научная новизна и практическая значимость работы определяется привлечением значительного числа источников и литературы, освещающих различные стороны феномена коррупции, а также применением теоретических подходов, сосредоточенных на социополитических условиях ее распространения и факторах, тормозящих антикоррупционную работу. Внимание, уделяемое в работе роли традионнои политической культуры, наглядно демонстрирует ее способность не только значительно трансформировать конкретную политику, но и «перенаправить» ход реформ в целом, учитывая значительные усилия по изменению массовых культурных ориентации, которые приходится предпринимать руководству страны для преодоления естественно настороженного отношения граждан к переменам. Теория коммунистического неотрадиционализма раскрывает механизмы постоянного возрождения традиционных социальных взаимоотношений и усиления их позиций в периоды радикальных политических перемен, что, применительно к проблеме коррупции, отрицательно влияет на эффективность антикоррупционных мер.
Проводимые в последние годы исследования подчеркивают необходимость «включения» общества в борьбу с коррупцией. В диссертационном исследовании этот процесс трактуется как происходящий в форсированном порядке: не имея традиций гражданского участия в политическом процессе, необходимость укрепления легитимности КПК, которая, в свою очередь, зависит от сохранения социальной стабильности, вынуждает власть ставить «мнение народа» во главу угла. Для борьбы с коррупцией это необходимо для обеспечения «обратной связи» - получения информации о наболевших проблемах, но
31 См. Walder A. "Communist Neoraditionalism".- University of California Press, 1988 r. - Стр.6. при этом автор не обнаружила доказательств подлинного превращения общества в полноправного участника процесса, гарантирующего его открытость и объективность, а также применение исключительно в целях упорядочения госаппарата, а не устранения политических противников.
Работа по изменению «рабочего стиля» партийно-государственного аппарата - повышение «прозрачности» и упрощение административного процесса, выработка механизмов его контроля, укрепление культуры закона в целом, - в диссертации рассматривается через призму подхода политической культуры, который позволяет сосредоточиться на механизмах «неформального» стиля работы и факторах, препятствующих его замене на процедурную политику. Неизбежное ущемление интересов бюрократов вследствие дистанцирования государства от участия в повседневной жизни общества и осознания себя как политической силы широкими массами граждан, предъявляющих повышенные требования к представителям власти, рассматривается как один из таких факторов.
Китайская бюрократия - особенности «рабочего стиля»
По Веберу, эффективно функционирующая бюрократия, руководствующаяся в своих действиях фиксированным кодексом правил поведения, является необходимым условием формирования и выживания любого государства. Основные черты веберовской модели включают иерархическую организацию структуры органов исполнительной власти, четкое распределение обязанностей между властными структурами, выработка правил и инструкций и следование им, упорядочение делопроизводства и его «обезличивание» как гарантия от произвола отдельных бюрократов, их высокий профессионализм, служение не руководителю, а закону (Конституции), отделение управления от политики. Эти качества рационализируют деятельность бюрократии в отношении способов достижения необходимых для государства целей, и эта рациональность позволяет новому классу бюрократии возобладать над патриархальным общественным устройством, патримониализмом и феодализмом. Государство западного типа при помощи бюрократов контролирует соблюдение основных прав и свобод своих граждан, создавая возможности для процветания каждого из них и, таким образом, содействуя упрочению собственных позиций. В Китае Вебер отмечает особые функции так называемой "патримониальной бюрократии", представляющей собой уникальное, отличное от западной системы государственной службы, явление38.
В чем же состоит эта уникальность? Дискуссии о характере китайской империи демонстрируют два преобладающих подхода. Приверженец первого - Э.Балаш характеризует китайскую империю как «тоталитарную, государственно-ориентированную, крайне бюрократизированную, в которой любая частная инициатива и сторона жизни общества подвергается государственному регулированию»39. Напротив, В.Эберхард и Ф.Моулдер придерживаются взгляда на китайских императоров как правителей, не обладавших реальным правом принятия решений, чья роль в жизни страны зачастую была орнаментальной, и которые «не имели достаточно контроля над слабым, неэффективным государством»40.
Э.Кайзер и С.Тун вместо дискуссий о «характере» китайской империи предлагают оценивать ее «эффективность», сосредоточившись на особенностях «рабочего стиля» местной бюрократии и рассматривая его через призму постоянного противостояния между центром и местами, выражавшегося в «адаптировании» политики центра к местным условиям, что иногда заходило чересчур далеко: «Даже правители с высокой степенью автономности - возможностью независимого принятия политических решений, могут иметь весьма ограниченную власть -способность проводить в жизнь конкретную политику, если они не способны эффективно контролировать действия своих агентов (бюрократов)... Бюрократическая коррупция могла сделать безвластным в высшей степени автономного императора»"1. Отметим, что говоря о бюрократической коррупции, авторы имеют в виду «коррупцию внутри государства, а не самого государства», т.е. принося в жертву интересы центра во имя «сохранения лица» в местном сообществе, местные чиновники вместе с тем не рассматривали государство как непримиримо враждебную их интересам структуру.
Таким образом, политическая культура администраторов низового уровня формировалась под влиянием двух главных структурных компонентов традиционного Китая: «мощной централизованной, формально завершенной бюрократической организации, представлявшей монократическую власть с ее нормами «безличности» в ведении дел; и множества гетерогенных локальных сообществ, функционирующих в рамках морально ориентированного социального порядка»". Этот разнородный конгломерат был не слишком надежно связан в единое целое общей государственной структурой, слаборазвитыми экономическими связями и конфуцианской идеологией, которой, принимая во внимание функциональную ограниченность двух первых компонентов, отводилась немаловажная роль в поддержании единства империи.
Уникальность конфуцианства подтверждается также тем, что оно было идеологией как представителей государства, так и широких масс: вся социальная жизнь была пропитана духом «Ли цзи» - трактата о правилах благопристойности, дававшего ответы на вопросы повседневной жизни и дилеммы политического характера. По замечанию Л.С.Переломова, институт ли играл гораздо большую роль в жизни общества и государства, нежели закон и право, совмещая в себе две главные категории конфуцианской философии - этику и ритуал; и оказал решающее влияние на формирование специфического стиля работы , китайских бюрократов.
Практическим выражением требований конфуцианской морали относительно соблюдения этики и ритуала в сельскохозяйственных общинах стали «гуаньси» (дословно - связи, отношения) - системы неформальных социальных связей, построенные обычно по семейному (клановому) принципу. Антрополог Э.Кипнис
class2 БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ НА НАЧАЛЬНОМ ЭТАПЕ РЕФОРМ: РЕШЕНИЕ
ПОЛИТИЧЕСКИХ ЗАДАЧ class2
«Социалистическая» коррупция: причины и проявления
Экономика дефицита стала структурной причиной всевозможных злоупотреблений. Практически все преступления, рассматриваемые как коррупция, в тот период имели экономическую подоплеку. По мнению китайского социолога Ян Суня, главной причиной бурного расцвета коррупции в начале 80-х стала «двухколейная система» цен, при которой государство сохраняло контроль над «стратегически важными» группами товаров и сырьевых материалов необходимых для их производства, удерживая их стабильную цену, при этом излишки сырья и продукции предприятиям разрешалось реализовывать на зарождавшемся рынке. Подобные «излишки» часто накапливались «околозаконными» путями76, поэтому ключевым содержанием понятия «коррупция» Ян Сунь называет «спекуляцию» ("дао") и предлагает ее следующую типологию:
«Гуаньдао» - «официальная спекуляция» - использование в корыстных целях «одобряющих» и «регулирующих» полномочий госорганов организациями, компаниями и их работниками, которые поддерживают формальные или неформальные связи с работниками этих органов. Например, дочерняя коммерческая компания госпредприятия укомплектовывается работниками, имеющими «по совместительству» доступ к нормируемым товарам, перепродажа которых на свободном рынке приносит значительную прибыль.
«Чжидао» - «профессиональная спекуляция», совершаемая в основном рядовыми работниками, не выполняющими управленческие функции: спекуляция труднодоступными билетами работниками железных дорог, участие их в перевозке контрабандных или запрещенных к транспортировке товаров - здесь мы снова возвращаемся к спекуляции нормируемыми товарами, а также сырьем.
И, наконец, «сыдао» - «частная спекуляция» - извлечение отдельными лицами выгоды из неформальных связей с работниками государственных учреждений - «прагматическое использование гуаньси». Например, друг чиновника, ведающего выдачей лицензий на частный извоз, получает не только возможность дополнительного заработка, но и доступ к горючему по государственной цене, что дает ему возможность нажиться, перепродавая его по рыночной цене77.
Помимо указанных злоупотреблений, наказуемых согласно ведомственным инструкциям и партийным циркулярам, все большие масштабы приобретала проблема «морального разложения» (фубаи) так называемой «серой» коррупции или неэтичного использования служебных полномочий, которое наиболее трудно выявляемо. Исследователи девиантного политического поведения по-разному подходят к опредению причин ее широкого распространения: помимо приверженцев структурных объяснений (в условиях экономики дефицита подобные действия направлены, в конечном итоге, на ее максимально возможную рационализацию)78, для нас особый интерес представляет позиция Д.Ой, полагающей, что в меняющихся условиях значительно расширяется сфера властных полномочий бюрократов низового звена, что, соответственно, повышает возможности для злоупотреблений, во-вторых, оказываясь «зажатыми» между требованиями центра и местного населения, чиновники вынуждены поступаться интересами то одной, то другой стороны для сохранения собственного положения.
Д.Квонг, разделяя мнение о том, что некоторое дистанцирование государства от повседневной жизни общества не обязательно ведет к снижению коррупции, подчеркивает начавшееся «расхождение» между массовой и официальной политическими субкультурами, которые раньше - в периоды трансформации и консолидации политической системы нового Китая - совпадали в своих основных чертах: бескорыстное служение делу социализма было обязательно для всех без исключения граждан, к кадровым же работникам предъявлялись дополнительные требования быть примером «чистосердечного служения партии и народу», поддерживать приоритет морали над материальными интересами и т.д79. С началом реформ и постепенно открывающихся возможностей улучшения материальных условий жизни для массы граждан, моральная стойкость формально продолжала оставаться главным критерием оценки деятельности представителей государства, что постепенно привело к кризису ценностных ориентации (по мере углубления реформ он еще более усугубится) и ликвидировало моральные препятствия на пути злоупотреблений.
Административная реформа как средство борьбы с институциональной коррупцией
Административная система, основанная на неформальных отношениях или политической благонадежности как критерия отбора и продвижения по службной лестнице, может свести на нет все усилия правительства по повышению собственной эффективности, даже несмотря на периодические сокращения излишнего персонала и упрощение структуры в целом. На Западе от госслужащих обычно требуется соблюдение «политического нейтралитета», их положение достаточно стабильно и достойно оплачивается. Работники подбираются и продвигаются по службе в соответствии со способностями и заслугами и не имеют коммерческих интересов, находящихся в противоречии с их служебными обязанностями. Все исследователи, занимающиеся вопросами организации эффективной госслужбы, сходятся в одном: государственные работники не должны приниматься на работу и увольняться по политическим мотивам131.
Административная реформа в КНР в условиях реформ берет начало с середины 80-х годов, когда она разворачивалась в трех основных направлениях: попытки внедрить систему меритократии - «власти достойных», что должно было обеспечить реформу профессиональными кадрами (полного отказа от критерия политической лояльности так и не произошло), децентрализации административной власти и установления эффективного контроля за деятельностью бюрократов.
К началу 90-х гг. в программу административной реформы были внесены дополнения относительно повышения роли общественного мнения в ходе работы по созданию «неподкупного правительства», установления общественного контроля за процессом формирования государственных органов во избежание «семейственности» и использования личных связей, что является важной составной частью работы по устранению институциональных причин коррупции. Повышение «качества» госслужащих, особенно их профессионального, образовательного и культурного уровня должно было способствовать «сознательному противостоянию возникающим в ходе реформ соблазнам легкой наживы».
Выдвинутые задачи оказались весьма непростыми для исполнения. Само понятие «бюрократия», в отличие от западных теорий государственного управления, имеет ярко выраженное отрицательное значение в китайском политическом лексиконе. Создание «системы достойных» включало решение двух основных задач: ослабление идеологического контроля за административным процессом и постепенное повышение профессионального уровня сотрудников. Коротко остановимся на их ключевых моментах.
Акцент на выдвижение достойных вполне совпадает с китайской традицией образованного и достойного государственного мужа, что несколько облегчило задачу внедрения ее как нового направления в идеологическом воспитании чиновников. Впервые оно было выдвинуто Сун Жэнцюном - секретарем Орготдела ЦК, заявившем в ] 980 году, что «программа четырех модернизаций неотложно требует омоложения, повышения уровня знаний и профессионализма руководящих кадров»132. Естественно, такой поворот в политике вызвал резкое противодействие со стороны «старых кадров», попытавшихся выдвинуть встречное требование об «укреплении революционного сознания кадров как условия повышения их профессионализма».
