Содержание к диссертации
Введение
Глава I Превращение коррупции в новую глобальную про6лему ..с.22
1. Глобализация коррупции и политические проблемы мирового развития с,22
2. Политические последствия взаимосвязи бедности и коррупции: международный контекст с.61
Глава II. Борьба с коррупцией: проблемы, пути решения, перспективы с.99
1. Институционализация международного сотрудничества по борьбе с коррупцией с.99
2- Коррупция и проблемы политического лидерства в современном мире с 126
Заключение с 148
Список использованных источников и литературы с 155
Приложение с 169
- Глобализация коррупции и политические проблемы мирового развития
- Политические последствия взаимосвязи бедности и коррупции: международный контекст
- Институционализация международного сотрудничества по борьбе с коррупцией
- Коррупция и проблемы политического лидерства в современном мире
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глобализация проявляется в улучшении уровня и качества жизни во многих странах мира, в создании новых условий для развития экономики и контактов между людьми. Но в то же время глобализация порождает новые серии угроз и вызовов безопасности- Среди них - транснациональная преступность, которая интенсивно растет, постоянно мимикрирует и заполняет не контролируемые государством и гражданским обществом ниши. Темпы роста преступности намного превышают темпы прироста населения планеты. Но изменяются не только количественные параметры транснациональной преступности, а и ее качественные характеристики. Она становится более изощренной, проникает во многие ранее закрытые для нее сферы общественной жизни.
В ответ на активизацию борьбы с ней преступность организуется, вооружается, коррумпируется, глобализируется и интеллектуализируется, оперативно используя все достижения науки и техники1, И тогда один из основных вопросов заключается в том, почему не происходит серьезных сдвигов в борьбе международного сообщества с транснациональной преступностью. Причина отсутствия видимого продвижения связана, в том числе и с тем, что составляющая и подпитывающая ее коррупция представляет собой скрытое явление, а потому не может быть преодолена без системной и многоплановой и при этом весьма длительной работы государств, неправительственных организаций, делового мира и рядовых граждан всех стран.
Конец XX века знаменовался подъемом демократической волны в различных репібїїах "планеты, И там,' где эта волна привела к смене
См: Лунев В.В. Правовое регулирование общественных отношений - важный фактор предупреждения организованной и коррупционной преступности. Тезисы доклада // Государство и право. 2001. № 5. С 10.
прежних мобилизационных моделей на демократические, особенно актуальным стал переход к новому государственному управлению, а,
следовательно, административные реформы. Несомненно, реформа всегда менее болезненна, чем революция- Но и реформа, тем более, административная, требует решения множества проблем, связанных с организацией эффективной работы государственного аппарата. Значительная часть таких проблем касается создания и функционирования антикоррупционного инструментария управления.
В современном мире коррупция отмечается в странах с различными уровнями развития, имеющими разные политические традиции, отличающиеся подходами к государственному строительству и административному устройству. Однако широкое распространение коррупции позволяет говорить о постепенном превращении ее в новую глобальную угрозу. Отсюда следует, что причины роста коррупции надо искать как в экономической и политической ситуации отдельных государств, так и в тех глобальных переменах, которые оказывают неоднозначное влияние на ход мирового развития. Коррупция достигла самых верхних этажей государственного управления. Она даже отмечается на уровне глобального управления в ходе реализации многих международных программ, например по линии Организации Объединенных Наций,
И все же коррупция гораздо больше свойственна национальному уровню управления. По мониторингу, который проводит авторитетная международная организация «Transparency International» (ТІ), карта мира может быть раскрашена в различные цвета по степени проникновения коррупции в политическую и экономическую жизнь государств1. Самые чистые краски" на "этой "карте будут "означать^наибольшую" «чистоту»
С индексом коррупции ТІ можно ознакомиться на сайте организации: www>transparency.de/documents/cpi/index,htnil.
государственных органов. Традиционно в эту группу стран входят: Финляндия, Исландия, Дания, Новая Зеландия, Сингапур, Швеция, Нидерланды, Австралия, Норвегия, Швейцария. Большинство стран-лидеров Западного мира оказывается вне первой десятки государств с минимальным уровнем коррупционных проявлений. Здесь уместно говорить и о Соединенных Штатах Америки, и о Великобритании, и о Германии, которые входят в следующую десятку. Фактически ко второй десятке принадлежат все страны-члены «большой восьмерки», кроме России,
17 февраля 2006 г. Государственная Дума Российской Федерации ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции. За ратификацию этого документа единогласно проголосовал 441 депутат- Эта Конвенция была подписана Россией 9 декабря 2003 г, на международном форуме в Мексике. То, что России потребовалось более двух лет для ратификации документа, говорит о сложности и даже болезненности ряда рассматриваемых в нем вопросов. И это не случайно. Наша страна располагается среди государств, приближающихся к нижним позициям антикоррупционного рейтинга. Непосредственными соседями Российской Федерации но списку IT являются: Ливан, Мали, Мадагаскар, Палестина, Индия, Малави, Румыния, Мозамбик, Алжир, Мадагаскар.
Но также имеются страны, в которых коррупция достигла своих верхних пределов, а некоторые из этих стран вполне могут быть отнесены к разряду «упавших» или «падающих» государств. Это: Ангола, Азербайджан, Камерун, Грузия, Таджикистан, Мьянма, Парагвай, Гаити, Нигерия, Бангладеш. То, что в этой группе оказались государства постсоветского пространства, может лишь свидетельствовать об открытости для коррупции стран, которым необходимо осуществлять административную реформу, не имея ни требуемых для этого материальной и кадровой базы, ни антикоррупционного потенциала.
Справедливым будет заключение, что для динамичного развития, отвечающего позитивным аспектам глобализации, страна должна обладать не только благоприятной стартовой позицией в экономике и социальной сфере, иметь высокий уровень развития человеческого капитала, но и проводить превентивную политику по отношению к коррупции. В этой связи заслуживает внимания тот опыт, который на этом пути накопили Китай, Филиппины, Парагвай, Танзания и Южная Корея1. При всех различиях антикоррупционной «начинки» реформ проводимых в этих странах, ее «ингредиентами» были: установление прозрачной системы отбора и продвижения государственных служащих; организация сбора информации о коррупции; учреждение специального органа, отвечающего за отбор государственных служащих; ужесточение наказания виновных в коррупции.
Дэвид Нуссбаум, Исполнительный директор ТІ, характеризует коррупцию как тяжелое заболевание, которое часто можно предсказать, предотвратить и излечить. В то же время он отмечает, что «Барометр мировой коррупции» ставит серьезный диагноз, но эффективное лечение имеется в наличии у международного сообщества, «Правовые инструменты, такие как антикоррупционные конвенции и кодексы - уже находятся в нашем распоряжении. Частные компании внедряют антикоррупционные программы. Мир постепенно вооружается для противодействия коррупции»2. Эффективность такого противодействия во многом будет определяться тем, как можно использовать опыт имеющегося международного сотрудничества по борьбе с коррупцией для решения этой проблемы и на национальном, и на международном уровне. А для этого необходимо развивать научные исследования антикоррупционного сотрудничества,
! См,: Сатаров Г., Головницкий К, Административная реформа и противодействие коррупции // Отечественные записки. 2005- №7, .
Степень научной разработанности проблемы.
В современном мире коррупция становится одной из глобальных угроз, тесно связанной с международной организованной преступностью и терроризмом, В то же время коррупция проникает в политические институты, искажает политическое сознание многих граждан самых разных стран. И задача борьбы с коррупцией органично вписывается в логику развития, как межгосударственного сотрудничества, так и взаимодействия негосударственных организаций, Отсюда следует, что анализ этого направления международного сотрудничества невозможно проводить без учета научных разработок, в которых раскрываются особенности миропорядка начала XXI века, причины появления новых рисков и вызовов, пути преодоления конфликтных и кризисных ситуаций, имеющих, в том числе коррупциогенное начало.
К таким ситуациям, в частности, могут быть отнесены почти все конфликты, возникающие на почве противостояния глобального Севера и глобального Юга, В этой связи в процессе работы над диссертацией были изучены труды таких специалистов в области международных отношений, как АД. Богатуров, К,С. Гаджиев, НА Косолапов, М.М Лебедева, МА Хрусталев, ПА. Цыганков и др.1 В работах этих авторов дается анализ состояния современной системы международных отношений, раскрываются особенности углубления международного сотрудничества и препятствия, возникаюшие на этом пути.
Поскольку коррупция становится одним из таких препятствий, то в последнее время появились специальные исследования в области борьбы с коррупцией- В сентябре 1999 г, в Москве Институтом государства и права
'" См.: Богатуров АД, Косолапов Н.А., Хрусталев М,А/Очерки теории и политического"
анализа международных отношений. М., 2002; Гаджиев К.С. Введение в геополитику, М,, 2000; Лебедева ММ, Мировая полигика. М., 2003; Международные отношения; теории, конфликты, организации / Под ред. ПА.Цыганкова. М., 2004; Цыганков А.П., Цыганков П.А. Социология международных отношений: Анализ российских и зарубежных теорий, М., 2006 и др.
РАН, Американским университетом (г. Вашингтон), Московским
исследовательским центром по проблемам транснациональной организованной преступности и коррупции, учрежденным вышеназванными структурами, при участии Российской криминологической ассоциации была проведена Международная научно-практическая конференция «Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы»1. Важно указать, что она проводилась в рамках российско-американского сотрудничества при поддержке гранта Министерства юстиции США по исследовательскому проекту «Объединенные центры по изучению организованной преступности и коррупции в Евразии». Широта охваченных в выступлениях участников конференции проблем отразила уровень опасности, которую представляют для современного мира организованная преступность и коррупция- Также на конференции были выработаны рекомендации по совершенствованию предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Одним из крупнейших специалистов в мире по проблемам коррупции является Сьюзан Роуз Акерман, правовед и политолог, профессор Йельского университета (США). Она работала во Всемирном банке, является автором многочисленных работ в области политической экономии. В 1994 г. С. Роуз Акерман вошла в состав совета американского отделения «Трансперенси Интернэшнл». В своих работах С. Роуз Акерман анализирует коррупцию в четырех измерениях. Во-первых, существующую организацию общества и государства, которая выступает как фон для коррупции, а коррупционные стимулы вытекают из самих государственных программ. Во-вторых, культурные и исторические традиции, которые нельзя абсолютизировать, но и нельзя исключать. В-третьих,
См,: Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. Сб, материалов Международной науч.-практ. конф. / Под ред. В.В-Лунева. M.,20G1.
взаимоотношения между коррупционными стимулами и демократическими институтами. В-четвертых, роль международного бизнеса, в частности многонациональных корпораций (МНК) и наднациональных политических институтов в предотвращении коррупции. Эти вопросы нашли отражение в ее монографии «Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы»1.
Рассматриваемый предмет исследования относится к тем, которые даже на частном, в данном случае страновом уровне, позволяют сделать выводы, касающиеся глобальных аспектов явления коррупции. В качестве примера можно привести фундаментальную монографию JLB. Гевелинга «Клептократия. Социально-политическое измерение коррупции и негативной экономики. Борьба африканского государства с деструктивными формами организации власти» - В ней анализируются аномальные и скрытые процессы в политической и социально-экономической жизни обществ переходного типа. Опираясь преимущественно на материал Нигерии и других развивающихся стран, Л.В. Гевелинг исследует такие деструктивные явлення, как коррупция высшей бюрократии, коммерциализация избирательных кампаний, усиление роли денег в партийном и государственном строительстве, распространение террора и политического вандализма. В монографии также рассмотрен мировой опыт наступления на коррупцию и экономическую преступность.
В ракурсе сопряженности экономики и права рассматривает коррупцию Л.М, Тимофеев в книге «Институциональная коррупция»3. Автор стремится выяснить принципиальный характер институционального
1 См.: Роуз Акерман СгКоррушщя ^государство. Причины, следствия, реформы /Пер, " с англ, О.А. Алякринского. М„ 2003.
См.: Гевелинг ЛВ. Клептократия, Социально-политическое измерение коррупции и негативной экономики. Борьба африканского государства с деструктивными формами организации власти, М-, 2001.
См.: Тимофеев ЛА1 Институциональная коррупция, М., 2000.
строительства. По его убеждению при неоднократном повторении актов незаконного перераспределения ресурсов это строительство «происходит вне сферы легального права»1. Л.М, Тимофеев обращается преимущественно к советскому и постсоветскому опыту. Однако обобщения, содержащиеся в работе, позволяют представить коррупцию в виде законченной системы отношений, а также как условие формирования специфического парагосударства, существующего одновременно с государством легальным конституционным.
Некоторые аспекты организации международного сотрудничества по борьбе с коррупцией нашли отражение в работах российских исследователей: В.В. Бакушева, Б.В. Волженкина, ILA. Кабанова, МЛ Левина, ВА. Лоскутова, KJL Майданика, B.C. Овчинского, ГА, Сатарова, А,В. Цаплина, Л.М, Цирика и др,2 Эти же вопросы поднимаются в работах таких зарубежных авторов, как: Дж. Андерсен, П. де Леон, Д. Кауфман, Ф. Реканатини, М.Ж. де Азис, К.Э. Элиот, Дж, Муди-Стюарт, Р. Вильяме и
др.3
Постановка задачи организации широкой международной коалиции против транснациональной преступности содержится в ряде диссертационных исследований. Однако основное внимание авторов
1 Там же. С.9.
2 См.: Волжеїшш Б.В. Коррупция. СПб., 1998; Кабанов П.А. Политическая коррупция.
М., 1997; Лоскутов В.А, Тоталитаризм и коррупция. Екатеринбург, 2001; Манданте К.Л.
Коррупция, криминализация, клептократая...? «Переходная фаза»? Тупиковая ветвь?
Основополагающие структуры? // Свободная мысль. 1997. №1; Овчинский B.C. XXI век
против мафии: криминальная глобализация и Конвенция ООН против
транснациональной организованной преступности. М,, 2001; Сатаров ГА., Левин М.И.?
Цирик JLM. Россия и коррупция: кто кого: текст, подготовленный фондом ИНДЕМ. М.,
1999; Цаплив А.В., Бакушев В.В. Коррупция: тенденции в мире и в России. М, 2000 и
др.
- - See: Anderson L, Kaufftnann D.; Recanatini F, Service Delivery, Poverty;~and Corruption-"-^ Common Trends from Diagnostic Surveys / Background Paper for the WDR 2004; Corruption and the global economy / Ed, by K.A. Elliot Wash., 1997; Leon P. de. Thinking about Political Corruption. M.E,Sharp, 1993; Moody-Stuart G. Grand Corruption. World View Publishing, 1997; Williams R. Party finance and political corruption: Problems & Prospects. St. Martin's Press. N.Y,, 2000.
сосредоточено на политических и правовых проблемах борьбы с международным терроризмом, тесно связанным со всеми другими видами противоправной деятельности, в том числе коррупцией1. Особо следует упомянуть диссертацию СВ. Романюка, посвященную анализу демократизации политического управления в условиях глобализации, в которой он рассматривает комплекс вопросов транспарентности власти, включающий борьбу с коррупцией. В то же время исследование международного взаимодействия в данной сфере не входило в научные задачи этого автора2. В диссертации ИЛ- Клюковской акцент сделан на изучении коррупции в России, анализе ее состояния и проблемах противодействия ей3.
Анализ имеющихся публикаций и диссертационных исследований позволил выявить круг актуальных проблем в области международного сотрудничества по борьбе с коррупцией, сформировать объект и предмет диссертации, а также предложить авторскую гипотезу исследования.
Объектом диссертационного исследования служит
трансформирующаяся под влиянием глобализации система международного сотрудничества по борьбе с коррупцией.
См.: Агамиров Н.И, Политические проблемы сотрудничества в борьбе с международной преступностью. М,? 2003; Багаев И.В. Политические аспекты правового регулирования современных международных отношений М, 2004; Бородин А.М. Политические проблемы современного терроризма М,, 2001; Василенко В.И. Международный терроризм в условиях глобального развития (политологический анализ). М., 2003; Гаврилов O.R Динамика становления международной антитеррорисгаческой системы: политико-правовой аспект. М, 2005; Гасанов Д.Н. Становление национальной системы противодействия международному терроризму (политологический анализ). М., 2005; Есаян Л.Р. Международный терроризм в условиях демократии и глобализма, Мм 2003; Нуралиев Т.Н. Проблемы повышения эффективности международной антшеррорисшческой деятельности в современных условиях. М, 2004; Тамаев Р,С, Международное сотрудничество в сфере борьбы с преступностью (политические проблемы- законодательного" регулирования "правовой помощи), М.5 2002.
См.: Романкж СВ. Особенности демократизации политического управления в условиях глобализации. М., 2005.
См.: Клюковская И.Н. Коррупция в России: понятие, состояние и проблемы противодействия, Краснодар, 1999.
Предметом диссертации стали условия формирования и особенности функционирования политико-правовых механизмов организации
международного антикоррупционного сотрудничества.
Гипотеза исследования опиралась на изученную источниковую и историографическую базы. Автор исходил из того, что коррупция наносит серьезный ущерб верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает доверие к власти и основополагающим принципам государственного управления, создает препятствия экономическому росту, представляет угрозу не только национального, но и глобального развития. В этом свете коррупция выступает как потенциальная глобальная проблема, решение которой будет возможно лишь на принципиально ином уровне и при ином качестве международного сотрудничества, основанного на признании, как общих моральных императивов, так и правил конкурентоспособности.
Цель работы заключается в анализе политических причин и следствий превращения коррупции в новую глобальную проблему, требующую создания международной антикоррупционной коалиции.
Данная цель потребовала решения перечисленных ниже научных задач;
изучения комплекса источников и научных исследований по проблеме коррупции, позволяющего провести сравнение функционального и классического подходов к анализу международной коррупции;
выявления политических, экономических, социальных и других условий превращения коррупции в новую глобальную проблему;
исследования международных политических последствий
углубления взаимосвязи бедности и коррупции, способствующей
закреплениюразры
раскрытия причин торможения различных реформ -государственной службы, судебной системы и др., заключающихся в отсутствии четкой национальной программы борьбы с коррупцией;
анализа форм и і*стот*"п борьбы с коррупцией в аспекте трансформирующихся проблем жэдународной безопасности;
определения особенностей формирования глобальной и региональной институциональной среды, способствующей повышению эффективности действий, направленных против коррупции;
выявления причин противоречивости активизации противоречивости личностного фактора в процессе превращения коррупции в угрозу международной безопасности.
Информационную базу диссертации составили национальные и международные источники, в которых поставлены актуальные вопросы организации международного сотрудничества по предупреждению коррупции и борьбе с ней- Эти задачи, актуальные для отдельных государств, преврашдются в одну из важнейших проблем глобального уровня. Представляется возможным выделить в отдельную группу источников документы ООН в организаций, входящих в ее систему1. Среди этих документов выделяется Конвенция ООН против коррупции. Существенное внимание изучению проблемы коррупции уделяют Всемирный банк (ВБ) и Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)3.
1 См. например: Восьмой конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями: Руководство для дискуссии на межрегиональных и региональных подготовптелшлх совещшшях для VIII конгресса ООН по предупреждению прсступносщж обращению^ правонарушителями, (Б.м.)., 1998. —2SeerWor)d Bankr Helpingг Countries- СошЬзї ComiptionrThe Role of-the World Bank/ Wash., 1997; World Bank, New Frontiers in Diagnosing and Combating Corruption. Premnotes No. 7. Wash., 1998; World Bank. Sub-Saharian Africa: from crisis to Sustainable Growth. Wash., 1989 etc.
См.: Прекратим прежнюю практику ведения бизнеса. Борьба со взяточничеством и коррупцией. Центр по сотрудничеству со странами, не входящими в ОЭСР.
Необходимо также было сгруппировать материалы,
характеризующие степень усилий европейских государств по борьбе с коррупцией, которую следует рассматривать как один из важнейших факторов, препятствующих региональной интеграции1. Не менее важно было проанализировать особенности борьбы с коррупцией, которые зафиксированы в национальном законодательстве, Так, в США еще в 1997 г, был принят Закон о коррупционной деятельности за рубежом (Foreign Corrupt Practiced Act)2.
Для данного исследования актуальны данные антикоррупционного мониторинга, проводимого международной организацией «Transparency International» (ТІ)3.
Следует отметить одну из проблем, выходящую за рамки источниковой базы. Она заключается в отсутствии полных и объективных статистических данных о масштабах распространения коррупции на национальном уровне. Это, в частности, отражается в анкетах ООН, прилагаемых к обзорам преступности, в которых многие развитые страны в графе «Bribery and/or corruption» ставят прочерк, Отсюда проистекает сложность использования статистических источников при анализе проблемы коррупции.
Значительная часть материалов для диссертационного исследования почерпнута из периодической печати, сети Интернет и справочных
Организация Экономического сотрудничества и Развития. (Б.м.), 2001; Management Government Ethics. PUMA. Policy Brief. Paris: OECD, February, 1997.
См., например: Меморандум Правового комитета Совета Европы о борьбе с коррупцией // Государственная служба за рубежом. Борьба с коррупцией: проблемы-Решения. 2002. №2; Резолюция №1 19-й конференции министров юстиции европейских государств (о аспектах, связанных с коррупцией в гражданском, административном и уголовном праве) // Государственная служба за рубежом. Борьба с коррупцией:
проблемы.~Решения.2002.~№2. "
2 См.: Закон США о коррупционной деятельности за рубежом // Бакатин Д.В,, Ковалева Т.К. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом. Некоторые вопросы применения и толкования. М., 2001.
See: The Transparency International (ТІ) I Corporate Anti-Corruption Programs: A Survey of Best Practices, Wash., 1996.
изданий. Так, в Интернете общественное мнение относительно вовлеченности политиков и чиновников отдельных стран в коррупционную деятельность фиксируется Internet Corruption Perception Index (КПИ). Этот индекс представляет собой своеобразный «рейтинг рейтингов»: КПИ включает позицию страны по индексу ТІ, рейтинговый показатель по десятибалльной системе, число обзоров по проблеме коррупции, в которых фигурирует государство и др. Однако и такая методика не избавляет КПИ от погрешностей.
Анализ комплекса источников подтверждает необходимость обращения к их различным группам для получения корректных выводов о состоянии коррупции в отдельных странах и о шагах, предпринимаемых международным сообществом по ее преодолению.
Теоретико-методологические основы исследования, В связи с тем, что в научной литературе последних лет сформировался пласт исследований, рассматривающих такие феномены, как «коррупция», «теневая экономика», «экономическая преступность», «непотизм» и др., актуализируется задача анализа ключевых понятий, характеризующих политическую роль агентов подпольного мира. В условиях глобализации системы властных отношений эти явления нуждаются в дефинициях достаточно высокого научного уровня абстракции.
Так, «коррупция» выступает в виде деструктивной по отношению к действующим на данной территории общественным нормам и господствующей морали системы социальных связей, которые характеризуются использованием должностных полномочий для получения материальной и/или нематериальной выгоды, «Негативная экономика» представляет собой саморазвивающуюся систему административно-хозяйственных отношений, функционирующую вопреки общественным нормам с целью быстрого обогащения действующих в ней субъектов.
Термин «клептократ» появился в научной литературе впервые в 1968 г- применительно к руководителю страны или высокопоставленному должностному лицу, приоритетом которого является личное обогащение и
который, пользуясь своей государственной должностью, обладает властью, необходимой для реализации такой цели. «Клептократия» означает базирующуюся на коррупции форму организации власти и соответствующую ей социально-политическую группу. Такая конгломеративная группа лидеров криминального социума, ориентирующаяся на создание отвечающей потребностям негативной экономики формы власти, получает название «лутократии» (lootocracy).
«Плутократия» становится референтной группой для представителей,
как плутократии, так и лутократии, превращаясь в
институционализированный симбиоз политической власти и богатства. Почти повсеместное распространение получает коррупционный «непотизм», т.е. служебное покровительство своим людям. В 1999 г. Европейская комиссия была вынуждена в полном составе уйти в отставку в связи с выявленными фактами непотизма.
Не только в отдельных странах, но и в целых регионах планеты складывается ситуация, при которой данные категории оказываются применимы не к характеристике межстадиального,, по сути переходного, этапа развития, а к оценке в уже достаточной степени сформированной политической и экономической системы. Однако по мере углубления процессов глобализации происходит становление мирового преступного социума, а с ним и возникает опасность глобализации тех деструктивных социально-политических явлений, которые характеризуются отмеченными выше дефинициями.
Данные явления и до глобализации были предметом~многочисленных исследований, базирующихся на трех типах подходов: социально-имущественном, социально-судебном, морально-правовом. Однако уже с
середины 80-х годов прошлого века в научной литературе стал преобладать интегрированный общественно-политический подход к проблеме коррупции1. Такой подход в большей степени, чем названные выше, отражает социально-политические и экономические изменения в мире, происходящие под влиянием глобализации- Именно политика в состоянии стать основой такой модели глобального управления, которая сможет без мобилизации дополнительных средств способствовать поддержанию модели глобального равновесия. Отметим, что по ряду позиций эта логика созвучна модели устойчивого развития.
В то же время не менее важным для анализа влияния коррупции, как на внутриполитическую ситуацию, так и международную жизнь, становится структурно-уровневый подход, который позволяет выделить различные уровни политических и экономических интересов, побуждающих к коррупционным действиям. При таком подходе высвечиваются те «политические товары», распоряжение которыми оказывается особенно привлекательным для социальных агентов политического управления на всех его уровнях: от местного до глобального.
Автор опирался на оба эти подхода к изучению проблемы международного сотрудничества по борьбе с коррупцией. В работе использовались как общенаучные - сравнительный и системно-функциональный анализ, так и частные политологические методы исследования: контент-анализ, ивент-анализ, моделирование и построение сценариев и др. Их применение позволило представить коррупцию в виде сложного социального явления, имеющего глубокие исторические корни, все большее число граней которого приобретает глобальное значение.
1 See: Nas T.F., Price А.С., Weber ChX A Policy-Oriented theory of Corruption // American Political Science Review. 1986, March. Vol, 80. No.l. P. 107-119.
Хронологические рамки диссертации охватывают период, наступивший после окончания холодной войны, когда начали складываться условия для более свободного транснационального экономического взаимодействия. Позитивным аспектам глобализации стали противостоять новые риски и вызовы, в том числе со стороны организованной преступности, также подвергающейся процессам транснационализации. Таким образом, при выходе из биполярной системы международных отношений мир столкнулся с новым качеством бинолярности: с одной стороны, цивилизованные международные отношения и мировая экономика; с другой стороны, сетевая преступность и теневая, негативная экономика. Без преодоления такой специфической бнполярности создание стабильного и справедливого мироустройства невозможно.
Результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна.
В работе проведен комплексный анализ причин глобализации коррупции, являющихся оборотной стороной позитивных аспектов глобализации.
Автор на основании широкого и разнообразного источникового массива доказывает, что превращение коррупции в новую глобальную проблему меняет иерархию глобальных проблем, превращая в проблемы первостепенной значимости задачи развития, прежде всего, ликвидацию бедности, а также борьбу с организованной транснациональной преступностью, регулирование миграционных потоков, совершенствование управления,
В диссертации раскрываются политические последствия взаимосвязи бедности и международной коррупции, заключающиеся в закреплении имеющегося разрыва между промышленно развитыми и развивающимися странами, между формирующимся постиндустриальным миром и пространством традиционного развития.
Рассматривая формы и методы организации меящународного сотрудничества по борьбе с коррупцией, автор выявляет достижения по его эффективному развитию с опорой на национальный опыт, который подтверждает важность соединения антикоррупционной направленности законотворчества и политической культуры.
В диссертации проанализированы пути институционализации
международного сотрудничества по борьбе с коррупцией, которые
подтверждают общность проблем, возникающих в ходе
институциональной революции.
Автор на примере искажений, возникающих в результате вовлеченности в коррупционные действия политических лидеров ряда государств, а также чиновников международных организаций показывает противоречивость активизации роли личностного фактора в условиях глобализации.
На защиту выносятся следующие положения:
Трансграничная коррупция возникает только тогда, когда в коррупционные действия оказываются вовлеченными представители не менее двух государств- Поэтому все обвинения какой-либо одной страны в транснациональной коррупции без доказательства причастности к этим противоправным действиям представителей хотя бы одной другой страны следует рассматривать как «черный» политический PR, который всегда является отражением определенной политической линии или экономических интересов.
В конце XX века коррупция начала приобретать стойкие транснациональные черты. Отсюда следует вывод, что эффективно бороться с ней можно лишь совместными усилиями государств и негосударственных участников международных отношений при обязательной опоре на антикоррупционное мировое общественное мнение,
которое должно быть взвешенным и обоснованным, а не руководствоваться сведениями, появляющимися в ангажированных СМИ.
3. Достаточно длительное существование коррупции в
транснациональном качестве говорит о том, что в обозримом будущем
может наступить пороговый момент, когда коррупция, превратившись в
глобальную проблему высшего уровня, может стать причиной масштабного
политического кризиса в мире. В результате такого кризиса возможны две
модели развития: либо глобальный политический кризис с самыми
тяжелыми последствиями, либо формирование нового типа
международного сотрудничества на демократических началах и в
интересах ответственности перед человечеством.
4. Современный этап глобализации может быть охарактеризован как
этап институциональных преобразований. Эти преобразования коснулись
также организации международного сотрудничества по борьбе с
коррупцией. Причем институциональному антикоррупционному
пространству противостоит полиинституциональный «теневой» мир,
который стремится использовать в своих интересах различные
национальные и международные организации, затрудняя тем самым
осуществление эффективной антикоррупционой политики.
5. Повышение эффективности международного сотрудничества в
области противодействия коррупици способствует также росту числа
граждан, имеющих оптимистический взгляд на решение этой проблемы, С
одной стороны, это свидетельствует о повышении уровня
антикоррупционного сознания населения. Но, с другой стороны, если не
продолжить это сотрудничество, оптимистическая оценка может смениться
на пессимистическую, что является также результатом отсутствия в
государстве и в международном сообществе политической воли к
серьезному противодействию коррупции.
Практическая значимость исследования. Материалы диссертации могут найти применение в международной деятельности по организации сотрудничества в борьбе против коррупции. Они также могут быть учтены в процессе разработки кодексов поведения государственных служащих и служащих частных компаний, а также рекомендаций по развитию транспарентности органов власти различных уровней. Информацию и выводы диссертационного исследования можно использовать в учебном процессе в курсах геополитики, международных отношений и международного права.
Апробация диссертации. Работа была подготовлена и обсуждена на кафедре национальных, федеративных и международных отношений Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Результаты исследования получили отражение в выступлениях на научно-практической конференции «Принципы реформирования социальной сферы России: социальная доктрина России и развитие московского мегаполиса» (2005, июнь), научном семинаре «Многовекторность безопасности международных отношений» (2005, декабрь), а также использовались в работе в ГУВД г. Москвы.
Структура диссертации отвечает целям и задачам исследования, направлена на доказательства выдвинутой гипотезы и раскрытие положений, вынесенных на защиту. Диссертация состоит из введения, двух глав (четырех параграфов), заключения, списка использованных источников и литератур, а также приложения.
В приложение включены: извлечение из Конвенции ООН против коррупции; 20 руководящих принципов для борьбы с коррупцией, принятых Комитетом министров Совета Европы, а также извлечения из JiP^OBo^^jLo'^y^^c'j^pynu^QK и защите чести должностных лиц систем правосудия и обеспечения безопасности», подготовленные США к
первому международному форуму по борьбе с коррупцией 1999 г.; таблицы, содержащие данные о размерах коррупции в современном мире.
Глобализация коррупции и политические проблемы мирового развития
Итальянский гуманист, юрист и публицист Чезаре Беккария, живший в XVIII веке и положивший начало новому, «просветительно-гуманистическому» направлению уголовного права и процесса в работе «О преступлениях и наказаниях» особое внимание уделил проблеме предупреждения преступности, В частности, он писал: «Хотите предупредить преступление? Сделайте так, чтобы законы были ясны и просты, чтобы все силы нации были сосредоточены на их защите и не использовались даже частично для того, чтобы их растоптать. Сделайте, чтобы они покровительствовали не столько сословиям, сколько самим людям. Сделайте, чтобы они внушали почтительный страх людям и люди боялись только их. Страх перед законом действует бесповоротно. (...) У нации, отличающейся в силу климата склонностью к лени, неопределенность законов еще больше способствует усилению ее лени и глупости. Если же подобная ситуация с законами у нации, склонной к наслаждениям, но энергичной, неопределенность законов способствует пустой трате сил на бесконечные мелкие козни и интриги. А это порождает недоверие в сердце каждого, измена же и лицемерие всюду взывают к осторожности. Нация сильная и мужественная должна избавиться, в конце концов, от неопределенности законов. Но не прежде, чем она пройдет долгий путь шатаний от свободы к рабству и от рабства к свободе»1.
Можно утверждать, что мысли Чезаре Беккария вполне подходят к характеристике проблемы предупреждения такого преступления, как коррупция. Она свойственна представителям разных наций, независимо от того, верны ли по-прежнему наблюдения итальянского гуманиста или они изменились со временем. Главное, проблему коррупции надо рассматривать в контексте соблюдения закона и также, в ракурсе двух разнонаправленных векторов: от свободы к рабству и от рабства к свободе. А такое движение было свойственно большинству наций и в XVII, и в XIX, и в XX веке.
На рубеже XX и XXI веков эксперты констатировали одновременное вхождение человечества в несколько кризисных ситуаций. Они наблюдаются в области демографии, экологии, бедности. Но не менее значимо для поиска путей продвижения к более справедливому и безопасному миру преодоление коррупционного кризиса, который охватил значительную часть стран в разных регионах планеты. Коррупция, т.е. прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения, - явление настолько не новое, насколько не нова сама социальная организация1.
И все же за время развития человечества коррупция не стояла на месте. Она стала весьма многоликим явлением, включая мошенничество, подкуп, присвоение имущества или денег, незаконное должностное обогащение, взяточничество, раздачу должностей, покровительство фаворитам3 семейственность. Все эти варианты коррупции отражают социальные, экономические и психологические характеристики как национального, так и глобального развития. В результате складывается сложная картина взаимовлияния коррупции и других проблем, имеющих разную степень остроты в отдельных странах, регионах или же в мире в целом. Эта картина может быть представлена в виде диаграммы.
В то же время нельзя закрывать глаза на то, что коррупция превращается и в политическое явление. Коррупция может нарушать и даже подрывать те нормы политической системы, которые необходимы для ее сохранения. При этом можно говорить уже и о возникновении особой политической коррупции. Она представляется двояким феноменом. С одной стороны, коррупция развивается внутри самой политической системы, с другой стороны, она становится механизмом разрушения этой системы. Понятно, что в условиях глобализации все перечисленные характеристики коррупции попадают в глобальный контекст- И из этого вытекает несколько следствий.
Во-первых, международная коррупция, связанная с отмыванием доходов, полученных нелегальньш путем, способствует финансированию транснациональных преступных сетей, в том числе международного терроризма.
Во-вторых, коррумпированная бюрократия является препятствием для инвестиционных потоков, которые могли бы поступать в отдельные страны и содействовать развитию их национальной экономики.
В-третьих, коррупция тормозит цивилизованную интеграцию страны в мировую экономику и, таким образом, ставит под сомнение реальность эффективного функционирования такой экономики и далее - возможность создания механизмов глобального управления.
Возможности коррупции отнюдь не ограничиваются ресурсной стороной или практикой принятия решений. Нельзя исключать коррупцию, возникающую на почве действий, касающихся перераспределения государственной собственности, движения капитала, налоговых и таможенных льгот, лицензирования, инвестирования различной деятельности, контроля миграции и т.д.
Политические последствия взаимосвязи бедности и коррупции: международный контекст
К настоящему времени коррупция приобрела многогранный характер, стала обнаруживаться как в открытых формах, так и отмечаться в скрытом виде практически на всех уровнях экономической и политической жизни и отдельных стран, и всего международного сообщества. Однако по степени распространенности, глубине проникновения в управленческие структуры, а также в политическую культуру наиболее подверженными коррупции следует считать те страны, которые по большинству параметров могут быть отнесены к разряду бедных. Как правило, это государства, получающие помощь от международного сообщества, И этот факт заставляет мевдународные организации выдвигать высокие требования к контролю расходования средств, выделяемых на развитие.
В современном мире четко выделяются несколько типов коррумпированных государственных систем (таблица І).
Некоторые типы коррумпированных государственных систем постепенно уходят в прошлое. Так, слабыми клептократиями можно было назвать диктатуры президентов Альфредо Стресснера в Парагвае (1954 -1989), Мобуту Сесе Соко в Заире (1965 - 1997), правление Франсуа Жан-Клода Дювалье на Гаити (1957 - 1986). Историей слабого государства может служить процесс становления государственности на Филиппинах. Нетрудно заметить, что ни одно богатое, экономически развитое государство не вписывается в эту схему, хотя нельзя исключать того, что и в таких странах полностью отсутствует коррупция. Однако в них она не является определяющим фактором торможения национального развития и острой угрозой национальной безопасности.
Помимо бедных стран благоприятный фон для развития коррупции представляют общества расколотого типа. Но в них коррупция скорее проявляется в политической жизни я носит внутренний характер, а не связана с экономической программой развитая, поддерживаемой международными институтами. По мнению К.Л. Майданика, изучавшего последствия влияния глобализации на страны Латинской Америки, происходит быстрое выделение «новых верхов», представители которых живут в собственном изолированном от остальной страны мире. Процент населения в таких государствах, который можно отнести к «новым верхам», выше в центре, и несколько ниже на периферии. Но и остальное общество не однородно. Его диагонально следует разделить на две части: сегмент глобализирующися услуг и производства - fast track и «национальный трюм» - slow track1. Причем можно отметить тенденцшо к усилению дисбаланса и этих частей (рисунок 1). Очевидно, общество расколотого типа свойственно не только странам Латинской Америки, Но везде, где четко выделяются «новые верхи» складываются условия для более тесного криминального взаимодействия госслужащих с узким слоем национальных олигархов, представителей международных финансовых организаций с лидерами преступной среды.
В то же время многие специалисты в области мировой экономики утверждают, что нельзя комплекс благосостояния измерять только критериями экономического роста. Безусловно, существуют определенные различия в подходах к базовым ценностям. Однако имеется такая базовая ценность или, скорее, общечеловеческая мотивация, которая может считаться универсальной и подходящей на роль общего знаменателя опыта самых разных стран в том направлении их деятельности, в котором они заботятся о росте благосостояния своих граждан. Эта мотивация может быть названа личностным интересом. Его можно представить как сумму интересов в собственном благосостоянии, благосостоянии семьи и близких. Такую мотивацию не следует приравнивать к алчности, а необходимо понимать в аспекте экономической категории «максимизация выгоды». Общества отличаются друг от друга и тем, как они используют личностный интерес для достижения целей развития, в том числе общественного развития, А в условиях глобализации мы можем говорить и о том, как этот интерес ориентируется на цели глобального развития.
Коррупция свидетельствует о фиаско в деле именно такого использования личностного интереса. Это происходит уже потому, что коррупция является препятствием эффективного функционирования конкурентного рынка. Высокий уровень коррупции ассоциируется с низким уровнем инвестиций и роста. Но и там, где коррупция и экономический рост сосуществуют, отчетливо видны издержки и выплаты, которые не предусмотрены в эффективном экономическом цикле. Отсюда следует только один вывод: чем выше уровень коррупции, тем беднее страна.
Институционализация международного сотрудничества по борьбе с коррупцией
В условиях глобализации расширяется поле международного взаимодействия по самым различным вопросам. И все же коррупция в основном остается предметом национальных забот. Можно выделить несколько типичных ситуаций» при которых участие международного сообщества в борьбе с коррупцией становится желательным: первая - международные организации, финансирующие займы или целевые гранты, заинтересованы в эффективном использовании их средств; вторая - если какая-либо страна предполагает провести реформы, то международные организации, реализуемые программы помощи, могут напрямую поддержать меры по борьбе с коррупцией, в частности в области реформирования административного аппарата или финансовой системы; третья - в случае национального экономического или финансового кризиса, усугубляемого коррумпированной институциональной системой, когда международная организация, оказывающая помощь, может поставить антикоррупционные условия предоставления помощи; четвертая - "в процессё Ьказания" помощи "международной организации может потребоваться привлечение транснациональных корпораций для того, чтобы изменить их практику взаимодействия с представителями государственного аппарата; пятая - международные программы контроля незаконного вывоза капитала направлены на помощь в пресечении коррупции, мешая перемещению тайных, активов за границу, где они не могут быть отслежены; шестая - необходимость организации совместных действий международного сообщества против организованной транснациональной преступности; седьмая - создание новых международных институтов в целях снижения общего уровня коррупции в мире, в частности, в области международного арбитража или организации международных трибуналов по ряду наиболее крупных конфликтов, в которых были обнаружены преступления против человечества, но и также косвенно связанные с коррупцией.
Международное сообщество неоднократно демонстрировало неподдельную озабоченность проблемами коррупции- В условиях глобализации интенсифицировались международные контакты в области противодействия коррупции. На стыке тысячелетий, в феврале 1999 г. в Вашингтоне прошел «Всемирный форум по борьбе с коррупцией: зашита чести должностных лиц систем правосудия и обеспечение безопасности», в котором приняли участие представители более чем 90 стран. Его участники приняли «Двадцать руководящих принципов» по борьбе с коррупцией, заложившие основу политики, направленной на формирование глобальной антикоррупционной коалиции. На этом форуме также в подготовленном правительством США кратком «Руководстве по борьбе с коррупцией и "защите че сти "должностных лиц систем правосудия" и " обеспечения безопасности» описывались шестьдесят конкретных методов, применявшихся в разных странах и оказавшихся эффективными в данной области. Эти методы отражают подходы, сформулированные ведущими международными организациями, и поэтому могут быть названы универсальными.
Новый импульс сотрудничеству в этой сфере, тесно связанной с транснациональной преступностью и международным терроризмом, был дан трагическими событиями 11 сентября 2001 г, В Нью-Йорке и Вашингтоне, которые показали насущную необходимость интернационализации борьбы с новыми угрозами и вызовами миропорядку, среди которых наибольшую опасность представляет международный терроризм. В то же время терроризм не просто тесно связан с международной организованной преступностью, но и сам может быть охарактеризован как экстремистская форма политической коррупции. В 2003 г, очередной глобальный форум по борьбе с коррупцией прошел в Южной Корее, успехи которой на ниве антикоррупционной деятельности рассматривались в первой главе диссертации.
На соврехменном этапе международное сотрудничество в сфере борьбы с коррупцией, также как и другие ведущие направления международного взаимодействия, может быть представлено в виде многоярусной и дифференцированной в функциональном отношении системы международных организаций. К настоящему времени эта система приобрела разветвленную структуру, поскольку многие авторитетные международные организации не только сами, но и посредством своих «дочерних» учреждений разрабатывают программы по борьбе с коррупцией, координируют их реализацию, оказывают финансовую помощь проведению исследований путей сокращения коррупции.
Коррупция и проблемы политического лидерства в современном мире
Когда-то НА. Некрасов ввел понятие «безгрешные доходы». Его затем подхватил М.Е. Салтыков-Щедрин. Смысл этого понятия был прямо противоположным и означал взятки должностных лиц. Но в начале XXI века коррупция не только превращается в глобальную проблему современности, она же сохраняет свою многоликость. И в том числе эта многоликость определяется немалым числом людей, так или иначе, вовлеченных в коррупционную деятельность. На коррупцию в разных странах влияют в первую очередь условия национальной экономики и особенности национальной политической культуры. Естественно, это влияние проявляется и на личностном уровне. Но только по мере развития политических и экономических связей между странами личностный фактор становился значимым уже не только в национальных масштабах, но и в международных.
Первый такой случай можно отнести к межвоенному времени. Этот очень короткий период истории международных отношений полон драматических событий внутри отдельных стран, но еще более трагическим было отсутствие международного взаимопонимания по таким кардинальным проблемам, как проблемы войны и мира. Не удивительно, что при отсутствии такого взаимопонимания оказался возможен приход к власти правых радикалов в Италии и Германии. Фашистские силы едва не победили и во Франции. И на пути к власти они использовали лозунг борьбы с коррупцией,
В конце 1933 г. лидеры многочисленных фашистских лиг стремились нафавить общественное"недовольство в связи с обнародованием фактов злоупотреблений в правящей верхушке в свою пользу. Речь шла о скандале, вызванном действиями афериста Александра Ставиского. В его финансовые махинации оказались замешанными известные государственные и политические деятели (К. Шотан, Ж. Бонне, ряд сенаторов, депутатов, префект парижской полиции Кьяпп и др.). Вскрывшиеся злоупотребления и коррупция вызвали бурю возмущения в различных слоях общества. Этим поспешили воспользоваться фашисты, которые почти ежедневно организовывали демонстрации протеста- В этих условиях левые силы нашли возможность компромисса1. Но было ясно, что в случае победы фашистов во Франции расстановка политических сил в Европе была бы совершенно иной. И тогда бы по-иному, вероятно, разворачивались те события, которые предшествовали Второй мировой войне.
Современные коррупционные скандалы в отдельных странах, может быть, и не имели таких драматичных исторических последствий, но они также становились предметом широкого мевдународного обсуждения. Бурные дискуссии вызывала в свое время информация о получении крупных взяток бывшим министром иностранных дел Франции Р. Дюма, о финансовых махинациях главы МИД Испании X. Пике, о политическом скандале в Шотландии в связи с незаконным получением денежных средств премьер-министром Г. Маклишем и др.
Самыми громкими были обвинения в нечестном финансировании своей партии - ХДС - канцлера ФРГ Гельмута Коля, в результате чего «отец немецкого единства» был вынужден уйти с поста председателя партии и сложить с себя депутатский мандат. В германских СМИ Коля даже называли держателем «черной кассы» и «крестным отцом». Вынужден был уйти в отставку президент Израиля Эзер Вейцман. Прокуратура уведомила его в том, что он находится под следствием по обвинёниюв коррупции" на основании получения подарков от своего друга французского миллионера Эдуарда Сарусси в период между 1988 и 19 тт,, когда Вейцман был министром науки, В Израиле достаточно часто проводятся расследования по фактам нарушений служебной этики высшими должностными лицами, заключающимися в том, что вовремя не сдают подарки. Такие обвинения выдвигались и против Э. Барака, и против Б. Нетаньяху,
А бывшего премьер-министра Италии Джулио Андреотти, семь раз избиравшегося на этот пост, привлекли к суду за связь с мафией. Все эти факты говорят о том, что коррупция часто касается тех политиков которые связаны с принятием стратегических внешнеполитических решений. В связи с обвинениями в финансовых нарушениях в 1994 г. в отставку ушел премьер-министр Японии Морихиро Хокосава,
Азиатский финансовый кризис конца 90-х годов привел к отставкам лидеров ряда государств Юго-Восточной Азии, Исследователи прямо указывают на связь этого кризиса с коррупцией1. Накануне кризиса широкое распространение получили льготы близким к власти предпринимателям, банковские ссуды по мотивам личных связен, государственные заказы за взятки чиновникам. Это все являлось отражением традиционной деловой культуры, сохраняющейся в условиях малой прозрачности экономических решений и неразвитости инструментов, обеспечивающих контроль выполнения госзаказов. Но и такая культура имела сдерживающие механизмы, как морального, так и организационного порядка, однако, в условиях либерализации произошло ослабление государственного регулирования, В результате люди с низкой деловой этикой получили возможность оперировать гигантскими суммами.
