Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Механизмы принятия и реализации политических решений в сфере национальных проектов 13
ГЛАВА 2. Ресурсная составляющая механизмов государственного управления национальными проектами 51
ГЛАВА 3. Региональная составляющая механизмов государственного управления реализацией национальных проектов 91
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 129
ЛИТЕРАТУРА 134
- Механизмы принятия и реализации политических решений в сфере национальных проектов
- Ресурсная составляющая механизмов государственного управления национальными проектами
- Региональная составляющая механизмов государственного управления реализацией национальных проектов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В рамках происходящих в стране процессов политического реформирование в последнее время важное место заняли национальные проекты. В последние годы в России идет постепенный экономический рост, однако именно успешная реализация национальных проектов позволит значительной части населения страны почувствовать экономический подъем в полной мере.
Национальные проекты - это только часть политики государства, направленной на рост благосостояния граждан. Четыре сферы названы приоритетными - здравоохранение, образование, жилищное строительство и сельское хозяйство. Образование, жилищное строительство, медицина и сельское хозяйство действительно затрагивают все без исключения категории населения, а реализация национальных проектов позволит на деле повысить качество жизни, причем не только в крупных городах, но и по всей стране. Как заявил президент РФ В.Путин, развитие этих сфер - "это курс на инвестиции в человека, а значит, и в будущее России" .
Рост российской экономики в 2005 году и реальное повышение доходов населения создают сегодня благоприятный фон для начала реализации крупнейших национальных проектов, предложенных президентом Российской Федерации В.В. Путиным. Главное состоит в том, что вокруг этих проектов может и должен быть начат процесс нового этапа консолидации российского общества.
Столь масштабные экономические и социальные инновации неизбежно выявляют латентные противоречия, существующие в рамках политической и социальной систем. В частности, в процессе реализации национальных про-
1 Путин В В Выступление на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами Президиума Государственного совета 5 сентября 2005 г // Российская газета 2005 6 сентября
ектов российские регионы столкнулись с рядом организационных трудностей. Сложность реализации проектов еще в том, что субъекты колоссально разнятся между собой по своим возможностям.
Многие нормативные акты федерального уровня были разработаны с опозданием, по ряду стратегических мероприятий до сих пор нет четкого финансового плана и программы действий. Проектом занимаются несколько федеральных ведомств, и у всех разные подходы и концепции финансирования и т.д. и т.п.
Тем не менее, по данным исследований ВЦИОМ заявленный поворот государства лицом к социальной сфере положительно оценивают 69 % опрошенных, негативно - только 5 %. Еще четверть респондентов к ним индифферентна. Столь однозначно положительная оценка связана с тем, что в стране накопились ожидания пересмотра финансовой политики в сторону социальных расходов, особенно на фоне разговоров о "хроническом" профиците бюджета и растущем Стабилизационном фонде.
Важное значение имеют не только реализуемые меры, но и мотивация разработчиков национальных проектов. 35 % опрошенных объясняют выдвижение национальных проектов стремлением снизить растущую в обществе социальную напряженность, 33 % - заботой о благе народа, чувством ответственности перед страной. Важную роль сыграли также благоприятная экономическая ситуация, рост цен на нефть и газ (27 %), стремление как-то компенсировать инфляцию, растущие тарифы на ЖКХ, газ и электроэнергию (30 %) . Таким образом, требуется осознание того, как национальные проекты воспринимается разными участниками политического пространства.
Политология реализует социальный заказ общества на объективные знания человеком политики, потребность в научном объяснении происходящих в жизни политических процессов и грядущих перемен в жизни общест-
Цит по Федоров В Национальные проекты общество получило сигнал от власти// Российская га (ста 2006 1 февраля
ва . Задача академического сообщества помочь в осмыслении, в организации материализуемой в национальных проектах государственной политики. При этом суверенитет как исследователя, а также большую объективность проводимой им научной работы может обеспечить лишь наличие диверсифицированного спроса на результаты политологических исследований (развитого рынка в «поле политики», но терминологии П. Бурдье). Все вышеуказанное свидетельствует об актуальности рассматриваемой в диссертационном исследовании проблематики.
Степень разработанности проблемы. В силу того, что активная фаза реализации национальных проектов началась только в конце 2005 года, в настоящее время только формируется корпус исследовательских политологических текстов. Тем не менее, автором диссертации при анализе политических практик связанных с изучаемой проблематикой использовались методологические наработки как отечественных, так и зарубежных исследователей.
Так, в политологии достаточно хорошо разработаны конструкты, связанные с проблематикой модернизации функционирования современного общества". Различными исследователями изучались особенности региональной политической культуры , особенности регионального политического режима4. Большой вклад в исследования политической культуры различных стран внесли Г. Алмонд и С.Верба. Предложенная этими политологами концепция базировалась на принципах сравнительного анализа макроединиц политического действия.
В отечественной науке системные исследования по указанной проблематике в контексте роли элит в политических процессах были осуществлены Г.К. Ашиным, Г.В. Атаманчуком, А.В. Дукой, Е.В. Охотским, П.А. Карабу-
1 См Сморг>*нов Л В Сравнительная политология Теория и методология измерения демократии СПб Изд-во
С-Петерб ун-та, 1999
2 См к примеру Пантин В И Волны и циклы социального развития Цивилизационная динамика и процес
сы модернизации М Наука 2004
3 Fadeeva L The Problem of Regional political culture in contemporary Russia Paper presented to the XVIII
World Congress of International Political Science Association Quebec, 2000
4 Сулимов К А Понятие «регионального режима»/ в политическом дискурсе // Политический альманах При
камья Пермь, 2002 Вып 2 С 52-57
щенко, О.В. Крыштановской, В,П Игнатовым, А.К, Магомедовым, MX Фа-рукшиным, А.В. Понеделковым, В.И. Пантиным, A.M. Старостиным, А.И. Соловьевым, С.А. Кислицыным, Н.В. Колесник, А.С. Макарычсвым, Мохов В.П. О.В. Гаман-Голутвиной и другими исследователями1. Роль элит в происходящем в стране политическом реформировании трудно переоценить. Вместе с тем, как своеобразная реакция на смысловую неопределенность понятия "реформа" появляется более общий термин "трансформация", в содержание которого включалось значение какого-то преобразования, превращения2.
В ряде исследований затрагивалась способность элиты активно участвовать в происходящих стране политических преобразованиях и связанные с вышеуказанными процессами управленческие паттерны. Среди авторов таких работ следует упомянуть Аверина А.Н., Аврамова Е., Атаманчука Г.В., Гаджиева К.С., Глебова И.И., Гордона Л.А., Дискина И., Зуева С.Э., Качанова Ю.Л., Лебедева М.М., Мельвиль А.Ю., Малашхия Г.М. и других. Вопросы, связанные с ролью структур гражданского общества в процессе реализации национальных проектов, рассматривались с учетом теоретических изысканий Колоярцева Е.А., Ненашева М.П., Романенко Л.М., Сергеева С.Г., Шулепова А.В., Ярулина И.Ф.
Уже в начале реализации национальных проектов стали появляться книги, авторы которых представляли первичный материал, необходимый для дальнейшего анализа процессов внедрения в жизнь общества инноваций3. Вместе с тем, необходимо отметить, что непосредственно по тематике настоящего диссертационного исследования, в отечественной политологии, к сожалению, практически не ведутся исследования.
1 Ашии Г К, Охотский Е В Курс элиюлогии M , 1999, Ашин Г К , Понеделков А В , Иі патов В Г .Старостин А М Основы политической элитоюгии М , 1999, Магомедов А К Политическая элита российской провинции //Мировая экономика и ме>кл> народные отношения 1994 №4, Крыштановская О В Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту// Общественные науки и современность 1995 S» I и др
:ДискинИЕ Россия трансформация и элиты М,1995 С 7 'См Приоритетные национальные проекты цифры, факты, документы М Европа, 2006
Объект исследования - политологический аспект механизмов государственного управления.
Предмет исследования - политологический аспект формирования механизмов государственного управления национальными проектами.
Целью исследования выявление и анализ объективных факторов влияющих на формирование механизмов государственного управления национальными проеюами и связанных с ними практик политического действия.
Задачи исследования:
- выявить наличие или отсутствие связанных с национальными проек
тами паттернов государственного управления;
- уставить необходимость разработки компенсаторных социально-
политических механизмов уменьшения влияния негативных последствий
влияние на политические решения связанные с национальными проектами
корыстных интересов бизнес-структур, а также локальных политических ак
торов;
выявить основные политические ресурсы, используемые в процессе реализации национальных проектов;
определить роль структур гражданского общества в рамках формирования механизмов государственного управления реализацией национальных проектов;
определить существование взаимосвязи долгосрочного политического планирования социально-экономического развития территорий с механизмами реализации национальных проектов;
выявить новые формы политических практик связанных с участием региональных акторов в реализации национальных проектов.
Теоретико-методологическими основами исследования являются системные и структурно-функциональные представления о жизни общества и политической власти, восходящие к работам Т. Парсонса, Г, Алмонда, Э. Гидденса, М. Крозье, С.Московичи и др. В рамках указанных представле-
ний в диссертации власть рассматривается как особое интегративиое свойство социальной системы, связанное с поддержанием ее целостности.
Наибольшее влияние на взгляды российских исследователей на проблемы грансформаций оказали следующие макротеории: общественно-экономических формаций, модернизации и цивилизаций . традиционные подходы к анализу властных изменений в российском обществе (революция, реформа, трансформация) не могут быть признаны исчерпывающими и непротиворечивыми, т.е. такими, которые создают возможности логичного описания процесса в рамках одного понятийного ряда2.
При рассмотрении вопроса ресурсной составляющей политических решений реализации национальных проектов автором диссертации использован методологический конструкт Пьера Бурдье, который предлагал рассматривать процесс конструирования социальной позиции субъекта в зависимости оттого, каким типом ресурсов он обладает.
Диссертационное исследование выполнено на базе классической теории политических институтов (к числу которых относятся и политические партии), ориентированной на многомерный и многофакторный анализ (Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, М. Дюверже). В качестве концептуального подхода выбран системный анализ (Г. Лассуэл). Кроме того, при анализе причин торможения процессов реализации национальных проектов использовался конфликтный подход (Л. Козер, К. Боулдинг, Р. Дарендорф), в соответствии с которым источником изменений в обществе является конфликт между группами, отстаивающими свои материальные или идеальные интересы.
При рассмотрении политической мифологии автор ориентировался на работы Э. Кассирера. При изучении проблем стратегического моделирования и планирования регионального устойчивого развития были использованы на-
1 См Софии В В Теоретические подходы к российской истории конца XX века // Общественные науки и современность, 1998 №4 С 124-Ї34
г См Гордон Л А Субъективные ошибки или объективные обстоятсиства // Общественные науки и современность М.1998 №5 С 30
работки О.А.Колобова. При изучении модернизации как феномена социального развития автором диссертации использован концепг волн и циклов социального развития В.И. Пантина.
Эмпирическую базу для авторских оценок и обобщений составляют результаты вторичного анализа публикаций исследований отечественных и зарубежных политологов, результаты социологических исследований в сочетании с дискурсивным анализом текстов.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
выявлены процессы перехода от функционального принципа организации политического процесса в государственном управлении экономикой страны к программно-целевому принципу, а для аграрного и жилищного проектов используется системный принцип;
установлена необходимость встраивания в механизмы политических решений связанных с национальными проектами функциональных блоков, обеспечивающих процессы саморегулирования привлекаемых к реализации национальных проектов экономических, политических и социальных структур;
выявлены основные политические ресурсы, используемые при реализации национальных проектов, в числе которых законодательство, человеческий капитал, политическая компонента ресурсов финансирования, политико-организационные ресурсы различных уровней власти и управления, ресурсы гражданского общества.
определена необходимость создания коммуникативных площадок взаимодействия государственных структур и структур гражданского общества в сфере повышения эффективности реализации национальных проектов;
установлено, что отсутствие долгосрочного политического планирования социально-экономического развития территорий негативно сказывается на эффективность реализации национальных проектов;
- выявлено, что одним механизмов политического участия в реализации национальных проектов на региональном уровне стали общественные Советы по контролю над реализацией национальных проектов.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Начало процесса реализации национальных проектов способствовало переходу от функционального принципа организации политического процесса в управлении экономикой страны к программно-целевому принципу, а для аграрного и жилищного проектов - потребовался системный подход. При этом элитам приходится не только осуществлять приспособление к новым моделям политического действия, но и преодолевать широко распрос граненные у значительной части населения стереотипы, в соответствии с которыми национальные проекты воспринимаются как очередные пропагандистские акции.
Новые политические практики, связанные с реализацией национальных проектов, свидетельствуют о необходимости встраивания в механизмы политических решений функциональных блоков, обеспечивающих процессы государственно-общественного регулирования. В противном случае, на функционирование механизмов принятия политических решений, связанных с национальными проектами, всевозрастающее влияние будут оказывать бизнес-структуры, а сами проекты могут использоваться некоторыми представителями региональной элиты как инструмент решения локальных политических проблем, что противоречит основной идее проектов как общенациональной социально-политической инновации, направленной на улучшения жизни общества.
В числе основных символических ресурсов задействованных в процессе реализации национальных проектов выступают: законодательство как ресурсный компонент обеспечения политического порядка при реализации национальных проектов; человеческий капитал как ресурс реализации национальных проектов; политическая компонента ресурсов финансирования
национальных проектов; политико-организационные ресурсы различных уровней власти и управления; ресурсы гражданского общества.
В рамках формирования механизмов государственного управления реализацией национальных проектов необходимо создать «площадки» для коммуникации с ключевыми политическими игроками и иными акторами гражданского общества, а также населением. Для того чтобы сделать работу над этими проектами действительно общенациональным делом, необходима гласность и усилия по формированию понимания населением целей и путей их достижения, что в рамках бюрократической системы невозможно осуществить без широкого привлечения ресурсов общественности.
Реализации национальных проектов выявила проблему отсутствия у значительной части регионов страны долгосрочного политического планирования социально-экономического развития территорий, что негативно сказывается на эффективности реализации национальных проектов уже в начальной фазе их реализации. Для исправления этого положения необходимы меры по формированию у региональных лидеров и чиновников культуры долгосрочного политического планирования и эффективного управления, включая контроль за макроэкономическими показателями.
Одним из механизмов политического участия в реализации национальных проектов на региональном уровне стали общественные Советы по контролю над реализацией национальных проектов. Совет представляет собой консультативно-совещательный орган для рассмотрения вопросов общественного контроля и внесения соответствующих предложений. Открытость мер по реализации национальных проектов на уровне регионов позволяет уменьшить субъективную составляющую реализации национальных проектов на уровне регионов, а также снизить уровень коррумпированности чиновничества, использующие общегосударственные инициативы в личных целях.
Научно-практическая значимость исследования. Результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы при разработке малоизу-
ценных вопросов теории политического действия, политической стратификации, региональной политологии и других дисциплин. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы при корректировке планов реализации национальных проектов, а также анализа достигнутых результатов. Основные результаты диссертации могут использоваться в учебном процессе при преподавании курсов политологии, социальной политики и государственного управления.
Апробация работы. Результаты исследования докладывались на 3 конференциях, были опубликованы в 4 статьях (включая ведущий журнал) и брошюре. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и эт-нополитики Северо-Кавказской академии государственной службы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих четыре таблицы, а также заключения. Объем текста диссертации 133 страницы. Список литературы содержит 139 названий.
Механизмы принятия и реализации политических решений в сфере национальных проектов
Руководство страны делает попытку выстроить полную единую технологическую цепочку реализации приоритетных национальных проектов по всей вертикали политической власти - от правительства и федеральных органов исполнительной власти до муниципалитетов. При этом, на взгляд автора диссертации, указанная технологическая цепочка содержит три основных компонента:
- механизм принятия и реализации политических решений, связанных с осуществлением государственного управления национальными проектами;
- ресурсную составляющую политических решений, связанных с осуществлением государственного управления национальными проектами;
- региональную составляющую механизмов государственного управления национальными проектами.
Данный подход обусловлен как существующей в стране «вертикалью власти», так и федеративными особенностями государственного устройства России. Соответствующим образом выстроена и структура диссертационного исследования, которое мы начнем с рассмотрения механизма принятия и реализации политических решений, связанных с осуществлением государственного управления национальными проектами.
На наш взгляд, наиболее продуктивное осмысление политических процессов в выбранной нами сфере политического анализа, возможно, осуществить в рамках процедур сравнительной политологии1. Поскольку речь идет о новом витке внедрения политико-экономических и социальных инноваций в повседневность, нынешние национальные проекты с точки зрения науки интересны не столько своими конкретными, сиюминутными шагами, сколько политическими и социальными последствиями этих шагов для развития общества, а также соотнесением политических практик сегодняшнего дня с аналогичными практиками предшествующих периодов развития страны.
Без сомнения национальные проекты в жизни страны являются политической инновацией. Можно спорить о степени новизны предлагаемых решений острейших социальных проблем, тем не менее, инновационность является одним из важнейших их качеств. Как справедливо замечает известный отечественный политолог В.П. Мохов, «предметный анализ инновации и традиции позволяет обнаружить, по крайней мере, три принципиально важных среза, от способа рассмотрения которых зависит и конечный итог размышлений по проблеме инноваций.
Во-первых, возникает проблема баланса инновации и традиции в современном российском обществе: насколько органичны инновации российского общества (разрушена ли историческая традиция власти или, наоборот, она трансформировалась и продолжает себя в новых формах).
Во-вторых, необходимо осмыслить соответствие нынешнего синтеза инновации и традиции логике развития российского общества: естественное это продолжение предшествующего развития или качественно новый этап в становлении нового общества, хотя и имеющего генетическую связь с предшествующим состоянием общества.
В-третьих, одним из основных вопросов анализа становится вопрос о социальных носителях инноваций в сфере властных отношений. Все три проблемы, как можно полагать, есть различные аспекты одной и той же более общей проблемы о характере и "предназначении" власти в российском обществе в эпоху модернизации»1.
Акцент на российском опыте внедрения политических инноваций не случаен. Как справедливо отмечает О.Л. Лейбович, для российской модели модернизации свойственен ряд характеристик:
- ее инициатором, двигателем и организатором выступает власть;
- цели модернизации определяются интересами властвующей элиты;
- власть производит строгий отбор заимствованных образцов новой индустриальной цивилизации;
- властные цели и средства не совпадают в тенденции с потребностями населения;
- во властном обличий российской модернизации существуют глубокие корни политической традиции самодержавия и др.1.
И хотя указанная оценка была дана О.Л. Лейбовичем еще десять леї назад, справедливость процитированных тезисов не вызывает сомнений и сегодня, в том числе и применительно к вопросам реализации национальных проектов. Как справедливо отмечает Е.С. Шугрина, «власть — это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления»2.
Автор диссертации полностью согласен с отечественными политологами В.И. Пантиным и В.В. Лапкиным, которые подметили, что «...в России государство (и, прежде всего, верховная власть), как правило, настолько жестко контролирует процесс модернизации, что он предстает как цепь своеобразных "революций сверху", которые не только осуществляются зачастую силовыми методами и вопреки устремлениям основной общественной массы, но и по природе своей оказываются неорганичными политической и социокультурной специфике России» . При этом традиция проявляется и содержательно: часть механизмов, инструментов, элементов прежних отношений между властью и обществом переносится в новую общественную систему полностью или в видоизмененных формах.
Как пишет А.Ю. Мельвиль, «новая российская власть фактически свернула на совершенно традиционный для России путь реформирования -волевым порядком и по вертикали сверху вниз»1. При этом необходимо отметить воздействие на трансформацию власти одной из особенностей российской модернизации, на которую указывал В.И. Пантин: «...раз начавшись и выработав определенные механизмы, инварианты своего развития [модернизация], ... приобретает огромную инерцию и может существенно модифицировать, но не сменить эти механизмы и инварианты» .
Ресурсная составляющая механизмов государственного управления национальными проектами
Настоящую главу диссертационного исследования посвятим политическим и экономическим ресурсам, задействованным в реализации национальных проектов. Для анализа позиций политических акторов по отношению к реализуемым в стране национальным проектам в методологических целях используем структуралистско-конструктивистский подход, который обычно связывают с именем французского социолога Пьера Бурдье1.
Согласно указанному подходу, «процесс конструирования социальной позиции агентов осуществляется с учетом не только объективных условий существования, но и различных форм капиталов (экономического, политического, символического, культурного и др.)»2. П. Бурдье отмечал: «Субъекты располагаются в социальном пространстве в соответствии, во-первых, с суммарным объемом принадлежащих им различных видов капитала, а во-вторых, сообразно с его структурой, т.е. соотношением различных видов капиталов (экономического и культурного) в общем его объеме»3.
В качестве указанных типов символических ресурсов в настоящей главе будут рассмотрены:
- законодательство как ресурсный компонент обеспечения политического порядка при реализации национальных проектов;
- человеческий капитал как ресурс реализации национальных проектов;
- политическая компонента ресурсов финансирования национальных проектов;
- политико-организационные ресурсы;
-ресурсы гражданского общества.
Важность законодательства как ресурсного компонента обеспечения политического порядка при реализации национальных проектов трудно переоценить. В стране существуют сотни формально вступивших в силу законов, на деле не работающих или работающих не в полную меру из-за отсутствия соответствующих подзаконных актов, которых не разработало то или иное ведомство.
16 марта 2006 года в Совете Федерации президент Владимир Путин сообщил, что, по данным Минюста, только в десяти регионах местное законодательство полностью приведено в соответствие с федеральным: «В законодательстве имеются пробелы, которые могут обернуться настоящими "черными дырами". В правовых актах регионов выявлены серьезные нарушения федеральных норм, и часть этих нарушений ведет к ограничению прав и свобод граждан... Это абсолютно недопустимо. Есть случаи отказов от проведения открытых аукционов по выделению участков под жилую застройку. Навязываются обременения при подключении домов к инженерным сетям. Как только начинаются эти обременения, якобы чтобы жизнь была лучше, получается только хуже. Хорошими намерениями выложена дорога в ад!»1.
Заместитель председателя комитета по охране здоровья населения Новгородской области Владимир Белов считает, что реализацию нацпроектов тормозит отсутствие нормативных документов. В частности, по мнению Белова: «Начнем с того, что нет пакета нормативных документов, которые в полной мере дали бы нам работать по реализации национальных проектов. Нормативные документы, во-первых, идут с опозданием - раз. Второе, существует поток запросов от различных инстанций, в том числе от полномочного представителя Президента по Северо-Западному округу, от надзорных организаций, комитетов законодательной власти по этому национальному проекту. Причем многие запросы противоречат друг другу. Вот последнее письмо пришло, ко 2 февраля нашему полномочному представителю выдать информацию по всем направлениям национального проекта. Это тоже затрудняет работу, поскольку это пока не нужно, ведь только начали их осуществлять проект. Третье, запросы идут и от Минздрава. К примеру, в субъекты пришла телеграмма о том, что мы должны срочно представить заявки по медицинскому оборудованию и санитарному транспорту. К 16 января нужно было уже подать заявку, тогда как запрос пришел только 20 января на имя губернатора. А Вы представляете, что такое сделать заявку? Это огромнейшая работа, если к ней не подходить формально.
Мы попытались кое-что сделать, чтобы облегчить работу, в частности подготовили проект распоряжения администрации области о создании рабочей группы, которую возглавляет первый вице-губернатор. Во-вторых, разработали план мероприятий по реализации национального проекта в сфере здравоохранения по Новгородской области, прописали деятельность по всем направлениям. И, наконец, в разрезе взаимоотношений с Минздравом, администрацией Новгородской области подписано соглашение о реализации национального проекта. Также мы начали работать с родовыми сертификатами, провели совещание по этому поводу. По зарплате медицинским работникам уже почти определились, хотя и есть трудности по спискам тех докторов, которые мы уже в Москве утвердили. К примеру, у нас в Новгороде есть единственный в области госпиталь для ветеранов войн, и там тоже есть участковые врачи, которые обслуживают непосредственно жителей ветеранов г. Новгорода, а в перечень этот госпиталь не вошел. Но самая, конечно, большая сложность - у нас нет нормативных документов, которые бы определяли реализацию национальных проектов. К примеру, по диспансеризации бюджетников, неработающего населения. Нормативных документов нет, а это затрудняет реализацию нацпроектов».
Аналогичной точки зрения придерживается министр здравоохранения Ростовской области Т.Ю. Быковская, которая, ведя речь о национальном проекте "Здоровье" заметила: «Национальный проект «Здоровье» широко анонсирован, в территориях начаты предварительные мероприятия по подготовке к реализации подпрограмм. Однако сегодня еще существует ряд вопросов, которые не позволяют осуществлять планомерную работу в рамках реализации проекта. Основная проблема здесь - в отсутствии нормативных документов, недосказанность в правилах игры, недоработки в системах финансирования программ»1. Проблемы с законодательством существуют по всем национальным проектам.
Как считает президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», президент Российского топливного союза, член Общественной палаты Сергей Борисов, «при реализации проекта "Доступном жилье" начинать надо с законодательства. На сегодняшний день Градостроительный кодекс работает, я бы сказал, условно, поскольку нет нормативных актов в его развитие. Он, фактически использует старую нормативную базу, не соответствующую реалиям и запросам сегодняшнего дня. Очень много шума наделал 214-й Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов". Он, по мнению наших специалистов и практиков, реальных предпринимателей, во многом приостановил развитие этого вида бизнеса, потому что капканы, которые расставлены для предпринимателей, не дают нам работать. При любом раскладе спрашивают с предпринимателя, но ни в коем случае не устанавливают правила игры для чиновников.
. Региональная составляющая механизмов государственного управления реализацией национальных проектов
В третьей главе диссертационного исследования мы рассмотрим региональную составляющую механизмов государственного управления реализацией национальных проектов. Россия является федеративной страной и поэтому роль регионов в реализации общенациональных инноваций чрезвычайно велика.
2005 год можно считать годом повышения статуса региональной законодательной власти. Идея вовлечения всех органов власти в реализацию национальных проектов вполне понятна, поскольку именно в регионах реализация этих проектов может столкнуться с самыми серьезными трудностями. При этом дополнительное финансирование из федерального бюджета на реализацию национальных проектов в регионах не должно приводить к отмене выполнения уже имеющихся социальных программ.
В первой главе исследования мы показали важность инновационного начала в планировании и реализации национальных проектов. Говоря о деятельности региональных политических акторов, мы должны отметить процессы воспроизводства и развития предложенных федеральными властями моделей.
К примеру, Министерством экономики, торговли, международных и внешнеэкономических связей Ростовской области подготовлен проект областного закона «Об инновационной деятельности на территории области». Этот документ должен определить основные направления государственной политики по стимулированию, развитию и эффективному использованию научно-технического и инновационного потенциала Ростовской области, а также разработать условия и формы поддержки субъектов инновационной деятельности. Аналогичные нормативные акты принимаются и в других субъектах федерации.
Исполняющий обязанности министра сельского хозяйства Республики Адыгея Сергей Бойко считает; «Идея проекта уже сама по себе благотворна, мы давно ждали изменения отношения к нашему агропромышленному комплексу. И хотя у меня критическое отношение к самому слову "проект", поскольку под ним подразумевается только увеличение финансирования отраслей, тем более что для сельского хозяйства нет, как таковых, прямых бюджетных вливаний. Для АПК просто увеличивается кредитование - вот суть национального проекта для нас, но и это уже очень отрадный факт. Мы у себя в Адыгее уже сформировали программу республиканской реализации национального проекта в области АПК.
Я бы сказал, что это развитие федеральных идей на региональном уровне. Такая программа у нас есть и по увеличению численности поголовья, и по малым формам предпринимательства. Нам в этом плане несколько легче, чем другим регионам, потому что у нас система малых форм предпринимательства уже создана. При помощи международных организаций у нас уже созданы и работают 14 кредитных фермерских кооперативов. Перед нами теперь стоит задача просто расширить их количество и включить механизм кредитования фермерских и личных подсобных хозяйств через эти кооперативы»1.
Подчеркнем особо - речь идет о проявлениях не столько организационных практик, сколько о политических составляющих процессов решения актуальных для общества проблем. Как пишет А. Филиппов: «Отличие политики от других сфер социальной жизни можно сначала самым поверхностным образом охарактеризовать как противоположность (потенциально) основополагающего, сквозного жизнеустройства и отдельных, особенных занятий. При этом именно политика есть способ совместной жизни людей большими общностями par excellence. И если сейчас политика представляется нам лишь отдельным, ограниченным родом занятий, то известны ведь и другие социальные устройства, как те, что ставят человека в полную зависимость от верховной политической власти, не допуская его деятельного участия в ней, так и те, что востребуют его целиком именно для активной политической деятельности» .
Российский исследователь В. Лапин считает, что согласование интересов субъектов региональной политики является одной из основных задач региональной политики федеральной власти. «Решение этой задачи связано с разработкой специальных институтов и процедур, обеспечивающих согласование региональной политики Российской Федерации (государственной региональной политики), региональных политик субъектов Федерации и муниципальных политик»2.
Обязательность исполнения положений, записанных в национальных проектах, отнюдь не означает отсутствия управленческих конфликтов между федеральным центром и регионами. В этой связи политолог А. Чернышов отмечает, что «непонимание сущности взаимодействия между властями в регионе (когда соглашение достигается не принуждением к повиновению, а возможно на равных условиях) приводит к свертыванию интенсивности общения элиты между собой, ее замкнутости, и все большей опоре либо на клановые позиции в одних случаях, либо формированию откровенной клики в другом». Результатом «окукливания» элиты становится то, что она бросает все свои силы «на удержание ситуации любой ценой» .
