Содержание к диссертации
Введение
Глава I. ТЕОРИИ И КОНЦЕПЦИИ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ 14
1.1 Наднациональная теория европейской интеграции 16
1. Концепция федерализма 18
2. Концепция функционализма 29
3. Концепция неофункционализма 38
1.2. ГОСУДАРСТВО-ЦЕНТРИЧНАЯ ТЕОРИЯ 43
1. Общие положения 43
2. Концепция конфедерализма 49
І.З.СИНКРЕТИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ 55
1. Концепция взаимозависимости 55
2. Концепция «игры на двух уровнях» 57
3. Концепция многоуровневого управления 68
4. Концепция институционализма 73
Глава П. РОЛЬ АМСТЕРДАМСКОГО И НИЦЦКОГО ДОГОВОРОВ В ФОРМУЛИРОВАНИИ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ РАЗВИТИЯ ЕС 82
II. 1 Этапы развития ЕС 83
И.2 Значение институциональной составляющей основополагающих документов.
Амстердамский договор 95
1. «Продвинутое сотрудничество» как механизм новой интеграционной политики 114
2. Роль концепции «разных скоростей» в формировании принципов европейской
интеграции 120
П.З ЗНАЧЕНИЕ НИЦЦКОГО ДОГОВОРА И ЕГО ХАРАКТЕРИСТИКА 126
1. Институциональная реформа как основа дальнейшей интеграции и расширения ЕС. 130
2. Значение Ниццкого саммита для Европейского Союза 138
П.4 Анализ Амстердамского и Ниццкого договоров в рамках концепции многоуровневого
управления 144
Глава III. ВАРИАНТЫ РАСШИРЕНИЯ ЕС В РАМКАХ КОНЦЕПЦИИ МНОГОУРОВНЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ 173
III. 1. Расширение ЕС: исторический аспект 173
Ш.2 Пятое расширение ЕС как новый этап европейской интеграционной политики 190
Ш.З Комплексный характер интеграции как фактор интеграционной политики 196
III. 4 Анализ 5-го расширения ЕС в рамках концепции многоуровневого управления 206
III.5 Перспективы развития ЕС в ХХ1-м веке 234
1. Европейский Союз: особенность политического устройства 234
2. Интеграция Европейского Союза: факторы развития 239
3. Европейский Союз: сценарии развития 255
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 267
Список использованных источников и литературы. 281
- Концепция функционализма
- «Продвинутое сотрудничество» как механизм новой интеграционной политики
- Анализ 5-го расширения ЕС в рамках концепции многоуровневого управления
Введение к работе
Мир, в том числе и Европа, вступают в XXI век, будучи силой обстоятельств вынужденными дать ответ на многочисленные и тревожные вызовы. Это - вызов глобализации и одновременно - вызов растущего многообразия мирового сообщества. Это - вызовы экологический и демографический, энергетический и ресурсный. Это - вызов непреодоленной политики силы, усугубляемый опасностью распространения оружия массового уничтожения. Это - вызов терроризма и наркомафии.
Глобальный масштаб и радикальность происходящих изменений позволяют многим исследователям выдвинуть предположение о формировании новой системы международных отношений. Параллельно с данными процессами подвергаются пересмотру многие положения и явления, характеризующие саму систему международных отношений. В том числе и один из базовых принципов, устоев данной системы - это суверенитет современного государства, как одного из ключевых субъектов международных отношений. Все большее и большее внимание привлекает к себе проблема эрозии суверенитета. Одним из процессов, способствующих данному феномену, является региональная интеграция национальных государств. И здесь в первую очередь речь идет об объединяющейся Европе. Сейчас мы имеем дело с новой Европой, которая, несмотря на тяжелое наследие прошлых раздоров и войн, объединяется в единый союз, принимая все новых и новых членов. Однако создание единой Европы шло постепенно. В самом начале речь шла лишь преимущественно об экономическом и техническом сотрудничестве. Но уже в ходе последнего десятилетия начато строительство политического союза; установлено сотрудничество в таких областях, как социальная политика, занятость, убежище, иммиграция, полиция, правосудие, внешняя политика; вводится в действие общая политика обороны и безопасности.
В условиях развала биполярной системы Европа представляет собой новый полюс, центр силы, влияющий на политические процессы не только на континенте, но и во всем мире. Спустя пятьдесят лет после своего рождения Союз оказался на перекрестке различных путей дальнейшего развития, подошел к моменту перехода в новый этап существования. В зависимости от того, какой будет Европа в будущем, станет ли она единым государством, будет ли она просто конфедерацией государств, или чем-то третьим, зависит будущее целой системы международных отношений. Поэтому Европейский Союз, его институты и процессы представляют интерес для большинства исследователей, которых волнует будущее. При этом необходимо учесть, что эти интеграционные процессы в рамках ЕС являются единственными в своем роде, и, следовательно, уникальными с точки зрения практической реализации идей, волновавших великие умы на протяжении многих столетий.
Актуальность проблемы состоит в том, что европейский региональный интеграционный процесс в своем роде уникален и служит благодатной почвой для появления множества разнообразных взглядов на интеграционные процессы, а также и теорий, отражающих данные процессы в рамках различных моделей. Посредством анализа теоретических моделей развития можно прогнозировать как непосредственно саму интеграционную динамику, так и конечный результат интеграционного процесса, оказывающего большое влияние на развитие системы международных отношений в целом. Знание теоретических основ позволяет не двигаться вслепую, а предусмотрительно оценивать и анализировать каждый последующий шаг.
Работа посвящена исследованию современного этапа европейской интеграции. Теоретической базой данной работы являются концепции и модели западноевропейских исследователей, в которых они рассматривают интеграционные процессы в Европейском Сообществе, а потом и Союзе. Центральное место в анализе принадлежит Амстердамскому и Ниццкому договорам,
определяющим дальнейшее развитие Европейского Союза. В Ницце также был утвержден план расширения ЕС, который был успешно реализован в мае 2004г. Особенности политической природы Евросоюза, его уникальная геополитическая специфика и особенности экономических устремлений определяют существенные различия в оценке данных событий. Изменяются социальные формы и отношения, что влечет за собой видоизменение самого способа существования.
Безусловно, что исследованию истории европейских интеграционных процессов, выявлению их закономерностей и оценке возможных последствий посвящены сотни научных работ, однако эти темы остаются по-прежнему актуальными, так как и сегодня вряд ли можно утверждать, что противоречия, на всех этапах сопровождавшие развитие Европейского Союза, преодолены. Напротив, с каждым новым шагом вперед процесс интеграции становится все более комплексным и сложным, что порождает дилеммы, решению которых не может помочь опыт других стран и народов, поскольку история не знает прецедентов постановки подобных задач. Поэтому в исследовании предполагается выявить теорию или модель, наиболее адекватно оценивающую изменения, происходящие в структурах ЕС, и прогнозирующую дальнейшее направление эволюции европейских интеграционных процессов.
Объектом исследования являются современные европейские интеграционные процессы, которые получили свое институциональное выражение в виде Европейских Сообществ и в настоящий момент развиваются в рамках Европейского Союза.
В качестве предмета исследования выступают теории и концепции европейской интеграции, которые создавались на протяжении всего периода существования европейского проекта.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1997 г. по 2004 г. Нижняя граница является годом подписания Амстердамского договора как одного из базовых документов институциализации Европейского Союза. Верхняя граница исследования ограничивается 2004гг., поскольку в мае, в 2004-м году членами ЕС стали десять новых государств Центральной и Восточной Европы (Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония), считающийся важнейшей вехой в процессе европейской интеграции, определяющей ее дальнейшее направление.
Используемые в работе источники можно разделить на две группы. К первой группе относятся документы, расположенные на официальных сайтах институтов ЕС и составляющие законодательную базу Союза. Используемые документы можно разделить на две подгруппы. Первая - представлена Договором о европейском Союзе, Амстердамским договором 1997 г. и Ниццким договором 2000 г., которые имеют особое значение, что позволяет их выделить в отдельную подгруппу. Сюда также можно отнести Договор о присоединении, подписанный в Афинах, в 2003г. десятью государствами Центральной и Восточной Европы, которые в мае 2004г. стали членами Европейского Союза. Вторую подгруппу составляют Лаакенская декларация 2001 г. и протоколы к вышеуказанным договорам, где определены: основные положения развития сотрудничества государств-членов Европейского Союза в конкретных областях, таких как экономическая, валютная, финансовая и социальная политика, общая внешняя политика и политика безопасности; положения, касающиеся институциональной реформы органов ЕС и распределения полномочий между государствами и наднациональными структурами Союза; положения относительно роли ЕС на международной арене, формирования пространства свободы, безопасности и справедливости, как на европейском континенте, так и в мире в целом, включая сотрудничество с третьими государствами и международными организациями, определяющими архитектуру системы международных отношений.
Поскольку первая глава носит историографический характер, вторая группа источников представлена монографиями западных исследователей, занимавшихся проблемами европейской интеграции, ее теориями и концепциями, таких как А. Спинелли, Э. Росси, Ж. Монне, Д. Митрани, Э. Хаас, А. Милворд, С. Хоффман, Р. Кохейн и ряд других. Большинство из них разраба тывает конкретные концепции европейский интеграционных процессов в рамках Европейского Союза, вычленяет факторы и тенденции его развития, а также пытаются дать некоторые прогнозы относительно будущего единой Европы.
Степень изученность темы. Сложность и противоречивость интеграционных процессов обусловила повышенное внимание к данному явлению в системе международных отношений, как среди западных, так и отечественных исследователей.
Российская историческая, экономическая и политическая наука сделала немало в изучении интеграционных процессов, охвативших различные регионы мирового сообщества. Наиболее известными и признанными в России и за рубежом исследовательскими институтами являются Институт Европы (РАН), Институт мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО) РАН, Московский государственный университет, МГИМО (У) МИД РФ, факультеты международных отношений Санкт-Петербургского и Нижегородского государственных университетов, а также ряд подразделений других региональных вузов.
Особый интерес для данного исследования представляют доклады Института Европы, в которых рассматривались некоторые аспекты европейской интеграции, а также публикации в журналах «Европа», «Международная жизнь», «Мировая экономика и международные отношения».
Теоретические аспекты европейской интеграции разрабатывались такими исследователями, как Ю.А. Борко, Ю. И. Рубинский, В. Г. Шемятенков, О. В. Буторина, А. И. Тэвдой-Бурмули, И. М. Бусыгин, М. Стрежнева, В. Н. Зуев, Д. А. Данилов, В. Гутник, Е. Хесин, А. Авилов, А. С. Макарычев, А. Г. Браницкий, А. А. Сергунин.
Среди диссертаций, близких к тематике данного диссертационного исследования, необходимо отметить работы А. Г. Браницкого, Р. В. Бугрова.
В западной традиции европейская интеграция является самостоятельной научной дисциплиной. Она изучается в разных аспектах: политологическом, юридическом, экономическом, социальном, культурном и др.
Кроме того, европейская интеграция для многих европейских исследователей представляет собой интерес как феномен, являющийся естественным следствием глобализации, или нечто самостоятельное, возможная альтернатива развития. Так, например, для известного немецкого социолога и философа Юргена Хабермааса, европейская интеграция стала ответом на «глобализацию по-американски» с ее правом силы и культурной и социальной унификацией. Для известного французского философа и социолога Алена Бадью интеграция Европы представляет собой интеграцию территорий, источником вдохновения, для населения которых служит лишь присущий им скептицизм и релятивизм. Общей формулой такой интеграции служит политическая прагматика. Согласно Бадью, Европа со своим идеалом «общего дома» не только не может создать альтернативную версию глобализации, но обречена на превращение в образцовое глобализующееся пространство.
Западные исследователи занимались не только изучением интеграционных процессов как сопутствующего явления интернационализации и глобализации мира. Интеграция изучалась многими как самостоятельное явление, как способ предотвратить возможные будущие войны, сохранить мир и безопасность на континенте. Именно в таком аспекте рассматривали интеграцию основоположники первых классических теорий, например А. Спи-нелли и Э Росси. По мере развития интеграционных процессов данное явление стало изучаться как самостоятельное, имеющее собственные источники и факторы развития. Появлялись новые теории и концепции, которые в большей или меньшей степени соответствовали тем событиям, которые происходили сначала в рамках Сообществ, а позднее в Европейском Союзе. Сильная теоретическая база отличает западный подход в исследовании европейских интеграционных процессов. Здесь можно назвать таких исследователей как Ж. Монне, Д. Митрани, Р. Шуман, Э. Хаас, Л. Линдберг и др. В свою очередь, это позволяет дать наиболее полную оценку происходящим событиям в контексте исторической перспективы.
Цель данного диссертационного исследования состоит в анализе теоретических моделей и концепций европейской интеграции с точки зрения возможности их применения для анализа и предположения вариантов развития европейской интеграции.
Для реализации поставленной цели необходимо решение нескольких задач:
во-первых, рассмотреть и проанализировать теории, концепции и модели европейской интеграции;
во-вторых, определить направление развития интеграционных процессов, исследовать их с помощью концепции многоуровневого управления развития;
в-третьих, исследовать возможное направление развития Европейского Союза.
Методологической основой своей работы автор избрал диалектический материализм, принципы которого заключаются в положении о единстве и целостности бытия как развивающейся универсальной системы, взаимосвязи предметов и явлений, материальности и познаваемости мира, непрерывности и постоянного диалектическом развитии. Базовые принципы исследования - это принцип объективности и историзма. Принцип историзма - это принцип познания вещей и явлений в их развитии, становлении, в связи с конкретными историческими условиями, их определяющими, подчеркивающий преемственный характер изменений. Диалектика взаимосвязи политических, экономических, социальных факторов развития государств и институтов позволяет представить общественно-политические процессы, связанные с формированием наднационального уровня управления и принятия решений, в их динамике и противоречии.
При проведении исследования использованы системный подход, а также методы исторического познания: синхронный, при котором явления рассматриваются в контексте исторических обстоятельств, хронологический, предполагающий последовательное рассмотрение событий в их временной протяженности. Для получения более полной информации использовались методы источникового анализа (выявление, отбор, критика происхождения и содержания), метод анализа ситуации, состоящий в изучении документов и сравнении, нацеливающего на поиск общего и/или повторяющегося, различий на основе несходства явлений и неповторимости ситуации, метод «кейс стадиз», позволяющий представить изучаемые явления на примере конкретных случаев. Кроме этого, среди привлеченных к исследованию методов следует назвать ивент-анализ, анализ и синтез, методы исторической дедукции и индукции.
Особое место в исследовании отводится децизионному методу, исследующему процесс принятия решений, а также прогностическому методу, который представлен системным анализом. Его преимуществом является то, что он дает возможность представить объект изучения в его единстве и целостности.
Такое комплексное использование различных методов в ходе проводимого исследования позволило систематизировать имеющийся фактический материал и на основе этого сделать выводы, которые наиболее точно отражали бы суть происходящих процессов.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней предпринята попытка проследить развитие европейского интеграционного процесса в рамках Европейского Союза с применением концепции многоуровневого управления, а также сделать некоторые прогностические выводы относительно дальнейшей логики развития тенденций к объединению государств-членов ЕС.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что используемые в ней материалы и выводы могут быть применены для
дальнейшего изучения региональных интеграционных процессов, происходящих на европейском континенте и служащих своего рода моделью и ориентиром для других государств, стремящихся к созданию интеграционного объединения.
Содержащийся в диссертации материал может использоваться в учебном процессе: в общих и специальных курсах по подготовке специалистов-международников, регионоведов, политологов, при написании учебных пособий и монографий.
Апробация многих положений работы была осуществлена автором в выступлениях на всероссийских и региональных конференциях, которые нашли свое отражение в соответствующих публикациях. В частности на конференциях, проводившихся на факультете международных отношений Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского в сентябре 2001г., сентябре, октябре 2002г., феврале, апреле, мае, декабре 2003г., мае 2004 г.
Структура исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, разделенных на тематические параграфы, заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы. Положения, выносимые на защиту:
1. Интеграционные процессы являются главным и определяющим направлением в социально-экономической и культурно-политической эволюции Европы.
2. Основные концепции интеграционного развития, несмотря на большую специфику, а нередко и неповторимые черты и характеристики, имеют в своей основе общее явление, что позволяет «находить компромисс» и разрешать противоречия в рамках все новых и новых концепций. Поэтому теоретическую модель любой интеграционной системы, в том числе и европейской, было бы ошибочно абсолютизировать.
3. Европейская интеграция носит политико-экономический характер, когда международная кооперация и интернационализация обретают не только качественно новую, более зрелую форму, но и новые сущностные формы трансплантации интернационального регулирования и управления на политическом и экономическом уровнях всеми процессами интеграционного развития. Этому способствуют технологический прогресс, коренные изменения политической карты мира, нарастание все новых и сложных социально-культурных противоречий, нерешенность многих задач, оставшихся в наследие от прошлого.
4. Существуют объективные границы эффективности интеграционных процессов. Уже сейчас они вызывают немало больших и болезненных вопросов: какой будет судьба этно-национальных структур; во что трансформируются национальные государства.
5. Процесс европейской интеграции, на всех его этапах имевший целью построение единой Европы, в понятие которой каждый из его участников вкладывал свой смысл, никогда не ограничивался четкой схемой. Это определяет характер процесса европейской интеграции. Вся ее история подтвердила жизнеспособность этого подхода, позволявшего по мере необходимости корректировать и модифицировать как сами непосредственные задачи, так и методы их решения. Важнейшее его преимущество - то, что он всегда оставлял возможность как для ускорения, так и для замедления интеграционных процессов, ибо переход от решения одной задачи к решению другой не был предопределен, а становился результатом осознанного выбора участников. Подобное положение, в свою очередь, определяло способность политических элит в полной мере регулировать данный процесс и сохранять свой контроль над ним.
Сегодня трудно прогнозировать конкретные формы, которые может принять развитие политических институтов. Отчасти эти формы угадываются в принципиально новом позиционировании ЕС на междуна родной арене, в разработке качественно новых механизмов политической экспансии, в ходе результате чего на основе справедливых принципов представительства происходит добровольное присоединение к Союзу государств, и, наконец, в медленном, эволюционном формировании иерархии суверенитетов.
7. Современная структура ЕС наиболее полно может быть представлена с помощью концепции многоуровневого управления. Это подтверждается интеграционными процессами в таких сферах, как регулирование социальной политики, антимонопольного законодательства, охраны окружающей среды и т.п., а также существованием «правил ведения переговоров» (прежде всего, разделение компетенции ЕС и государств членов, разграничение полномочий органов ЕС, законодательные процедуры). При этом неправительственные акторы играют существенную роль, хотя и не всегда добиваются успеха.
8. Основные акторы европейской интеграции представлены институтами ЕС, государствами-членами и различными общеевропейскими НПО, профсоюзами, так и национальными правительствами, которые действуют на различных уровнях: локальном, региональном, национальном и наднациональном. Сложившаяся в рамках ЕС система непосредственно влияет на акторов, в значительной мере формируя изначальные позиции сторон и тенденции развития.
9. Механизм сотрудничества и выработки общей позиции постоянно совершенствуется. Как правило, это происходит «в рабочем порядке», в ходе законодательной и распорядительной деятельности ЕС. Но периодически изменяются и основные положения - это оформляется новыми межправительственными договорами, такими как Маастрихтский, Амстердамский или Ниццкий. При этом, хотя формально в переговорах участвуют только правительства, на позицию последних определяющее влияние оказывает интересы неправительственных акторов.
Концепция функционализма
Функционализм предполагает продвижение сотрудничества и координирование политики между национальными государствами. Функциональный подход исходил из того, что многие нужды имеют универсальный характер. Поэтому эффективное строительство международного сообщества может быть начато через создание совместных органов для удовлетворения общих нужд.
Подход функционалистов к международной системе был связан с идентификацией факторов, которые обеспечат порядок и стабильность в мировой анархии. Сотрудничество в технологической и экономической сфере, по мнению функционалистов, даст положительные результаты для политической интеграции в будущем.
Функциональный подход непосредственно связан с Жаном Монне, который видел будущее Европы посредством применения «стратегии постепенного функционализма» или «функционализма шаг за шагом» (step by step functionalism) Дэвида Митрани. Основной упор, по его мнению, необходимо было делать на изменения в восприятии людьми интеграционных процессов, необходимо было совершить «безмолвную революцию в умах людей», что в свою очередь привело бы к изменениям в образе мыслей и поступков и тем самым вызвало «цепную реакцию, фермент, где одно изменение повле-чет за собой другое». По мнению Ж. Монне, создание ЕОУС, с одной стороны, было техническим шагом, но, с другой стороны, оно как раз и привело к изменению в восприятии и сознании определенных слоев общества: бизнесменов, госслужащих, политиков и т.д. Поэтому подписание в 1957 г. Римского Договора было абсолютно логичным, последовательным шагом. За слуга Общего Рынка состоит в том, что была создана сама возможность решения общих для многих государств проблем, и, в первую очередь, это касалось сферы экономики: мир развивался, все больше набирая обороты, чему способствовали интернационализация, основанная на сравнительных преимуществах стран и эффекте масштаба производства, НТП, НИОКР, деколонизация стран третьего мира, открывшая доступ к дешевым источникам сырья и рабочей силе, все более легкое перемещение потоков капитала. Ставя перед собой задачу достичь хотя бы экономического паритета с Соединенными Штатами, необходимо было объединить усилия и ресурсы, имеющиеся у европейских государств, поскольку достижение континентального могущества с опорой лишь на собственные силы было невозможно. Метод общих действий стал ядром Европейского Сообщества..., что особенно стало очевидным после создания Европейского парламента и Европейского Суда.27 Такой подход естественным образом, по мнению Ж. Монне, должен был распространиться на сферу политики. Ранее, когда государства полагались только на себя, было лишь два варианта существования системы международных отношений: первый вариант - система с доминирующими сильными государствами и зависимыми от них, слабыми; второй вариант - система баланса сил, которая была неустойчива и могла быть нарушена в любой момент.28 Но теперь, создав Европейское Сообщество, государства вырабатывают общую политику и совместно принимают решения, подчиняются единым правилам. Все это должно устранить систему «торговли преимуществами». Лучшим подтверждением данных изменений служит союз двух бывших врагов -Франции и Германии. В последствии Ж. Монне предполагал достичь создания принципиально нового политического института на базе «Атлантического партнерства», играющего ведущую роль в мире, отвечающего за безопасность, нераспространение ядерного оружия, сохранение западной цивилизации и общечеловеческого наследия.
Несмотря на то, что Девид Митрани был сторонником всеобщей интеграции, его исследования стали теоретической базой функционализма. мсохранения мира посредством создания международной организации. Лига Наций стала объектом его изучения. В результате, он пришел к выводу, что в отличие от классических правительственных организаций, объединение государств в единую федерацию является лучшим инструментом для сохранения мира и приспособлению к изменяющейся международной системе. Это возможно лишь за счет создания международных агентств - основы будущего правительства, действующих в мировом масштабе и постепенно интегрирующих государства в единый союз. Его идеи были предтечей более влиятельной школы неофункционализма. Д. Митрани подчеркивал, что в современной системе отношений между государствами важную роль играют три фактора: «новые научные открытия подняли новые политические, социальные и моральные проблемы, с которыми можно справиться только в глобальном масштабе», «удвоение числа независимых государств, имеющих суверенное право следовать только своим желаниям...», «тенденция в сторону нео-меркантилистского планирования».29 В этих условиях необходимо найти способ для «гармонизации» экономических и социальных действий государств. Это может быть сделано через использование «социальных и научных возможностей, чтобы связать вместе отдельные действия и интересы в соответствии с необходимостью и приемлемостью
«Продвинутое сотрудничество» как механизм новой интеграционной политики
Главная цель Амстердамского саммита состояла в том, чтобы восполнить пробел, примирив «углубление» и «расширение». Для этого, как полагали в руководящих кругах ЕС, следовало провести определенную модификацию институтов Союза. Однако на практике эта задача оказалась сложнее, чем первоначально предполагалось. Попытка ее решения столкнулась с серьезными препятствиями. Перед разработчиками Амстердамского договора была поставлена задача обеспечить необходимую «гибкость» структурам ЕС, которая позволила бы сохранить их эффективность в расширенном Союзе. И если целесообразность включения такого положения в учредительные договоры ЕС накануне его расширения не вызывала, по большому счету, возражений государств-членов, то в отношении пределов этой гибкости разгорелись бурные дискуссии. Так, возникали вопросы о том, должна ли процедура «продвинутого» сотрудничества применяться в рамках первой составляющей Союза — Европейских сообществ, какие направления политики Сообществ она может затрагивать, каково минимальное количество участвующих государств-членов, требуется ли единогласное решение Совета для начала такого сотрудничества и т. п. Радикальным предложениям Франции и Германии, стремившихся к продвижению ускоренными темпами на пути углубления интеграции, была противопоставлена позиция Великобритании, которая опасалась, что в результате активного использования процедуры «продвинутого» сотрудничества она лишится возможности применения права вето по наиболее чувствительным вопросам и может потерять контроль за развитием событий в рамках Союза, оставшись вне узкого круга ведущих западноевропейских держав, принимающих основные решения, которые неизбежно затронут и остальных членов ЕС. Компромиссный подход был разработан странами Бенилюкс, которые предложили девять критериев, при соблюдении которых может быть начато «продвинутое» сотрудничество. В итоге эта концепция была положена в основу текста Амстердамского договора, содержащего новую главу к разделу I «Общие положения» Договора о Европейском союзе. В ней всего 3 статьи, в которых легализуется возможность такого сотрудничества и определяется специальная процедура для принятия соответствующих решений. Принципиально новым является то, что в Договоре о Европейском союзе впервые предусматривается возможность для группы государств-членов развивать с помощью институциональных структур ЕС более тесное, «продвинутое» сотрудничество. Данное положение было закреплено в ст.1 Амстердамского договора, в которой предполагается, что «государства-члены, которые намереваются установить более тесное сотрудничество между собой, могут использовать органы, процедуры и механизмы, предусмотренные Договорами...»110. При этом такое сотрудничество должно предполагать достижение определенных целей, круг которых ограничивается следующими положениями. Прежде всего,
a) оно должно быть «нацелено на расширение целей Союза и на защиту и учет его интересов;
b) соблюдает принципы Договоров и единой институциональной системы Союза;
c) используется только как исключительная мера, когда цели Договоров не могут быть достигнуты путем применения изложенных в них соответствующих процедур;
d) касается по крайней мере большинства государств-членов;
e) не ущемляет законодательства и меры, принятые согласно другим положениям Договоров;
f) не затрагивает компетенцию, права, обязательства и интересы тех государств-членов, которые не принимают в нем участия;
g) открыто для всех государств-членов и позволяет им стать сторонами этого сотрудничества в любое время при условии, что они примут обязательства по базисному решению и по решениям, которые были приняты в этих рамках;
h) соответствует специальным дополнительным критериям, изло женным в статье 5 а Договора об учреждении Европейского сообщества и статье К. 12 настоящего Договора, в зависимости от затрагиваемой сферы, и получило разрешение Совета согласно содержащимся в них процедурам.111
Данные положения не отличаются четкостью и однозначностью за исключением тех, которые указаны под литерами с, d, е, и g. При этом сотрудничество может быть установлено только при соблюдении всех восьми пунктов. Трудно представить себе более тесное сотрудничество группы государств-членов ЕС, при котором не затрагиваются "компетенция, права, обязательства и интересы тех государств-членов, которые не принимают в нем участия" (подпункт f), особенно в том случае, если эти государства являются членами Экономического или Валютного Союзов. То же самое можно сказать и в отношении целей и интересов Союза (подпункт а), а также принципов его единой институциональной системы (подпункт в). Кроме того, в соответствии с подпунктом h) пункта 1 статьи (1) намерение начать более тесное сотрудничество должно быть санкционировано Советом и учитывать дополнительные критерии, отражающие специфику функционирования общего рынка и межгосударственного взаимодействия в сфере юстиции и внутренних дел. В статье также отмечается, что государства-члены принимают или не принимают данное положение в зависимости от того, насколько они заинтересованы в создании более тесного сотрудничества с другими государствами членами. Данное положение может быть использовано для разного рода манипуляций в зависимости от конкретных целей и выгод какого-либо государства-члена, принимающего участие в расширенном сотрудничестве. Государства-члены, не участвующие в подобном сотрудничестве не должны препятствовать его осуществлению другими государствами. Решения относительно расширенного сотрудничества принимаются только участвующими в нем государствами. Совет и Комиссия должны регулярно информировать Европейский парламент о развитии такого сотрудничества.113
Новая статья 5 а Договора об учреждении Европейского сообщества дополняет его первую часть «Принципы» и предусматривает, что государства-члены, которые намереваются установить более тесное сотрудничество между собой, могут получить разрешение Совета, действующего квалифицированным большинством голосов на основе предложения Комиссии и после консультации с Европейским парламентом, использовать органы, процедуры и механизмы, предусмотренные настоящим Договором, только в случае, если такое сотрудничество не будет:
a) затрагивать сферы, подпадающие под исключительную компетенцию Сообщества;
b) ущемлять политику, действия и программы Сообщества;
c) затрагивать гражданство Союза и влечь дискриминации между гражданами государств-членов;
Анализ 5-го расширения ЕС в рамках концепции многоуровневого управления
16 апреля 2003г. в Афинах был подписан Договор о присоединении, который обозначил так называемую «первую волну» современного расширения Европейского Союза. В соответствии с ним к Союзу присоединяются 10 из 13 государств-кандидатов, обозначенных в Ниццском договоре 2001 г. Учитывая, что именно Ниццский договор в своих положениях обозначил дату «первой волны» расширения Союза, можно говорить о том, что Договор о присоединении 2003 г. представляет собой логическое продолжение реформ, начатых в Ницце. Более того, Договор о присоединении является результатом почти десятилетней подготовки к беспрецедентному по масштабу присоединению к Европейским сообществам и Европейскому Союзу сразу десяти стран Центральной, Восточной и Южной Европы, а также Кипра, территориально расположенного за пределами европейского континента. Три государства остались пока за рамками процесса расширения. Болгария и Румыния должны присоединиться к Союзу в 2007 г., переговоры о вступлении Турции в Европейский Союз только еще начались.
Важнейшей частью Договора о присоединении, общий объем которого чуть менее 2500 страниц, является Акт относительно условий присоединения и изменений договоров, на которых основывается Европейский Союз. Кроме того, составной частью Договора о присоединении 2003 г. являются 18 приложений, 10 протоколов, Заключительный акт, 44 декларации и Обмен письмами.
Акт относительно условий присоединения в статье 1 подразделяет стороны Договора на существующие государства-члены Союза и новые государства-члены Союза. В соответствии с ним, 10 новых государств-членов присоединяются ко всем учредительным договорам Европейского Союза и признают действующими на своей территории все акты, принятые институтами Союза, включая решения Суда Европейских сообществ. Так согласно ст. 2 Акта относительно условий присоединения, со дня присоединения положения первоначальных Договоров и актов, принятых институтами и Европейским центральным банком до присоединения, являются обязательными для новых государств-членов и применяются в этих государствах в соответствии с условиями, установленными в этих Договорах, а также в настоящем Акте.
На новые государства-члены в полном объеме распространяются положения Шенгенских соглашений (ст. 3 Акта относительно условий присоединения), а также всех актов составляющих сегодня Шенгенские достижения (acquis Schengen) или Шенгенское право, инкорпорированное в правопорядок Союза специальным протоколом 1997 г.
Европейский Союз покрывает все расходы на укрепление границ новых государств-членов путем предоставления адресной финансовой помощи в рамках т.н. Шенгенской уступки (ст. 35 Акта относительно условий присоединения). Наиболее значительная часть средств в соответствии с ней предоставляется Польше, Венгрии и Литве. Проблема обеспечения свободы передвижения лиц в новых границах Сообщества стала одной из ключевых на современном этапе расширения, хотя она и была вынесена за пределы основной части Договора 2003 г. и Акта относительно условий присоединения. Этому вопросу посвящены 11 из 44 деклараций, приложенных к Договору. Существующие государства-члены опасаются, что они еще не способны до конца гарантировать свободу передвижения работников из новых государств-членов. Согласно п.З ст5. настоящего Акта новые государства-члены занимают те же позиции, что и существующие государства-члены в отношении деклараций или резолюций, а также других подобных документов, принятых Европейским советом или Советом, а также принятых по общему согласию государствами-членами в отношении Сообщества или Союза; новые государства-члены будут соответствующим образом учитывать принципы и ориентиры, вытекающие из этих деклараций, резолюций и других подобных документов, и предпримут такие меры, какие будут необходимы для обеспечения их реализации.
В соответствии с актом, новые государства-члены становятся сторонами всех соглашений, заключенных Союзом с третьими странами и международными организациями.190
Новые государства-члены участвуют в экономическом и валютном союзе, созданном существующими государствами-членами, в качестве государств-членов с изъятием (ст. 4 Акта относительно условий присоединения). Аналогичным статусом сегодня пользуются существующие государства-члены, не входящие в зону евро - Великобритания, Дания и Швеция. То есть вновь вступившие государства не участвуют в третьей стадии ЭВС - введение единой европейской валюты евро.
Акт относительно условий присоединения пересматривает численный состав институтов и других органов Союза, например, Экономического и Социального Комитета, Комитета регионов, с учетом квот новых государств-членов, содержавшихся в Протоколе о расширении, приложенном к Ниццскому договору. Сам Протокол утратит свое значение, т.к. наиболее существенные его положения воплощаются в жизнь Договором 2003 г. Соответственно ст. 11 Акта относительно условий присоединения число представителей в Европейском парламенте Чешской Республики будет равно 24, Эстонии - 6, Кипра - 6, Латвии - 9, Литвы - 13, Венгрии — 24, Мальты - 5, Полыны - 54, Словении - 7, Словакии - 14. Наибольшее число представителей в Европейском парламенте сохранится за государствами-членами, составляющими так называемое ядро Европейского Союза, а именно Франции, Италии, Соединенного Королевства, где каждому государству отводится по 78 мест. Германия будет иметь 99 мест в ЕП.
