Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Состояние проблемы государственно-общественного управления образованием в педагогической теории и практике 17
1. Анализ состояния государственно-общественного управления образованием в России 17
2. Анализ состояния государственно-общественного управления за рубежом 52
3. Теоретико-методологическое обоснование построения модели государственно-общественного управления образованием в России в современных условиях 76
Выводы по 1-й главе 89
Глава 2. Обоснование условий развития государственно-общественного управления образованием в России на муниципальном уровне 92
1. Построение модели государственно-общественного управления образованием в России 92
2. Организационно-педагогические условия реализации модели государственно-общественного управления образованием в России 112
3. Опытно-экспериментальная проверка модели государственно-общественного управления образованием 135
Выводы по 2-й главе 157
Заключение 161
Библиографический список использованной литературы 165
Приложения 176
- Анализ состояния государственно-общественного управления образованием в России
- Теоретико-методологическое обоснование построения модели государственно-общественного управления образованием в России в современных условиях
- Построение модели государственно-общественного управления образованием в России
- Опытно-экспериментальная проверка модели государственно-общественного управления образованием
Введение к работе
Образование является составной частью социальных систем. Любая система образования всегда соответствует определенному периоду истории своей страны. В то же время мировой опыт показывает, что идеальной системы образования нет ни в одной стране мира. Однако если внимательно изучать образовательные системы разных стран, то в каждой из них можно найти что-то хорошее.
Коренные изменения в государственно-политическом устройстве и социально-экономической жизни России, произошедшие в последние годы, обусловили необходимость продолжения модернизации образования. Как известно, на первом этапе ее реализации система образования освободилась от наследия тоталитаризма, стала более открытой, демократичной и многообразной. На новом этапе предусматриваются глубокие изменения в структуре и содержании всей системы российского образования. Ст. 3 Конституции России отмечает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве является его многонациональный народ.
Развивая конституционные положения, Федеральный Закон Российской Федерации «Об образовании» в ред. от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ (с изменениями на июль 2005 г.) в качестве принципов государственной политики в области образования, называет гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, свободу и плюрализм в образовании, демократический, государственно-общественный характер управления образованием.
В «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года», одобренной Правительством Российской Федерации 29 декабря 2001 г., подчеркивается, что активными субъектами образовательной политики должны стать все граждане России, семья и родительская общественность, федеральные и региональные институты государственной власти, органы местного самоуправления, профессионально-педагогическое сообщество, научные, культурные, коммерческие и общественные институты.
Современный этап развития системы образования в России характеризуется динамическими изменениями, происходящими под влиянием внешних и внутренних факторов. Внешние факторы - перемены, происходящие в современной социально-экономической ситуации, - обуславливают изменение структуры государственного и общественного запроса к системе образования: от обеспечения разностороннего развития детей и подростков, способных к самоопределению в современной социокультурной ситуации, до подготовки профессионала с учетом требований конъюнктуры на рынке труда и перспективы научно-технического, экономического и духовного развития страны.
В самой системе образования продолжает накапливаться внутренний потенциал развития: растет количество новых педагогических концепций, разрабатываются и отрабатываются новые модели образовательных учреждений, интенсивно идет процесс пересмотра ценностных ориентации в образовании, формирование новой парадигмы, основанной на интеграции учебной, производственной и научно-исследовательской деятельности, направленной на личность, на гуманизацию учебного процесса, на использование современных информационных технологий, растет роль общественной составляющей в управлении образованием. В сфере образования начинает появляться рынок образовательных услуг и продуктов педагогической деятельности. Целостное педагогическое осмысливание сложившейся ситуации приводит к необходимости нахождения действенных путей преобразования управления развитием системы образования в сторону демократизации, привлечения общественности к этому процессу.
Отдельные вопросы и проблемы, связанные с привлечением общественности к управлению образованием рассматривались еще в начале XX века как зарубежными учеными (И. Кэндл, П. Монро, Г. Бередей (США), Дж. Лоуэрис, Н. Ханс (Англия), Ф. Шнайдер, Ф. Хилькер (Германия), П. Россело (Швейцария) и другими), так и российскими (А.Д. Алферов, В.П. Вахтеров, В.А. Герд, Я.Я. Гуревич, Я.И. Душечкин, С.А. Золотарев, В.А. Зеленко, Н.Н. Иорданский, СО. Серополко, В.И. Чарнолуский, Н.В. Чехов и др.). Во второй половине столетия вопросы развития государственно-общественного управления обра-
зованием в современном мире исследовались Дж. Брауном, В. Маллинсоном (США), Э. Николае, Б. Холмсом (Англия), А. Векслиаром, М. Дебесс (Франция), В. Миттером, Ю. Шрайвером (Германия), Ю.С. Алферовым, В.П. Борисенковым, В.И. Бочкаревым, Б.Л. Вульфсоном, А.Н. Джуринским, И.М. Ильинским, Ю.А. Конаржевским, И.М. Курдюмовой, В.П. Лапчинской, В.М Лизинским, З.А. Мальковой, И.Б. Марцинковским, Н.Д. Никандровым, В.Я. Пилиповским, М.М. Поташником, К.И. Салимовой, С.А. Тангяном, П.В. Худоминским, Т.И. Шамовой, Т.Ф. Яркиной (Россия) и др.
Различные аспекты государственно-общественного управления образовательными системами рассматривались в работах В.К. Андриенко, В.К. Бацына, М.Н. Гулько, А.В. Журавлевой, Г.М. Игнатьевой, В.А. Колпакова, В.Ф. Криво-шеева, В.В.Кузнецова, Л.Н.Кулиевой, С.Н. Махновца, Е.М. Муравьева, Б.М. Пилова, В.М. Опалихина, Ф.И. Пафова, Л.И. Поргуновой, Т.И. Пуденко, А.И. Сорокиной, Т.А. Смирновой, П.И. Третьякова, Р.А. Яковлевой и др.
Однако в специальной литературе целенаправленно не исследовалась, и, следовательно, не получила достаточного освещения проблема анализа путей создания органов общественного управления образовательными системами в современном мире, организации их взаимодействия с государственными и муниципальными органами управления образованием. А практика управления современными образовательными учреждениями требует пересмотра подходов к содержанию и организации их деятельности. Недостаточный уровень теоретической подготовки, положительного практического управленческого опыта отрицательно сказывается на квалификации управленцев. Отсюда, с одной стороны, низкий уровень профессионального руководства системой образования, негативно отражающийся на деятельности общеобразовательных учреждений, с другой, невозможность доведения развития практики до ожидаемых результатов установок и рекомендаций, выдвигаемых на муниципальном уровне.
Проблематичным является и грамотное участие общественности в управлении образованием. Анализ степени готовности родительской, педагогической, ученической и другой общественности, заинтересованной в развитии образования, дает основания сделать вывод, что у общественных групп сформирована по-
6 требность участия в деятельности образовательной системы, включая управление образованием, что подтверждено исследованиями Института управления образованием РАО. По результатам проведенного опроса более 62,5 % из 2560 опрошенных педагогов, учащихся и родителей высказались за участие в управлении образовательными учреждениями.1 Однако отсутствие практических навыков и механизмов взаимодействия с государственными структурами делает общественность пассивной, неспособной реально влиять на образовательную политику. Установленный Законом РФ «Об образовании» принцип государственно-общественного управления образованием реализуется формально. Формальность государственно-общественных отношений и фактическое отсутствие взаимодействия по вопросам управления образованием между общественностью и органами управления позволяет государственным структурам по-прежнему сохранять закрытость муниципального управления и работать в основном на поддержание функционирования уже существующей системы, а не на ее развитие.
Анализ показывает, что в сложившихся системах управления образованием на школьном, муниципальном и региональном уровнях общественная составляющая представлена слабо. Общественное управление образованием преимущественно заключается в работе попечительских советов и родительских собраний, управленческие функции которых весьма ограничены. В отдельно взятых учреждениях образования функционируют ученические советы, но возможности школьников в управлении школой неоправданно занижены.
Выявленные пробелы в теории и практике управления объясняются наличием объективно складывающихся противоречий:
между потребностью расширения участия общества в управлении образованием и неразработанностью демократических процедур этого участия;
между необходимостью повышения эффективности управления образовательными системами на всех уровнях и неразработанностью основных направлений развития государственно-общественного управления образованием.
1 Бочкарев В.И. Концепция государственно-общественного управления общим образованием. -М.: ИОСО РАО, 2005. -С.4.
Выявленные противоречия, требующие своего разрешения, исследования сравнительного характера в области государственно-общественного взаимодействия в управлении образованием за рубежом, анализ практики деятельности органов управления образованием в контексте русских культурных традиций и уровень теоретической разработанности данных вопросов выдвигают необходимость решения новой серьезной проблемы: «Какова модель перевода государственно-общественного управления образованием в современной России в режим развития и условия ее реализации?»
Недостаточная теоретическая и практическая проработанность данной проблемы, потребности практики определили важность и актуальность рассматриваемой задачи и цель данного исследования состоит в решении данной проблемы.
Объект исследования: государственно-общественное управление образованием в современной России.
Предмет исследования: условия развития государственно-общественного управления образованием в России на современном этапе.
Гипотеза исследования состоит в предположении о том, что развитие государственно-общественного управления образовательной системой может успешно осуществляться, если будет:
теоретически обоснована и разработана модель государственно-общественного управления образованием в современной России;
создана и соблюдена следующая совокупность организационно-педагогических условий: уточнены основные принципы формирования государственно-общественных отношений в образовании; созданы общественные органы управления в большинстве образовательных систем России на всех уровнях, определены их цели, направления деятельности и полномочия для реального участия в управленческом процессе; реализовано практическое участие в управление территориальных общественных структур, косвенно заинтересованных в результатах образовательной деятельности.
- определена система управленческих действий по переводу государст
венно-общественного управления образованием в режим развития.
В соответствии с целью, объектом и предметом исследования в работе были поставлены следующие задачи:
1. На основе изучения российского исторического и современного опыта, а
также анализа теории и практики государственно-общественного управления за
рубежом выявить положительный опыт в деятельности государственных орга-
' нов управления образованием и общественных организаций и определить ос-
новные причины, сдерживающие развитие государственно-общественного управления образованием России на современном этапе;
2. Научно обосновать основные элементы системы и их взаимосвязи и
построить модель государственно-общественного управления образованием
^, в России;
Выявить организационно-педагогические условия реализации модели государственно-общественного управления образованием в России в современных условиях;
Разработать систему управленческих действий по переводу государственно-общественного управления образованием в режим развития.
Методологическая основа исследования базируется на четырех уровнях (философском, теоретическом, технологическом и предметно-методическом). В качестве философской основы выступали:
- философско-антропологические представления о человеке как социаль
ном существе и субъекте деятельности (К.А. Абдульханова-Славская,
Б.Г. Ананьев, П.К. Анохин, Л.И. Божович, Л.С. Выготский, А.Н. Леонтьев,
А.В. Петровский, С.Л. Рубинштейн и др.);
- философские и психолого-педагогические концепции рассмотрения
управления как социального процесса (В.Г. Афанасьев, А.И. Берг, Д. Карнеги,
А.Н. Леонтьев, СТ. Шацкий, Э.Г. Юдин и др.).
Теоретическую базу исследования составили подходы:
- исследовательский (B.C. Лазарев, Т.И. Шамова, Г.М. Тюлю и др.);
^ - культурологический (Б.Л. Вульфсон, А.П. Владимирова и др.);
- личностно-ориентированный (В.П. Беспалько, П.И. Третьяков, Т.И. Ша
мова, Т. Уэлш, Г. Ховстед, В.Т. Худякова и др.);
региональный (М.В. Артюхов, И.М. Бадаян, Г.А. Бредихин, Г.В. Гут-ник, И.В. Жуковский, В.И. Зверева, М.М. Ишбаев, Л.П. Кезина, Н.Д. Малахов, Е.И. Михайлова, Н.В. Немова, В.И. Подобед, П.И. Третьяков, Н.М. Швецова и др.);
системно-деятельностный (Б.С. Гершунский, Е.С. Заир-Бек, П. Карста-нье, Ю.А. Конаржевский, М.М. Поташник, В.П. Симонов, П.И. Третьяков, К.М. Ушаков, Т.И. Шамова, Л.Д. Якобсона и др.);
рефлексивный (Т.М. Давыденко, П.И. Третьяков, Т.И. Шамова и др.).
В качестве технологической основы использовалась теория организации и управления социальными системами (В.Г. Афанасьев, Е.С. Березник, В.П. Бес-палько, И.В. Блауберг, Н.Дж. Бойан, С. О'Доннел, Ю.А. Конаржевский, Г. Кунц, В.Н. Садовский, Ф. Тейлор, А. Файоль, П.В. Худоминский и др.).
Предметно-методический подход заключается в учете специфики государственно-общественного управления образованием в конкретной стране, регионе и методики сравнительного анализа (Д. Лоурайс, Б. Холмс (Англия), Д. Бередей, Р. Кинг-Холл (США), О. Анвайлер, Ф. Хилькер (Германия), В.К. Андриенко, В.Н. Аверкин, В.К. Бацын, В.И. Бочкарев, Г.А. Бредихин, Б.Л. Вульфсон, Г.В. Гутник, А.Н. Джуринский, А.В. Журавлева, В.И. Зверева, Л.П. Кезина, Л.Н. Кулиева, И.М. Курдюмова, B.C. Лазарев, В.П. Лапчинская, Н.Д. Малахов, З.А. Малькова, Е.М. Муравьев, Н.В. Немова, Н.Д. Никандров, М.М. Поташник, Т.И. Пуденко, В.П. Симонов, П.И. Третьяков, К.М. Ушаков, Л.И. Фишман, В.Т. Худяков, Т.И. Шамова (Россия) и др.).
Для решения поставленных задач использовались следующие методы исследования: теоретический анализ философской, социологической и психолого-педагогической литературы по теме исследования; изучение документов по вопросам образования, законодательных актов и программ развития региональных и муниципальных систем образования; методы сравнительной педагогики, логического и функционального анализа; изучение и обобщение Российского и зарубежного управленческого опыта в сфере образования; методы социологического исследования (беседы, интервью, анкетирование различных категорий управленческих кадров и общественности); эксперимент; методы статистической обработки результатов исследования; методы моделирования и проектирования систем управления образованием.
Информационной основой исследования послужили законы, указы,
нормативные акты, решения, принятые федеральными и региональными орга
нами власти по исследуемой проблеме, научные книги, журнальные статьи,
^ доклады, отчеты, материалы научных конференций и семинаров, а также пере-
довой опыт зарубежных стран (Великобритания, Германия, США, Франция, Швейцария и др.), региональных и муниципальных систем образования г. Москвы, Перми, Саратова, Твери, Челябинска и др.
Организация и этапы исследования.
Исследование проблемы было проведено в три этапа с использованием комплекса методов.
Первый этап исследования (2002 - 2003 гг.) носил поисковый характер. На этом этапе определялись исходные теоретические позиции, рабочий аппарат, анализировалось и изучалось состояние проблемы государственно-общественного управления образованием в России на современном этапе, осуществлялся выбор образовательных учреждений для проведения опытно-экспериментальной проверки результатов исследования.
На втором этапе исследования (2003 - 2004 гг.) разрабатывалась стратегия
м исследования, уточнялся понятийный аппарат, обобщался и систематизировался
полученный в ходе эксперимента материал, проверялась система управленческих действий, направленная на перевод ГОУО в режим развития, разрабатывалась модель государственно-общественного управления образованием, а также организационно-педагогические условия реализации данной модели.
На третьем этапе исследования (2004 - 2005 гг.) продолжалась работа по
теоретическому обоснованию и опытно-экспериментальной проверке компо
нентов модели государственно-общественного управления образованием в со
временной России и условий ее реализации, анализировались и обобщались по-
1$ лученные данные, осуществлялось оформление текста диссертационного ис-
следования.
11 Научная новизна исследования заключается в том, что:
1. Выявлены основные причины, сдерживающие развитие государствен
но-общественного управления образованием в России:
неразработанность механизма взаимодействия между общественной и государственной ветвями управления образованием;
авторитарность большинства руководителей образовательных систем;
закрытость школы от влияния на нее общественности и низкая мотивация общественности к участию в управлении.
2. Определены и научно обоснованы состав и структура модели государ
ственно-общественного управления образованием, которая состоит из сле
дующих компонентов:
четыре уровня управления (федеральный, региональный, муниципальный уровни и уровень образовательных учреждений);
органы государственного управления образованием всех уровней;
органы общественного управления образованием различных уровней;
общественные организации, влияющие на образовательную политику государства, республики, области, района, города, школы;
и раскрывает прямые и обратные связи между ними.
3. На основе анализа теории и практики государственно-общественного
управления в России и за рубежом предложена совокупность принципов
формирования государственно-общественных отношений в образовании:
принцип законности принимаемых решений;
принцип демократии;
- принцип соответствия содержания управленческой деятельности и
форм общественного управления;
принцип стимулирования общественной активности;
принцип перспективных целей общественного управления;
принцип коллективного принятия решений и индивидуальной ответственности;
принцип ротации участников общественного управления;
принцип личной заинтересованности участников;
принцип взаимодействия взрослых и детей;
принцип сочетания традиций и инноваций.
4. Выявлены основные условия развития государственно-общественного
управления образованием:
- ограничение государственной монополии в сфере образования и пре
вращение образования в открытый для общества и подотчетный ему соци
альный институт;
- расширение возможности общественного участия в управлении обра
зовательной сферой и разработки необходимого нормативно-правового обес
печения, дающего право общественным организациям решающего, а не со
вещательного голоса;
повышение роли органов местного самоуправления в образовании;
создание новых организационных структур для интеграции их в процесс управления;
разработка новых подходов по подготовке управленцев системы образования, повышения квалификации и переподготовки действующих управленцев;
^ - широкое вовлечение общественных организаций и политических ин-
ститутов в управление системой образования;
- создание системы широкого информирования общественности о деятель
ности и проблемах развития системы образования региона, района, города;
5. Разработана система управленческих действий по переводу государственно-общественного управления образованием в режим развития, включающая в себя:
- принятие решения о формировании (дальнейшем развитии) системы
государственно-общественных отношений в образовании;
^ - анализ исходного состояния системы государственно-общественного
управления образованием;
- определение действительного уровня развития системы государствен
но-общественных отношений;
- определение первоочередных задач по созданию системы государст-
^ венно-общественного управления образованием;
разработка нормативно-правовой базы государственно-общественного управления образованием;
мониторинг изменения государственно-общественного отношений;
- определение положительной динамики развития государственно-
общественного управления образованием;
перевод образовательной системы на новый уровень государственно-общественного отношений;
перевод государственно-общественного управления образованием в режим совершенствования и развития.
Теоретическая значимость исследования определяется тем, что:
- сформулированные в диссертации основные направления и полномо
чия общественных органов управления в совокупности дополняют и углуб
ляют существующую теорию государственно-общественного управления
_ образованием;
- систематизация большого массива разрозненной информации по различ
ным аспектам развития государственно-общественного управления образовани
ем в России и за рубежом может служить теоретической базой для развития сис
темы государственно-общественного управления образованием в России.
Практическая значимость состоит в том, что предложенная модель го
сударственно-общественного управления образованием, организационно-
педагогические условия реализации данной модели и система управленче
ских действий по переводу субъектов управления на реальный государствен-
Ц но-общественный уровень могут быть использованы в практике работы орга-
нов управления образованием различных уровней при развитии системы государственно-общественного управления образованием.
Достоверность и надежность полученных научных результатов исследо
вания обеспечена методологической обоснованностью исходных позиций ав
тора, опирающегося на совокупность теоретических подходов (исследователь-
^ ский, культурологический, личностно-ориентированный, региональный, сис-
темно-деятельностный и рефлексивный), адекватностью методов исследования его задачам и логике, репрезентативностью и широтой разнообразных источников педагогической и социальной информации, опорой на данные анализа практической деятельности субъектов государственно-общественного управления образованием на базовых площадках исследования.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем проведе-
*' ния экспертизы выдвинутой гипотезы, а также выводов и рекомендаций по
результатам работы.
Основные идеи и положения диссертации были обсуждены на теорети
ческих семинарах на кафедре развития школы факультета повышения квали
фикации и профессиональной переподготовки работников образования Мос
ковского педагогического государственного университета (2001-2005 гг.),
освещены в докладах на международных научно-практических конференци
ях Международной ассоциации содействия школьным советам (2002-
«С 2005 гг.), Международной научно-практической конференции в Новосибир-
ске (2003 г.), научных сессиях ФПК и НПРО и Международных научно-практических конференциях, проводимых в Московском педагогическом государственном университете (2002 - 2005 гг.). Во всех случаях по результатам апробации получены положительные отзывы. Некоторые диссертационные материалы представлены в 9 публикациях, написанных индивидуально или в соавторстве, общим объемом 4 печатных листа.
Опытно-экспериментальная проверка выносимых на защиту положений
проходила в общеобразовательной школе № 143 Северо-Западного учебного
Ц округа г. Москвы, в Боткинском лицее, в Центре образования № 18 г. Йош-
кар-Олы, а также некоторые идеи диссертационного исследования были использованы в развитии государственно-общественного управления образованием на муниципальном уровне (СЗУО г. Москвы, г. Тверь).
Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать основные положения, выносимые на защиту:
1. Модель государственно-общественного управления образованием
включает в себя четыре уровня управления (федеральный, региональный,
муниципальный уровни и уровень образовательных учреждений) и состоит
из трех взаимосвязанных и взаимодополняющих блоков: органы государст
венного управления образованием всех уровней; органы общественного
управления образованием различных уровней; общественные организации,
влияющие на образовательную политику государства, республики, области,
района, города, школы.
2. Успешная реализация модели государственно-общественного управ
ления образованием в современной России предполагает выполнение сово
купности условий: соблюдение основных принципов формирования государ
ственно-общественных отношений в образовании; создание общественных
органов управления в большинстве образовательных систем России на всех
уровнях, определение их целей, направлений деятельности и полномочий для
реального участия в управленческом процессе; реализацию практического
участия в управлении территориальных общественных структур, косвенно
заинтересованных в результатах образовательной деятельности.
3. Система управленческих действий по переводу государственно-
общественного управления образованием в режим развития предполагает их
реализацию в целостном управленческом цикле, представляющем систему
взаимосвязанных функций управления: мотивационно-целевую, информацион
но-аналитическую, планово-прогностическую, организационно-исполнитель
скую, контрольно-диагностическую, регулятивно-коррекционную.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.
В первой главе осуществлено исследование создания и развития государственно-общественной системы управления образованием в России и за рубежом, выявлены особенности, прогрессивные тенденции в государствен-
16 но-общественном управлении на региональном и муниципальном уровнях
управления образованием в России и за рубежом, обоснован выбор объекта (государственно-общественное управление образованием в современной России) и предмета исследования (условия развития государственно-общественного управления образованием в России на современном этапе), определено место общественных организаций в общей системе управления образованием, поставлены задачи исследования, дано теоретико-методологическое обоснование построения модели государственно-общественного управления образованием, выбраны методы исследования.
Во второй главе выявлены и обоснованы основные условия дальнейшего развития государственно-общественного управления в региональных и муниципальных системах образования. Разработана модель государственно-общественного управления образованием, описана последовательность управленческих действий по переводу системы государственно-общественного управления образованием в режим развития, описаны ход и результаты опытно-экспериментальной проверки модели на муниципальном уровне и уровне образовательных учреждений.
Заключение содержит формулировку основных научных и практических результатов проведённых исследований, отражает их новизну и значимость, сведения о реализации и публикации основных результатов диссертационной работы, а также предложения по дальнейшему продолжению исследований в данной области.
Библиография включает 190 источников российских и зарубежных авторов, из них 20 на иностранных языках (на английском — 15, на немецком - 2, на французском — 3).
Общий объем диссертации 175 страница. В работе содержится 11 таблиц и 9 рисунков.
В приложениях приведены образцы анкет, нормативных актов и другие вспомогательные документы.
Анализ состояния государственно-общественного управления образованием в России
Мерило социального развития любой страны - это характер взаимодействия государства и общества. В социально развитых странах государство — слуга общества, и общество определяет, каким быть государству, а не наобо рот. Составной частью социальных систем является образование. Любая система образования всегда соответствует определенному периоду истории своей страны. В тоже время мировой опыт показывает, что идеальной системы образования нет ни в одной стране мира. Если внимательно изучать образовательные системы разных стран, то в каждой из них можно найти как недостатки, так и что-то хорошее. При этом оказывается, что качество образования не всегда связано со стоимостью учебы. Ф.Г. Кумбс в своей книге «Кризис образования в современном мире», в числе причин, влияющих на качество образования, называет «инертность, присущую системам образования, из-за которой они слишком медленно меняют свой внутренний уклад в ответ на поступающие извне запросы, даже тогда, - когда проблема средств не является ключевой» .
На протяжении двух последних веков в мировой, в том числе и в отечественной, образовательной практике набирала силу и становилась господствующей тенденция обобществления образования, усиление роли и влияния общественного фактора в его развитии.
Первая реформа образования в России была проведена в XVIII веке. В
2 Кумбс Ф.Г. Кризис образования в современном мире. Системный анализ. - М., 1970. - С. 10. ходе этой реформы была создана комиссия по управлению образованием, возглавлявшаяся графом П.В. Завадовским. Определенное влияние на работу этой комиссии оказала философия Просвещения, что видно из указов и рескриптов, в которых появился новый акцент: не только учить, но и воспитывать в учащихся «человека и гражданина», распространять просветительные заботы государства на женщин3. Важной особенностью системы образования того времени был ее государственный характер. Попечителем учебных заведений являлся губернатор, т.е. лицо, назначенное государственной властью. Средства на содержание училищ изыскивали государственные органы - приказы общественного призрения.
Государственный характер образовательной системы выразился и в том, что все образовательные учреждения подчинялись комиссии по управлению образованием и приказу общественного призрения. Новые же образовательные учреждения могли открываться лишь при получении согласия на это комиссии, одобрившей учебный план и состав преподавателей. Комиссии по управлению образованием по вопросам организации учебного процесса подчинялись и духовные школы.
В начале XIX века в ходе проведения реформ в области высшей администрации в России было создано 8 министерств, в том числе министерство народного просвещения. Были созданы учебные округа, которые ведали государственными и частными учебными заведениями на территории губернии. В эту систему не входили только училища св. Синода, хотя взаимосвязи духовных и светских учебных заведений не прерывались.
В исключительно короткий срок министерство народного просвещения подготовило «Предварительные правила народного просвещения» - основополагающий документ становления системы образования, многие положения которого вошли в уставы учебных заведений. «Предварительными правилами ...» вводилось строго централизованное руководство школами, прямая за висимость низших звеньев образования от высших. Все учебные заведения связывались между собой в учебном и административном отношении, каж дое учебное заведение высшего типа заведовало учебными заведениями низшего типа. Это была существенная черта позитивного свойства, черта об разовательной системы, обеспечивающей подготовку учащихся для получения образования в учреждениях более высокого уровня. Преемственность всех ступеней обучения представляла собой один из принципов образовательной реформы начала XIX века. Другие ее принципы - всесословность и бесплатность обучения. Не существовало нормативно-правовых ограничений при приеме в учебные заведения. Однако эти принципы были только провозглашены и носили декларативный характер. Ознакомление со статистикой в этой области убеждает в том, что государственные расходы на образование были незначительными. В табл. 1.1 приведены данные по расходам государства на образование в начале XIX века4.
Теоретико-методологическое обоснование построения модели государственно-общественного управления образованием в России в современных условиях
Процесс демократизации тесно связан с управлением школой. Этот процесс происходит в рамках движения мировой школы к «золотой середине» между централизованным управлением и предоставлением больших полномочий регионам, местным властям, общественности, учебным заведениям.
Для того чтобы найти эту «золотую середину» и построить модель государственно-общественного управления образованием с использованием зарубежного опыта необходимо определить теоретико-методологические основы исследования. Философский словарь определяет понятие методология как «совокупность приемов исследования, применяемых в какой-либо науке»64. Под методологическими основами исследования обычно понимают те концепции и теории, которые легли в его основу [99, 144]. При построении модели государственно-общественного управления образованием будем исходить из схемы уровней методологии, предложенной И.В. Блаубергом и Э.Г. Юдиным [12]: научно-материалистическая философия, общенаучные принципы и методы исследования, конкретно-научная методология, методика конкретного исследования. Содержание высшего уровня методологии в рамках проблемы государственно-общественного управления образованием составляют диалектико-материалистический метод познания и принцип единства теории и практики. Формирование и развитие целостной системы управления образованием, являясь двусторонним процессом, разрешается на основе диалектического метода познания и принципа единства теории и практики. Взаимосвязь теории и практики в процессе формирования и развития целостной системы управления образованием реализуется через цели, содержание, методы и формы управления. Практическая деятельность по управлению развитием образования представляет собой источник развития педагогической теории управления. С точки зрения создания целостной системы управления развитием образования в любой работе представляет интерес характеристика причинно-следственных связей между формированием целостной системы, между способами и средствами, воздействиями на систему управления и результатами, между целью и задачами управляющей и управляемой подсистем и содержанием деятельности.
Педагогическая теория управления, являясь средством познания, изучения и прогнозирования практики, служит в то же время средством обновления процесса управления развитием образования, создает критерии оценки его результативности. Только переход от изучения законов функционирования одной системы к множеству систем, различающихся по своей структуре и функционированию, дает возможность подойти к пониманию законов и процессов развития, перейти на второй уровень методологии и определить общенаучные принципы и подходы к исследованию образовательных систем.
Существует большое количество научных подходов к изучению явлений и фактов [11, 12, 42, 62, 63, 64, 74, 81, 93, 104, 112, 118, 131, 144, 154, 167]. Для изучения особенностей функционирования и развития системы государственно-общественного управления образовательными системами применялись следующие подходы: системный, деятельностный, функциональный, синергетический, рефлексивный, ситуационный, квалиметрический, национально-региональный. Рассмотрим их более подробно.
С середины 50-х годов для многих областей современной науки стал характерен системный подход. В.Г. Афанасьев отмечает, что «системный подход -это элемент научно-материалистической методологии, позволяющий в определенном, именно системном аспекте, рассматривать различные природные и социальные объекты»65. Наибольшее развитие и значение системный подход приобретает в теории и практике управления [11, 12, 14, 62, 64, 96, 104, 120, 131, 142, 151, 153 , 156, 167 и др.]. В основе системного подхода лежит системно-структурный анализ, который требует, чтобы упор делался на раскрытие внутренних связей объекта, чтобы объект рассматривался как целостное образование, состоящее из элементов, теснейшим образом взаимосвязанных и взаимодействующих между собой. Использование системного подхода, по мнению Ю.А. Конаржевского, дает возможность не только получить знания о познаваемом объекте, но и раскрыть внутреннюю структуру объекта, его связи с внешней средой [64]. Этим и ценно использование системного подхода для разработки проблем, связанных с качеством управления образовательными системами.
Исследование системы государственно-общественного управления образованием проводилось с позиции деятелъностного подхода. Если в системном подходе акцент ставится на «видение» объекта как системы в целом, то здесь он переносится на деятельность, определяемую социальными и биологическими свойствами действующих людей. При таком подходе деятельность сотрудников органов управления образованием и представителей общественных организаций и объединений рассматривается как мотивируемая, обладающая определенной целью, направленная на конкретный объект, осуществляемая с помощью конкретных методов, с использованием определенных средств и приводящая к заранее запланированному результату.
В качестве образующего фактора построения модели системы государственно-общественного управления образованием определяется функциональный подход, при котором «общим критерием выделения структурных элементов системы, характеризующим их близость и интеграцию, а, кроме того, обеспечивающим коммуникативные свойства системы и ее иерархию, выступает управление»66.
Построение модели государственно-общественного управления образованием в России
Метод моделирования позволяет создать оптимальную модель системы государственно-общественного управления образованием. Как известно, в процессе познания модель выступает, прежде всего, в качестве источника информации об оригинале и служит средством ее фиксации.
Отношение между моделью и оригиналом отвечает определенным требованиям. Между ними существует отношение ограниченного подобия, форма которого ясно выражена: в процессе научного познания модель заменяет оригинал; изучение модели дает информацию об оригинале. Модели могут создаваться на разной основе. Модели могут быть материальные (вещественные) или мысленные (идеальные). Они «сконструированы» в форме мысленных образцов, существующих только в сознании исследователя.
Использование модели в данном исследовании вызвано рядом причин.
Прежде всего, это сложность реальных процессов управления, их структуры, отношений. Во-вторых, изучение самого процесса государственно-общественного управления за рубежом возможно лишь по литературным источникам. И, в-третьих, процесс формирования структуры государственно-общественного управления требует значительного времени.
Кроме того, использование модели системы государственно-общественного управления позволяет избавиться от несущественных или случайных связей и отношений при помощи абстракции и выделить его существенные отношения в относительно чистой форме. Модель любой организационной системы (в том числе - образовательной) определяется заданием [37]: состава (участников, то есть элементов системы); структуры (совокупности информационных, управляющих, технологических и других связей между участниками); множеств допустимых стратегий и целевых функций участников, отражающих их предпочтения и интересы; информированности - той информации, которой обладают участники на момент принятия решений о выбираемых стратегиях; порядка функционирования: последовательности получения информации и выбора стратегий участниками системы. Модель сама по себе не является самоцелью, она лишь средство исследования объекта, который она представляет, находясь с ним в отношении некоторого подобия. Модель повторяет в ряде существенных черт внутреннюю организацию объекта, что позволяет исследовать особенности функционирования объекта, его структуру. С моделью легче экспериментировать, чем с оригиналом, и ее намного легче сконструировать. Это в значительной степени и определяет целесообразность использования ее в процессе исследования.
Таким образом, схема построения модели государственно-общественного управления образованием заключается в:
1) описании системы государственно-общественного управления;
2) перечислении элементов государственно-общественного управления с учетом специфики каждого уровня;
3) выявлении взаимосвязей между уровнями системы государственно-общественного управления образованием;
4) определении организационно-педагогических условий государственно-общественного управления (на примере муниципального уровня).
Для описания системы государственно-общественного управления, воспользуемся уровнями, приведенными на рис. 1.2. В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» в настоящее время в управлении образованием России действуют четыре уровня: федеральный, региональный, муниципальный и институциональный (уровень управления образовательным учреждением).
Органы государственного управления каждого уровня и соответствующие им органы общественного управления (самоуправления) приведены в 1 1-й главы. К основным из них относятся: на федеральном уровне: Правительство РФ, Министерство образования и науки РФ, Всероссийский съезд работников образования, Совет по образованию; Коллегия Министерства образования и науки РФ;
на уровне субъекта РФ: Правительство республики, края, области; Министерство образования республики, края, области; республиканская (краевая, областная) конференция работников образования; республиканский (краевой, областной) Совет по образованию; Коллегия республиканского (краевого, областного) министерства образования;
на уровне района, города, муниципалитета: администрация района, города, муниципалитета; департамент (комитет, управление) образования района, города, муниципалитета; коллегия департамента (комитета, управления) образования района, города, муниципалитета; объединенный районный (городской, муниципальный) консультативный совет руководителей образовательных учреждений; районный (городской, муниципальный) Совет председателей школьных родительских комитетов; районный (городской, муниципальный) Совет руководителей органов ученического самоуправления;
на институциональном уровне: директор школы, администрация школы; Общешкольная конференция; Совет школы; педагогический совет; школьный и классные родительские комитеты; профессиональные объединения педагогов, объединения учащихся.
На уровне государственного управления идут прямые взаимосвязи: от вышестоящих звеньев управления к нижестоящим - приказы, инструктивные письма, распоряжения и т.п.; снизу вверх - справки, доклады о выполнении распоряжений, отчеты. На уровне общественных органов связи опосредованные, необязательные и зависят от решаемых вопросов и делегированных данному органу управления соответствующих функций.
В настоящее время система государственно-общественного управления образованием находится на этапе формирования. Безусловно, существуют отдельные элементы данной системы, но по сути своей они носят экспериментальный характер и не охватывают систему в целом, и более того, чем выше уровень управления, тем меньше охват и проработанность данной проблемы. Рассмотрим наиболее распространенные региональные и муниципальные органы общественного управления образованием, их основные задачи и делегируемые им функции.
Опытно-экспериментальная проверка модели государственно-общественного управления образованием
Проверка действенности разработанной модели при решении актуальных для массовой школы проблем государственно-общественного управления осуществлялась в ходе ее апробации, позволяющей выяснить, принимается или отторгается эта модель практическими работниками; выявить элементы модели, содержание которых сложно воспринимается руководителями школ и муниципальных органов управления образованием. Ставилась также задача определить степень актуальности предложенной модели для массовой школы, степень ее реалистичности и посильности для практического освоения.
Апробирование модели было проведено на базе трех образовательных учреждений: средней общеобразовательной школы № 143 Северо-Западного окружного управления образования г. Москвы, лицее № 11 г. Воткинска Удмуртской Республики и Центре образования № 18 г. Йошкар-Олы Республики Марий Эл. Отдельные идеи были использованы при формировании общественных органов управления образованием на муниципальном уровне в гг. Москве и Твери. Апробирование осуществлялось на основе системы управленческих действий по освоению данной модели и совокупности организационно-педагогических условий, поддерживающих ее реализацию. Значительное внимание при этом уделялось выявлению границ эффективности применения модели, что позволило определить круг ее потенциальных пользователей.
Оценка действенности разработанной модели осуществлялась с учетом анализа последствий управленческой деятельности, главным из которых является влияние инноваций на достижение целей функционирования и развития школы. При определении эффективности модели государственно-общественного управления образованием были использованы показатели и критерии, разработанные группой исследователей под руководством Т.И. Шамовой85: обеспеченность сферы общего образования нормативно-правовой базой, регламентирующей его эффективное функционирование и развитие; удовлетворенность участников образовательного процесса состоянием, условиями и результатами деятельности образовательных учреждений и систем; вклад органов государственного и общественного управления в достижение высокого качества образования; роль субъектов государственно-общественного управления в воспитании обучающихся; рациональность разграничения полномочий и сфер ответственности между администрацией и органами самоуправления школы; степень реализации прав участников образовательного процесса на участие в управлении образовательными учреждениями и системами; вклад субъектов государственно-общественного управления в совершенствование образовательного процесса; уровень удовлетворенности органов государственного и общественного управления практикой разрешения возникающих противоречий и конфликтов; вклад субъектов государственно-общественного управления в укрепление материально-технической базы общего образования, привлечение в нее финансовых средств.
Учитывая тот факт, что успех освоения любой модели управления определяется не только рационально выстроенной стратегией обновления действующей системы управления и наличием поддерживающих ее реализацию мер, но и той средой, в которой протекает этот процесс, мы выделили перечень стартовых условий освоения разработанной нами модели, важнейшими из которых являются:
- наличие у руководителей школ знаний, умений и навыков программно-целевого управления, современный уровень их теоретической, методической и психологической подготовленности к введению общественной составляющей в управление;
- готовность педагогического коллектива к включению в управленческую деятельность;
- освоенность научно-методическими службами муниципальных органов
управления образованием системы мер, поддерживающих общественную со ставляющую в управлении школой;
- наличие у школ возможностей организовать работу внешних консуль тантов по управлению;
- регулярное отслеживание школами директивных и нормативных документов федеральных, региональных и муниципальных органов власти и органов управления образованием;
- наличие у руководителей школ информации об имеющихся прогнозах и программах развития территориальной образовательной системы;
- рассмотрение руководителями школ, членами педколлективов инновационных процессов не как разовых акций, а как непрерывного процесса обновления школы;
- наличие дополнительных (как правило, внебюджетных) источников финансирования общественных органов управления образованием;
- наличие у школы возможности освоить новые функциональные роли управления.
Реализация модели предполагает определенную систему управленческих действий, направленную на развитие государственно-общественного управления образованием на различных уровнях.
Эффективность системы управленческих действий по переводу государственно-общественного управления образованием в режим развития возможна только в целостном управленческом цикле, представляющем систему взаимосвязанных функций управления. Среди них выделяют: мотивационно-целевую, информационно-аналитическую, планово-прогностическую, организационно-исполнительскую, контрольно-диагностическую, регулятивно-коррекционную [131]. Обычно функциональные звенья управления рассматриваются как относительно самостоятельные виды деятельности. Между тем все они взаимосвязаны и последовательно, поэтапно сменяют друг друга, образуя единый управленческий цикл (рис. 2.2).
Недооценка какого-либо из функциональных элементов приводит к изменению всего процесса управления и снижению его конечных результатов.
Рассмотрим выделенные ведущие функции применительно к субъектам государственно-общественного управления образованием при постановке общей цели - создание целостной системы для оптимизации ее функционирования в условиях развития самоуправления.
Мотивационно-целевая функция выступает как процесс проектирования развития государственно-общественного управления образованием.
Информационно-аналитическая функция предполагает, что содержание самоуправления, обучения, воспитания и развития составляет информационную основу в педагогической системе. При этом педагогический анализ будет направлен на экспертное изучение состояния, тенденций развития, диагностическую оценку процесса управления, управленческой деятельности руководителей ОУ, органов самоуправления, итогов обучения и воспитания по конечным результатам, выработку предложений по развитию системы государственно-общественного управления образованием.
