Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теория и практика взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием в современных условиях 14-72
1.1. Теоретические основы управления образованием: их становление и развитие 14-36
1.2. Проблемно ориентированный анализ взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием в современных условиях 36-60
1.3. Задачи взаимодействия в управлении образованием на региональном и муниципальном уровнях 61 -70
Выводы по первой главе 71-72
ГЛАВА II. Пути обеспечения взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием 73-130
2.1 Содержание взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием 73-94
2. 2. Создание комплекса условий для взаимодействия органов управления образованием регионального и муниципальных уровней 94-110
2. 3 Организация и основные результаты проведенного исследования 110-132
Заключение
Библиография
Приложения
- Теоретические основы управления образованием: их становление и развитие
- Задачи взаимодействия в управлении образованием на региональном и муниципальном уровнях
- Содержание взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием
- Организация и основные результаты проведенного исследования
Введение к работе
В современных условиях под чнием новых экономических,
политических и социальных факторов происходят изменения во всех сферах жизни нашего общества. Осуществляется трудная, во многом противоречивая, но исторически неизбежная и необходимая реорганизация. Серьезные преобразования произошли и происходят в сфере образования: изменились его цели и задачи, функции образовательных учреждений. Существенно меняется содержание образования, введен новый базисный учебный план и временные государственные образовательные стандарты. Идет активный процесс создания новых типов и видов. образовательных учреждений, в том числе и негосударственных. Совершенствуются технологии обучения и воспитания.
Эти процессы влекут за собой значительные изменения и в механизмах управления отраслью. Практика показывает, что управление образовательными учреждениями в условиях перехода к рыночной экономике гораздо сложнее, чем при командно-бюрократической системе. Это связано как с расширением прав и ответственности образовательных учреждений, органов управления образованием на местах, так и с необходимостью более гибкой адаптации к переменам в социуме. Радикальным изменениям подвергаются все уровни системы управления образованием: федеральный, региональный, муниципальный, внутришкольный. Однако происходящие изменения, не всегда носят системный характер, что, безусловно, сдерживает обновление и развитие системы образования в целом. Закон Российской Федерации "Об образовании" зафиксировал необходимость реформирования системы управления образованием. В новой ?к* /акции Закона (1996 г.) вопросу управления системой образования как одному из главных посвящен третий раздел. В нем выделены статьи, регламентирующие компетенцию Российской Федерации в области образования в целом (ст.28), компетенцию субъектов
4 Российской Федерации (ст.29). Обозначены порядок разграничения
компетенции органов государственной власти и органов управления образованием (ст.ЗО), компетенция органов местного самоуправления в области образования (ст.31), компетенция и ответственность образовательного учреждения (ст.32), управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями (ст.35), управление негосударственными образовательными учреждениями (ст.36). При этом учет особенностей, специфики регионов рассматривается как важнейший принцип государственной политики в области образования. Подтверждением тому могут служить Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию".
Сложившаяся в сфере образования социокультурная ситуация, процессы, происходящие в практике образования, необычайно актуализируют проблему формирования и развития целостной системы управления образованием. Проблема обновления управления системой образования с учетом изменившейся ситуации в России должна решаться через новые механизмы управления на всех уровнях, организации их взаимодействия. Конституция Российской Федерации (ст.5) наделила субъекты федерации правом иметь и создавать свое законодательство (которое не противоречит федеральному), это в значительной степени явилось стимулом к появлению региональных нормативных правовых актов об образовании.
Развитие различных типов и видов образовательных учреждений, создание новых учебных планов и программ, делегирование многих существенных полномочий и функций с высших уровней управления на муниципальный и внутришкольный требуют тщательного изучения особенностей каждой территории, учета этих особенностей при разработке
5 модели регионального управления образованием, определения
организационно-педагогических условий взаимодействия регионального и
муниципальных органов управления образованием. Все эти изменения и
нововведения свидетельствуют о значимости и актуальности исследуемой нами
проблемы для педагогической науки и практики.
Актуальность разработки данной проблемы обусловлена и тем, что развитие науки об управлении народным образованием в предшествующий период проходило в основном по двум направлениям. С одной стороны, это было осмысление общих вопросов управления системой образования (Е.С.Березняк, Ю.В.Васильев, М.И.Кондаков, М.Л.Портнов, П.В.Худоминский и др.). С другой стороны, - разработка отдельных аспектов управления школами, муниципальными органами образования (Ю.А.Конаржевский, П.И.Третьяков, Т.И.Шамова, В.М.Шепель, Ф.Е.Штыкало и др.). Отдельные аспекты функционирования и развития региональных образовательных систем рассматриваются в диссертационных исследованиях: В.Н.Аверкина, Н.Г.Бурдиной, В.М. Петровичева, И.И.Проданова, В.Н.Скворцова. Вместе с тем проблема среднего звена - регионального органа управления - остается недостаточно изученной.
Накопленный в период господства централизованной системы управления образованием опыт требует серьезного переосмысления как в теоретическом, так и в практическом плане. Недостаточность координации теоретической и практической деятельности ученых, специалистов-управленцев и практических работников образовательных учреждений сдерживает реформирование управления образованием в целом и, в частности, затрудняет определение комплекса организационно-педагогических условий взаимодействия образовательных систем двух уровней: регионального и муниципальных. В связи с этим остро встает вопрос о властных функциях,
нормативно-правовой базе, финансировании, материально-ресурсном и кадровом обеспечении развития системы образования.
На смену авторитарным методам управления, основанным на жесткой дисциплине и полном подчинении приказам сверху, приходят демократические методы, основанные на взаимодействии управленческих структур. Региональная система образования должна развиваться посредством конструктивного диалогического взаимодействия с федеральным и муниципальными уровнями. Процесс децентрализации в образовании должен стать управляемым. Для этого необходимо наличие хорошо отработанных связей, способствующих объединению в единое целое усилий управляющей и управляемой подсистем. В октябре 2000 г. Правительством России утверждена "Национальная доктрина образования в Российской Федерации".
Принятие проекта Федерального Закона Российской Федерации "Об обеспечении государственных гарантий прав граждан на общее образование" (январь 2000 г.) является попыткой установления полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за обеспечение прав граждан на начальное общее, основное общее и среднее (полное) общее образование, посредством соучредительства, двухуровневого бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. Однако потребуется пересмотр ряда положений федерального законодательства, что, безусловно, потребует времени. Кроме того, попытки выправить сложившуюся ситуацию в области управления важной социальной сферой не являются системными.
Все это приводит к падению престижа государственных и муниципальных органов управления образованием, обособлению региональных систем образования, замкнутости муниципальных систем исключительно на местных, чисто ведомственных интересах, игнорирующих наличие общих целей, процессов, способствующих взаимосвязи и
7 взаимодействию в плане интеграции усилий, входящих в систему объектов и субъектов образования.
Появился целый ряд вопросов, на которые еще нет ответа и, которые нуждаются в углубленном изучении и анализе. В этом заинтересованы практические работники образовательных учреждений, органов управления образованием различных уровней. Таким образом, существует объективное противоречие между:
необходимостью совершенствования управления на всех уровнях (включая региональный и муниципальный) и недостаточной разработанностью комплекса организационно-педагогических условий этого совершенствования;
необходимостью взаимодействия региональных и муниципальных органов управления образованием и недостаточностью нормативного обеспечения согласованности в их деятельности.
Проблема исследования состоит в преодолении этих противоречий на основе скоординированности и взаимодействия органов управления образованием на региональном и муниципальном уровнях.
Исходя из актуальности проблемы, ее недостаточной научной разработанности, мы избрали в качестве темы нашего диссертационного исследования "ОРГАНИЗАЦИОННО-ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ".
Цель исследования: разработать и теоретически обосновать комплекс организационно-педагогических условий взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием.
Объект исследования: процесс управления образованием на региональном и муниципальном уровнях.
Предмет исследования: организационно-педагогические условия взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием.
Гипотеза исследования основана на том, что эффективное взаимодействие регионального и муниципальных органов управления образованием возможно при реализации следующих подходов:
- создания организационно-педагогических (правовых, финансово-экономических, материально-технических, кадровых и др.) условий, обеспечивающих эффективное взаимодействие органов управления образованием различных уровней;
- четкого определения задач и функций органов управления
образованием на всех уровнях - от Министерства образования РФ до
муниципальных органов управления образованием;
учета установившихся и возникающих новых социально-педагогических связей между образовательными учреждениями и органами управления на местах, между региональными и муниципальными органами управления;
оптимального сочетания централизации и децентрализации управленческих полномочий;
- взаимозависимости развития организационных структур и технологий
управления на региональном и муниципальном уровнях;
- изменения стиля отношений органов управления по вертикали,
способствующего развитию инноваций, инициативы, творчества.
Задачи исследования:
Осуществить анализ научной литературы и нормативных документов по исследуемой проблеме, а также существующей л ра кти ки управления на региональном и муниципальном уровнях;
Провести проблемно ориентированный анализ резул ьтатов, содержания и организации взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием.
Определить комплекс организационно-педагогических условий, обеспечивающих взаимодействие регионального и муниципальных органов управления образованием.
Подготовить и апробировать рекомендации по вопросам организации взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием.
Методы исследования:
изучение и теоретический анализ литературных источников и нормативных документов по исследуемой проблеме;
обобщение сложившегося опыта управления на региональном и муниципальном уровнях;
непосредственное и опосредованное наблюдение;
анкетирование и интервьюирование;
моделирование;
анализ и синтез;
экстраполяция;
метод аналогии;
проверка рекомендаций, обеспечивающих конструктивное взаимодействие регионального и муниципальных органов управления
^
образованием;
- ретроспективный анализ опыта своей работы на различных должностях в системе управления образованием.
Базой исследования являются региональный и муниципальные органы управления образованием Московской области (Дмитровского, Егорьевского, Зарайского, Клинского, Красногорского, Коломенского, Луховицкого, Подольского, Раменского, Ступинского, Серебряно-Прудского районов, городов Жуковского, Коломны, Лобни, Подольска, Электростали и др., а также образовательные учреждения, расположенные в этих территориях).
Методологические основы исследования. Основные концептуальные положения исследования: признание образования важнейшей предпосылкой развития личности и общества; системно-целевой и деятельностные подходы к изучению предмета исследования; методология социального и управленческого проектирования.
Теоретическую базу исследования составляют также общетеоретические исследования современных ученых (педагогов, философов, социологов и психологов) по проблемам: человек как субъект деятельности и личностного развития (О.С.Анисимов, А.А.Бодалев, Л.С.Выготский, В.В.Давыдов, В.П.Зинченко, А.Н.Леонтьев, А.В.Петровский, В.М.Шепель, и др.); принципы системного подхода и его использование при анализе и интерпретации педагогических явлений (М.С.Каган, Ф.Ф.Королев, В.В.Краевский, М.Н.Скаткин и др.); разработка технологий управления функционированием и развитием педагогических систем (В.П.Беспалько, Ю.В.Васильев, М.В.Кларин, Ю.А.Конаржевский, В.Ю.Кричевский, П.В.Худоминский, Т.И.Шамова и др.), теоретические основы социально-педагогического проектирования и прогнозирования в сфере управления образованием (В.Н.Аверкин,
В.ПКуценко, В.С.Лазарев, О.Е.Лебедев, М.МЛоташник, Е.П.Тонконогая и ДР-)-
Исследование проводилось в четыре этапа.
I этап (1992-1993 гг.) - изучение и теоретический анализ нормативной
документации и научно-педагогической литературы по исследуемой проблеме.
II этап (1994-1995 гг.) - изучение существующего опыта, организация и
проведение констатирующего эксперимента, сбор первичного материала по
вопросам взаимодействия регионального и муниципальных органов
управления образованием.
этап (1996-1997 гг.) - разработка и теоретическое обоснование комплекса условий взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием.
этап (1998-2000 гг.) - реализация в управленческой деятельности результатов и выводов исследования, оформление выполненного исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что полученные в нем результаты содержат в своей совокупности решение важной управленческой проблемы - обеспечения взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием:
уточнены принципы взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием: четкое разграничение компетенции; безусловное соблюдение требований законодательства, регулирующего отношения региональных и местных органов управления; разумное сочетание централизации и децентрализации и др.;
определен комплекс организационно-педагогических условий, обеспечивающих взаимодействие регионального и муниципальных органов управления образованием, создание единого информационного пространства,
12 разработка областной программы образования с учетом развития городов и районов области, выделение сферы непосредственного и опосредованного взаимодействия органов управления образованием обоих уровней и др.
- обоснованы ведущие направления (организационно-управленческое,
нормативно-правовое, финансово-экономическое, информационно-
методическое, образовательное, воспитательное, кадровое, организационно-педагогическое, социальное, контрольно-оценочное) взаимодействия органов управления образованием двух уровней, определены их цели и основные задачи;
Практическая значимость исследования заключается в том, что выявлены и используются на практике механизмы взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием. На этой основе разработаны рекомендации по взаимодействию органов управления регионального и муниципальных уровней. Эти рекомендации реализуются в практике муниципальных органов управления образованием Московской области и могут быть использованы в практической деятельности других регионов страны, а также в процессе повышения квалификации и переподготовки руководящих кадров системы образования.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Совокупность данных, полученных в ходе исследования, которые обосновывают необходимость взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием.
Основной целью региональной образовательной политики является взаимосвязь на региональном уровне ключевых идей, задач и направлений со стратегией развития каждой территории.
Взаимодействие регионального и муниципальных органов управления
13 образованием на современном этапе обеспечивается совокупностью условий (кадровых, нормативно-правовых, научно-методических, мотивационных, материально-технических и финансовых).
4. Рекомендации, которые отражают вопросы взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием в современных условиях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на областных и районных конференциях и семинарах, на Всероссийских совещаниях, проводимых в 1993-1999 гг., на областной научно-практической конференции "Управление процессом повышения качества подготовки учащихся общеобразовательных школ" (апрель 2000 года), на международной конференции "Дополнительное профессиональное образование - ступень в XXI век: от спроса до признания" (Московская область, Голицыно, 7-8 июня 2000 года),а также нашли отражение в лекциях, прочитанных на курсах в ИПК и ПРНО Московской области, публикациях по теме исследования (18 публикаций); ход и результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры управления и экономики образования ИПК и ПРНО Московской области.
Структура исследования: Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений.
Теоретические основы управления образованием: их становление и развитие
"Управление" в педагогическом лексиконе - понятие сравнительно новое. Оно относится к числу наиболее общих и универсальных понятий. Существуют различные виды управления: производственное, техническое, государственное, идеологическое, хозяйственное. Анализ специальной литературы по теории управления (например, В.Г.Афанасьев (8), В.Р.Веснин (26), А.Е. Старобинский (176) позволяет сделать вывод, что управление -важнейшее социально-экономическое явление, которое возникает наряду с разделением труда и является характерным для всякого кооперированного труда. Управление присуще каждой социально-экономической формации. Его характер, цели и принципы зависят от политических и экономических основ, доминирующих в том или ином обществе. Управление - осознанная целенаправленная деятельность человека по упорядочению и подчинению своим интересам элементов внешней среды - общества, техники, живой и неживой природы. В широком смысле слова управление - это целенаправленная координация общественного производства. В этой координации следует различать управление объектами и управление процессами. Кроме того, в обществе происходит управление людьми. Люди, являясь главной созидательной силой, познают и используют законы природы и общества в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных благ. Поэтому управление можно определить как целенаправленное воздействие на коллективы людей для организации и координации их деятельности в процессе производства. В результате воздействия субъекта управления на объект управления достигается определенный результат. Чем точнее результат соответствует поставленной цели, тем выше качество управления. Управление характеризуется отношениями субординации, отражающими соподчинение между руководителями и исполнителями, а также между руководителями различных уровгіей. Оно имеет ступенчатый характер. При этом, как указывают исследователи, "чем выше субъект управления, тем ответственнее, шире его задачи, поскольку он призван обеспечить целостность, структурно-функциональное и эволюционное единство большого количества компонентов. В то же время управленческие операции нижестоящего уровня содержательнее, конкретнее, поскольку он осуществляет управление в деталях -непосредственное управление" (8, с. 159). Мы исходим из теоретических выводов ученых, которые в своих исследованиях и публикациях рассматривают понятие "управление" в качестве сложного объекта, обладающего множеством составляющих (8,26,91, 92, 176).
Управление характеризуется наличием системы и причинной связи между ее элементами, существованием управляющей и управляемой подсистем, динамическим характером системы и способностью ее к саморазвитию, наличием управляющего параметра. Такое толкование понятия "управление" требует уточнения смыслового значения его составляющих. Так, под системой мы понимаем совокупность связанных и взаимодействующих друг с другом элементов, составляющих некоторое целостное образование, имеющее новые свойства, отсутствующие у ее элементов. За элементы принимаем объекты, части, компоненты системы. Ими могут являться цели и задачи, концепция или стратегия, структура, технология, люди. Элементы системы связаны между собой. Они воздействуют друг на друга своим нахождением в системе или выходом из нее, что является результатом взаимного влияния и взаимодействия с окружающей средой. Взаимосвязь элементов, входящих в систему, порождает интегративные качества, которые не были присущи отдельным элементам. Так как части системы взаимосвязаны, изменения одного из элементов приводит к изменению других, а во многих случаях и всей системы. Целостная система находится в динамическом равновесии с окружающей средой, в состоянии движения, изменения, обновления.
Процесс управления требует глубокого анализа, разработки и постановки определенных целей. Он осуществляется непрерывно во времени и пространстве. Управление имеет место не только в момент совершения управленческого акта, но и в последующий период времени.
Цели, как правило, рассматриваются в качестве главного элемента и являются интегрирующим фактором системы. От их характера зависят структура, технология и другие элементы. С другой стороны, цели не могут быть выбраны произвольно. Они также зависят от свойств других элементов.
Свойства - это качества элементов, дающие возможность количественного описания системы, выражения ее в определенных величинах. Свойства конкретных систем управления могут быть положительными и отрицательными, желательными и нежелательными. Прежде чем реализовываться на практике в конкретных взаимодействиях с объектом, свойства управления могут существовать в сознании управляющих как идеальный образ, то есть следует различать потенциальные и реально действующие свойства. Взаимодействие выступает одним из видов связи.
При анализе систем значительный интерес представляет изучение их структуры. Структура отражает наиболее существенные, устойчивые связи между элементами системы, их группами, которые обеспечивают основные свойства системы. Иначе говоря, структура - это форма организации системы, скелет, костяк существования системы. Вместе с тем структура системы может претерпевать определенные изменения в зависимости от факторов (причин) внутренней или внешней природы, от времени. Связи соединяют элементы и свойства системы в целое.
Научного осмысления и уточнения требует еще ряд понятий, связанных с управлением. Так, понятие "состояние" обычно выявляют на основании исследования, "диагноза", ситуационного анализа, изучая, например, входные воздействия и выходные результаты системы.
"Поведение" характеризует возможность устойчивого, контролируемого перехода системы из одного состояния в другое - в таком случае необходимо знать или выявить закономерности, управляющие поведением системы.
Понятие "равновесие" определяется как способность системы в отсутствии внешних воздействий сохранять заранее заданное состояние.
"Устойчивость" характеризуется как способность системы возвращаться в состояние равновесия после того, как она была выведена из него под влиянием внешнего воздействия. Разумеется, реально устойчивость систем может достигаться только в определенных пределах.
Понятие "развитие" характеризует совершенствование структуры и функций системы под влиянием как внутренних так и внешних факторов, в связи с чем поведение системы приобретает более упорядоченный и предсказуемый характер. Свойством развития обладают многие системы. Человеческое общество, выступая как часть природы, также образует собой систему со своими законами развития. Системами являются коллектив учащихся класса, студенческая группа, педагогический коллектив, население крупного города. Каждая система образована по определенным правилам, живет своей жизнью, подчиняется своим законам.
Задачи взаимодействия в управлении образованием на региональном и муниципальном уровнях
Проблемно ориентированный анализ деятельности в современных условия регионального и муниципальных органов управления образованием показал, что уровень их взаимодействия не в полной мере отвечает масштабам и сложности стоящих перед ними задач.
Как уже отмечалось нами выше, основу процесса управления составляет взаимодействие между элементами управленческой структуры - подразделениями, должностями, отдельными лицами, осуществляемое с помощью соединяющих их коммуникационных каналов, создаваемых в процессе личных контактов, обмена документами и т.д. Взаимодействие является объективной и универсальной формой движения и развития. Оно определяет существование и структурную организацию любой системы, - отражает процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого (174, с. 219). Отсюда взаимодействие управляющей и управляемой подсистем становится целенаправленно организованным процессом, а управляемость -обязательным его свойством. В основу взаимодействия положены общие принципы и функции управления, характерные для педагогических систем.
Для решения разных по характеру задач необходимо разное по степени интенсивности взаимодействие сотрудников, участвующих в их решении. Интенсивного взаимодействия требуют задачи, которые не могут быть решены в одиночку, без объединения усилий нескольких человек. Помимо взаимозависимости, работу разных специалистов группируют по сходству выполняемых функций. Специализация работ способствует увеличению потенциала организации, а группировка их по сходству и взаимозависимости -делают педагогическую систему более управляемой. Раскрытие потенциала невозможно без осуществления интеграции и координации работы структурных подразделений, благодаря чему достигается согласованность всех структур педагогической системы как единого целого. Интеграция обеспечивается с помощью механизмов координации взаимодействия работников и подразделений. Авторы коллективной монографии: "Управление школой: теоретические основы и методы" выделят следующие механизмы координации работ: "взаимное согласование, непосредственный контроль, стандартизация результатов, процесса труда и квалификации" (196, с. 100).
В.Г.Афанасьев, говоря о научных основах управления обществом, называет координационные связи важнейшими отношениями, свойственными целостным системам. Он подчеркивает, что "координация - это определенная согласованность, пригнанность компонентов целого друг к другу, тот особый характер их взаимной зависимости, который обеспечивает динамическое равновесие системы. Для отношений координации характерна не прямая и однозначная, а опосредованная и многозначная связь компонентов, то есть каждый из них испытывает воздействие множества других, прямо с ним не связанных. И, наоборот, сам этот компонент воздействует не только на один или группу непосредственно примыкающих к нему элементов, но и через эти последние на другие компоненты системы. Таким образом, будучи причиной изменения других компонентов, функция координации является в то же время и результатом тех действий, причиной которых она является" (8, С. 12-13).
Н.С. Сунцов также рассматривает координацию в школе в качестве одной из функций управления, нацеленной на упорядочение деятельности учителей и других лиц, входящих в школьный коллектив или взаимодействующих с ним. Улучшению результативности управленческих мероприятий в деятельности школы призваны способствовать координационные решения. Они предусматривают установление согласованности и целеустремленности действий, взаимодействия между отдельными членами коллектива, между коллективами, управляющей и управляемой подсистемами с целью повышения результативности их действий. Функция координации способствует внесению своевременных изменений в содержание деятельности педагогического и ученического коллективов, родительской общественности. "Любая координационная деятельность по своей направленности относится к процессу и результатам деятельности личности, к ее взаимодействию с коллективом в целом или отдельными лицами". Она тесно связана с другими функциями управления, но проявляется и взаимодействует с ними в процессе деятельности, коллектива. Координационная деятельность упорядочивает взаимодействие отдельных элементов, перераспределяет усилия всего коллектива с целью оптимизации его деятельности (177, с.5-6). Г.И. Горская предлагает директорам школ "координационное планирование педагогического процесса". Суть его заключается в составлении графиков, рабочих планов по руководству и контролю за учебно-воспитательным процессом (33, с. 13). Данную позицию разделяет и Е.С.Березняк, который считает, что координация может быть принципом и составной частью планирования, согласовываться должна вся деятельность органа управления образованием (15). Интересна точка зрения Ю.В.Васильева. Исследуя характеристики основных методов педагогического управления на примере управленческой деятельности учителя, он рассматривает координацию в качестве метода, наряду с активизацией объекта управления, регулированием деятельности и контролем (23, с.68-70).
К сожалению, целостной теории координационной деятельности в управленческой литературе нам встретить не удалось.
Мы рассматриваем координацию, взаимодействие, прежде всего, как основу управления региональной системой образования, способствующей связи в единое целое частей системы. Без координации, без взаимодействия невозможно реализовать ни один из путей обновления системы образования. Взаимодействовать - это значит строить взаимоотношения между управляющей и управляемой подсистемами, сотрудниками, формировать единство разнообразного. Поэтому взаимодействие является основным рычагом формирования высококачественного интегративного результата региональной системы образования.
Качество управления региональной системой образования во многом зависит от умения наладить взаимодействие функции организации в процессе управленческого цикла с другими функциями. Воздействуя на управляющую и управляемые подсистемы именно функция организации и преобразует другие функции, развивает их внутрисистемные и внешние связи.
Организуя взаимодействие управляющей и управляемой подсистем мы сможем обеспечить целенаправленность и интегрированность процессов, происходящих в системе. Однако это еще не осознается в должной мере на всех уровнях управления системой образования, поэтому инновационные процессы не приобретают системного характера, а реальные изменения идут значительно медленнее, чем это объективно необходимо. Некачественное взаимодействие становится фактором, существенно сдерживающим развитие регионального образования.
Содержание взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием
Перед образованием в настоящее время ставятся задачи как традиционного (классического) типа, так и инновационного, которые мы определяем в качестве задач социального развития региональной системы в целом, каждой муниципальной системы и, в частности, каждого образовательного учреждения. Нынешнего организационного, кадрового и финансового потенциала образовательных учреждений для их решения явно недостаточно. Поэтому правомерно возникает вопрос об объединении, систематизации и обеспечении совместной деятельности различных организаций и учреждений по созданию целостного образовательного пространства региона.
Целью взаимодействия в условиях демократизации и децентрализации в развивающем и развивающемся образовательном пространстве является не только поддержание его устойчивого функционирования, но и его развитие в условиях разграничения собственности и жесткого финансирования всей социально-экономической системы региона.
Важно определить пути оптимального взаимодействия регионального и муниципальных органов. В результате проведенного при нашем непосредственном участии исследования было установлено, что это направлено на координацию и регулирование взаимоотношений внутри региональной системы образования, связанных с проведением социальной политики, важной стороной которой является разработка управленческих механизмов, ориентированных на создание условий, обеспечивающих целостность системы управления образовательными учреждениями, формирование и развитие инфраструктуры образования, способной обеспечить его социальную доступность для всех слоев населения. В настоящее время проявляется тенденция более активного использования гибких механизмов управления, базирующихся на программно-целевом подходе, которые становятся рычагами воздействия на самые важные и наиболее уязвимые звенья в цепи управления. Наиболее распространенными механизмами взаимодействия (опосредованными) выступают: региональная и муниципальные программы развития образования. Такие программы действуют в 70% территорий Московской области. В регионе в связи с трудностями в финансировании отрасли программа развития образования Правительством не принималась. Вместо программы ежегодно определяются приоритеты в деятельности регионального и муниципальных органов управления образованием. В 2000 учебном году ими являлись; - Дальнейшее совершенствование законодательных, нормативных и правовых основ развития региональной системы образования. В настоящее время готовятся изменения к Закону Московской области "Об образовании", подготовлен Закон Московской области "Об организации опеки и попечительства"; - Компьютеризация образования, оснащение образовательных учреждений современной электронной техникой. Разработан проект областной программы "Информатизация образования Московской области на 2000-2003 годы"; положительно себя зарекомендовали районные и городские информационные центры в городах Сергиев Посад, Чехов, Коломна, Раменское, Центр новых технологий в образовании "Байтик" г.Троицк, на базе которого регулярно проводятся Международные конференции по проблемам информатизации образования, Всероссийские и областные олимпиады школьников по информатике, летние компьютерные лагеря школьников; - Укрепление здоровья подрастающего поколения. В 63 из 70 муниципальных системах образования приняты соответствующие программы; - Повышение роли образовательных учреждений в воспитании детей и подростков. Воспитание должно стать специально организованным процессом формирования и принятия гуманных, социально значимых ценностей и образцов гражданского поведения. Органам управления образованием всех уровней предстоит работа по восстановлению воспитательной функции системы образования, ориентированной на формирование гражданственности, нравственности, патриотизма, любви к семье, окружающей природе, уважение к правам личности. Решить проблему занятости подростка в свободное от учебы время в условиях школы помогает развивающаяся сфера дополнительного образования на основе вариативной части базисного учебного плана: Создание единого реабилитационного пространства средствами образования. В большинстве территорий области складывается инфраструктура образовательных учреждений, способствующая укреплению здоровья детей, их реабилитации и социальной адаптации. Она включает в себя профильные дошкольные образовательные учреждения, детские дома, школы-интернаты для детей-сирот и детей, имеющих отклонения в развитии. - Дальнейшее развитие систем дошкольного, общего школьного, начального, профессионального, среднего и высшего педагогического, в том числе и дополнительного образования, которое включает в себя определение организационно-педагогических мер и условий планируемого перехода на 12-летний срок обучения и работу по созданию системы иепреры т юга педагогического образования. - Социальная поддержка субъектов образования. В настоящее время работники образовательных учреждений областного подчинения имеют доплаты в размере 30% от должностного оклада, а муниципальных образовательных учреждений - до 50%. Немаловажное значение играет четкое определение прав и обязанностей каждого из уровней управления от взаимодействия которых зависит способность региональной системы образования откликается на потребности и запросы населения, проживающего на ее территории. В законах РФ и Московской области "Об образовании" разграничены права и обязанности органов управления различных уровней.
Организация и основные результаты проведенного исследования
В первой главе было показано, что необходимость организации взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием была продиктована социально-экономическими и политическими процессами, происходящими в стране.
В начале 90-х годов в стране шли процессы передачи полномочий с вышестоящих уровней управления образованием нижестоящим, вплоть до образовательных учреждений; отрицания необходимости существования некоторых из них; наделения школ не свойственными для них функциями. Процессы усугублялись приходом к руководству образовательными учреждениями людей из других сфер, чему способствовали выборы директоров школ, которые стали превалировать, над их назначением. На областном уровне было отменено кураторство специалистами отдельных территорий.
Стало очевидно, что существующая система управления образованием не в состоянии повлиять на процесс неуклонного снижения качества образования, увеличения числа детей по различным причинам, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
В условиях регионализации управления системой образования реальный выход из сложившейся ситуации обозначился в идее создания комплекса условий для взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием. Эта идея, которую поддержали многие ученые и практические работники органов управления различных уровней, начинает приобретать достаточно четкие очертания в начале 90-х годов еще до принятия Закона РФ "Об образовании" (1992 год) и Конституции РФ (1993 год).
Первый и второй этапы исследования охватывают период с 1992 по 1995 годы. Они носили подготовительный характер, но были очень важными, поскольку способствовали изучению и теоретическому анализу нормативно-правовой документации, научно-педагогической литературы и существовавшего опыта взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием, а также сбору первичного материала по данной проблеме, его анализу и обобщению; определению основных направлений и содержания взаимодействия управленческих структур двух уровней.
Исследовательская работа была начата в 1994 году проведением констатирующего эксперимента по выявлению проблем в организации взаимодействия регионального и муниципальных органов управления образованием. Эксперимент был дополнен социологическими исследованиями. В частности, для определения состояния и основных проблем, не решенных на уровне органов местного самоуправления, были разработаны вопросники для собеседований с руководителями муниципальных органов управления образованием, специалистами, ведущими вопросы кадрового обеспечения, дошкольного и специального (коррекционного) образования.
В ходе исследования использовались методы непосредственного и опосредованного наблюдения, анкетирования и интервьюирования, обобщения сложившегося опыта управления на региональном и муниципальных уровнях.
Результаты показали, что муниципальные органы управления образованием Московской области обрели реальную самостоятельность в решении ключевых вопросов развития образования. У них появилось больше возможностей в плане укрепления учебно-материальной базы образовательных учреждений, совершенствования технологий обучения и воспитания.
Школа получила возможность развиваться на основе индивидуализированной программы, что порой приводит к стремлению образовательных учреждений к чрезмерной независимости и самостоятельности от управленческих структур. Наряду с положительными процессами очевидны и негативные явления, которые заключаются в том, что частные задачи отдельных школ начинают преобладать над их общими задачами.
Автономизация породила равнодушие образовательных учреждений друг к другу, вызывая зависть к успехам соседей, стремление догнать и перегнать в количестве нововведений, без учета их необходимости и полезности для развития детей. Выбор направления и способов самореализации школ нередко осуществляется случайно, методом проб и ошибок, без учета особенностей территорий. В основу развития школ ставятся экстенсивные методы, создающие перегрузку учебных планов. Самостоятельность часто превращается в закрытость школ, что создает трудности для свободного перехода в школу с другими программами и другим уровнем образования, а это часто приводит к отсеву. Руководители муниципальных органов управления образованием основные задачи управленческих структур видят в: - сохранении сети образовательных учреждений; - укреплении материально-технической базы учреждений; - создании безопасных условий жизнедеятельности учащихся; обеспечении образовательных учреждений квалифицированными педагогическими кадрами; - оказании содействия руководителям образовательных учреждений в обеспечении учащихся питанием, школьной документацией, учебными программами, школьными учебниками, включенными в федеральный комплект, учебно-наглядными пособиями; оказании инструктивно-методической помощи руководителям образовательных учреждений в организации учебно-воспитательного процесса (67,6 %). Другая группа (26,2 %) руководителей муниципальных органов управления образованием отметили, что им необходимо заниматься развитием сети образовательных учреждений в соответствии с запросами населения, вести работу по отслеживанию проводимых экспериментов в образовательных учреждениях, взаимодействовать с представителями общественности по вопросам открытия негосударственных образовательных учреждений.
