Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Интегральная модель систем государственно-общественного управления образованием на муниципальном и школьном уровнях 22
1.1. Государственно-общественное управление образованием как понятие, феномен, объект исследования и проектирования 22
1.2. Анализ и оценка практики государственно-общественного управления в сфере общего образования 47
1.3. Структура и основные характеристики интегральной модели систем государственно-общественного управления на муниципальном и школьном уровнях 79
Выводы по главе 1 111
Глава 2. Проектирование и построение вариативных систем государственно-общественного управления образованием на муниципальном и школьном уровнях на основе интегральной модели 114
2.1. Проектирование вариативных экспериментальных систем государственно-общественного управления образованием в образовательных учреждениях и в муниципальных системах управления образованием на основе предложенной интегральной модели 114
2.2. Практическое воплощение спроектированных вариативных систем государственно-общественного управления на школьном и муниципальном уровнях 143
2.3. Анализ результатов построения систем государственно-общественного управления образованием в образовательных учреждениях и в муниципальных системах управления образованием на основе предложенной интегральной модели 167
Выводы по второй главе 187
Заключение 191
Список литературы 194
Приложения 222
- Государственно-общественное управление образованием как понятие, феномен, объект исследования и проектирования
- Анализ и оценка практики государственно-общественного управления в сфере общего образования
- Проектирование вариативных экспериментальных систем государственно-общественного управления образованием в образовательных учреждениях и в муниципальных системах управления образованием на основе предложенной интегральной модели
- Практическое воплощение спроектированных вариативных систем государственно-общественного управления на школьном и муниципальном уровнях
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена современным социально-экономическим контекстом, который характеризуется существенными изменениями в государственном устройстве, развитием гражданского общества, изменением роли гражданских институтов и граждан в политической и социальной системе. Повышение роли и значения гражданских институтов в сфере образования неоднократно отмечалось в выступлениях Президента Российской Федерации Д.А.Медведева.
Поставленные и реализуемые сегодня задачи модернизации общего образования потребовали расширения общественного участия в формировании и реализации государственной политики в сфере образования, в управлении образованием, в оценке его эффективности и качества. Указанные направления рассматривались как приоритет развития образования во всех стратегических документах российского образования двух последних десятилетий, включая последние наиболее концептуальные (Концепция модернизации российского образования до 2010 г.; Комплекс мероприятий по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации на период до 2010 года; Федеральная целевая программа развития образования на период 2006-2010 гг.)
В 2004-2006 гг. МОН РФ санкционировало проведение эксперимента по апробации новой эффективной формы участия представителей общества в управлении общеобразовательным учреждением – управляющего совета. В 2007-2009 гг. в рамках Приоритетного национального проекта «Образование» в 31 субъекте РФ реализованы региональные комплексные проекты модернизации образования (РКПМО), в которых было предусмотрено расширение общественного участия в управлении образованием. Реализация этих проектов наглядно и убедительно продемонстрировала значимость государственно-общественного взаимодействия в управлении, в контроле и в оценке качества образования, в обеспечении общественной поддержки модернизации образования.
Развитие общественного участия в формировании образовательной политики, в управлении и в контроле качества образования продолжает оставаться одним из приоритетов развития образования на ближайшую перспективу в числе основных направлений деятельности Правительства РФ. Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» предусматривает обеспечение открытости школьного управления, развитие практики общественного участия в управлении образованием.
Вместе с тем расширяющаяся практика создания разнообразных организационных структур и форм на школьном и муниципальном уровнях, призванных реализовать государственно-общественный характер управления образованием, выявила следующие проблемы и негативные тенденции:
- известные и новые формы и процедуры общественного участия в управлении зачастую понимаются и внедряются как набор разнообразных, не связанных друг с другом, а иногда и противоречащих друг другу, взаимоисключающих инструментов опосредованного и, часто, имитационного привлечения общественности к управлению;
- нормативные предписания статьи 35 закона РФ «Об образовании» об обязательности сочетания принципов единоначалия и самоуправления понимаются и часто реализуются как механическое и бессистемное их формально-организационное сочетание, что чревато нарушением единоличной системы управления без создания новой работоспособной системы государственно-общественного управления образованием.
Данное обстоятельство свидетельствует о практической актуальности исследования феномена «государственно-общественное управление в образовании» (далее по тексту – ГОУ или ГОУО) и разработки научно обоснованной общей, интегральной концептуальной модели систем ГОУ на уровне образовательного учреждения и на муниципальном уровне.
Выявленные проблемы практики во многом являются следствием современного состояния научной разработанности проблематики ГОУО. Причины этих проблем заключаются в отсутствии разработанных на основе единой научно-теоретической концепции методических рекомендаций по проектированию, созданию и внедрению систем государственно-общественного управления в образовании. Поэтому наряду и в связи с отмеченной выше практической актуальностью данного исследования можно констатировать и его научную актуальность.
Говоря о степени научной разработанности проблемы ГОУО, следует отметить, что в научной литературе, посвященной вопросам теории управления образованием, уже поставлены проблемы соотношения, взаимозависимости и взаимовлияния управления и образования, сочетания государственного и общественного в управлении образовательными учреждениями и системами образования и ведутся исследования, количество и интенсивность которых в последние годы заметно увеличились.
Исследованию процессов участия общества в управлении образованием посвящены работы таких зарубежных авторов, как Дж. Ст. Милль, Д. Дьюи, Д. Конант, Р. Вестбрук, Э. Гутман, Э. Энтвистл, Т. Найт, А. Нейл, М. Барбер и др. Это свидетельствует о том, что задача привлечения общественности к управлению образованием является актуальной не только для России, но и входит в мировую проблематику развития управления образованием, носит глобальный характер. Анализ зарубежного опыта в сфере общественного участия в образовании проведён Н.А. Ахтамазян, В.И. Гусаровым, И.М. Курдюмовой, А.А. Пинским.
В работах отечественных авторов по инновационному менеджменту в образовании и теории управления развитием образования, таких как А.М. Моисеев, А.А. Пинский, М.М. Поташник, П.И. Третьяков, К.М Ушаков, Т.И. Шамова и др. вопросы ГОУО стали предметом глубокого научного исследования.
Различные аспекты реализации принципа государственно-общественного управления образованием всесторонне рассмотрены в работах А.И. Адамского, Н.В. Акинфиевой, О.Ю. Валетовой, В.И. Гусарова, В.К. Бацына, В.И. Бочкарёва, С.Г. Косарецкого, А.М. Моисеева, Т.Г. Новиковой, Е.В. Переславцева, А.А. Пинского, А.С. Прутченкова, А.М. Цирульникова.
Исследованию участия общественности в управлении образованием на уровне регионов и муниципальных образований посвящены работы С.Г. Алексеева, Г.А. Белинского, Т.Ч. Будаевой, А.Ф. Гузаировой, Н.В Мальковец, Н.Д. Попова, Т.В. Саенко, С.Д. Сергеева, Т.А. Степановой, на уровне образовательного учреждения - В.И. Бочкарева, Н.Ф. Дика, А.К. Каменского, А.И. Кузнецова, В.Ю. Коровкина, Л.А. Мокрецовой, М.Н. Недвецкой, Н.В. Политкутиной, О.С. Скорохода.
Исследования феномена ГОУО имеют в настоящее время достаточно широкую эмпирическую базу. В законодательствах стран Западной Европы, Северной Америки, Австралии, Англии, ЮАР и др. проработаны вопросы правового регулирования форм общественного участия в управлении образованием, что обеспечило широкую практику развития национальных систем государственно-общественного управления в образовании.
В России в рамках ПНП «Образование» и в инициативном порядке с 2004 года по настоящее время в 32 субъектах РФ те или иные формы государственно-общественного управления реализованы в большинстве общеобразовательных учреждений. Благодаря этому накоплен определенный потенциал научных идей, проведены теоретические исследования, разработаны и апробированы разнообразные методические рекомендации по созданию организационных форм, процедур и регламентов ГОУО, имеются результаты их эмпирических исследований, экспериментальной апробации, мониторинга.
Вместе с тем построение практико-ориентированных научных основ создания, функционирования и развития ГОУО пока далеко от своего завершения: до настоящего времени не выработано устоявшегося определения феномена ГОУО, сохраняется широкое многообразие мнений по поводу его сущности, содержания, форм, функциональных характеристик.
При этом современные исследования этого феномена часто исходят из различных теоретических, методологических и культурно-исторических оснований. Это приводит к тому, что сущность и смысл этой категории иногда размываются, теряют устойчивые концептуальные очертания.
Вследствие этого порождаемые практикой разнообразные формы реализации ГОУО исследуются нецелостно, как принципиально различные по содержанию, несовместимые структурно и организационно в системе управления образованием и даже иногда как взаимоисключающие друг друга, что затрудняет разработку общей, единой научной концепции ГОУО, методологии проектирования и создания систем ГОУО.
Проблема исследования. Таким образом, основное противоречие современного состояния исследований заключается в том, что сущностно единый и целостный феномен ГОУО представлен в них фрагментарно, локально, в своих многообразных частных формах, но без необходимых концептуальных обобщений и раскрытия связей между этими частными проявлениями.
Данное противоречие позволяет сформулировать в качестве научной проблемы нашего исследования проблему неразработанности обобщающих целостных теоретических представлений о ГОУО и как следствие этого – несформированности единой концептуальной основы организационного проектирования и создания вариативных сопряжённых систем ГОУ на уровне образовательного учреждения и муниципальной системы образования.
Необходимость решения этой научной проблемы определяет актуальность и выбор темы диссертационного исследования: «Интегральная модель систем государственно-общественного управления образованием».
Объектом исследования является государственно-общественное управление образованием.
Предметом исследования является интегральная модель систем ГОУО как общая концептуальная основа организационного проектирования, создания и развития вариативных систем ГОУО на уровне образовательного учреждения и на муниципальном уровне.
Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование, разработка и экспериментальная апробация интегральной концептуальной модели систем ГОУО (содержащей в себе в качестве частных ее форм, структурных элементов и подсистем все мыслимое многообразие таких систем) и методов проектирования, создания и развития на ее основе вариативных сопряжённых систем ГОУ образовательным учреждением и муниципальной системой образования.
В подходе к достижению поставленной цели мы исходили из допущений о том, что:
1) классификация, анализ и синтез существующих подходов к исследованиям феномена «государственно-общественное управление в образовании» позволит:
- обнаружить обобщающие их концепцию и принципы;
- установить общие свойства и признаки апробированных и теоретически возможных форм реализации принципа ГОУО;
- представить все эмпирическое многообразие вариативных систем ГОУО в качестве потенциальных структурных элементов, органичных подсистем интегрирующей их единой организационной модели ГОУО;
- разработать интегральную модель систем ГОУО как базовый концептуальный организационный проект таких систем, объединяющих и сочетающих в себе все вариативные формы реализации принципа ГОУО.
2) возможно гармонично сочетать в объединяющей модели концептуального проекта систем ГОУО все известные формы самоуправления без редукции последних к таким ее структурным элементам, которые теряют свои качества и признаки в сравнении с их автономным существованием. Наоборот, будучи объединенными в единую систему, они конструктивно взаимодействуют, дополняют и усиливают друг друга, обогащаются системными свойствами и эффектами.
3) интегральная модель систем ГОУО создает условия для:
- разработки методов организационного проектирования, апробации и внедрения реальных вариативных систем ГОУ на уровне образовательного учреждения и на уровне муниципального образования на основе единого организационного проекта;
- проектирования и внедрения частных вариативных систем ГОУО как самостоятельных организационных форм и, одновременно, в качестве потенциальных структурных и функциональных системных элементов, подсистем будущей целостной системы ГОУ на школьном и муниципальном уровнях;
- разработки и применения общих подходов, единых методов и критериев оценки и экспертизы организационных проектов, мониторинга и корректировки организационной структуры действующих систем ГОУО;
- управляемого планомерного развития частных вариативных систем ГОУ через поэтапное создание других дополняющих структурных элементов, подсистем, свойств, функций, содержащихся в интегральной модели, до полной системы ГОУО, в своем развернутом виде адекватно воплощающей ее интегральную организационную модель.
Гипотеза исследования основывается на предположении о том, что концептуальная интегральная модель систем ГОУ на школьном и муниципальном уровне может явиться обобщенной основой проектирования и создания множества таких вариативных систем в реальной практике, если:
- она разработана на основании теоретического обобщения исследований и практики ГОУО;
- она построена на принципах: системного подхода, оптимального сочетания централизации и децентрализации функций управления, сочетания коллегиальных и единоличных форм организации, баланса распределения обязанностей, прав и ответственности между субъектами управления;
- её ключевыми характеристиками являются: интегральный характер как проекта организации управления и широкая вариативность реализации в системах управления на школьном и муниципальном уровнях; обязательное сочетание в субъектах управления государственного и общественного представительства; ее функциональные возможности представлять собой, с одной стороны, проект полностью развернутой системы ГОУО, с другой стороны, программу (проект) ее поэтапного управляемого развития; системное и гармоничное сопряжение в единой системе управления существующих и новых органов и форм общественного участия в управлении;
- она включает в свой структурно-функциональный состав: систему индивидуальных и коллегиальных субъектов управления, распределенные между этими субъектами функции управления, организационные механизмы управления (управленческие технологии, процедуры и регламенты их реализации), организационную структуру (иерархические и координационные связи внутри себя и прямые и обратные связи с объектами управления);
- она опирается на наличие необходимых условий (нормативно-правовых, научно-методических, информационных, организационных);
- она опирается на адекватную ее содержанию технологию проектирования и перехода от базовой модели к различным конкретным вариациям и модификациям, сохраняющим качества этой базовой модели.
В соответствии с целью и гипотезой исследования были поставлены следующие задачи исследования:
1) Выявить путем анализа и обобщения российского и зарубежного опыта исследований основные признаки и свойства ГОУО как целостного феномена.
2) Проанализировать ключевые проблемы практики ГОУО и предложить подходы к их разрешению через реализацию системного, интегрирующего метода исследования и организационного проектирования.
3) Представить содержательное и формальное многообразие частных форм феномена ГОУО в виде синтезирующей их интегральной модели, описать структуру и основные характеристики интегральной модели сопряжённых систем ГОУ на муниципальном и школьном уровнях.
4) Разработать на основе предложенной интегральной модели проекты вариативных систем ГОУ на школьном и муниципальном уровнях.
5) Провести эксперименты по апробации разработанных на основе интегральной модели проектов вариативных сопряжённых систем ГОУО на школьном и муниципальном уровнях.
6) Проанализировать и оценить результаты, а также прогнозируемые и иные возможные эффекты экспериментальной работы по внедрению вариативных систем ГОУО в системы управления образованием на школьном и муниципальном уровне.
Методологической основой исследования является системный подход.
Теоретической основой исследования послужили основные концепции и положения социальной философии о государстве и гражданском обществе, основы гражданского права, положения теории систем, теории организаций и науки об управлении, включая вопросы управления образованием.
В качестве теоретической базы исследования использованы: концепция открытого общества К.Поппера; научные идеи Б. Барбера, Д. Конанта, Р. Вестбрука и др. о взаимосвязи и взаимозависимости демократии и образования; концепции и идеи о взаимосвязи демократического образования и демократизации управления образованием Дж. Дьюи, С. Френе, А.А. Пинского, И.Д. Фрумина, А.Н. Тубельского и др.; положения теории научного управления Ф.У. Тэйлора, бюрократичекой теории М. Вебера, классической теории А.Файоля; положения теории социального отчуждения К. Маркса в ее интерпретации в социологии образования в работах Э. Дюркгейма, П. Фрейре, Г.С. Батищева, А.А. Хамидова; теоретические разработки по вопросам управления образовательными системами и учреждениями В.С. Лазарева, О.Е. Лебедева, Ю.А. Конаржевского, А.М. Моисеева, М.М. Поташника, В.П. Симонова, П.И. Третьякова, Т.И. Шамовой; методология проектирования систем управления на основе их концептуальных моделей А.М. Моисеева, исследования и идеи по вопросам государственно-общественного управления образованием М. Барбера, А.М. Моисеева, А.А. Пинского и др.
Методы исследования. Для решения поставленных задач и проверки гипотезы были использованы теоретические и эмпирические методы исследования. Теоретические методы: анализ научных философских и педагогических источников и диссертационных исследований по теме работы; обобщение теоретических положений и эмпирических данных; анализ (сравнительно-правовой и историко-правовой), логическое, функциональное и проспективное толкование норм права Российского и зарубежного законодательства, нормативных и инструктивных документов федерального и регионального уровней в области ГОУО; анализ федеральных программ и проектов, направленных на развитие общественного участия в образовании; проблемно-ориентированный анализ созданных систем ГОУО; методы теории систем и теории организаций, научного менеджмента (теоретическое и организационное моделирование, метод аналогий, экспертно-аналитический метод и др.). Эмпирические методы: наблюдение, формирующий и социальный эксперимент; экспертиза организационной структуры ГОУ образовательных учреждений и муниципальных образований, их локального нормативного правового обеспечения; статистический анализ данных.
Посредством указанных методов осуществлялась теоретическая интерпретация научного и эмпирического материала, положенного в основу авторских выводов и предложений.
Эмпирическую базу исследования составляют: законодательство и практика в области управления образованием в России, в ряде стран ЕС, в США, ЮАР и др.; результаты апробации и исследований форм ГОУО других исследователей; результаты проектов, реализованных в различных регионах России: мегапроекта «Развитие образования в России» (1999-2003 гг.), ряда российско-британских проектов и федеральных проектов в рамках Федеральных программ развития образования 2005-2009 гг., федерального эксперимента по апробации школьных управляющих советов 2004-2006 г., региональных комплексных проектов модернизации образования в рамках ПНПО 2006-2009 гг.; результаты мониторинга систем ГОУО, анкетирования участников ГОУО, экспертизы описаний практик (кейсов) общественного участия в управлении образованием, проведенных Институтом развития ГОУО выборочно в регионах РКПМО и в Ханты-Мансийском АО; собственная экспериментальная работа соискателя как в рамках вышеуказанных проектов и экспериментов, так и проводимая им в 36 общеобразовательных учреждениях и 4 муниципальных системах образования Красноярского края (с 1997 г.).
Этапы исследования:
Первый этап (1997-2004гг.) – экспериментальная работа по проектированию и внедрению вариативных систем ГОУ на школьном и на муниципальном уровне, анализ эмпирического материала, определение методов проведения исследования, анализа и оценки результатов экспериментальной работы.
Второй этап (2005-2006 гг.) - изучена степень научной разработанности проблемы ГОУО, ее нормативная правовая база в России и за рубежом, исследован исторический и современный опыт апробации форм ГОУО, осуществлено изучение научных трудов, определен научный аппарат исследования, разработана интегральная модель и на ее основе вариативные системы ГОУО, программа экспериментов по их апробации.
Третий этап (2007-2009) гг. – реализована программа экспериментальной работы, на основе анализа результатов собственной экспериментальной работы, экспериментов других исследователей, изучения практики реализации ГОУО сформулированы теоретические выводы и разработаны методические рекомендации по созданию систем ГОУО, разработаны и внесены предложения о развитии законодательной базы ГОУО на федеральном и региональном уровнях, завершено оформление текста диссертации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
1. Предложена классификация существующих подходов к исследованиям феномена «государственно-общественное управление в образовании», на основании которой установлены их общие теоретические основания и обобщающие их принципы.
2. Разработаны основные принципы, структурно-функциональный состав и ключевые характеристики интегральной модели вариативных сопряжённых систем ГОУ на школьном и муниципальном уровнях как основы организационного проектирования, создания и развития таких систем в практике образования, в которой на основании системного подхода вариативные системы ГОУО, системы ГОУ на школьном и муниципальном уровнях, системы общественного самоуправления, самоорганизации и общественной самодеятельности представлены в качестве подсистем их общей интегральной модели.
3. Предложены технология проектирования и методы развития и преобразования частных вариативных форм ГОУО в целостную систему общественного участия в управлении на школьном и муниципальном уровнях на основе ее интегральной модели.
4. Выявлены и проанализированы существенные условия (нормативно-правовые, научно-методические, информационные, организационные), необходимые для реализации предложенной технологии проектирования, создания, преобразования и развития систем ГОУО на основе их интегральной модели.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке обобщающего теоретического представления, охватывающего в форме концептуального организационного проекта интегральной модели систем ГОУО многообразные проявления феномена «государственно-общественное управление образованием» и позволяющего реализовать общую методологию проектирования и исследования вариативных форм общественного участия в управлении образованием, что имеет принципиальное значение для науки управления образовательными организациями и системами.
Практическая значимость исследования заключается в создании методического, организационного и нормативно-правового обеспечения внедрения, развития и мониторинга систем ГОУО на основе их базовой обобщённой интегральной модели.
Результаты, выводы и рекомендации диссертационной работы могут быть использованы и уже используются в целях развития систем ГОУО органами управления образованием и образовательными учреждениями, а также в учреждениях дополнительного профессионального образования педагогических и руководящих кадров системы образования в ряде субъектов РФ в процессе реализации образовательных программ повышения квалификации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Интегральная модель как концептуальный проект системы ГОУО на муниципальном и школьном уровне синтезирует все многообразие апробированных и потенциальных организационных форм общественного участия в управлении образованием.
2. Вариативные системы ГОУО, разработанные на основе их интегральной модели, с одной стороны, представляют собой относительно целостные и самостоятельные организационные формы реализации принципа ГОУО, с другой стороны, они представляют собой органичные фрагменты, подсистемы целостной системы ГОУО, которая в своем завершенном виде является полностью реализованным организационным проектом, изначально содержащимся в предложенной интегральной модели.
3. Предложенная технология и методы проектирования, внедрения и развития вариативных систем ГОУО на основе их интегральной модели обеспечивает управляемое поэтапное развитие, дополнение и расширение организационных форм и процедур общественного участия в управлении образованием, извлекаемых из интегральной модели, как проекта, с учетом местных условий образовательных учреждений и муниципальных систем образования.
4. Реализация предложенной технологии проектирования, создания и развития систем ГОУО на основе их интегральной модели возможна при наличии (создании) необходимых нормативно-правовых, научно-методических, информационных и организационных условий.
Достоверность полученных результатов и выводов исследования обеспечена теоретической обоснованностью исходных посылок и положений исследования, применением методов, адекватных его предмету, цели, задачам и логике, достаточно широкой базой теоретических и эмпирических источников, сопоставимостью предлагаемых выводов с экспериментальной практикой, воспроизводимостью результатов в различных образовательных учреждениях и муниципальных системах образования.
Апробация результатов диссертационной работы.
Различные аспекты диссертационного исследования апробировались в виде публикаций в научной печати и выступлений соискателя на: встрече Министра образования и науки РФ А.А. Фурсенко с представителями органов государственно-общественного управления школ г. Красноярска, г. Красноярск, 14.03.2005г.; межрегиональной конференции «Управляющие советы образовательных учреждений: расширение общественного участия в управлении школой» 27-28.10.2005г. в г. Москве на базе АПКиППРО; международной конференции экспертов неправительственных организаций стран ЕС, США, Канады, России по вопросам образования, проведенной в рамках форума «Гражданская восьмерка - 2006» Советом при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 16.02.2006г. в г. Москве; научно-практической конференции Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов и Института неправительственного сектора «Муниципальное образование в современном социально-экономическом контексте», секция «Государственно-общественные формы управления: механизмы становления нового качества образования», г.Красноярск, 12-13.10.2006г.; всероссийской конференции «Лучшие практики общественного участия в формировании и реализации политики в сфере образования», г. Москва, 15-16.05.2009г.; межрегиональной конференции «Актуальные факторы движения к Новой школе», г. Москва, 4-5.11.2009 г.; заседании Общественной палаты РФ на тему «Реализация принципа государственно-общественного управления образованием в современной образовательной политике РФ», г. Москва, 5.11.2009г.; заседании экспертного совета по законодательному обеспечению образования при Комитете Совета Федерации Федерального собрания РФ по образованию и науке 17.12.2009г.
Промежуточные и итоговые результаты исследования обсуждались на кафедре педагогики и психологии АПК и ППРО (2006-2009гг.), а также использовались при проведении занятий со слушателями курсов повышения квалификации (руководители образовательных учреждений и органов управления образованием) в Красноярском краевом ИПКРО и Ханты-Мансийском институте ПКРРО (2005-2009гг.).
Экспериментальная работа по апробации вариативных систем ГОУ образованием осуществлена автором в 2004-2009 гг. в 36 школах и в 32 дошкольных образовательных учреждениях, в 4 муниципальных системах образования Красноярского края.
По материалам исследования разработаны, экспериментально апробированы в субъектах РФ (Красноярский край, Ханты-Мансийский АО, Республика Бурятия, Томская, Московская, Астраханская и др. области в ходе реализации РКПМО в рамках ПНП «Образование») и изданы методические рекомендации по организационному проектированию, созданию и развитию вариативных систем ГОУ образованием.
В частности, в Красноярском крае такие рекомендации использованы при создании и развертывании работы управляющих советов в 96% (745) школ, при создании муниципальных советов по образованию в 44 муниципальных образованиях. В Ханты-Мансийском АО материалы исследования использовались при разработке регионального закона «О государственно-общественном управлении в сфере общего образования» №104-оз от 16.10.2006г., затем по его образцу аналогичные законы были приняты в Пензенской, Астраханской области, в Республике Якутия.
Внедрение результатов исследования в практику.
Все созданные в ходе диссертационного исследования на основе интегральной модели вариативные системы ГОУ в образовательных учреждениях, в муниципальных системах образования Красноярского края, других регионов продолжают функционировать и развиваются.
Результаты исследования использованы соискателем в ходе работы в составе межрегиональной группы под руководством А.А. Пинского, А.М. Моисеева при разработке учебных и методических материалов обучения общественных школьных управляющих в рамках двух российско-британских проектов (2004–2007гг.), при проведении федерального эксперимента по апробации школьных управляющих советов в 8 регионах РФ (2004 – 2006гг.), а также для разработки методических рекомендаций органам управления образованием по вопросам ГОУО в рамках РКПМО (2006-2009гг.).
Материалы исследования использовались при реализации следующих международных и федеральных целевых проектов: 2004-2006 гг. – Разработка Пособия «Руководство для членов школьных управляющих советов»; 2006 г. – Разработка, апробация и внедрение моделей государственно–общественного управления образованием в образовательные учреждения, реализующие общеобразовательные программы; 2007 г. – Обеспечение государственно–общественного характера управления образованием на школьном, муниципальном и региональном уровнях; 2007 г. – Разработка и апробация механизмов и мониторинга внедрения моделей государственно–общественного управления образованием и публичной отчетности на уровне образовательных организаций, муниципальных и региональных образовательных систем; 2006-2008гг. – Разработка системы обучения школьных управляющих; 2009-2010 гг. – Создание федеральной сети участников государственно–общественного управления в образовании, и региональных проектов: 2007 г. – Нормативно–методическое обеспечение реализации закона «О государственно–общественном управлении в сфере общего образования ХМАО-Югры»; 2007 г. – Внедрение системы государственно–общественного управления образованием в ХМАО-Югре; 2008 г. – Разработка мер, обеспечивающих внедрение государственно–общественного управления в подведомственные учреждения профессионального образования в ХМАО-Югре; 2009 г. – Разработка мер, обеспечивающих внедрение государственно–общественного управления в дошкольные образовательные учреждения в ХМАО-Югре.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Государственно-общественное управление образованием как понятие, феномен, объект исследования и проектирования
Рассмотрим представленные в научной литературе подходы к пониманию гражданского общества. Идея гражданского общества опирается на аналитическое (не изолирующее статично эти области одну от другой) различение общества и государства и открывает возможность исследования механизмов формирования политической и управленческой воли по направлению от общества к государству. Но по поводу идеи гражданского общества в современной социальной философии нет единой концепции. Позиции исследователей в понимании гражданского общества различаются по многим существенным положениям и колеблются от крайнего политического либерализма - до коммунитаризма. [210] Согласно либеральной концепции в ее организационно-процессуальной трактовке участие общества в управлении следует понимать как такую систему управления, в которой управляемые имеют возможность непосредственно или через своих выбранных в органы управления представителей участвовать в принятии решений на разных уровнях управления. Данная концепция, несмотря на то, что она формально декларирует принцип обязательного участия граждан в социальном управлении через участие в формировании органов государственной власти и местного самоуправления на разных уровнях и в различных сферах, начиная с Платона и до настоящего времени подвергается содержательной и обоснованной критике с различных позиций.
Так, еще Платон предупреждал о тенденции такого способа организации государственного управления к вырождению в охлократию [210]. X. Ортега-и-Гассет обоснованно показал, что формальное расширение либеральной демократии содержит риски размывания культурных критериев управленческих решений [196,210]. Социал-демократическая и марксистская критика либеральной модели сосредоточена на том, что она может стать инструментом доминирования одной социальной группы, класса, над другими. И история цивилизации это подтверждает.
Критика идеи либеральной демократии привела к разработке других моделей участия общества в социальном управлении. Идеи социальной демократии, как государства социальной защиты, в своей предельной реализации приводят к проблемам отчуждения не в меньшей степени, чем классическая либеральная модель, а также порождают у части граждан иждивенческие настроения и неэффективное использование ресурсов [124,210], пассивность граждан и желание всю ответственность за качество своей жизни и всю деятельность за ее обеспечение переложить на избранное народом государство.
Концепция «критической демократии», как попытка вскрыть и разрешить сущностные противоречия демократии, характерные не только для его либерально-политической модели, но общие для всех ее концепций, до настоящего времени не предложила способов и механизмов преодоления воспроизводящегося, в том числе и на локальном уровне в современных конструкциях управления организациями гражданского общества, феномена отчуждения человека от своей универсальной субъектной сущности [20,39,213] или, как это сформулировал в социологии образования Э.Дюркгейм - аномии [125,210]. Для того, чтобы идеи «критической демократии» стали актуальными не только в теоретическом, но и в практическом смысле, необходимо сформировать институт гражданского общества и процедуры его взаимодействия и взаимоотношений с государством, пользуясь еще далеко не до конца воплощенными в практику России идеями «партисипативной» модели устройства многосубъектного социального управления.
Представляет несомненный интерес уже и в процессе начального строительства гражданского общества и организационных форм его взаимодействия с государством на перспективу предпринимать меры для учета сущностных ограничений и противоречий демократии вообще и ее «партисипативной» модели, в частности, и изначально искать методы и механизмы их преодоления. В частности, следует постоянно учитывать идею К. Поппера об «открытом обществе», где «... существует постоянно расширяющаяся область личных решений с ее проблемами и ответственностью...в котором индивиды вынуждены (курсив мой - авт.) принимать личные решения...» [133]. Здесь К. Поппер указывает на необходимость формирования специальных организационных и других существенных условий и общественных механизмов, делающих ответственную, самостоятельную и самоуправляемую индивидуальную и коллективную деятельность не только возможной, но и необходимой для граждан. Данные положения не противоречат концепции «партисипативной» модели организации социального управления и содержательно ее развивают. Наиболее актуальными для анализа современного состояния развития западного гражданского общества и, тем более, становящегося гражданского общества в России остаются сущностно близкие концепции «ассоцианистской» [220] и «участвующей, партисипативной» [224] демократии, довольно широко воспринятые в западной социологии образования. Центральной идеей здесь является то, что политическая либеральная демократия - прямые или опосредованные выборы органов власти и местного самоуправления, закрепление за ними полномочий по управлению гражданами и т.д., не является единственным механизмом участия граждан в управлении различными сферами их жизнедеятельности. Практика организации местной жизни в США еще в XIX веке свидетельствовала, что группы граждан, объединенные в различные профессиональные, религиозные и другие общественные ассоциации, не только имеют реальную возможность влиять на принятие решений органами власти и местного самоуправления, но и могут осуществлять самостоятельное непосредственное управление собственной деятельностью в различных сферах без участия последних. [210]. «Партисипативная» демократия сужает сферы управления государственных органов и являет собой модель самоуправляемой общественной самодеятельности внутри либерально-политического устройства государства. Эта модель предлагает, многосубъектное социальное управление, где государство и местное самоуправление представляет собой один содержательно и формально- организационно единый субъект социального управления, а самоуправляемые и самодеятельные объединения граждан -другой множественный субъект социального управления.
Анализ и оценка практики государственно-общественного управления в сфере общего образования
В зарубежной практике организации общественного участия в управлении образованием термин «государственно-общественное управление» не применяется, но имеется достаточно широкая практика реализации принципа, названного так в российском образовательном праве и образовательном менеджменте.
В большинстве стран ЕС созданы различные, имеющие разнообразные названия, школьные органы, с помощью которых учителя, родители, ученики и другая общественность могут принимать участие в управлении школой. Их функции и полномочия существенно различаются. Принципиально эти школьные органы можно разделить на три категории в соответствии с их функциями: с совещательными функциями; с некоторыми полномочиями в принятии решений совместно с руководителем; с полномочиями школьного управления. К последним можно, например, отнести школьные управляющие советы в Ирландии (Boards of management), которые действуют в качестве органа-посредника между школой и министерством, отвечают за управление школой и, в особенности, за прием на работу учителей и иных сотрудников.
В задачи Governing bodies (Англия, Уэльс) и Boards of governors (Северная Ирландия) входят определение направления и задач школы, а также управление ресурсами и кадрами, в том числе и прием на работу руководителя и персонала. В Шотландии Советы по школьному управлению (School Boards) с 1988 года участвуют в решении административных задач в региональных органах управления образованием. В Греции Конференция учителей отвечает за организацию работы школы, за обеспечение регулярных контактов между учителями и родителями. Во Франции школьный совет организует работу школы на средней и старшей ступенях и принимает программу школы. В Италии советы по младшей школе и советы по средней и старшей школе решают финансовые вопросы, вопросы организации и планирования школьной жизни. В Дании школьная конференция отвечает за порядок работы школы, разрабатывает программу школы и подает ее на утверждение муниципальному совету. В Испании школьный совет инспектирует школу и управляет школьной жизнью, выбирает руководителя школы. В Португалии школьный совет выбирает руководителя школы, инспектирует работу школы и утверждает многочисленные документы, подготавливаемые педагогической конференцией (педагогическим советом) школы.
Школьные органы стран ЕС отличаются друг от друга по своему составу. В Греции, Испании, Франции и Португалии, т.е. в странах с централистским характером школьного управления, а также в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии в Советах представлены как родители, так и работники управления. Количественное соотношение учителей, других работников школы, родителей, учеников значительно варьируется. В некоторых государствах учителя в большинстве (Италия и Португалия). Как правило, преобладает паритетность учителей и родителей (Германия,
Испания, Франция, Люксембург, Нидерланды и Австрия). В некоторых странах больше родителей, чем учителей (Дания, Ирландия в младшей школе, Шотландия в самоуправляемых школах). В Швеции состав различается в зависимости от коммуны (муниципалитета).
В Германии участие в управлении школой родителей, учащихся и учителей регламентируется с 1974 г. федеральным законом. Этим законом введены различные учительские конференции и комиссии (предметные, классные, ступеней обучения), общие конференции, управляющие комиссии и др. Для учащихся введены органы школьного представительства - советы и комитеты учащихся школы. Учредители школы предоставляют советам и комитетам учащихся необходимые денежные и технические средства. Для родителей законом введены классные и1 школьные родительские собрания и родительские комитеты. Органы участников образовательного процесса делегируют своих представителей в школьный совет. «Школьный совет должен утверждать с органами школьного управления (надзора) следующие вопросы: разделение, слияние, изменение и роспуск школы; строительство в масштабах школы; важные организационные изменения в работе школы» [207].
Законодательство Германии вводит региональный школьный совет, земельный школьный совет, земельный родительский комитет, земельный совет учащихся, общеземельный родительский комитет, общеземельный совет учащихся. В региональный совет помимо представителей учителей, родителей, учеников (с 8 класса) от школ включены: один представитель федеральной земли, два представителя округов (или свободных городов), три представителя школьных объединений и местных общин. Это пример законодательного создания на разных уровнях межшкольных органов участников образовательного процесса.
В Англии в школах созданы коллегиальные представительные органы общественности, законодательно получившие управленческую компетенцию и функции и открытый для широкой заинтересованной общественности доступ в них по определенным процедурам формирования, среди которых выборы, кооптация, назначение и включение по признаку занимаемой должности. Законный интерес налогоплательщика к рациональности расходования бюджетных средств на образование таюке был включен в критерий «заинтересованного гражданина» [17].
Автором английской версии участия общественности в управлении образованием на уровне школы, поэтапно введенной с 1986 гг. является профессор М. Барбер, в те годы советник премьер-министра по вопросам образования. Первоначально полномочия органов общественного участия в управлении школой (Governing Boards) ограничивались назначением директора и рекомендациями по поводу содержания образования. С 1988 г. им делегированы полномочия по распоряжению бюджетом школы. В 2002 г. общественным органам управления школы передаются дополнительные полномочия. Теперь успешный орган управления школой может брать ответственность за деятельность не одной школы, а нескольких. Если рядом с успешной школой находится слабая, то полномочия управления этой слабой школой могут быть переданы органу управления сильной школы-соседки. В каждой английской школе есть управляющий совет. Этот совет по закону обязан управлять деятельностью школы. В состав этого органа входят следующие представители: - родители, избранные другими родителями; - учителя, которых избирают сотрудники школы, - директор, - представители местных органов управления образованием.
Проектирование вариативных экспериментальных систем государственно-общественного управления образованием в образовательных учреждениях и в муниципальных системах управления образованием на основе предложенной интегральной модели
Технология проектирования и экспериментального внедрения выбранных организационных вариантов систем государственно-общественного управления в соответствии с концепцией интегральной модели имелаї государственно-общественный характер;. тог есть предусматривала процедуры участия общественности, и; опиралась на научно обоснованные и известные методы организационного проектирования систем управления. Последнее обеспечивалось в процессе проектирования участием эксперта (экспертов), предлагающего общественности и руководителям образования выбор альтернатив из набора вариантов типовых организационных решений, представленных в интегральной модели.
Роль таких экспертов заключалась в организации и проведении серий проектных семинаров для руководства и общественности, как раздельных, так и совместных, задача которых заключалось в достижении участниками будущих систем государственно-общественного управления понимания и осознанного выбора организационных решений из предложенных альтернатив.
Технология проектирования и внедрения включала в себя также проектирование и создание организационных и иных условий, предусмотренных интегральной моделью и необходимых для реализации выбранных организационных решений с тем, чтобы созданные вариативные системы действительно обладали всеми необходимыми признаками и качествами, позволявшими сохранить их государственно-общественный характер, содержали ключевые характеристики интегральной модели, обеспечивали бы реализацию ее принципов, определяющих структурно-функциональный состав и организационные механизмы- из многообразия типовых организационных решений, содержащихся в виде принципов их типологии в представленной в рамках данной работы, интегральной модели систем государственно-общественного управления образованием.
Ниже представлено описание экспериментальной практики, осуществляемой с участием автора в период с 1997 года по настоящее время, как осуществляемой им самостоятельно, так и в рамках различных международных, межрегиональных, региональных проектов расширения общественного участия в управлении образованием.
Принципы и основные процедуры технологии государственно-общественного проектированиям экспертной поддержкой были отработаны при внедрении общественных фондов школьного попечительства и затем применялись при разработке и внедрении всех других вариантов систем государственно-общественного управления. Поэтому будет достаточно подробно их описать только один раз, а в дальнейшем указывать только возможные вариативные различия.
Апробация этого варианта осуществлена 12 общеобразовательных школах Советского района г. Красноярска (1997-1999 гг.) в форме совместно управляемой деятельности школы и благотворительного общественного фонда попечительства о школе, как самостоятельного юридического лица;
В период с 1998 г. по 1999 г. с участием автора данная вариативная система распространена в результате специальной работы по ее диссеминации, поддержанной грантами фондов Ч.Мотта, Сороса, Форда, в более чем 36 городских и сельских школах Красноярского края, Новосибирской, Томской, Иркутской областей, а затем, уже без непосредственного участия автора, во многих школах других регионов РФ в 2000-2004 гг.
Технология проектирования с участием общественности и внедрение данного варианта организационного решения- осуществлены следующим образом.
Планирование работы по созданию организации.. Серией предпроектных консультационных семинаров с руководством школы, педагогическим. коллективом, родительскими органами самоуправления эксперт оказал помощь в организации инициативной-школьной группы по созданию некоммерческой организации.
Сложившаяся инициативная группа из активных родителей, других общественно-активных граждан, учителей, провела оценку потребностей школы, педагогического и родительского сообщества и решила, что она достаточно подготовлена для проведения всей необходимой работы по учреждению некоммерческой организации. Она планирует всю предстоящую работу и согласует ее с администрацией школы.
В результате создания школьного попечительского фонда и организации его совместной деятельности со школой на договорных основаниях, возникает организационный симбиоз связей системы управления фондом с родительским школьным самоуправлением (Рис.2) и последнее, в лице и посредством фонда, вступает в совместное с руководителем школы управление деятельностью по дополнительному ресурсному обеспечению школы и комплексному использованию всех школьных ресурсов для целей улучшения качества условий реализации образовательного процесса.
Среди особенностей организационных условий этого варианта системы государственно-общественного управления нормативно-правовые условия: устав некоммерческой организации (фонда, иной организационно-правовой формы); гражданско-правовой "договор школы с фондом (договор простого товарищества, или договор о целевом использовании пожертвований или др.).
Апробация варианта системы государственно-общественного управления образовательным учреждением, включающей управляющий совет учреждения осуществлена автором лично в 12 (из 31) школах Советского района г. Красноярска (2004-2005гг.), 23 школах г. Шарыпово Красноярского края (2005-2006гг.), а затем, с использованием разработанных на основании апробации методических рекомендаций в рамках международных, межрегиональных, федеральных проектов распространена во многих школах других регионов.
Управляющий совет школы, создается иначе, чем родительский комитет, совет школы или попечительский совет. Инициатором создания школьного Управляющего совета могут быть и родители учеников, и директор школы, и учителя. Но окончательное решение о создании в школе Управляющего совета может принять только учредитель.
Практическое воплощение спроектированных вариативных систем государственно-общественного управления на школьном и муниципальном уровнях
Интеграция государственно-общественного управления социальным партнерством школы и фонда в единую сопряженную систему государственно-общественного управлениям созданной системе образования на уровне школы апробирована в 12 школах Советского района г. Красноярска в 2004-2005 гг.
К особенностям исходных условий системы управления этих 12 школ следует отнести наличие ранее созданных партнерских фондов и организацию совместного управления. Задачей внедрения этого варианта является горизонтальная интеграция, сопряжение двух созданных ранее в одной школе вариативных систем государственно-общественного управления, обеспечение их организационного и функционального взаимодействия. Особенностью проектирования в этих исходных условиях является то, что в данном случае общественные и государственно-общественные субъекты уже сформированы и обладают функциями и полномочиями управления: управляющий совет - внутришкольный орган государственно-общественного управления; общее собрание (конференция) родителей - как внутришкольный орган самоуправления и, одновременно, как высший орган другого юридического лица - фонда; правление фонда, избираемое собранием родителей -коллегиальный орган управления фонда.
Субъектами проектирования организационных изменений в этой сложной системе государственно-общественного управления являются: руководитель образовательного учреждения; управляющий совет; правление фонда. Проблема, которую решает реализации этого варианта - устранение дефекта системы государственно-общественного управления, который заключается в отсутствии организационного взаимодействия государственно-общественного субъекта и общественного субъекта, полномочия которых имеют поля пересечения без организационного взаимодействия между ними.
Задача проектирования , приведение структуры организации системы управления в соответствие с изменившимися условиями за счет создания новых координационных связей между субъектами управления в системе государственно-общественного управления.
Технология проектирования: переговорный процесс между тремя субъектами управления по пересмотру положений ранее заключенного гражданско-правового договора между школой и фондом в части организационных механизмов совместного управления социальным партнерством.
В результате: разработкой нового договора между школой и фондом внедрена обновленная система организации управления совместной
деятельностью. Она учитывает распределение полномочий между управляющим советом и руководителем образовательного учреждения в части, относящейся к решению вопросов взаимодействия школы с фондом.
Организационные механизмы совместного управления социальным партнерством дополнены участием управляющего совета в согласовании управленческих решений, отнесенных уставом школы к его- компетенции. Система совместного управления системой «школа-фонд», включающая трех субъектов управления, организационно сбалансирована и функционально оптимизирована.
Для закрепления координационных связей между управляющим советом и правлением фонда обеспечены организационные условия: кооптацией представителя руководящего органа фонда в управляющий совет школы; кооптацией представителя управляющего совета в правление фонда.
Для правового обеспечения договор между фондом и школой дополнен положениями о порядках и процедурах участия управляющего» совета в качестве еще одного субъекта, наряду с руководителем школы и правлением фонда в совместном принятии решений относительно совместной деятельности фонда и школы.
«Система государственно-общественного управления сформированной системой социального партнерства в муниципальном образовании» апробирована автором в муниципальных образованиях: Советский район г. Красноярска, г. Енисейск, г. Лесосибирск (2001-2002гг.), в форме совместно с местной администрацией управляемых общественностью и представителями частного экономического сектора (работодателями) межшкольных благотворительных фондов попечительства об образовании (юридических лиц).
Особенностью исходных условий муниципальной системы образования Советского района г. Красноярска было, то обстоятельство, что 12 школ уже имели созданные фонды попечительства об образовании.
Технология проектирования муниципальной системы попечительства, как системы государственно-общественного управления социальным партнерством в муниципальной системе образования выглядит следующим образом.
1) С участием эксперта местная администрация и управление образования разрабатывают общую концепцию городской (районной в городе) структуры государственно-общественного попечительства об образовании:
2) Концепция муниципальной структуры государственно-общественного управления образованием обсуждается, корректируется и принимается на конференции попечителей, родителей и работников образования данного административно-территориального образования.
3) В соучредители приглашаются хозяйствующие субъекты различных форм собственности на территории данного муниципального образования и с ними проводятся экспертом проектные семинары.
4) По результатам проектных семинаров эксперт готовит проект учредительных документов благотворительного фонда.
6) На учредительное собрание приглашаются руководитель местной администрации, руководитель и специалисты управления образованием, руководители бизнеса, уважаемые общественностью города граждане, депутаты различных уровней, делегаты от органов самоуправления участников образовательного процесса муниципальных образовательных учреждений, руководителе образовательных учреждений.
