Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственно-общественный механизм формирования законодательства в сфере отечественного образования в XX веке 13
1. Формирование предпосылок социального партнерства в образовании и его законодательное оформление (последняя треть XIX -середина 80х гг. XX 13
2. Трансформация государственно-общественного партнерства в разработке образовательного законодательства в 1985 - 1992 гг 38
3. Формирование правовой базы социального партнерства в Законе РФ «Об образовании» 1992
года 64
Выводы 91
Глава 2. Развитие законодательства о социальном партнерстве в 90х гг. XX века 95
1. Социально-партнерские отношения в формировании правовых механизмов негосударственного образования 95
2. Развитие социального партнерства в образовательной сфере и его законодательное оформление в 1992 - 1995 гг 132
3. Развитие политики социального партнерства в образовательном праве во второй половине 90-х гг 159
Выводы 180
Заключение 188
Библиография 193
- Формирование предпосылок социального партнерства в образовании и его законодательное оформление (последняя треть XIX -середина 80х гг. XX
- Трансформация государственно-общественного партнерства в разработке образовательного законодательства в 1985 - 1992 гг
- Социально-партнерские отношения в формировании правовых механизмов негосударственного образования
- Развитие социального партнерства в образовательной сфере и его законодательное оформление в 1992 - 1995 гг
Введение к работе
Актуальность темы. Важнейшим фактором развития системы российского образования является укрепление его законодательной базы. Без прочной правовой основы невозможны как модернизация образования, так и обеспечение его стабильности.
В 1980-е - 1990-е гг. были сделаны существенные шаги по совершенствованию и укреплению правовой базы образования. Разработан и принят прогрессивный Закон «Об образовании» (в редакции 1992 и 1996 п\), ряд других важных нормативно-правовых актов. Это стало возможным благодаря осуществлявшемуся в конце 80-х - первой половине 90-х гг. продуктивному взаимодействию государственных органов и общественных институтов, которое носило характер социального партнерства. Были успешно апробированы и реализованы подходы и принципы такого партнерства, установлены способы и формы его достижения. Однако во второй половине 90-х гг. выявился ряд существенных противоречий в осуществлении взаимодействия органов государственной власти и общественных институтов, что
• существенно снизило потенциал законотворческой деятельности в сфере образования и, в целом, затруднило динамичное развитие российской школы.
Хотя традиционно понятие «социальное партнерство» применяется при характеристике отношений между
предпринимателями и профсоюзами, представляется правомерным его более широкое толкование как способа взаимодействия государственных органов и общественных институтов. Сам термин «партнерство» предполагает вполне определенную форму отношений,
возникающих в процессе деятельности по достижению общих целей.
В случаях, если цели взаимодействующих субъектов не совпадают, ведется речь о компромиссе, об общественном согласии, о достижении консенсуса,
Социальное партнерство строится на определенных фундаментальных принципах или нормах. Оно основывается на:
добровольности признания партнерами друг друга в качестве участников общественных отношений;
доверии, уважении, доброжелательности;
обоюдной ответственности за общее дело, обязательности выполнения достигнутых договоренностей;
взаимной заинтересованности сторон, учете интересов друг друга;
равноправии и самостоятельности выбора путей и средств достижения общей цели;
отношениях солидарности. В социальном партнерстве формальные моменты перевешивают неформальные, нивелируя личные симпатии, антипатии, эмоции, социальные пристрастия, поэтому социальное партнерство невозможно без адекватной правовой базы.
Социальное партнерство во всех сферах общественной жизни -явление весьма новое. Лишь во второй половине XX столетия мировое сообщество в лице наиболее социально обустроенных государств накопило значительный опыт регулирования конфликтов путем партнерства участников этих социально-конфликтных отношений.
По отношению к отечественному образованию об использовании понятия «социальное партнерство» можно судить только с начала 1990-х. Однако до этого употреблялись близкие по
сущности термины «государственно-общественное» или «общественно-государственное» взаимодействие. Существенным является осознание того факта, что в широком понимании партнерство как баланс интересов, достигаемый сторонами социального взаимодействия на основе компромисса, является наиболее действенным условием для утверждения в обществе стабильности и процветания.
В начале XXI века вновь актуализировалось значение совершенствования законодательной базы отечественного образования. В Комитете по образованию и науке Государственной Думы в настоящее время находятся на рассмотрении 14 правовых актов, развивающих в законотворческом аспекте Программу основных направлений модернизации российского образования, принятую Правительством РФ в декабре 2001 г. Формирование на перспективу законодательной базы отечественного образования может быть успешным во многом благодаря учету опыта соответствующей деятельности в наиболее близкий по времени период 80 -90-е гг. XX века. Назрела необходимость в историко-генетическом изучении феномена взаимодействия государственных органов и общественных институтов в обновлении и расширении законодательной базы в то время. Целостный анализ и теоретическое моделирование реализованных тогда подходов, принципов и форм взаимодействия способен сформировать идейно-сущностный потенциал для осуществления продуктивной законодательной деятельности на перспективу.
Все это, естественно, предполагает анализ, рефлексию и теоретическое обобщение характера социального партнерства в законодательной деятельности в сфере образования. Причем
существенным представляется взаимосвязанное рассмотрение как роли социального партнерства в формировании современной законодательной базы отечественного образования., так и то, как существующее законодательство создает возможность для осуществления социального партнерства в сфере образования.
В современной юридической и педагогической литературе имеются работы (С. В. Буслов, А. В. Гладкий, Э.Д. Днепров, А. В. Овчинников, О. Н. Смолин, В. И. Шкатулла), в которых ретроспективно рассматривается характер взаимодействия государственных органов и общественных институтов в формировании законодательной базы российского образования. В историко-педагогическом плане наиболее близок к проблематике данного исследования цикл работ Э. Д. Днепрова «Четвертая школьная реформа в России» (1994), «Школьная реформа между вчера и завтра» (1996), «Современная школьная реформа в России» (1998), где представлены отдельные аспекты формирования законодательной базы отечественного образования в рассматриваемый период.
Однако отсутствуют специальные работы, в которых бы целостно трактовалось развитие характеризуемого процесса за последние пятнадцать лет, что в известной мере затрудняет осуществление оптимального взаимодействия государства и общества в законотворческой работе по совершенствованию правовой базы образования.
В данной связи проблема исследования заключается в научном обосновании путей преодоления противоречия между насущной потребностью в историко-педагогическом, научно-теоретическом осмыслении политики социального партнерства в формировании
ф законодательной базы отечественного образования- и отсутствием
специальных исследований в этой области.
Объект исследования - развитие законодательной деятельности
и правовых инициатив в сфере отечественного образования в 80 - 90 е гг. XX века.
Предмет - взаимодействие государственных органов и
общественных институтов в разработке и осуществлении
законодательной деятельности в области общего среднего
образования в рассматриваемый период. Цель исследования - на основе ретроспективного осмысления
политики социального партнерства в характеризуемой
законодательной деятельности сформулировать конструктивные
предложения по совершенствованию взаимодействия
государственных органов и общественных институтов в этой сфере. Задачи: 1. Охарактеризовать государственно-общественный характер
процесса законодательной деятельности в области общего среднего
образования в 80 - 90-е гг, XX века. т 2. Установить содержание и специфику социального
взаимодействия в соответствующей законотворческой деятельности.
3. Выявить и определить принципы и механизмы социального партнерства в законодательной деятельности в сфере общего среднего образования исследуемого периода.
4. На основе осуществленного ретроспективного исследования сформулировать прогностичные выводы практико-ориентированного характера, способствующие совершенствованию политики социального партнерства в формировании законодательной базы
ш общего среднего образования.
Ф Источниковая база: федеральные законодательные акты в
сфере общего среднего образования; материалы деятельности Комитетов по образованию и науке Верховного Совета СССР, РСФСР и Государственной Думы РФ; материалы парламентских слушаний, коллегий Министерства образования РФ по обсуждению вопросов законодательства в исследуемом аспекте; публикации по проблеме исследования.
Методологическая основа исследования - это современные философские, юридические, системологические и социально- • педагогические идеи и теории, в частности:
разработка философии и политики современного образования (А.И. Адамский, А. Г. Асмолов, Э. Д. Днепров, Б. С. Гершунский, О. С. Долженко, В. В. Краевский, Н. Д. Никандров, А. А. Пинский, Н. Н. Розов, Я. С. Турбовской, П. Г. Щедровицкий, Е. А. Ямбург);
идеи и теоретические представления о приоритетности правовых регуляторов в управлении макрообразовательными процессами (В. М. Полонский, О. Н.Смолин, В. М. Сырых);
- современная теория социального партнерства (В. И.
Митрохин, В. А. Михеев);
идеи системности и комплексности социальных (в том числе образовательных) явлений (И.В, Блауберг, Э.В. Ильенков, В.П. Кузьмин, А.И. Субетто, Э.Г. Юдин);
современные методологические подходы к историко-педагогическим исследованиям (М. В. Богуславский, С. Ф. Егоров, И. А. Колесникова, Г. Б. Корнетов, 3. И. Равкин),
В диссертации использован комплекс методов исследования. т Их можно разделить на общенаучные:
•Моделирование; •Проектирование; •Конструирование; •Типологизация и классификация; •Метод экспертных оценок. Историко-педагогические: •историко-структурный; •конструктивно-генетический; •историко-компаративистский. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственно-общественный характер развития законодательства в области общего среднего образования в 80 - 90-е гг. XX века в значительной мере определял позитивные результаты соответствующей законотворческой деятельности.
2. Рассматриваемый процесс являлся дискретным, внутренне противоречивым, ему были присущи как этапы динамичного развития, так и спады, стагнация. Социальное взаимодействие в законотворческой деятельности декларативно рассматривалось как приоритетное, однако в практике оно встречало существенные трудности.
З.В начале 90-х гг. XX века деятельность Законодателя по формированию правовых механизмов социального партнерства носила системный характер и включала в себя: определение принципов, на которых строится социальное партнерство; способы построения правового пространства социального партнерства; правовые характеристики законов, «задающих» рамки механизмов социального партнерства; устранение базовых правовых антиномий в опыте социального взаимодействия; регулирование содержательной
стороны образовательной реальности в аспекте социального партнерства.
4. Продуктивное социальное партнерство в формировании законодательной базы образования является эффективным только при осуществлении реального и заинтересованного взаимодействия государственных органов и общественных институтов. Оно включает в себя гармонизацию со стороны Законодателя взаимоотношений социальных слоев и групп по поводу стратегии образования; открытое заявление требований образовательной политики, определившей главные политико-идеологические лозунги в отечественном образовании; позиционирование основных действующих в образовании России социально-образовательных слоев и групп, фиксация существующих между ними устойчивых взаимоотношений и формирование правовых механизмов для реализации этих отношений; учет специфических интересов социальных слоев и групп, личностного фактора; правовое регулирование диверсификации образования, в соответствии с устойчивыми социальными и социально-личностными требованиями (заказом), учетом национальной и местной специфики.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что:
установлены основные государственно-общественные механизмы формирования законодательной базы отечественного образования на протяжении XX века;
обоснованы продуктивные способы осуществления политики социального партнерства в образовании;
представлен системный характер формирования правовых механизмов социального партнерства в отечественном образовании в 1990-е гг.
Научная новизна исследования заключается:
в представлении генезиса формирования законодательства об образовании в рамках политики социального партнерства в 1980 -90-е тт.;
в установлении многофакторных государственно-общественных, социально-партнерских механизмов разработки и осуществления законодательства об образовании в рассматриваемый период;
в моделировании процесса разработки и осуществления законодательный базы социального партнерства в образовании в 1990-е гг.
Практическая значимость исследования заключается в том, что обоснованные в нем научно-теоретические подходы к разработке и осуществлению законодательства об образовании на основе принципов социального партнерства могут быть применены разработчиками законодательных актов в сфере образования, а также использованы в системе переподготовки и повышения квалификации в сфере образовательного права руководителей образования федерального, регионального и муниципального уровней.
Этапы исследования:
1. 1988-1997 гг. - изучение и теоретическое осмысление проблемы исследования; разработка подходов к вовлечению общественности в нормативно-правовую и законотворческую деятельность в образовании на муниципальном и региональном уровнях (г. Арзамас Нижегородской области и г. Нижний Новгород) - формирование эмпирической модели исследования.
2. 1998-1999 гг. - систематизация и обобщение теоретического и накопленного эмпирического материала; историко-педагогическое
и научно-методическое осмысление соответствующей литературы по законодательному оформлению политики социального партнерства в сфере образования - формирование гносеологической модели.
3. 2000-2002 гг. - участие в разработке законодательства об образовании в качестве заместителя председателя Комитета по образованию и науке Государственной Думы РФ; апробация механизмов правового регулирования социального партнерства в сфере образовательного права на федеральном уровне; систематизация и обобщение результатов исследования формирование теоретической модели; формулирование выводов, оформление материалов диссертации.
Достоверность результатов и выводов исследования обеспечивается:
опорой на современные теоретико-методологические основы педагогики;
многообразием фактического материала исследования;
использованием системы методов, адекватных предмету, цели, задачам исследования;
личным участием исследователя в формировании политики социального партнерства при разработке и осуществлении законодательства об образовании.
Апробация и внедрение полученных результатов осуществлялись: в практике работы заместителем председателя Комитета по образованию и науке ГД РФ; в процессе участия в международных, всероссийских и региональных конференциях: «Стратегия проведения кадровых конкурсов. Определение приоритетных регионов» (Москва, 1999 г.), «Развитие региона через образование» (Пенза, 2001 г.), «Кадровая политика Приволжского
федерального округа» (Саратов, 2001 г.); в практике работы руководителем проекта «Развитие попечительского движения в Приволжском федеральном округе», в совещаниях-семинарах «Попечительские советы как институт открытого общества» (Нижний Новгород, 2000 г.), «Перспективы развития попечительства в Приволжском федеральном округе» (Нижний Новгород, 2001 г.); в работе Первого съезда попечителей Приволжского федерального округа (Пенза, 2002 г.); в конкурсах «Золотой кадровый резерв» (Москва, 1999 г., Ижевск, Брянск, Рязань, Саратов, Саранск, Ярославль, Киров, Барнаул, Самара, 2000 г.), «Государственная служба: кадры нового поколения» (Н. Новгород, 2000 г.); в публикациях автора.
Формирование предпосылок социального партнерства в образовании и его законодательное оформление (последняя треть XIX -середина 80х гг. XX
Главное, что отличает социальное партнерство второй половины XX в. от всех его квази-проявлений, и в прошлом, и в настоящем - это наличие свободного выбора в пользу социального партнерства со стороны его субъектов. А значит отсутствие принуждения социальных слоев в лице их представителей и (или) непосредственно, к согласию, консенсусу любым иным способом, кроме правовых рамок, самими же этими субъектами на себя налагаемыми в условиях демократического, правового, социального государства (88, 89).
Введение разграничения феноменов «социального партнерства» и «квази-пар і перства» принципиально в аспекте данного исследования правовых основ социального партнерства в российском образовании.
Во-первых, это разграничение позволяет выделить проявления «соборности», «общинного коллективизма», «земских начал» в просвещении и образовании, столь характерных для российского культурного поля на протяжении всей отечественной истории в отдельную, непосредственно не касающуюся данного исследования проблему, а во-вторых, отделить эпоху, когда слои общества вынуждены были искать согласия под давлением внешней силы -самодержавно-абсолютистской государственности в его классическом или полуконституционном вариантах.
Таким образом, возможно рассматривать весь период квазипартнерства как время накопления предпосылок для становления подлинно правовых основ социального партнерства в российском образовании 90х гг. XX века.
Методологически важно установить, что образовательное квази-партнерство и его государственно-правовое оформление на протяжении более чем ста лет, равно как и имеющее константный для отечественной истории характер культурное поле «соборности» и «общинности» создало многие предпосылки, которые в начале XXI века обеспечивают стремительное развитие правовой базы социального партнерства в сфере образования.
Но не менее важно и признать, что собственно социальное партнерство в России, в том числе и в сфере образования не могло возникнуть (несмотря на обилие своих квази-форм) раньше, чем начали складываться его институциональные условия — демократическое, правовое, социальное государство, открытое гражданское общество, хотя бы в своих главных, сущностных чертах (160-164).
Длительный срок накопления предпосылок социального партнерства можно по степени их сформированности и специфике проявления разделить на ряд периодов, каждый из которых обладает собственными содержанием и формами законодательного регулирования:
1. От «Великих реформ» 60х гг. XIX в. до Февральской революции - период первичного взаимодействия государственной автократической власти и стоящих за быстро развивающимися формами муниципальных (земских и городских) учебных заведений различных социальных групп. В начале XX века началась деятельность Государственной Думы;
2.1917 - 1931 гг. - время приоритетности идей «социального воспитания», «педагогики среды», когда школа, сфера образования, отражала потребности социальной жизни;
3. 30-е - 50-е гг. XX в. - период выполнения советской школой опережающего социального заказа подготовки строителей социализма, решения задач социалистической культурной революции. Суть периода в аспекте данного исследования состояла в том, что школа должна была задавать образцы социальной жизни в том числе и в сфере образования;
4. Конец 50х - первая половина 80х гг. Время «чистого квазипартнерства» и его законодательного оформления, когда создавались многие институциональные механизмы взаимодействия общества и государства в сфере народного образования, но инициатива взаимодействия оставалась целиком в руках государства. К концу периода, с одной стороны, закончилось формирование стройной системы законодательного оформления квази-партнерских отношений в народном образовании СССР, а с другой пришло понимание неполноценного характера этих отношений.
Такое деление на относительно самостоятельные, но взаимосвязанные периоды, позволит рассмотреть генезис накопления предпосылок социального партнерства в сфере образования России через эволюцию его квази-форм, выделить и зафиксировать эти предпосылки, с тем, чтобы представить процесс их актуализации уже в виде законодательных действий на этапе утверждения в России открытого общества и правового государства (160-162).
Трансформация государственно-общественного партнерства в разработке образовательного законодательства в 1985 - 1992 гг
Этот сравнительно небольшой по длительности, но насыщенный важными историческими событиями период привел к кардинальной трансформации политической системы страны, породил сложные и неоднозначные социально-экономические процессы. Такие явления, как демократизация общественной жизни, определенная деидеологизация ее, гуманизация и гуманитаризация отношений, придали мощный импульс к качественному изменению всей системы образования, одним из важных элементов которой стало теперь зарождающееся подлинное социальное партнерство и его законодательное оформление.
Главный вектор изменений в образовании совпадал с общественно-политическим дискурсом советского государства и общества, более того с 1987 - 88 гг. стал опережать их. Неизбежную и существенную трансформацию претерпели и те отношения, которые на протяжении более века играли роль социального партнерства и были определены в предыдущем параграфе как «квази-партнерство».
Характерной тенденцией, в значительной мере отражающей сущность происходящих изменений стала быстро нарастающая дифференциация образовательных потребностей, социально-образовательных интересов, субъектных позиций в образовательной сфере, что выразилось в диферсификации образовательных программ и видов образовательных учреждений. Все это резко обострило латентные конфликты, подспудно нараставшие в советской системе образования и решавшиеся с помощью механизмов квази-партнерства и законодательства, окончательно сложившегося только к началу 80х гг. и не имевшего, поэтому необходимого для успешного функционирования, «авторитета давности».
Соответственно, на повестку дня выдвинулась насущная задача в достаточно сжатые сроки сформировать как механизмы социального взаимодействия при разработке законодательства в сфере образования в качественно иной политической реальности, так и способы их оформления.
Разумеется, отмеченные процессы и явления, носили не линейно-поступательный характер и, тем более, не были неизменными на протяжении всего рассматриваемого периода. Все это дает основания внутри него выделить и сущностно охарактеризовать три внутренние этапа:
1985 - конец 1987 гг. - подготовительный этап, носящий в аспекте разработки указанных механизмов явно выраженный переходный характер от квази-партнерства к рождению первых собственно партнерских форм социального взаимодействия в образовании. Характерной чертой этапа являлась активная позиция СМИ, в первую очередь «Учительской газеты», возглавляемой В.Ф. Матвеевым по стимулированию педагогических инициатив, феномен «педагогического новаторства», деятельность первых Советов школ. В это время законодательная база образования впервые подверглась конструктивной общественно-педагогической критике, стали выдвигаться подходы к ее совершенствованию.
1988 - первая половина 1990 гг. - трансформационный этап, который характеризовался серьезными качественными изменениями. С 1 июня 1988 года начал свою работу Временный научный исследовательский коллектив, который одним из важнейших направлений своей работы провозгласил изменение законодательной базы образования. После съезда работников образования (декабрь 1988 г.) и принятия концепции ВНИКа «Школа» начали проектироваться новые виды образовательных учреждений (лицеи, гимназии. комплексы и др.), что соответственно, предусматривало разработку различных вариантов образовательных программ, а, следовательно, выработку правовых механизмов соотнесения новых образовательных услуг с привычными и вновь возникающими образовательными потребностями семей, микросоциумов, социальных групп, образовательными идеологиями различных, быстро поляризующихся, политических сил. Вторая половина 1990 - март 1992 гг. - преобразующий этап завершение трансформации квази-партнерства в процесс формирования социального партнерства, связанного с подготовкой Закона «Об образовании» уже в суверенной Российской Федерации.
Рассмотрим последовательно процесс формирования механизмов социального партнерства и их законодательного оформления на каждом из выделенных этапов. I. 1985 г. -первая половина 1988 года. Подготовительный этап. Процессы, разворачивающиеся в сфере образования в первые годы перестройки представляли собой большей частью неправовые или сверхправовые (в основном, через партийные решения) попытки сопряжения усилий различных социальных институтов - семей, общественности, партийных и комсомольских структур, профсоюзов, самих работников образования, выступавших несколькими идеологически оформленными «лагерями». Начались, впервые за несколько десятилетий, поиски самоактуализации участников образовательного процесса, добивающихся позитивных изменений в образовательной сфере, то есть перевода потенциальных форм системы образования в их актуальное состояние. При этом степень и процесс такой самоактуализации у различных социальных институтов были весьма различными.
Социально-партнерские отношения в формировании правовых механизмов негосударственного образования
Социальное партнерство не может полностью проявить себя в образовательной сфере до тех пор пока не сложится рынок образовательных услуг, а категории «образовательная потребность» и «образовательная услуга» не станут столь же ментально привычны как и категории «ценности образования», «право на образование», «социальный и государственный заказ к сфере образования». Более того, социальное партнерство не заработает в образовании в полную силу до тех пор, пока законодательно не будут уравнены в правах все субъекты оказания и получения образовательных услуг.
И, наоборот, до тех пор пока общество будет отторгать рынок в образовательной сфере, говорить о развитом социальном партнерстве в этой области общественных отношений будет преждевременно.
Вот почему столь важно в рамках данного исследования специально рассмотреть судьбу законодательства о так называемых «негосударственных ОУ», то есть «частной школе», «коммерческой школе», «школе, основанной на оказании и приобретении образовательных услуг в соответствии с платежеспособным спросом потребителя ». Ибо именно такая школа представляет собой лабораторию по формированию и развитию полноценных партнерских отношений в сфере образования. Без осуществления опыта социального партнерства этой школы, без его можно законодательного регулирования, о правовых механизмах, в полном смысле регулирующих социальное партнерство в области образования говорить только с определенной степенью условности. Без развитых рыночных отношений все явления внешне подобные социальному партнерству, по сути, оказываются не чем иным, как государственным патернализмом.
Между тем, из всех принципов социального партнерства, подробно рассмотренных в предыдущей главе наиболее чуждым традиционной ментальности и потому менее всего наработанным в опыте, как квази-партнерских, так и первых попыток подлинно партнерских отношений, можно считать представление о сфере образования как о комплексе специфических социальных услуг.
Это связано с тем, что заказ образованию полностью совпадал с социальным, наличие же каких-либо частных - будь-то локально- или микросоциальных, семейных или личных «заказов» к образованию, вообще не считалось возможным. Отсутствие же не тотального, но диверсифицированного, специфического «частного» заказа на то или иное образование показывает, самым наглядным образом, что у советского общества как целого, как и у микросоциумов, семей и персон не было образовательных потребностей. Или -образовательные потребности существовали, но они не были отрефлексированы, заявлены, они субъективно не воспринимались как потребности, а считались правами и (или) обязанностями, то есть ценностями.
Между тем категории ценность и потребность во многом противоположны. Ценности - категория теологическая, философская, мировоззренческая, в своем массовом проявлении - идеологическая, в социальном аспекте ценности проявляются в гражданских и иных правах и обязанностях. Потребности ( в отличие, кстати от мотивов), категория не психологическая даже, но - экономическая, рыночная, в социальном аспекте потребности проявляются в предоставлении и потреблении услуг.
Значительная часть нашего общества воспринимает образование, точнее, обучение и, особенно, воспитание как высокие ценности. С этим связано категорическое и вместе с тем очевидное требование общедоступности, равенства и бесплатности образования. Отсюда и принятие обществом уже постсоветским именно тех принципов социального партнерства, которые имеют в своей основе эти образовательные ценности - общедоступности (в том числе бесплатности) и равенства. Из анализа материалов первой главы следует, что в Законе «Об образовании» 1992 года, эти принципы социального партнерства представлены наиболее полно, причем не в декларативном, а в юридически проработанном виде.
Как показывает анализ предвыборных платформ всех партий и движений как левых, так и центристских (включая «Яблоко»), в них, независимо от цветов политического спектра, провозглашаются в качестве целей политической борьбы как раз утверждение «ценностей» образования, но никоим образом не реализация образовательных потребностей, не предоставление образовательных услуг, которые отличаются от ценностей своим конкретным «прейскурантным», договорным характером.
Развитие социального партнерства в образовательной сфере и его законодательное оформление в 1992 - 1995 гг
Общие неоднозначные политические и социально-экономические тенденции движения страны определили противоречивый контекст развития правовых основ образовательной сферы.
Во-первых, происходило динамичное развитие инновационного движения и формирования независимого от государства «образовательного цеха» - инициативного и профессионально состоятельного образовательного сообщества. Оформляются и институализируются путем ассоциирования различные ветви авторских школ - Российская ассоциация лицеев и гимназий, Ассоциация Инновационных школ и Центров, Российская Ассоциация Негосударственных ОУ, Ассоциация Вальдорфских, школ Монтессори школ и т д. Проходили различные общественно-государственные и государственно-общественные педагогические форумы, конкурсы профессионального мастерства, презентации авторских школ, педагогические ассамблеи, проектные семинары, масштабные организационно-деятельностные игры. Стремительно расширялась номенклатура учебной и методической литературы. Были запущенны более десятка крупнобюджетных проектов (на средства зарубежных благотворительных фондов с обязательным участием министерства образования РФ), способствовавших формированию в РФ профессионального образовательного сообщества - относительно немногочисленного, но активного слоя деятелей образования.
Во-вторых, начал действовать новый Базисный учебный план, который заложил основы дифференциации и диверсификации образовательных систем, а по сути, создал новую образовательную реальность в России, в рамках которой стало возможным действительно личностно и регионально ориентированное образование.
В-третьих, это было время продумывания и стратегического планирования регионами собственного пути в образовании, создавались региональные (и даже муниципальные) программы развития образования первого и второго поколения, принимались первые региональные Законы «Об образовании».
В-четвертых, именно в данный период политические силы пытались использовать законодательство об образовании в интересах роста своего влияния, в связи с чем возникла достаточно высокая активность Законодателя в рассмотрении различных Законопроектов, призванных дополнить и исправить принятый в 1992 году Закон.
В-пятых, происходила своего рода «правовая контрреформа» в образовании. Опираясь на некоторые противоречивые позиции в Законе «Об образовании» (аттестация, стандарты, финансово-хозяйственная деятельность, зависимость администрации ОУ от учредителя и т. п.), а также неготовность педагогических коллективов к автономии, предусмотренной Законом, органы управления образованием начали возвращаться к регулированию текущей деятельности образовательных учреждений привычными командно-административными методами. Стали появляться, созданные бюрократическим путем, Положения о различных сторонах образовательной деятельности, противоречащие духу Закона 1992 года, а иногда и выходящие достаточно далеко за пределы его «буквы». Именно в это время образовательная бюрократия впервые выступает как самостоятельная социальная сила.
Наконец, в-шестых, это было время глубокого кризиса всей традиционной экономической системы образовательной отрасли, массовых невыплат зарплат педагогам, вторжения «черного» и «серого» рынка в школы и ВУЗы.
В целом борьба противоположных тенденций в сфере образования, на фоне обострения социальных противоречий в обществе создавали не самые благоприятные условия для развития социального партнерства. Во многом, из-за этого потенциал социально-партнерских отношений, который возник благодаря благоприятному климату конца 80х - начала 90х гг. и возможностям, предоставленным Законом «Об образовании 1992 года, оказался не полностью задействованным. Однако и сам феномен социального партнерства и его законодательное оформление все же в определенной мере развивались и в этот трудный период.
Выделенные основные характеристики позволяют зафиксировать ведущие тенденции развития социального партнерства, необходимые в связи с этим законодательные мероприятия и сопоставить с ними реальную законодательную деятельность.
Вычленим основные тенденции способствующие или препятствующие развитию социального партнерства: внешнее и внутреннее структурирование образовательного сообщества как независимой социальной силы; ежегодное консенсуальное согласование индивидуального учебного плана ОУ как внутри школы, так и в вышестоящем органе управления образованием; разработка региональных Программ развития образования первого и второго поколения, а на их основе национально-республиканских и национально-окружных Законов «Об образовании»; усиление бюрократического влияния, угроза перерождения социально-партнерских отношений в патерналистские, квази-партнерские.
