Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Управление государственными программами на современном этапе развития американского капитализма 17
1. Проблемы государственного управления в США на рубеже 80-х годов I?
2. Использование элементов программного подхода в государственном аппарате США 28
3. Аналитический компонент систем разработки бюджета и управления федеральными программами 43
ГЛАВА II. Проблемы методологии и практики осуществления анализа и оценки государственных програм
I. Основные тенденции развития и исполь
зования аналитических методов 57
2. Применение программного анализа в ведомствах федерального правительства 71
3. Программная оценка как инструмент государственного управления 88
ГЛАВА III. Организационно-кадровое обеспечение анажза и оценки государственных программ 107
I. Становление и развитие профессии аналитика Ю7
2. Организационные формы проведения анализа и оценки программ в ведомствах исполни тельного звена
3. Создание аналитических служб конгресса США 131
4. Система органов аналитического обеспечения государственного управления: взаимодействие, координация, конкуренция 147
5. Ацминистративно-управленческий механизм внедрения результатов аналитических исследований 155
Заключение 167
Примечания 182
Приложения 206
Список использованных источников и литературы
- Использование элементов программного подхода в государственном аппарате США
- Аналитический компонент систем разработки бюджета и управления федеральными программами
- Применение программного анализа в ведомствах федерального правительства
- Организационные формы проведения анализа и оценки программ в ведомствах исполни тельного звена
Введение к работе
Проблемы управления народным хозяйством находятся в сфере постоянного внимания Коммунистической партии и Советского правительства с первых лет существования социалистического государства. "Мы, партия большевиков, - писал В.И.Ленин, - Россию убедили. Мы Россию отвоевали - у богатых для бедных, у эксплуататоров для трудящихся. Мы должны теперь Россией управлять"1 .
В современных условиях, под воздействием требований развитого социализма, научно-технической революции, с ростом масштабов общественного производства и усложнением внутриотраслевых и межотраслевых связей вопросам улучшения организации и методов управления придается особенно большое значение. Выступая с речью на ноябрьском (1982 года) Пленуме ЦК КПСС, Генеральный секретарь ЦК КПСС Ю.В. Андропов подчеркнул, что для перевода народного хозяйства на рельсы интенсификации и повышения эффективности необходимо "ускорить работу по совершенствованию всей сферы руководства экономикой - управления, планирования, хозяйственного механизма" ,
Немаловажную роль в решении насущных задач совершенствования системы управления призван сыграть программно-целевой подход. В ХП разделе "Основных направлений экономического и социального развития СССР на I98I-I985 годы и на период до 1990 года" записано: "Шире использовать целевые комплексные программы как органические составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития, повысить их обоснованность, направленность на конечные результаты и решение конкретных научно-технических, экономических и социальных проблем. Создавать и применять эффективные системы управления программами"3 .
В Советском Союзе накоплен значительный опыт составления и реализации крупномасштабных программ, начиная с плана ГОЭЛРО. На современном этапе в качестве объектов приложения программно-целевого подхода можно назвать Продовольственную и Энергетическую программы, освоение космического пространства, развитие сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР, сооружение Байкало-Амурской магистрали, создание территориально-производственных комплексов и некоторые другие. Госкомитетом СССР по науке и технике, Госпланом и Академией наук СССР совместно с заинтересованными ведомствами на XI пятилетку разработано 160 комплексных программ, охватывающих важнейшие проблемы развития науки и техники во многих отраслях народного хозяйства . Принятая майским (1982 г.) Пленумом ЦК КПСС, Продовольственная программа СССР на период до 1990 года впервые в нашей практике предусматривает выделение агропромышленного комплекса как самостоятельного объекта планирования и управления, что позволит эффективнее сочетать территориальное, отраслевое и программно-целевое планирование Л
Сегодня, когда программно-целевой подход становится реальным рычагом социалистического хозяйствования, первостепенное значение приобретает дальнейшее совершенствование его принципов, форм и методов. В этой связи определенного внимания заслуживает критическое .изучение зарубежного опыта в области управления и в частности -опыта Соединенных Штатов Америки, которые из всех развитых капиталистических стран наиболее далеко продвинулись в разработке отдельных аспектов программно-целевого подхода (в американской литературе в качестве эквивалентного используется термин "программный подход" - program approach). Подчеркнем, что при этом необходимо постоянно иметь в виду принципиальное замечание В.И.Ленина об использовании в нашей практике достижений буржуазной экономической науки. "Ни единому профессору политической экономии, способному давать самые ценные работы в области фактических, специальных исследований, нельзя верить ни в едином слове, раз речь заходит об общей теории политической экономии... - отмечал В.И.Ленин. -В общем и целом профессора-экономисты не что иное, как ученые приказчики класса капиталистов...
Задача марксистов и тут и там суметь усвоить себе и переработать те завоевания, которые делаются этими "приказчиками" (вы не сделаете, например, ни шагу в области изучения новых экономических явлений, не пользуясь трудами этих приказчиков), - и уметь отсечь их реакционную тенденцию...Л
В современных условиях потребности развития и совершенствования нашего хозяйственного механизма делают актуальным наряду с обобщением и распространением передового отечественного управленческого опыта критическое осмысление конкретных приемов и методов американского управления, их возможностей и ограничений. Разумеется, при этом речь идет не о механическом заимствовании отдельных концепций или рекомендаций буржуазных специалистов, а о взвешенном, классовом анализе, результаты которого помогают избежать дорогостоящих ошибок, определить на достаточно обширном фактическом материале сильные и слабые стороны тех или иных идей современной науки управления, выявить резервы экономии средств и времени при внедрении управленческих нововведений.
Вскрытый К.Марксом двойственный характер капиталистического управления не только обуславливает объективную ограниченность его возможностей в решении проблем буржуазного общества, но и позволяет при исследовании новейших достижений в американской управленческой теории и практике вычленить те их методические и организационно-технические элементы, которые могут оказаться полезными для совершенствования хозяйственного руководства в условиях социалистической экономики.
Современный этап развития Соединенных Штатов связан с даль - 7 -нейшим обострением объективных противоречий капитализма в условиях экономических потрясений 70-х - начала 80-х годов. Пытаясь ослабить их разрушительные последствия, правящие круги США. ведут интенсивный поиск путей рационализации бюджетных, налоговых, кредитно-денежных и других рычагов, входящих в арсенал средств государственно-монополистического регулирования, которое само в последние годы переживает глубокий кризис. Существенным элементом современного американского ГМК является программирование - результат развития экономических функций буржуазного государства.
Характер государственного управления в рассматриваемый период претерпевает целый ряд изменений:
- увеличиваются размеры федерального бюджета, масштабы и комплексность реализуемых в его рамках программ, что повышает значимость каждого государственного решения и, соответственно, "цену" возможных ошибок;
- происходит усложнение и усиление взаимозависимости проблем, встающих перед правительственными ведомствами, расширяется круг факторов, которые необходимо принимать во внимание при выработке решений;
- изменяется характер управленческого процесса, резко повышается объем нагрузки на государственный аппарат ;
- возрастают размеры, сложность и стоимость самого государственного аппарата;
- ограниченность ресурсов, имеющихся в распоряжении у федеральных органов власти, предъявляет особые требования к вопросам эффективности их использования.
Все это делает объективно необходимым повышение степени обоснованности и рациональности решений, вырабатываемых государственными ведомствами.
В качестве объекта исследования в данной диссертации избран:, опыт применения аналитических методов в управлении программами, осуществляемыми гражданскими ведомствами федерального правительства США, а также организационные формы использования этих методов. под аналитическими методами (analytical techniques) в американсом управлении понимается совокупность методов и процедур подготовки и выработки управленческих решений, которые могут основываться на применении математического моделирования, имитации на ЭШ, написания сценариев, количественного аппарата статистики и социологии, экспертных суждений, эвристических и других подходов; общим для них является повышение обоснованности принимаемых решений на базе детального, рационального анализа возникающих проблем с привлечением достижений современной науки управления. Близким по смыслу служит широко употребляемое в США понятие "аналитические исследования" (analytical studies), подразумевающее изучение практических задач государственного управления при помощи аналитических методов.
Как представляется, можно выделить две укрупненные группы аналитических методов, соответствующие двум основным стадиям управления каждой программой: стадии разработки и стадии осуществления. Из первой группы наибольшее распространение в правительственных ведомствах США получили методы "программного анализа", охватывающие всестороннее изучение альтернатив предлагаемых мероприятий, из второй - методы "программной оценки", ориентированные на определение фактических результатов уже реализованных государственных программ. В целом же, как было выявлено в ходе данного диссертационного исследования, использование аналитических методов находится в центре всего программного подхода к управлению.
Процесс "внесения элементов рациональности" в процедуры принятия решений, обусловленный приспособлением капитализма к меняю - 9 щимся условиям, достаточно противоречив и связан с накоплением опыта как позитивного, так и негативного характера. Отдельные успехи, достигнутые в США. в рассматриваемой области, чередовались с крупными неудачами и провалами. Вместе с тем изучение американской практики свидетельствует о том, что государственные учреждения с каждым годом уделяют все большее внимание вопросам перевода анализа и оценки программ на регулярную основу, разработки и применения в этой сфере современных методов обоснования решений, информационной и вычислительной техники. По некоторым данным, суммарные затраты федерального правительства на аналитические исследования различного рода, составлявшие в конце 30-х годов лишь 40-50 млн.долл. в год, достигли к началу 80-х годов почти 2 млрд.долл. .
Исходя из вышеизложенного, в диссертационной работе была поставлена цель, состоящая в комплексном исследовании организационных форм и методов анализа и оценки государственных программ в США., а также в выявлении современных тенденций и подходов к использованию аналитических методов в ведомствах федерального правительства.
В соответствии с этой целью были сформулированы следующие конкретные задачи:
- проанализировать проблемы государственного управления в США. на современном этапе обострения противоречий капитализма и кризиса государственно-монополистического регулирования экономики, особенно ярко проявившегося в последние годы;
- исследовать принципы программного подхода к управлению, являющегося одним из рычагов государственно-монополистического регулирования, показать его роль как структурной основы для использования современных методов анализа и оценки программ, обосновать ограниченность возможностей его применения в условиях капиталистического способа ведения хозяйства; на основе систематизации всей совокупности аналитических методов, подходов и процедур провести ретроспективный анализ и выявить ключевые этапы и современные тенденции развития организационных форм и методов обоснования государственных решений;
- описать методику проведения анализа и оценки программ в ведомствах федерального правительства США, уделив основное внимание назначению, задачам, возможностям, ограничениям и процедурным особенностям каждого подхода;
- исследовать каналы, по которым в Соединенных Штатах происходят подготовка и повышение квалификации специалистов-аналитиков для нужд государственного аппарата;
- выявить организационные формы проведения анализа и оценки федеральных программ в разных звеньях и на различных уровнях государственной власти, изучить цели, функции, принципы построения и деятельности, а также механизмы координации работы соответствующих специализированных подразделений, исследовать роль неправительственных аналитических организаций;
- проанализировать основные подходы к решению проблем эффективности и внедрения результатов аналитических исследований в практику американского государственного управления;
- вскрыть несостоятельность попыток правящих кругов США коренным образом повлиять на рациональность принимаемых государственных решений с помощью современных аналитических методов, эффективность использования которых ограничивается жесткими рамками, поставленными капиталистической системой;
- на основе критического изучения и обобщения теоретических разработок и опыта, накопленного федеральными ведомствами США в области организации и методологии анализа и оценки программ, сфор - II мулировать выводы, представляющие интерес для советских плановых и хозяйственных органов.
Временные рамки исследования охватывают в основном 70-е -начало 80-х годов, когда в американском государственном аппарате происходило завершение формирования важнейших принципов программного подхода к составлению федерального бюджета и управлению программами, создавшего основу для широкого использования современных методов обоснования решений. Именно для этого периода характерно появление целого ряда важных тенденций в рассматриваемой области, среди которых - совершенствование методического арсенала анализа программ за счет использования подходов и процедур, специально разработанных для нужд государственного аппарата; более полное выявление всего спектра влияний реализуемых программ на различные стороны жизни общества; превращение программной оценки в действенный инструмент государственного управления; осуществление целого комплекса мер, способствующих институциализации аналитических исследований.
Вместе с тем исследование некоторых вопросов, связанных с динамикой развития методов обоснования решений, выходит за рамки выделенного периода, поскольку без рассмотрения и оценки зарождения и начала практического использования тех или иных методов и организационных форм их реализации общая картина была бы неполной.
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном, основанном на изучении данных 70-х - начала 80-х годов, исследовании организационных и методологических аспектов проведения анализа и оценки государственных программ в федеральных ведомствах США. В советской научной литературе последних лет подвергнуты детальному рассмотрению многие проблемы американского управления на государственном уровне, в частности, роль бюрократии и правительст - 12 венного аппарата в разработке и осуществлении внутренней и внешней политики США; функции, полномочия и взаимоотношения законодательного, исполнительного и судебного звеньев государственной власти; правовые формы построения государственной службы; организация управления федеральными и региональными программами и некоторые другие.
В тое время конкретные организационные формы и методы обоснования управленческих решений, применяемые в ведомствах федерального правительства Соединенных Штатов, изучены в гораздо меньшей степени. Исходя из этого в данной диссертационной работе была сделана попытка в комплексе рассмотреть основные вопросы методологии и организации использования современного аналитического инструментария на различных этапах управления программами - от разработки до контроля исполнения. В работе показано, что приспособление американской государственной машины к меняющимся условиям обусловливает применение в практике правительственных ведомств новых, более утонченных и учитывающих специфику государственного управления методов обоснования решений, усиление внимания к вопросам законодательного, организационного и кадрового обеспечения аналитических исследований, а также к изучению внедренческих проблем. Выявлены наиболее существенные тенденции в области как теоретических разработок, так и практической реализации аналитических методов, характерные для периода 70-х - начала 80-х годов и не нашедшие пока отражения в советской американистике; прослежено, как логически, процедурно и организационно методы анализа и оценки "встраиваются" в процессы составления федерального бюджета и управления программами. В диссертации впервые детально описан и исследован организационный механизм, обеспечивающий использование методов обоснования решений в федеральных министерствах и агентствах.
Изучение этих вопросов позволяет не только выявить основные направления, масштабы, проблемы и пределы использования аналитических методов в управлении государственными программами США, но и достичь более полного понимания некоторых особенностей функционирования американского государственно-монополистического капитализма на современном этапе.
Практическая значимость диссертации, с нашей точки зрения, заключается в том, что проведенный в ней критический анализ организационных форм и методов анализа и оценки, используемых в американских правительственных учреждениях, сделанные выводы и обобщения могут представить определенный интерес для советской практики реализации программного подхода и, в частности, для решения таких вопросов, как формулирование целей народнохозяйственных программ; разработка критериев оценки их результатов и последствий; выбор конкретных методов исследования в зависимости от характера проблем; определение принципов построения и функционирования служб, осуществляющих комплексную аналитическую проработку решений, принимаемых по крупномасштабным программам; обеспечение более полного внедрения результатов аналитических исследований в практику государственного управления.
Основные положения и идеи диссертации нашли практическое применение при подготовке ряда аналитических материалов с предложениями о совершенствовании механизма управления народным хозяйством СССР, подготовленных автором в составе коллектива отдела проблем управления Института США. и Канады АН СССР за период с 1974 по 1983 гг. и получивших положительную оценку заказчиков. Среди них -материалы к предложениям ИСКАН по системе управления развитием Нечерноземной зоны РСФСР (направлены в Совет Министров РСФСР, 1975г.), проект системы управления комплексной программой охраны природы и рационального использования природных ресурсов Латвийской ССР (принят к внедрению Постановлением Совета Министров Латвийской ССР от 2 июня 1976 г.), материалы по разработке схем комплексной охраны природы и рационального использования природных ресурсов (направлены в Союзгипролесхоз, 1978 г.).
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды классиков марксизма-ленинизма, программные документы КПСС, Советского правительства, а также международного коммунистического движения.
В качестве конкретно-научной методологии использованы современные положения марксистско-ленинской науки управления социально-экономическими процессами, в частности, идеи системного, комплексного подхода к управлению и приемы моделирования сложных хозяйственных решений.
В ходе проведения исследования автор опирался на труды советских ученых, посвященные вопросам государственного управления, использования программно-целевого подхода, применения современных методов обоснования и принятия решений в различных социально-экономических условиях. Среди них работы В.Г.Афанасьева, Д.М.Гвишиа-ни, Л.И.Евенко, В.С.Емельянова, Ю.В.Катасонова, Н.А.Климова, Ю.Р.Лейбкинда, М.Я.Лемешева, Е.З.Майминаса, Б.З.Мильнера, Н.Н.Моисеева, Е.Д.Новикова, П.Г.Олдака, А.И.Панченко, Г.Х.Попова, Г.С.Поспелова, Ю.М.Самохина, Ю.А.Тихомирова, Н.П.Федоренко, Ю.И.Черняка, С.Б.Четверикова, Н.Г.Чумаченко, С.С.Шаталина.
Важное значение при написании диссертации имели положения, касающиеся общих проблем развития государственно-монополистического капитализма США., изложенные в работах советских ученых А.В.Аникина, Г.А.Арбатова, Ю.И.Бобракова, С.А.Далина, И.Д.Иванова, Н.Н.Иноземцева, Л.Н.Карпова, А.А.Кокошина, В.М.Кудрова, В.А.Мартынова, Г.Е.Скорова, В.А.Федоровича, В.М.Шамберга, А.И.Шапиро, Е.С.Шершнева, Р.М.Энтова и других авторов.
Значительное внимание было уделено критическому изучению на основе марксистско-ленинской методологии исследований таких американских специалистов в области современных методов управления, как Р.Акофф, А.Вилдавски, П.Дракер, Р.Джонсон, Е.Дрор, Дж.Инглиш, Ф.Каст, Э.Квейд, В.Кинг, Д.Кяиланд, Р.Ли, Л.Линн, Б.Радвик, Д.Ро-зенцвейг, А.Стейсс, Р.Хевмен, Ч.Хитч, Дж.Холи, Г.Хови, Г.Хэтри, А.Шик, О.Экстейн, А.Энтовен.
В качестве основных источников фактического материала в работе были использованы протоколы слушаний конгресса США и приложения к ним; тексты законодательных актов; официальные документы Административно-бюджетного управления, Главного контрольно-финансового управления и других государственных учреждений; материалы конференций и симпозиумов; отчеты о проведении обследований правительственных ведомств; публикации научно-исследовательских организаций, периодические издания по вопросам методологии и практики государственного управления, выходящие в США, а также записи бесед автора с американскими учеными и специалистами.
Основные положения диссертации апробированы автором в 18 работах, в том числе в разделах коллективных монографий "Американский капитализм и управленческие решения" (Москва, Наука, 1977), "США: организация государственных программ" (Москва, Наука, 1980), в статьях в журнале "США - экономика, политика, идеология" и других периодических изданиях. Результаты исследования докладывались на научных конференциях: "Новое в теории и практике управления в США" (Москва, 1974 г.); "Роль НТР в решении экологической проблемы" (Москва, 1976 г.); "Проблемы управления научно-техническим прогрессом" (Нальчик, 1976 г.); "Программно-целевые методы в планировании и управлении в свете решений ХХУ съезда КПСС" (Москва, 1977г.), "Теория и практика управленческого консультирования" (Таллин, 1978 г.), а также обсуждались на методологических сеїлинарах, проводившихся в 1975-1983 гг. в Институте США и Канады АН СССР, ЦоМИ АН СССР, Госстрое СССР, Союзгипролесхозе. диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, примечаний, приложений и списка использованных источников и литературы.
Использование элементов программного подхода в государственном аппарате США
Огромные масштабы федеральных ассигнований на военные нужды, централизованное финансирование крупномасштабных программ в области науки и техники, все возрастающее участие правительства в реализации ряда проектов совместно с предприятиями частного бизнеса требуют кесткого государственного контроля, основанного на применении новейших систем и методов управления. Вместе с тем, под давлением трудящихся федеральное правительство вынуждено затрачивать определенную часть бюджета на решение острейших проблем американского общества. Б результате государственные программы формируются и осуществляются в США во многих сферах - от создания новейших систем оружия до освоения космического пространства, от внешней торговли до жилищного строительства, от медицинского обслуживания до развития экономики отдельных регионов страны.
Роль целевых программ, являющихся не только инструментом прямого бюджетного регулирования, но и средством увязки финансовых, законодательных, контрактных, административно-правовых, контрольных и других рычагов государственного воздействия на экономику и общество, в последние десятилетия заметно возросла. Если в 1920 г. федеральные расходы на гражданские программы составляли менее 1% валового национального продукта США, то к началу 60-х годов их доля повысилась до 10$, а в 1980 фин. году достигла 16$ ВШ или почти 380 млрд. долл. Л В американском государственном управлении само понятие "программа" трактуется весьма широко и, по сути дела, может быть распространено на любой вид правительственной деятельности - от детально разработанного комплекса мероприятий до акта выделения из бюджета определенной суммы средств на финансирование мероприятий, имевдих весьма расплывчатый характер, или до выраженного в лозунговой форме обещания администрации приложить усилия для решения той или иной проблемы. Именно поэтому, изучая теорию и практику программного подхода в СЩ, важно избежать иллюзии его повсеместного применения. Как справедливо отмечает советский экономист, профессор Г.Х. Попов, - "некритическое восприятие слова "программа" мешает действительно аргументированному анализу зарубежного опыта" Л
В научной периодике и монографических исследованиях, публикуемых в США, приводятся многочисленные варианты определения программы, предлагаемые различными авторами. Так, один из основоположников программного подхода Д.Новик рассматривает программу как "сумму шагов или взаимосвязанных мероприятий, направленных на доят/ стижение конкретной цели"0-1"7. Близкие по смыслу определения дают известные американские ученые Р. Акофф и А. Стейсс33Л Применительно к государственному управлению специалист из Вашингтонского института городских проблем Г. Хэтри трактует программу как "совокупность видов правительственной деятельности, посредством которых происходит предоставление обществу таких услуг, как борьба с преступностью, медицинское обслуживание, охрана окружающей среды и т.п."34Л
Основная причина терминологических разногласий, на наш взгляд, состоит в том, что содержание определения программы в каждом кон - зо -кретном случае в значительной степени зависит от контекста, в котором оно применяется,и от положения в оргструктуре ведомства того специалиста, который его использует. Таким образом, то, что является программой для одного руководителя, может представлять лишь компонент программы (подпрограмму) для другого. Именно этим обстоятельством можно объяснить столь значительные расхождения в оценках суммарного количества программ, осуществляемых федеральным правительством США.. Так, в перечне, подготовленном в марте 1977 года Главным контрольно-финансовым управлением (ГКФУ), содержится информация о 1300 программах35 ; в других источниках эта цифра колеблется в пределах от 100 до 100 тысяч36 .
Аналитический компонент систем разработки бюджета и управления федеральными программами
Как показывает проведенное исследование, использование аналитических методов обоснования государственных решении испытывает значительное влияние со стороны конкретных форм реализации програмно/ много подхода в правительственных ведомствах у. Период 60-70-х годов связан в США с интенсивными поисками новых идей в области разработки и исполнения федерального бюджета, с динамичным : развитием целого ряда систем и концепций управления государственными программами. В этом процессе достаточно четко выделяются отдельные этапы, различающиеся между собой как по степени "внесения рациональности" в методы государственного руководства, так и по ориентации на различные управленческие функции. Рассматриваемый процесс, в то же время, характеризуется неравномерностью, частой сменой концепций, наличием как определенных удач, так и явных провалов. В ходе многочисленных перестроек бюджетного процесса система ЇЇПБ с ее жесткой рациональностью и игнорированием политических, организационных и социально-психологических аспектов принятия решений уступила место более гибкому подходу - "управлению по целям" (МБО), замененному, в свою очередь, на "разработку бюджета на нулевой основе" (ЗББ).
Сравнительная характеристика всех упоминаемых в данном разделе систем54 в обобщенном виде дается в таблице 2 (см.Приложение D. Ниже мы остановимся на кратком описании этих систем, уделяя основное внимание вопросам включения в их механизм методов анализа и оценки государственных программ.
Первым крупномасштабным опытом практической реализации программного подхода на федеральном уровне послужила система "планирование - программирование - разработка бюджета", сокращенно ІШБ
- -(от англ. planning - programming - budgeting, PPB). Внедренная в министерстве обороны США в 1963 фин.г. и распространенная в 1965 г. специальной директивой президента Л.Джонсона на гражданские ведомства, система ППБ с 1968 фин.г. по 1972 фин.г., являлась обязательной для большинства федеральных министерств и агентств. В число основных методологических принципов ППБ входят следующие:
- группировка деятельности федеральных ведомств в соответствии с общеправительственной программной структурой;
- введение четко регламентированного по месяцам цикла разработки федерального бюджета, включающего стадии "планирования" (что в американском понимании сводится к установлению основных целей федеральных программ, а затем к прогнозу и анализу возможностей их достижения), "программирования" (состоящего в распределении ресурсов между намечаемыми программными мероприятиями) и "разработки бюджета" (имеющей своей целью подготовку и рассмотрение президентом ж конгрессом бюджетных заявок на текущий финансовый год);
- широкое использование непосредственно в практике обоснования бюджетных заявок экономических расчетов типа "затраты-выго-да" или "затраты-эффективность" и других методов системного анализа.
Среди элементов системы "планирование-программирование-разработка бюджета", являющейся "фундаментальной попыткой внедрить большую рациональность в процессы принятия решений" 5 , выделяются "специальные аналитические исследования" (САИ),содержащие описание и результаты анализа альтернатив по важнейшим программам.О распространении САИ в годы ППБ свидетельствуют, в частности, следующие данные: в бюджете на 1970 фин.г. из 271 "главного программного вопроса", содержащегося во внутренних гражданских программах,
-анализу подверглись 169 вопросов или 62,5$. По подсчетам американских специалистов, доля "полезных аналитических исследований", результаты которых были использованы в процессе принятия государственных решений, колебалась в весьма значительных пределах - от 16$ по программам в области трудовых ресурсов до 90$ в программах "экономического и общественного развития" бЛ Таким образом,характерной чертой системы ШІБ является широкое использование анализа альтернатив государственных мероприятий.
Вместе с тем, при осуществлении аналитических исследований были встречены определенные трудности:
Во-первых, использование анализа дня определения вариантов достижения важнейших целей в значительной степени затруднялось многоуровневой организационной структурой правительственного аппарата. (В особенности, это сказывалось при определении эффективности программ федеральных субсидий, выделяемых штатным и местным органам власти).
Применение программного анализа в ведомствах федерального правительства
Методы "программного анализа" (program analysis ), определяемого в общем виде как "исследовательский процесс проверки обоснованности утверждений о причинных взаимосвязях между мероприятиями правительства и их результатами , применяются при проведении исследований "гипотетических альтернативных решений" по программам, которые планируются для осуществления в будущем. Как показывает изучение, своеобразие этого подхода обусловлено не только ориентацией на стадию разработки программ, но и самим объектом анализа (программа как целевой комплекс мероприятий, имеющий четкие временные и пространственные границы, конкретных исполнителей и т.п.), а также некоторыми специфическими чертами методики исследования (анализ альтернатив, рассмотрение "клиентных групп", т.е. групп или категорий населения, на которые в первую очередь направлено воздействие программы и др.).
Процесс программного анализа можно представить в виде серии последовательных этапов (см. Приложение I, рис. 4); логически и методически он начинается с Формулирования проблемы, на решение которой должна быть направлена анализируемая программа. Постановка проблемы, как правило, является прерогативой государственных руководителей различного уровня. Однако, "заданная" проблема может неполно отражать "истинную ситуацию", быть ошибочно поставленной или нечетко сформулированной. Именно поэтому роль аналитика не сводится лишь ж. пассивному изучению "заданной" проблемы; он должен сформулировать ее в том виде, который в наибольшей степени отвечает задачам исследования.
Важным вопросом является определение границ исследования. Так, при изучении проблем, связанных с нехваткой топлива в США, могут быть проанализированы факторы и обстоятельства достаточно высокого порядка (международная торговля, регулирование добычи и переработки нефти, рост самообеспечения страны энергией и т.п.). Подход, характеризующийся более низким уровнем анализа, будет ориентирован, например, на рассмотрение частных вопросов (рационирование бензина в отдельных штатах, меры по экономии энергии на производстве и в быту и др.). для более четкого уяснения границ исследования применяются блок-схемы, позволяющие выделить основные связи между элементами изучаемой проблемы и отобрать факторы, которые должны быть рассмотрены при анализе.
На рис. 5 (см. Приложение I) изображена условная блок-схема программы медицинского обслуживания. Как известно, система американского государственного здравоохранения в настоящее время переживает серьезный кризис, обусловленный нехваткой кадров и ассигнований, неравномерностью распределения врачебной помощи по стране и, в особенности, между отдельными группами населения, дороговизной предоставляемых услуг. Использование в этой области современных методов обоснования решений рассматривается в США как одно из
направлений повышения эффективности медицинского обслуживания в рамках выделяемых средств. Приведенная блок-схема показывает, что выбор в качестве непосредственного объекта для программного анализа той или иной подсистемы (или ее элемента) влечет за собой сужение или расширение охвата исследования (а следовательно, и границ разрабатываемой программы), а также построение вполне определенных программных характеристик (параметров), набор и содержание которых будут иными в случае выбора другой подсистемы.
Ключевым этапом программного анализа является определение целей, показателей их достижения и клиентных гтогпп 7 .
Цель (objective, goal) программы в наиболее общем виде СОСТОИТ в преодолении разрыва между желаемым состоянием программной области и действительностью. Как правило, цель выражается в форме результата, который необходимо максимизировать, либо нежелательного эффекта, воздействие которого должно быть сведено к минимуму.
Разработка программных целей в государственных учреждениях США осуществляется в ходе тщательного изучения соответствующих законов, резолюций конгресса, президентских посланий и других документов "высшего уровня", в которых содержатся формулировки "широких целей" или направлений деятельности преимущественно качественного, "лозунгового" характера. В задачу аналитика входит згточнение и детализация этих формулировок применительно к конкретной программе. В инструкции Дпминистративно-бюджетного управления США по этому поводу говорится: "Широкие, общие формулировки национальных потребностей - такие, как "разработка безопасной и эффективной системы гражданской авиации" или "борьба с бедностью"... - не могут служить основой для анализа.
Организационные формы проведения анализа и оценки программ в ведомствах исполни тельного звена
Появление профессии аналитика - закономерный результат процесса разделения труда в управлении, который привел к возникновению потребности в экспертах, способных квалифицированно проводить аналитические исследования для нужд правительственного аппарата -анализ государственных проблем, разработку и изучение альтернативных подходов к их решению, оценку исполнения программ и т.п. Как пишет известный американский специалист А.Шик, - "одним из наиболее значительных результатов тенденции усиления аналитичности государственного управления, видимо, явилось создание "профессионального сообщества"1 . Стимулирующее воздействие на становление специальности аналитика в США оказали, кроме того, появление центров подготовки и переподготовки кадров, формирование программ и курсов обучения в области государственного управления и аналитических исследований, организация профессиональных ассоциаций, создание соответствующих постов и служб в госаппарате, разработка схем продвижения в должности. Программы стажировки, многочисленные публикации в периодике и монографических изданиях, проведение конференций и симпозиумов обеспечивали усиление взаимосвязей между специалистами-практиками и учеными, занимающимися аналитическими исследованиями.
Содержание профессии аналитика и требования, предъявляемые сегодня к ее представителям, во многом определяются динамикой развития самого инструментария обоснования решений:
Во-первых, в рассматриваемый период происходила разбивка аналитических методов по отдельным проблемным областям (здравоохранение, образование, охрана окружающей среды и т.п.); вокруг каждой из них возникали соответствующие специализированные исследовательские организации, научные издания, группы экспертов, овладевших новой методологией применительно к тематике, которую они хорошо знали.
Во-вторых, осуществлялось расширение методического аппарата аналитических исследований за счет включения в него элементов многих общественных наук (экономики, социальной психологии, социологии, статистики) - в зависимости от конкретных потребностей изучения той или иной проблемы.
В-третьих, специалисты, занимающиеся методами обоснования государственных решений, группировались по основным исследовательским подходам, получившим наибольшее распространение в последние годы (программная оценка, анализ политики и т.п.).
В-четвертых, элементы аналитических исследований все активнее внедрялись в деятельность представителей "смежных" профессий -правительственных бухгалтеров, финансовых контролеров и др.
Необходимо иметь в виду, что сравнительно недолгий срок существования профессии аналитика (формирование которой можно, видимо, отнести к 60-м годам) обуславливает отсутствие в США единого подхода к ее определению. В настоящее время представляется невозможным подсчитать численность аналитиков, занятых в госаппарате в силу неунифицированности наименований их должностей ("системный аналитик", "специалист по исследованию операций", "программный аналитик", "специалист по программной оценке" и т.п.), разнообразия выполняемых функций, а также несовершенства соответствующих статистических данных. Так, официальная статистика, приводит лишь общее число "системных аналитиков" и "ученых в области политических наук" (к которым относятся и специалисты по обоснованию государственных решений), работающих как в госаппарате, так и в непра 2/ вительственных организациях .
Кроме того, как отмечалось выше, для американской литературы последних лет характерна тенденция объединять многие виды методов обоснования решений под названием "анализ политики", что следует : учитывать и при изучении организационно-кадровых вопросов применения современной методологии анализа и оценки программ.
Ключевая роль: в становлении профессии аналитика принадлежит сети учебных заведений, в которых осуществляется подготовка специалистов с высшим образованием . Если отдельные элементы применения достижений общественных наук в решении правительственных проблем присутствовали в университетских курсах еще в 30-х годах, то первые специализированные учебные программы по анализу политики были учреждены лишь в конце 60-х годов, в том числе в таких известных университетах, как Стэнфордский, Беркли, Миннееотский, Гарвардский, Техасский и др. От традиционных школ государственного управления (которые, как правило, основное внимание уделяли процедурам разработки бюджета и управлению кадрами) их отличало \ углубленное изучение таких инструментов, как метод "затраты-выгода", анализ решений, статистика, микроэкономическая теория.
