Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Парадипломатия и канадский федерализм . стр.18
Глава 2. Конституционно-правовые основы внешнеполитической деятельности канадских провинций . стр. 38
Глава 3. Внешнеполитическая деятельность Квебека . стр. 63
Глава 4. Внешнеполитическая деятельность Онтарио, Альберты и Британской Колумбии . стр. 88
Глава 5. Реакция федерального правительства на международную деятельность провинций . стр. 135
Заключение стр. 156
Список литературы стр. 168
Приложения стр. 183
- Парадипломатия и канадский федерализм
- Конституционно-правовые основы внешнеполитической деятельности канадских провинций
- Внешнеполитическая деятельность Онтарио, Альберты и Британской Колумбии
- Реакция федерального правительства на международную деятельность провинций
Введение к работе
Понимание процесса эволюции федерализма в современном мире во все большей мере требует, чтобы во внимание принималась международная среда, в которой функционирует данная государственная система. Все большее вовлечение федерированных субъектов во внешнеполитическую деятельность ставит принципиально новые задачи перед федеративными системами как таковыми.
Показательный пример - Канада - одно из высокоразвитых государств современного мира и одна из крупнейших федераций. Специфика развития федерализма в данной стране заключается, прежде всего, в усилении центробежных тенденций в рамках федеративного государства, что оказывает заметное влияние на всю совокупность отношений центрального правительства и субъектов федерации. К концу 20-го века наряду с укреплением экономических позиций усилилось влияние Канады в международной политике. Возросшая роль Канады в современных международных отношениях обуславливает необходимость всестороннего изучения различных аспектов ее международной деятельности и всего совокупного механизма осуществления функций внешних связей. В этом контексте важное значение имеет исследование того воздействия, которое оказывает федеративный характер канадского государства на формирование и претворение в жизнь тех или иных направлении внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности страны, а также рассмотрение роли и места провинций в системе межгосударственных связей Канады.
Одним из основных проявлений нарастания в последнюю четверть двадцатого века дезинтеграционных процессов в Канадской Федерации
стало активное расширение самостоятельной деятельности провинций на международной арене, а также их воздействие на весь механизм межгосударственных связей страны.
Феномен непосредственного участия субъектов федерации во внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, уже не является чем-то специфическим в мировой практике. Более того, именно качественный рост сотрудничества новых акторов на международной арене в последнее десятилетие двадцатого века во многом объясняет актуальность исследований в области, посвященной деятельности субъектов федерации на международной арене (субъектно-территориальной дипломатии1) и проблеме взаимоотношений федерального центра и субъекта федерации в вопросе распределения полномочий в сфере внешних связей.
Четыре канадские провинции - Квебек, Онтарио, Альберта и Британская Колумбия - являются участниками международных отношений. Они учавствуют в международной торговой политике, привлекают зарубежные инвестиции, проводят переговоры об экономических и культурных обменах с правительствами иностранных государств. Их бюрократический аппарат и бюджеты, выделяемые на внешнеполитическую деятельность, являются, во всех четырех случаях, весьма существенными.
И, если в период, предшествующий рассматриваемому в данном исследовании, они, в основном, действовали на международной арене самостоятельно, то теперь наметилась тенденция, заключающаяся в том, что провинции все чаще осуществляют международные шаги во взаимодействии с правительством Канады. Их решительные намерения защищать провинциальные интересы за пределами канадских границ
бросают определенный вызов общепринятой концепции суверенитета и федеральному видению национальной монополии в сфере внешней политики. Субъектно-территориальная деятельность провинций ставит под вопрос эксклюзивные претензии центрального правительства Канады осуществлять внешнеполитическую деятельность. Таким образом, активизация деятельности субъектов канадской федерации на международной арене представляет особый научный интерес.
В качестве объекта настоящего исследования выступает канадская модель федерализма и политико-культурная среда распределения внешнеполитических полномочий между субъектом и федерацией, та область правовой культуры Канады, которая включает в себя законотворческую и правоприменительную практику, правовые идеи и доктрины, рассматривающие вопросы деятельности субъектов на международной арене.
Предмет исследования — внешнеполитическая деятельность канадских провинций, основное внимание уделяется четырем из них: Квебеку, Онтарио, Альберте и Британской Колумбии - т.к. они более развиты экономически, что позволяет им быть более активными за рубежом. С точки зрения структуры деятельности, ее содержания и целей, другие провинции Канады значительно менее заметны и их международная активность является чем-то нерегулярным и некоординированным. Часто по финансовым причинам они имеют тенденцию полностью полагаться на федеральное министерство иностранных дел по всем вопросам, выходящим за рамки канадской границы. Хотя необходимо отметить, что из шести оставшихся провинций Саскачеван демонстрирует наибольший потенциал в развитии уровня внешнего взаимодействия, который со временем может поставить эту
провинцию в один ряд с Альбертой, Британской Колумбией, Онтарио и Квебеком.
Хронологическими рамками исследования является период с начала до конца 1990-х гг. Именно в указанный промежуток времени произошел переход в качественно новую фазу деятельности провинций на международной арене. Очевидно, это отразилось на всей системе федерально-провинциальных отношений в сфере межгосударственных связей Канады, придав им ряд новых специфических характеристик.
Цель данной работы - определить то, как федеративный характер канадского государства влияет на формирование внешней политики страны; выявить основные механизмы канадской модели федерализма, определяющие совокупность федерально-провинциальных отношений во внешнеполитической области; установить роль провинций в системе межгосударственных связей Канады.
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Рассмотреть, как складывалась позиция канадского права по вопросу о роли региона во внешних связях Канады (т.е. определить конституционно-правовые основы взаимоотношений федерального правительства с администрацией провинций во внешнеполитической сфере);
2. Исследовать взаимосвязь двух разнонаправленных процессов: укрепления целостности, единства канадской федерации и расширения поля самостоятельности регионов, изучив
- совокупность федерально-провинциальных отношений в области формирования внешнеэкономических действий и внешней политики Канады; природу противоречий и конфликта в данной сфере;
- воздействие международной деятельности провинций на общий внешнеполитический курс Канады, соотношение интересов и потребностей отдельных провинций и факторы; влияющие на это
соотношение в качестве основы формирования внешней политики страны;
3. Изучить и критически проанализировать
факторы и причины, лежащие в основе активизации международной деятельности канадских провинций;
- основные направления и характер деятельности провинций на международной арене;
щ - позиции отдельных провинций (Квебека, Альберты, Британской
Колумбии, Онтарио), их отношения с федеральным правительством, внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность с учетом различных (в том числе, национальных) особенностей провинций.
В данном исследовании использована совокупность методов современной исторической и политической науки, применяемых для изучения международных отношений и проблем внешней политики.
«
Комплексный анализ эмпирических данных и явлений, осуществленный с учетом принципа историзма и научной объективности, дает возможность теоретического конструирования системы правового регулирования международной деятельности субъектов федерации. Примененный автором сравнительно-исторический метод способствует детальному
• рассмотрению процесса эволюции федерализма в Канаде в конце двадцатого века (1990-е гг.), позволяя, в свою очередь, адекватно оценить конституционную систему государственного устройства Канады, обеспечивающую механизм внешнеполитической деятельности субъектов, сложившуюся к настоящему времени. Сравнительный подход был обусловлен использованием в качестве предмета исследования четырех
ф различных провинций Канады. В результате, в сочетании с междисциплинарным подходом он позволил выявить и сопоставить уровни эволюции изучаемого объекта, произошедшие изменения, определить тенденции дальнейшего развития.
Цели и задачи исследования потребовали привлечения обширной источниковой базы и широкого круга литературы.
Источники, использованные автором в работе, можно классифицировать по следующим группам:
- Нормативно-правовые акты федерального уровня. В первую очередь это основные законы Канады: Акт о Британской Северной Америке, 1867 г. , Конституционный акт 1982 г. , Вестминстерский статут 1931 г.4 и другие.
-Нормативно-правовые акты регионального уровня. Например, Хартия прав и свобод Квебека.5
- Договоры и соглашения между федеральным центром и субъектами. В частности, меморандум о взаимопонимании между Канадой и Альбертой,6 или соглашение между Канадой и провинцией Британская Колумбия о сотрудничестве в вопросах иммиграции.7
- Документы судебной практики, постановления Верховного Суда Канады по ряду дел, относящихся к конституционной проблеме.8
-Высказывания и заявления официальных лиц. Например, вступительная речь премьер-министра Квебека, Ж.Шаре, на открытии тридцать седьмого законодательного собрания национальной ассамблеи или выступление министра образования Квебека П. Жарен-Лажуа, ставшее основой «доктрины Жарен-Лажуа» и другие. 9
Нормы международного права. Конвенция по праву международных договоров 1966 г.10 или межправительственные соглашения о принципах и основах сотрудничества между субъектами РФ и провинциями и территориями Канады11 и т.п.
Кроме того, при работе над диссертацией автор использовал ряд опубликованных документов. В частности, для раскрытия сюжетов, связанных с конституционно-правовой коллизией канадской федерации было привлечено издание «Конституционное право в Канаде», под редакцией профессора П.В. Хогга, посвященное полномасштабному анализу конституционного права в Канаде,12 и специальная подборка документов, договоров и законодательных актов по канадской
конституции на начальном этапе развития федерации. Важной составляющей для понимания предпринятой в Канаде конституционной реформы 1982 г. стало программное заявление премьер-министра Канады П.Э.Трюдо - «Время действовать. К обновлению Канадской Федерации».14 Также чрезвычайно полезным явились специальные подборки документов - «Канадская внешняя политика. 1977 - 1992»15, «Канадская внешняя политика. 1945 - 2000»1 и «Документы канадской внешней политики» , которые позволили четко сформулировать результаты, достигнутые провинциями (и Канадой, в целом) к тому периоду, который является хронологическими рамками данного исследования, и определить те основные тенденции, которые получили развитие в дальнейшем.
По мнению автора, анализ различных аспектов современной международной деятельности провинций в наиболее полной мере может быть осуществлен только с привлечением статистических данных и исследовательских материалов, размещенных в Интернете. Тем более, что к настоящему времени Канада является одной из ведущих стран в области развития современных информационных технологий.
В первую очередь здесь должны быть упомянуты официальные сайты правительств канадских провинций - Квебека, Альберты, Онтарио, Британской Колумбии - и официальные сайты соответствующих министерств - Министерства международных отношений и торговли Канады, Министерства иностранных дел Квебека, Министерства международных и межправительственных отношений Альберты и другие.18
В качестве источников статистических данных следует упомянуть такие сайты как «Канадская статистика» и «Источники по экспорту».19 Широчайший спектр самых последних исследовательских и аналитических материалов предоставляют сайты канадских университетов, научно-исследовательских институтов, таких как институт политических исследований Пирсон-Шойяма, Институт исследований общественной политики, Форум Федераций, Канадская сеть исследований федерализма, Канадский институт международных отношений.21
Состояние научной разработки темы.
Необходимо отметить, что специальных исследований по выбранной автором теме - которые своей целью ставят изучение явления взаимозависимости и взаимовлияния внутренних структур канадской федерации и системы современных международных отношений -практически нет. В качестве основных необходимо выделить такие научные работы как «Федерализм и международные отношения. Роль субнациональных частей»; Х.А. Леесон, В. Вандерелст «Внешняя политика и канадский федерализм: история дилеммы» .
В предпринятом исследовании автор также опирался на целый ряд общих работ по проблемам федераций в целом - фундаментальные
исследования Э. Геллнера и Э. Хобсбаума - и развития федерализма в Канаде, в частности, которые в немалой степени способствовали правильной оценке самой сути и основных направлений развития институтов современной Канадской федерации. Здесь несомненно стоит упомянуть К.Р. Носсала и его «Политические реалии канадской внешней политики»24, а также монографию Д.В. Вернея «Три цивилизации, две культуры, одно государство»25, содержащую многоплановый анализ развития канадской федеративной структуры; работу Р.Г. Крейга, Р.Дж. Нунана «Две нации: проблемы и перспективы», монографию Д. Бикертона и А. Ганьона «Канадская политика».26
Необходимо отметить такие сборники как «Канадский федерализм: исполнение, эффективность и законность», являющийся критическим обзором основных институтов и процессов канадского федерализма. Наибольшее интерес представляет та часть сборника, которая освещает межправительственные отношения в сфере международной торговли. Вторым является «Канада: Федеративное государство» - уникальное исследование того способа, которым наиболее эффективно может управляться канадская федерация.
Интересная оценка канадских политических институтов и, в частности, обзор структуры и деятельности Верховного Суда Канады как одного из ключевых элементов истории развития федерализма в Канаде предложен в исследовании П. Малькомсона и Р. Майерса «Канадский режим».29
Несколько монографий подробно рассматривают различные аспекты начального периода формирования канадской федерации, когда зародились некоторые проблемы канадской государственности, послужившие в дальнейшем основой, в частности, для возникновения в Канаде возможности для активного развития субъектно-территориальной деятельности провинций.30 Такие авторы как Р.Кук31 и С. ЛаСельва32 в своих работах описывают то, как отличались мотивы и ожидания создателей Конфедерации, моральные установки, которые сделали этот союз возможным, и то, как они изменились, или даже были забыты в дальнейшей канадской политической истории.
Различные аспекты истории Канады в целом и отдельных провинций, затрагиваемые автором в ходе исследования, освещались в общих работах по канадской истории.33
Специфической особенностью советской, российской исторической науки является почти полное отсутствие опубликованных специальных монографических исследований в данной области - до сих пор в российской историографии проблема взаимосвязи федеративного устройства Канады и осуществления внешнеполитических функций не получила должного отражения. Одной из немногих российских монографий, полностью посвященных международной деятельности канадских провинций, является монография В.Е. Шило «Канадский федерализм и международные отношения».3 Хотя она исследует их
деятельность в более ранний, чем заявленный автором данной диссертационной работы период, тем не менее предпринятый В.Е. Шило блестящий анализ нового явления в рамках канадской внешнеполитической сферы предоставил автору прекрасную базу для выделения четких тенденций дальнейшего развития деятельности канадских провинций на международной арене.
В данной связи особенно ценное значение для автора имели следующие работы: А.А.Мелкумов «Канадский федерализм: теория и практика» ; Т.Н. Тимашова «Канадская модель федерализма» ; И.М. Денека «Канадский федерализм в контексте взаимоотношений федерального центра и провинций»37.
Необходимо упомянуть целый ряд работ по общей теории проблем федерализма- например, монографии Д.А. Ковачева «Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах», П.М. Силинова «Федерализм: конституционно-правовое регулирование в зарубежных странах», В.Е. Чиркина «Современный федерализм: сравнительный анализ», М.Х. Фарукшина «Современный
то
федерализм: российский и зарубежный опыт».
Также большое значение для формирования у автора более детального представления обо всех аспектах ситуации, сложившейся внутри федерации в указанный период, имел критический анализ общих работ по истории, экономике, праву и проблемам современной Канады. В
частности, здесь стоит отметить работы следующих авторов: B.C. Ажаева, Ю.Г. Акимов, Н.И. Кочегарова и других.39
Кроме того, был изучен и критически проанализирован обширный круг публикаций научных конференций, например, материалы Вторых канадских чтений «Канадский опыт и Россия», проходивших под эгидой Российского Общества изучения Канады (РОИК) или публикации конференции молодых канадоведов в Казани - в рамках большого проекта исследований современного федерализма, осуществляемого Казанским университетом ° - «Мульткультурные процессы в канадских провинциях и их значение для российских регионов», которые в комплексе с целым рядом аналитических статей в российской периодической литературе, помогли автору сделать вывод о бесспорной пользе накопленного Канадой опыта для Российской федерации.41
При недостатке монографических исследований по данной теме особое значение для автора приобретали комплексные научные труды - в частности, диссертационная работа Н.Ю. Маркушиной «Регион в системе международных связей России в 90-е гг. XX в.»42
Учитывая специфику выбранного для исследования сюжета, автором был проработан широчайший круг научной периодической литературы. В качестве ведущих специалистов, отразивших в той или иной мере исследуемую проблему, необходимо упомянуть С.Ф. Молочкова, В.И.
Соколова, Е.Г. Комкову, В.А. Коленеко, Е.В.Исраелян, К.Ю.Барановского, А.Б.Парканского, А.А. Захарова, С.Романова, Э. Кузьмина,
О.Ю.Романову, М.Х. Фарукшина, Н.К. Сетунского, 43 и многих других.
Анализ историографии проблемы позволяет сделать следующий вывод:
Во-первых, приходится констатировать в историографии современных канадских исследований скудость научных материалов, касающихся непосредственно рассматриваемого автором явления.
Во-вторых, столь ограниченное научное освещение феномена самостоятельных международных действий субъектов канадской федерации явно не отвечает его масштабам и значимости. Научный анализ этого явления, таким образом, очевидно отстает от практики.
Научная новизна работы заключается в том, что поскольку до настоящего времени в современной российской исторической науке внешнеполитическая деятельность субъектов канадской федерации и влияние на нее канадской модели федерализма не становилось объектом специального исследования и потенциальное значение тех новых тенденций, которые даже в пределах компетенции и институализации канадских провинций представляют собой интереснейший образец субъектно-территориальной деятельности составляющих частей федеративного государства, не оценено еще в должной мере, данная диссертация представляет огромную важность для заполнения пробелов в изучении указанной проблемы. Более того, по мнению автора, поскольку
на современном этапе пример Канады уже не уникален, его изучение является необходимым для осмысления современной системы
международных отношений, в которой основной контроль над внешней
• политикой фрагментарен, и классическое определение государства-нации
требует модификации.
Также важно отметить, что автор будет рассматривать развитие указанного явления в обозначенный хронологический период, исходя из методологической установки о том, что подобная субъектно-территориальная дипломатия является на данном этапе уже скорее одной
щ из основных характеристик современного федерализма, чем продуктом
деятельности отдельных политических лидеров или политических партий.
Практическая значимость данного исследования заключается в том, что комплексный анализ позитивного опыта Канады в области международных отношений в исследуемый период (1990-е гг.) поможет осуществить рекомендации для координации действий России во внешнеполитической сфере. По мнению автора, ряд содержащихся в работе положений и выводов может быть использован российскими государственными учреждениями при планировании экономических и политических контактов с Канадой. Поскольку очевидно, что перед Канадой стоят проблемы, аналогичные тем, которые стали камнем преткновения в процессе формирования российской государственности.
4 Кроме того, материалы диссертации могут использоваться при чтении
общих и специальных курсов по истории и теории международных отношений, истории Канады и отдельных провинций.
Парадипломатия и канадский федерализм
На сегодняшний день среди почти 180 независимых государств мира существует почти две дюжины федераций, общая численность населения которых насчитывает примерно два миллиарда человек или 40 процентов общего мирового населения, в которые входит почти 480 субъектов (штатов, провинций и т.п.)45
В результате, федерализм в наши дни представляет собой чрезвычайно емкое, сложное и многомерное явление, охватывающее самые разные аспекты общественной деятельности - политический, правовой, экономический, финансовый, культурный, международный и целый ряд других.
К концу двадцатого века заметнее стало усложнение всех сторон общественного развития, обозначившее взаимодействие и взаимовлияние федерализма и внешней политики, вторгающегося в сферу именно международных отношений, что приводит к своеобразной «федерализации»46 последней. Т.е. возрастает роль негосударственных образований, стремительно расширяются связи субъектов федеративных государств. Профессор Д. Элазар подчеркивает в связи с этим: «Одной из основных черт эпохи постмодерна определенно становится сдвиг в характере развития международных отношений от государственности к федерализму».47
Происходит также и обратный процесс, когда в рамках федераций день ото дня увеличивается роль и удельный вес всевозможных акций и решений международного характера.
Одним из наиболее важных следствий этого процесса является значительное расширение круга участников и спектра проблем в современной системе международных отношений. В частности, в соответствии с международным правом наряду с общепризнанными субъектами международных отношений — суверенными государствами, международными организациями и т.д., во многих странах мира, и особенно в Канаде, наблюдается активный выход на международную арену субъектов федераций для налаживания разнообразных двусторонних и многосторонних контактов со своими контрагентами в самых различных областях.
Автор может констатировать, что связи подобного рода и на таком уровне уже практически стали важной неотъемлемой чертой и составной частью современных международных отношений и демонстрируют прочную тенденцию к дальнейшему расширению. Таким образом, с полным основанием можно говорить наряду с традиционной, межгосударственной формой осуществления международных отношений о формировании и постепенном укреплении нового самостоятельного и достаточно независимого направления международного общения на уровне отдельных частей суверенных государств/ субъектов федеративных образований со своими специфическими чертами, задачами и проблемами.
Столь бурное и широкое распространение международных связей составных частей федераций нашло свое отражение даже в термине, которым теперь характеризуют данное явление - «парадипломатия» (от греческого «пара» - наряду ), что в полной мере подчеркивает ее самостоятельный характер. Также, по мнению автора, весьма удачное терминологическое определение данному явлению дал В.Е. Шило -«субъектно-территориальная дипломатия»49, позволяющее провести четкий водораздел между общегосударственной дипломатией и дипломатией на уровне субъекта/региона и т.д.
Говоря о данном явлении с позиции употребления термина именно «субъектно-территориальная дипломатия», автор отличает этот феномен от другого типа осуществления внешнеполитических действий в Канаде -т.н. «функциональной фрагментации»,50 при которой множественные правительственные агентства и департаменты в Оттаве соперничают с местом традиционного средоточения власти в данной области -Министерством иностранных дел (подробнее см. Приложение 2 и 2а).
Кроме того, необходимо подчеркнуть то обстоятельство, что активное и непосредственное осуществление внешних отношений субъектами федеративных образований является, по мнению автора, на нынешнем этапе мирового развития неотъемлемым атрибутом современного федерализма.
На смену классической концепции нации51 появилась новая, отражающая разнообразные изменения в международных отношениях. Кроме того, нельзя не учитывать все большее вовлечение общественных и правительственных организаций в международные отношения. Меняется сама роль нации. И этот тип изменения национального не может быть описан просто как специфика различий международных отношений; это явление гораздо более комплексное.52
Конституционно-правовые основы внешнеполитической деятельности канадских провинций
В странах с федеративной формой государственного устройства многократно возрастает значение конституции, т.к. обычно именно в ее положениях закрепляется исходная юридическая база разделения полномочий и функций между центром и субъектами федерации. Правовые основы жизни общества составляют одно из важнейших слагаемых современного федерализма. Отсюда становится очевидным тот повышенный интерес, который приковывают к себе вопросы конституционного строительства в различных федерациях, в том числе и в Канаде.
Канада была первой страной, определившейся в качестве парламентской федерации — то есть, страной с федеративной системой, в которой суверенитет поделен между центральным и провинциальным правительствами, которые оба формируются на принципах британской парламентской демократии. По мнению Д. Камерона, канадская система выражает скорее разделенную, чем долевую модель федерализма, включающую в себя: т.н. «водонепроницаемые переборки» для разделения властей; независимую налоговые полномочия для обоих уровней правительства; и слабое провинциальное представительство в центре. Существует много указаний на то, что изначальные рамки Акта о Британской Северной Америке предполагали сильное центральное правительство. Акт БСА давал провинциям только точно перечисленные полномочия создавать законы, отдавая т.н. «остаточное право» федеральному парламенту.84 К. Вир, изучавший различные аспекты деятельности канадского федерального правительства, был настолько впечатлен элементами провинциального подчинения в Акте о Британской Северной Америке, что он отказался от мысли описывать канадскую конституцию как «федеративную»; он предпочел сказать, что «Канада имеет квази федеративную конституцию».85 Данное суждение полностью подтверждается буквальным прочтением статей Акта о Британской Северной Америке. Тем не менее, последующее развитие судебного права, теории и практики фактически свело к нулю элементы провинциального подчинения в конституции. В итоге, канадская парламентская федерация получила сильное правительство (с исполнительной направляющей) в Оттаве и в провинциальных столицах, которые - в сочетании со слабым Сенатом86 -привели к преобладанию административной составляющей в отношениях между федеральными партнерами. Канада имеет сильные правительства и в Оттаве и в провинциях, вовлеченные в соревновательный процесс построения современного общества, и экономического развития на обоих уровнях. 7 Управление этой системой требует тщательно продуманных форм межправительственной координации. Временами данные отношения приводят к резким межправительственным конфликтам. Как отмечал сенатор М. Ламонтань «отсутствует согласие в отношении того, на что же надо ориентироваться и каково истинное содержание федерализма»88
Большинство статей Акта о Британской Северной Америке 1867 г., который и положил начало канадской государственности, основаны на резолюциях, которые были выработаны на Квебекской конференции 1864 года,89 где делегаты колоний Британской Северной Америки встретились для обсуждения вопроса о создании политического и экономического союза, способного защитить их от Соединенных Штатов без непосредственной помощи со стороны Великобритании.
К сожалению, конференция не была открыта для общественности, и полный текст протоколов заседаний никогда не публиковался.90 Есть только выдержки из записок одного из делегатов от острова Принца Эдуарда. Это единственное свидетельство о ходе конференции, когда-либо обнаруженное.91 Эти заметки в какой-то мере раскрывают различия между целями делегатов от Нижней Канады (Квебек) и англоговорящих отцов-основателей конфедерации.
Джон Макдональд и Джон Браун отдавали предпочтение унитарному государству - законодательному союзу, где ключевые властные полномочия принадлежали бы Оттаве - центральному правительству, принявшему на себя строгую патерналистскую роль «надзирателя» по отношению к провинциям.
В свою очередь, делегаты от Нижней Канады (Французской Канады) -Жорж Этьен Картье, Этьен Таше и другие - хотели создать федерацию, в которой бы франко-канадцы доминировали на своей традиционной территории, участвуя, как равные, в более крупном федеральном политическом союзе.92
В итоге они сошлись на компромиссе.93 Вместо унитарного государства они создали «конституционный скелет» для централизованной федерации, в которой оставшиеся полномочия автоматически переходили к федеральному правительству. Это должно было, по их мнению, предотвратить, в частности, попытки отделения провинций. Как отмечал Браун, «прежде всего, необходимо избежать наблюдаемого в США "большого зла" - признания неотъемлемых суверенных прав отдельных штатов».
Важно учесть, что если большинство федеративных конституций подробно и явно приписывают эксклюзивную/единоличную власть над внешнеполитической сферой центральной власти, Акт о Британской Северной Америке (принятый Британским Парламентом в 1867 г. - и в настоящее время называемый Конституционным Актом, 1867 г.) хранит молчание по этому поводу. Его разделы 91 и 92, посвященные разделению полномочий между федеральным и провинциальным правительствами, не определили однозначно компетенцию в области международной деятельности ни как относящуюся только к федеральному, ни к провинциальным уровням.95 При этом, что особенно важно, Акт о Британской Северной Америке не отрицал однозначно возможного выхода провинций на международную арену.
Внешнеполитическая деятельность Онтарио, Альберты и Британской Колумбии
В отличие от Квебека, другие провинции вступили на международную сцену в середине 1970-х гг.203 И уже к началу 1980-х гг. наложение международного динамизма провинций на появление отдельных штатов США в международной экономике и возобновленных обязательств Квебека по отношению к канадскому федерализму, приведшее к ослаблению Квебекской «особости», привело к тому, что в контексте, в первую очередь, Северной Америки, Квебек перестал быть уникальным явлением в значении международного актора.
Суверенные правительства всегда ищут полного применения своей законодательной компетенции; правительства субъектов федераций, которые также обладают определенной мерой суверенитета, не являются исключением. Провинциальные правительства в Канаде, таким образом, активизировались в применении своей законодательной компетенции, даже когда ее осуществление вынуждает их выходить за пределы собственных границ. Когда такие темы, попадающие под провинциальную юрисдикцию, как провинциальная экономика, использование природных ресурсов, здравоохранение или образование имеют продолжение на международной арене, провинциальные правительства лишены желания оставлять их в замкнутых пределах провинций, уступая контроль федеральной власти. Скорее, подобные сюжеты видятся в качестве легитимных объектов провинциальных интересов, чтобы продвигаться в жизнь и активно защищаться именно провинциальными правительствами.204
Как уже было отмечено ранее, в определенный момент федеральное правительство Канады, объективно неспособное достаточно эффективно и в равной степени представлять интересы всех группировок деловых кругов страны на международной арене (объемы прямого иностранного инвестирования в мире возрастали, а общая доля Канады в них в течение 1990-х гг. не просто не возросла, но и уменьшилась (6% в 1990 г. и только 3 % к 2003 г.) , вынуждено было предоставить субъектам федерации довольно широкую самостоятельность в налаживании международных контактов, но лишь в такой мере, чтобы международные интересы провинций не вступали в конфликт с направлениями и целями общеканадской внешней политики.206
Согласно канадской конституции, провинции делят с федеральным правительством ответственность за их собственное экономическое процветание и рост. Большинство провинциальных правительств высоко оценивают в данном случае именно вовлеченность в международные отношения, потому что возрастающий экспорт и привлечение инвестиций рассматриваются как условие для создания новых рабочих мест. Таким образом, международные отношения трактуются как «вопрос экономического выживания».207
Таким образом, мотивации для канадских провинций участвовать в международной политике варьируются в очень широком диапазоне: от поиска демонстрации независимости до стремления к получению федеральной помощи. Отношения с представителями федеральной власти могут быть антагонистическими или полноценно партнерскими. Само центральное правительство может запрещать провинциальную деятельность за рубежом, а может ее поощрять и пользоваться ей. Федеральное правительство сохранет власть препятствовать международной деятельности субъектов, но не использует ее; или же оно может не иметь в достаточной степени формальной власти, но тогда оно способно достичь поставленных целей другими средствами (в качестве примера здесь можно вспомнить сохранение политической ситуации, когда провинциям не разрешалось иметь свои представительства в Вашингтоне).
Провинции могут иметь политические или экономические стремления, и, как показывает оценка всего спектра провинциальной деятельности, их политическое осуществление не может оставаться в рамках споров о федеральном или провинциальном главенстве. Международная активность провинций обширна и разнообразна, и может быть разделена по категориям в соответствии со стратегией, размахом и значимостью. Что касается Оттавы, то с ее точки зрения, субъектно территориальная деятельность провинций может дополнить, усложнить или обеспечить дополнительные каналы для соответствующей федеральной политики. Каждая из провинций (Квебек, Онтарио, Альберта и Британская Колумбия) развивают международные отношения различным образом, даже когда их цели часто являются схожими. Разные стратегии провинций отражают разный подход по отношению к Оттаве и различные трактовки сущностной природы федерализма. Таким образом, внутренние политические условия формируют механизмы для проведения провинциальной внешней политики. Продолжающееся неустойчивое балансирование федеральной и провинциальной власти одновременно с ростом в сознании провинциальных элит значения международной экономической взаимозависимости спровоцировали еще больше зарубежных инициатив. В отдельных случаях провинциальные лидеры просто не думали, что они могут положиться на федеральное правительство в вопросах защиты провинциальных интересов за рубежом.208 Как заметил один из официальных чиновников Онтарио: «Провинциальные правительства в Канаде не считают больше внешнюю политику эксклюзивной сферой федерального правительства. Когда на карту поставлены важные провинциальные проблемы, провинции гораздо сильнее хотят иметь возможность защищать и четко формулировать свои собственные интересы, чем передавать возможность формулировать их федеральному правительству» .209 В результате каждая из провинций, все упорнее стремясь к расширению своих внешних связей, преследует свои особые цели, которые зачастую не только не совпадают с целями других субъектов/регионов, но и являются прямо противоположными им. Тем не менее, среди всего многообразия целей и задач, стимулирующих провинции активно действовать на международной арене, можно выделить четыре отчетливых, не связанных между собой мотива: конституционный (который достаточно подробно был рассмотрен во второй главе данной работы); социально-экономический, функциональный и бюрократический/организационный.
Реакция федерального правительства на международную деятельность провинций
Что же предпринималось федеральным правительством Канады, чтобы нивелировать опасные последствия и максимально использовать благоприятные возможности, возникавшие в результате усиливающейся международной активности ее субъектов? Ведь в действительности взаимосвязь между правительствами как партнерами внутри федераций является реальным фактом с самых истоков их существования.280 Хотя разграничение власти федерального и провинциального уровня является одним из сущностных аспектов жизнедеятельности федерации, на практике неизбежность наложения сфер ответственности и политических, финансовых и административных реалий означают, что межправительственные взаимоотношения всегда есть и будут неотъемлемой характеристикой федераций.
Во-первых, центральные власти признали неизбежность перемен, существование особых региональных интересов и усиление международной роли провинций. В рамках центральных правительственных ведомств были созданы эффективные механизмы учета региональных/провинциальных интересов, консультаций с региональными политическими лидерами и институтами, последние были привлечены к планированию и практическому проведению внешнеполитических мероприятий.
Во-вторых, на федеральном и провинциальном уровнях была создана система сбора, распространения и анализа информации, которая позволяет всем провинциям и территориям, а также политическим институтам формировать адекватное понимание своих международных интересов, получать полное представление об интересах других провинций/регионов. На региональном уровне были созданы механизмы учета взаимных интересов и координации акций на международной арене. В итоге, эволюция канадской федерации привела к формированию более мягкой ее модели, в которой провинции обладали очень широкими правами. По мнению большинства зарубежных специалистов, канадская федерация - одно из самых децентрализованных в мире федеративных образований.281 Еще одной особенностью являлось, по мнению автора, то, что, как заметил С.Ф. Молочков, канадское правительство не имело жесткой, детально разработанной внешнеполитической программы, рассчитанной на длительный период. Во многом это объяснялось как раз тем, что внешняя политика Канады, проводимая федеральным центром, должна была быть максимально мобильной, учитывающей интересы максимального количества субъектов федерации/ регионов, способной в любой момент времени быстро переориентироваться в соответствии с коньюнктурой. Как отмечал М. Круаса: «Федерализм как процесс - это длительные поиски координирующего равновесия между федеральной общностью и провинциальными различиями».283 В целом, по мнению автора, канадская политическая система поразительный пример удивительной подвижности в поисках необходимого баланса между центростремительными и центробежными силами. Во многом этому способствовал широко распространенный в Канаде консоциативный метод — метод разрешения проблем путем переговоров, договоренностей, консультаций и т.д.284 В данном контексте вывод А.И. Уткина, о том, что Канада за «регулируемую многосторонность», является правомерным. Как следствие, основными особенностями канадской модели федерализма являлись: - разнообразные механизмы межведомственной координации; - четкое различие между механизмом предотвращения конфликтов и механизмом их разрешения.286 Структуры межведомственной координации - это сеть институтов, чьи функции - обсуждение тех или иных вопросов, относящихся к компетенции этих институтов, выработка приемлемых для федеральной власти и провинций решений. В частности, это: - конференция премьер-министров (премьер-министра Канады и провинциальных премьеров, своего рода внутриканадский саммит); - министерское совещание (встречи отраслевых федерального и провинциальных министров) - служебные встречи. Также активно действовали межведомственные комитеты и комиссии, которых насчитывается в общей сложности около тысячи. Наибольшее сосредоточение межведомственных институтов и форумов наблюдалось в таких сферах, как защита окружающей среды, здравоохранение, социальные программы, финансы, региональное развитие - это объясняется упоминавшимся наложением федеральной и провинциальной юрисдикции в данных областях.
Разумеется, вся эта система может быть оценена как громоздкая и имеющая определенные недостатки. Но нельзя отрицать и ее положительную роль в качестве смягчающего элемента при наличии федерально-провинциальных трений. Поскольку в большинстве случаев, пусть и после длительного периода времени, все же достигался некий компромисс, так или иначе устраивающий обе стороны.
В итоге, в мировом сообществе Канада стала пользоваться репутацией сторонника политических методов разрешения споров и конфликтов между государствами, а ее дипломаты были известны как мастера выработки компромиссов, учитывающих интересы всех участников спора. Это - одна из отличительных черт канадской внешней политики.289
