Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Роль многосторонней дипломатии в подготовке общеевропейского совещания 18
1.1. Институты многосторонней дипломатии в международных отношениях 18
1.2. Особенности многосторонней дипломатии в период борьбы за созыв общеевропейского совещания 37
ГЛАВА 2. Особенности многосторонней дипломатии в рамках СБСЕ 49
2.1. Подготовительные консультации как форма многосторонней дипломатии 49
2.2. Многосторонняя дипломатия в ходе подготовки саммита СБСЕ 60
2.3. Особенности СБСЕ как института многосторонней дипломатии 64
2.4. Преобразование СБСЕ в «Хельсинкский процесс» 71
2.5. Роль форумов многосторонней дипломатии СБСЕ в преодолении «холодной войны» 84
ГЛАВА 3. Многосторонняя дипломатия в рамках обсе: особенности и тенденции развития 108
3.1. Расширение и качественное изменение состава государств- участников СБСЕ 109
3.2. Проблемы адаптации механизмов многосторонней дипломатии СБСЕ к новой ситуации в Европе 116
3.3. Совершенствование структур многосторонней дипломатии СБСЕ 124
3.4. Основные этапы эволюции ОБСЕ и её механизмов многосторонней дипломатии 144
3.5. Особенности создания ОБСЕ как международного института многосторонней дипломатии 158
3.6. Деятельность ОБСЕ по урегулированию конфликта в Нагорном Карабахе 167
3.7 ОБСЕ и новый договор о трансатлантической безопасности 173
Заключение 177
Приложение № 1 182
- Особенности многосторонней дипломатии в период борьбы за созыв общеевропейского совещания
- Многосторонняя дипломатия в ходе подготовки саммита СБСЕ
- Проблемы адаптации механизмов многосторонней дипломатии СБСЕ к новой ситуации в Европе
- Особенности создания ОБСЕ как международного института многосторонней дипломатии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. История «Хельсинкского процесса» насчитывает более 30 лет. С его именем связаны кардинальные изменения международной обстановки в Европе, преодоление холодной войны, радикальное изменение европейского политического ландшафта, выстраивание новой архитектуры европейской безопасности и другие общеевропейские явления, продолжающие оказывать серьезное воздействие на жизнь европейцев и на политический климат в мире в целом.
Ядром этого процесса, его основным инструментом и движущей силой были и остаются разнообразные механизмы многосторонней дипломатии, арсенал и функции которых заметно пополнились в ходе работы как Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), так и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Следует при этом подчеркнуть, что далеко не все из использовавшихся в рамках «Хельсинкского процесса» механизмов такой дипломатии соответствовали привычным и традиционным канонам дипломатической деятельности. Тем не менее, как показал опыт прошедших десятилетий, они продемонстрировали свою весьма высокую эффективность и результативность и заслужили того, чтобы стать предметом серьезного изучения и анализа.
В основе деятельности этих механизмов лежал не международный договор с четко обозначенными юридическими обязательствами подписавших его сторон, а сформулированная в общем виде политическая декларация, подписи под которой поставили высшие политические руководители государств-участников. Этот документ не представлялся на ратификацию государств-членов.
Осуществление положений Заключительного акта Хельсинкского совещания и документов, принятых в их развитие консенсусом, должно было носить добровольный характер со стороны государств-участников. Однако избежать выполнения принятых таким образом общих политических обязательств государствам-участникам было весьма затруднительно по политическим и пропагандистским соображениям. Изучение механизма такого мягкого принуждения государств-участников к выполнению юридически необязательных положений одобренных политических документов представляет особый интерес.
На начальном этапе борьба вокруг наполнения жизнью положений Заключительного Акта СБСЕ оказалась тесно связанной с широким использованием государствами-участниками инструментов «публичной дипломатии» и вовлечением в ее осуществление профессиональных дипломатов, для которых прежде исполнение подобных функций не было присущим. Ныне это стало одной из важнейших функций в их профессиональной работе. Это также побуждает внимательно изучить формы многосторонней дипломатии, которые активно использовались и продемонстрировали свою эффективность в ходе «Хельсинкского процесса».
«Хельсинский процесс» возник и в течение длительного времени продолжает существовать при отсутствии учредительных документов и уставов как СБСЕ, так и ОБСЕ. Именно в этих условиях произошло преобразование различных периодически созываемых форумов многосторонней дипломатии под эгидой СБСЕ в ОБСЕ - новую международную организацию. Очевидно, в практике современных международных отношений определился новый феномен, который требует серьезного анализа и оценки.
Все указанные выше обстоятельства дают основания считать механизмы многосторонней дипломатии, использовавшиеся в «Хельсинкском процессе», заслуживающими внимательного изучения. Это тем более важно и практически значимо, что многие формы многосторонней дипломатии, апробированные впервые в рамках «Хельсинкского процесса», получили дальнейшее развитие и использование в деятельности других международных межправительственных и неправительственных организаций, во вновь возникших субрегиональных организациях и т.п. Очевидно, этот процесс будет продолжаться, и развиваться далее.
Наконец, на повестке дня стоит вопрос о необходимости реформирования ОБСЕ, а значит и её институтов многосторонней дипломатии, и определения их места в обновленной системе европейской и трансатлантической безопасности, создание которой предложено президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым.
Степень научной разработанности проблемы. Анализу деятельности СБСЕ/ОБСЕ посвящено большое количество публикаций отечественных и зарубежных исследователей, дипломатов и публицистов. Оценка роли «Хельсинского процесса» СБСЕ и его влияния на развитие европейских дел содержится в многочисленных монографических исследованиях, аналитических и публицистических статьях, заключениях международных исследовательских групп. Специальные разделы ежегодников Стокгольмского международного института по исследованию проблем мира (СИПРИ) в течение многих лет посвящались освещению состояния дел и развитию «Хельсинкского процесса». Проблематика СБСЕ/ОБСЕ длительное время привлекала особое внимание государственных и политических деятелей, дипломатов, ученых, журналистов, неправительственных организаций и движений.
В настоящее время существует обширная литература, посвященная различным сторонам деятельности как СБСЕ, так и ОБСЕ, регулярно выпускаются Справочники и Ежегодники ОБСЕ, периодические издания журнала ОБСЕ, публикуются документы, принимаемые на ее различных форумах, наконец, поддерживается сайт ОБСЕ в Интернете. Можно утверждать, что недостатка информации обо всех сторонах деятельности ОБСЕ в настоящее время не существует.
Значительное внимание анализу различных сторон деятельности СБСЕ/ОБСЕ уделили отечественные исследователи и научно-исследовательские учреждения, периодические издания как СССР, так и Российской Федерации. Практически любое более или менее значимое событие в рамках «Хельсинкского процесса» весьма детально обсуждалось, анализировалось и оценивалось на страницах отечественной печати.
Вместе с тем, как в отечественной, так и зарубежной научной литературе практически отсутствуют публикации обобщающего плана, посвященные не отдельным аспектам, событиям или периодам деятельности СБСЕ/ОБСЕ, а оценке всего «Хельсинкского процесса» с выделением основных этапов его развития и особенностей каждого из них с момента его зарождения и до настоящего времени. Этот пробел до настоящего времени не восполнен и ждет своего исследователя. В данной работе эти сюжеты затрагиваются постольку, поскольку речь идет об изменении форм многосторонней дипломатии на различных этапах развития «Хельсинкского процесса».
Учитывая тему настоящего исследования, следует заметить, что исследование особенностей многосторонней дипломатии в ходе развития «Хельсинкского процесса» на всем его протяжении, механизмов реализации политических целей тех или иных государств-участников с помощью различных форм многосторонней дипломатии в его рамках, ранее не привлекало большого внимания исследователей.
Что касается вопросов изучения истории дипломатии в целом, и многосторонней дипломатии, в частности, а также разработки теоретических и практических аспектов дипломатической службы, то в этой области знаний создан ряд индивидуальных и коллективных фундаментальных трудов отечественными и зарубежными учеными. Среди отечественных исследователей, внесших весомый вклад в разработку этой проблематики выделяются монографии, статьи и другие публикации Т. В. Зоновой, В. И. Попова, В. Н. Федорова, Г. И. Морозова, М. М. Лебедевой, В. Петровского, Н. Ю. Васильевой, исследования под редакцией В. А. Зорина и других авторов.
Из работ зарубежных авторов, занимающихся проблемами международной дипломатии и международных организаций, можно выделить работы Г. Никольсона, Г. Киссинджера, К. Гамильтона и Р. Лангхорна, Дж. Р. Берриджа, К. Арчера, Дж. Кауфмана, коллективный труд Л. Зимга, Р. Риггса, Дж. Плано. Следует также отметить работы Дж. Розенау, Б. Уайта, Л. Даймонда и Дж. МакДональда - зарубежных исследователей, уделявших большое внимание проблемам многосторонней дипломатии.
Ряд публикаций упомянутых авторов посвящен механизмам многосторонней дипломатии, использовавшихся в рамках «Хельсинкского процесса». Среди российских авторов наибольший вклад в разработку данной проблематики внесли К. Бенедиктов, А.В. Загорский, К.П. Зуева, М.М. Наринский, Ю.Н. Рахманинов, Д.М. Проэктор, В.А. Местников, Н.К. Макарова. Большой массив информации по этим вопросам содержится в мемуарных и других публикациях советских и российских дипломатов, участвовавших в работе различных форумов СБСЕ/ОБСЕ, в частности, О. А. Гриневского, А. В.Грушко, Ю. М. Дубинина, Ю. В. Кашлева, В. А. Чижова, В. Шустова. Из отечественных специалистов которые занимаются исследованиям проблем европейской безопасности можно отметить работы В. В. Штоля, Т. В. Юрьевой, и т.д.
Среди зарубежных исследований необходимо назвать работы В. И. Гебали, А. Д. Ротфельда, В. Зеллера, Дж. Фримана, а также коллективный труд Г. Кеннетта, K. Гамильтона и Г. Беннетта.Постоянное внимание этому кругу проблем уделялось в ежегодниках СИПРИ.
При написании диссертации автор использовал большое количество источников, в том числе официальные документы СБСЕ/ОБСЕ, НАТО, сборники документов МИД СССР и МИД РФ. Кроме того, были использованы интернет – ресурсы: официальные сайты многих европейских и трансатлантических организаций, такие как www.osce.org, www.nato.int, www.un.org и т.д.
Автор диссертации, опираясь на труды отечественных и зарубежных ученых, детально исследовавших многие аспекты современного состояния и тенденций развития институтов многосторонней дипломатии, а также некоторые вопросы их функционирования в рамках «Хельсинкского процесса», предпринял попытку проследить различные формы использования институтов многосторонней дипломатии для решения проблем безопасности и сотрудничества в Европе с момента выдвижения предложения о созыве общеевропейского совещания до его практической реализации. Речь идет об оценке их специфики и эволюции в течение нескольких десятилетий при решении одной из центральных проблем послевоенной европейской политики. Этим определяется новизна предпринятого исследования.
Объектом настоящего исследования являются механизмы многосторонней дипломатии, использовавшиеся при подготовке, проведении и выполнении решений общеевропейского совещания по безопасности и сотрудничеству.
Предмет исследования – особенности механизмов и институтов многосторонней дипломатии в рамках СБСЕ/ОБСЕ и создания новой международной межправительственной организации – Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
Целью диссертационного исследования является определение роли институтов многосторонней дипломатии «Хельсинкского процесса» на различных этапах его развития, особенностей и специфических черт их функционирования в меняющейся международной обстановке в Европе.
Для достижения данной цели были поставлены следующие исследовательские задачи:
-
Проанализировать общие тенденции развития многосторонней дипломатии в современных международных отношениях.
-
Проследить специфику использования инструментов многосторонней дипломатии при подготовке Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.
-
Дать общую характеристику особенностей СБСЕ и одобренного им документа – Заключительного акта.
-
Показать влияние механизмов многосторонней дипломатии в рамках СБСЕ на преодоление холодной войны и впоследствии на формирование нового миропорядка в Европе.
-
Проанализировать процесс адаптации СБСЕ к изменившейся ситуации на европейском континенте по окончании холодной войны и особенности участия в нем институтов многосторонней дипломатии.
-
Осветить процесс трансформации СБСЕ в ОБСЕ и те специфические условия и особенности, в которых он проходил.
-
Показать механизм превращения институтов многосторонней дипломатии СБСЕ/ОБСЕ в часть новой архитектуры европейской безопасности и элемент преобразования международных отношений в Европе.
-
Определить общеевропейские проблемы безопасности и сотрудничества, в которых институты и механизмы многосторонней дипломатии ОБСЕ способны играть уникальную роль.
-
Выявить возможности использования институтов многосторонней дипломатии ОБСЕ для реализации предложения Президента России Д. А. Медведева о заключении нового договора по европейской безопасности.
Методологические и теоретические основы исследования. Методологической основой работы выступает исторический и системный подход к изучению характерных особенностей СБСЕ/ОБСЕ как института многосторонней дипломатии.
Из общенаучных методов, использованных в работе над диссертацией, наиболее важным является метод сравнительного анализа. Использование этого метода дало возможность выявить особенности многосторонней дипломатии в рамках «Хельсинского процесса» в различные периоды времени от холодной войны до современности.
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в самой постановке проблемы. Как известно, специфические особенности СБСЕ/ОБСЕ как института многосторонней дипломатии в отечественной научной литературе до сих пор не изучались в качестве специального предмета исследования. Конкретно элементы научной новизны заключаются в следующем:
дана оценка специфике и эволюции механизмов и институтов многосторонней дипломатии с момента выдвижения идеи созыва общеевропейского совещания до настоящего времени, то есть за период в несколько десятилетий;
проведен обстоятельный анализ общеевропейского процесса с точки зрения его функционирования как института многосторонней дипломатии;
обоснована необходимость и оправданность исследования особенностей ОБСЕ как механизма многосторонней дипломатии и его отличий от других классических международных институтов дипломатии;
выделены новые черты и тенденции эволюции современной многосторонней дипломатии на примере «Хельсинкского процесса»;
предпринята попытка комплексного анализа особенностей многосторонней дипломатии в рамках СБСЕ как инструмента преобразования системы международных отношений в Европе.
Теоретическая и практическая значимость исследования непосредственно связана с ее научной новизной. Диссертационный материал, полученные выводы и сформулированные рекомендации:
помогают получить целостное представление о различных аспектах многосторонней дипломатии в рамках СБСЕ;
содействуют более глубокому пониманию роли «Хельсинского процесса» в преодоление холодной войны и формированию нового миропорядка в Европе и мире;
позволяют лучше понять специфику институтов многосторонней дипломатии и их влияние на ход международных процессов, а также возросшее значение международных организаций в решении острых региональных и глобальных проблем;
дают возможность оценить достоинства и недостатки ОБСЕ как института многосторонней дипломатии в деле практического осуществления инициативы Д. А. Медведева о заключении нового договора о европейской безопасности;
могут быть использованы в учебном процессе, в чтении соответствующих курсов, в организации и проведении семинаров, и дискуссий.
Апробация работы. Диссертация обсуждалась и была рекомендована к защите на кафедре Дипломатии МГИМО (У) МИД РФ. Основное содержание диссертационного исследования нашло свое отражение в 5 опубликованных научных статьях автора общим объемом около 2.8 п.л.: «Роль ОБСЕ в урегулировании нагорно-карабахского конфликта» (журнал «Обозреватель» №10, октябрь 2008 года), «Геостратегические интересы НАТО в Азербайджане» (журнал «Обозреватель» №7, июль 2009 года), «Современная дипломатия: Новые вызовы» (журнал «Актуальные проблемы современной науки» №5, сентябрь 2009 года), «Деятельность Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в Баку» журнал («Вопросы гуманитарных наук» №5, сентябрь 2009 года), «Роль многосторонней дипломатии в условиях глобализации на примере ОБСЕ» (журнал «Вестник Пермского Университета. Серия История №3 (10), 2009 год).
Структура исследования. Исследование состоит из введения, трех глав (включающих в общей сложности 14 параграфов), заключения, библиографии и 4 приложений. Работа представлена на 212 страницах, список литературы содержит 275 названий.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Институты многосторонней дипломатии стали неотъемлемой интегрированной частью современной системы международных отношений и, как показывает опыт СБСЕ/ОБСЕ, в состоянии служить инструментами решения сложнейших международных проблем, которые непосильны двусторонним межгосударственным отношениям. Они сыграли решающую роль в созыве Совещания. Многие появившиеся в ходе развития «Хельсинкского процесса» уникальные институты и механизмы многосторонней дипломатии, равно как и методы её осуществления, не имели аналогов в новой и новейшей истории международных отношений.
2. Многосторонние консультации, как и последующие форумы государств-участников СБСЕ, занимались подготовкой не учредительного документа международной организации или текста международного договора, а общего политического заявления, получившего название Заключительного акта. До этого дипломатам на своих многосторонних форумах подготовкой такого рода документов заниматься не приходилось.
3. Впервые в истории предметом последующей деятельности дипломатии столь большого количества государств стал не ратифицированный в установленном порядке международный юридический документ, а общая политическая декларация государств-участников Совещания, под которой поставили свои подписи их главы государств и правительств.
4. «Хельсинкский процесс» вызвал подключение профессиональных дипломатических служб к участию в ранее не свойственной им «публичной дипломатии». Ныне это стало одной из важнейших функций в их профессиональной работе.
5. Работа различных форумов многосторонней дипломатии в рамках «Хельсинкского процесса» способствовала началу глубоких социально-экономических и политических преобразований в бывших странах социализма, системной трансформации их обществ. Столь серьезное влияние механизмов многосторонней дипломатии на внутреннее развитие отдельных стран стало новым явлением в дипломатической практике и международных отношениях.
6. Созданные в рамках СБСЕ постоянные органы Совещания под предлогом придания нового качества политическому диалогу в последующем составили основой новой международной межправительственной организации – ОБСЕ. Государства-участники СБСЕ стали её членами, миновав процедуру обязательного одобрения членства страны в этой ММПО национальными парламентами.
7. Вступление растущего числа государств-участников ОБСЕ в европейские и трансатлантические организации привело к тому, что все большее число государств-участников СБСЕ/ОБСЕ стали руководствоваться в своей деятельности не общеполитическими положениями, зафиксированными в документах «Хельсинкского процесса», а статьями уставов этих организаций.
8. Постепенное перетекание ряда функций ОБСЕ к европейским и трансатлантическим международным организациям порождает проблему определения тех уникальных «ниш» для деятельности ОБСЕ и её институтов многосторонней дипломатии, которые она в состоянии выполнять более эффективно, чем другие.
9. Эти «ниши», как показывает опыт деятельности ОБСЕ в XXI веке, связаны с универсальным общеевропейским характером организации и с теми преимущественно вспомогательными и координационными функциями, которые она в состоянии более эффективно выполнять, чем европейские и трансатлантические организации, членство в которых не является общеевропейским и универсальным.
Особенности многосторонней дипломатии в период борьбы за созыв общеевропейского совещания
Венский конгресс (октябрь 1814 - июнь 1815 гг.) был призван подвести итог длительной эпохе наполеоновских войн, обеспечить выработку условий заключения мира с Францией и обеспечить европейским монархам легитимные возможности борьбы с различными проявлениями революционно- демократических и национально-освободительных движений в странах Европы.
В сентябре 1815 года монархи России Александр I, Пруссии Фридрих- Вильгельм III и Австрии Франц I заключили Договор о создании Священного союза европейских монархов и народов. Они объявили сложившийся в 1815 году порядок в Европе незыблемым и договорились оказывать друг другу помощь при любой попытке его нарушения . В течение последующих нескольких лет к Священному союзу присоединились все руководители государств Старого Света за исключением британского монарха, понтифика и главы мусульманской Турции.
Одновременно в ноябре 1815 года представители четырех великих держав - Великобритании, России, Австрии и Пруссии заключили Четверной союз, целью которого стало предотвращение агрессии со стороны французского государства. Договор предусматривал, в частности, возможность для его участников вмешиваться вооруженным путем в дела других европейских стран. Франция присоединилась к Четверному союзу после решения Аахенского конгресса Священного союза (сентябрь-ноябрь 1818 года) принять ее в число великих держав. Впервые государства взяли на себя обязательства совместно участвовать в управлении международной системой, которое- могло осуществляться главным образом средствами многосторонней дипломатии.
Взаимные контакты между великими державами Старого Света после 1815 года поддерживались с помощью таких относительно новых средств многосторонней дипломатии как постоянная конференция послов и проведение регулярных конгрессов глав государств и их министров иностранных дел.
Священный Союз, фактически возложивший на себя функции общеевропейского правительства, провел в 1818-1822 гг. три конгресса с участием представителей ведущих европейских государств. Эта система международных конгрессов великих держав просуществовала до 1822 года. Позднее на смену конгрессам Священного союза пришла практика «европейского концерта», в рамках которого представители великих держав периодически встречались на конференциях для координации своей политики. Были, в частности, созваны Лондонская конференция 1827 года, обсуждавшая вопрос о независимости Греции, Лондонская конференция 1830 года, принявшая решение о независимости Бельгии. Эта практика просуществовала около сорока лет, поддерживая определенное стратегическое равновесие в Европе. Прежде институтам многосторонней дипломатии таких функций выполнять не приходилось.
В начале 1830 года после признания Великобританией, Россией и Францией Греции в качестве полноценного самостоятельного/ государства Австрия! и Пруссия осудили действия партнеров по Священному союзу. Многосторонний механизм управления европейскими делами, созданный Священным союзом в начале 1830-х годов, дал трещину и фактически стал разваливаться.
В 1862 году Отто фон Бисмарк приступает к объединению германских земель. В 1866 году Пруссия одерживает победу в войне против участника Священного союза Австрии и изгоняет Габсбургов из Германии. Война 1870 года между Францией и ведомой Бисмарком Пруссией — бывшими участниками Священного союза положила конец идеологии и практике созданной им системы. Изгнанные из Германии Габсбурги в 1867 году образуют двуединую монархию Австро-Венгрию. В сентябре 1870 года итальянские войска вступают в Рим, который после плебисцита становится столицей объединенной Италии.
В январе 1871 года прусский.король Вильгельм;I провозглашается германским императором. На карте Европы возникает объединенная Германия.
Начавшаяся- фундаментальная перестройка; системы,; международных отношений на континенте потребовала совершенствования! дипломатических хмеханиз.
Сёрьезнышвкладв\развитие: многосторонней; дипломатии внеслигЕаагские конгрессы мира. Наряду с функциями преобразования и управления международных отношений форумы многосторонней дипломатии все более- активно участвовать/ в создании нормативной базьк системы межгосударственных отношений,— международногошрава:. На» Первом, Гаагском конгрессе; с участием представителей 26 государств мира были приняты конвенции о мирном разрешении международных споров, о законах и обычаях войны на суше, о применении начал Женевской конвенции 1864 года к морской войне и другие. Во Втором Гаагском конгрессе с; участием, делегатов? из 44 государств были одобрены- 13 конвенций о законах, и обычаях сухопутной и морской ВОЙНЫ;
В! начале XX века все: более широкое применение1 получает такая форма осуществления м ногосторонней дипломатии как дипломатическая конференция. Такие конференции были проведены, в частности, в Лондоне и Бухаресте в ; 1912 году с целью окончания Балканских войн. В; целом конференции XIX — начала XX вв. фокусировали свою работу на конкретных вопросах или становились подготовительными этапами созыва конгрессов.
Развитие практики многосторонней дипломатии стало важным индикатором растущей потребности государств, в совместном решении тех или иных проблем, затрагивавших их общие интересы. Активизация многосторонней дипломатии свидетельствовала о начавшемся процессе углубления взаимозависимости государств. Возникла потребность создания, постоянных международных институтов как специфических механизмов, многосторонней дипломатии, которые могли бы регулировать определенные сферы отношений между суверенными государствами и действовать на постоянной основе.
В 1865 году был учрежден Всемирный телеграфный союз, затем в 1874 году - Всемирный почтовый союз. Межправительственное сотрудничество на базе постоянных организаций стало складываться также в области транспорта. Государства приступили также к сотрудничеству в деле судоходства на международных реках. Вслед за речными комиссиями появились международные организации в области железнодорожного транспорта, в частности, в 1890 году было принято решение создать Международный союз международного транспорта. Наряду с этим появились такие специализированные международные организации как Международный институт по сельскому хозяйству, Международный институт по унификации частного права и ряд других межгосударственных объединений с собственными административными органами. Их возникновение стало результатом образования и развития мирового рынка, которое повлекло за собой расширение и усложнение международных связей. Этот процесс требовал более или менее стабильного международно-правового регулирования.
Развитие экономических связей между государствами вызвало к жизни появление специфических международных организаций для регулирования финансовых вопросов: Комиссии государственного долга Турции, Комиссии для контроля за греческими финансами и ряда других .
Возникновение в XIX веке таких институтов многосторонней дипломатии как международные организации было облегчено тем, что к моменту их появления уже сложился ряд норм и институтов международного права, необходимых для ,их деятельности. В этот период стали утверждаться и основные черты международных организаций: их юридическая природа, постоянный характер работы, структура и основные принципы деятельности.
Многосторонняя дипломатия в ходе подготовки саммита СБСЕ
Для того, чтобы определить особенности общеевропейского совещания как института многосторонней дипломатии, представляется необходимым сопоставить его подготовку с характерными чертами проведения международных конференций, которые сложились к началу «Хельсинкского процесса». По многим параметрам подготовка Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) отличались от общепринятого порядка подготовки и проведения международных конференций.
Практика созыва подготовительных конференций на уровне экспертов или высоких дипломатических чиновников имела место и ранее. Как правило, на них детальному обсуждению подвергались те или иные специальные вопросы. На таких специализированных конференциях профессиональные дипломаты не всегда составляли большинство участников. В них активно участвовали политики и эксперты.
Международные конференции являются международными форумами временного характера. По составу участников они бывали межправительственными, неправительственными и смешанными, по кругу участников - универсальными и региональными, по объекту деятельности - общими и специальными .
Международные межправительственные конференции, как правило, избирают председателя, его заместителя, определяют порядок выступлений, голосования и другие процедурные вопросы. Нередко создаются исполнительные секретариаты конференций. Им вручаются верительные письма глав делегаций. Лица или делегации, направляемые государствами для участия в такого рода конференциях, относятся к категории специальных миссий (ad hoc), статус которых регламентируется Конвенцией 1969 года о специальных миссиях (вступила в силу 21 июня 1985 года). В рамках таких конференций проводятся пленарные заседания, а также заседания комиссий, комитетов, подкомиссий, рабочих групп с тщательно разработанными процедурами голосования (простое, квалифицированное, абсолютное большинство, консенсус). Иногда сами конференции определяют порядок процедуры. Заключительные документы конференций подписываются, как правило, председателем конференции и председателями её комиссий.
В рамках многосторонней дипломатии могут проходить встречи представителей различных группировок государств, объединяемых по географическому, этническому, военно-экономическому и иному принципу, что получило название паритетной дипломатии.
Многосторонние подготовительные консультации в Хельсинки на уровне послов, проходившие с ноября 1972 по июнь 1973 года, по многим параметрам не имели прецедентов в истории многосторонней дипломатии.
В них принимали участие представители 33 европейских стран, США и Канады. Советский Союз представлял посол СССР в Финляндии В.Ф. Мальцев. Впервые в истории представители столь большого числа европейских и североамериканских государств сели за один стол переговоров с целью определения областей, в которых они могли бы договориться о путях обеспечения европейской безопасности. В числе участников консультаций были государства с различным общественным строем, отношения между которыми длительное время были враждебными, члены ОВД и НАТО, СЭВ и ЕЭС, великие державы и малые страны, а также группа государств, не входивших в военные блоки и интеграционные экономические группировки.
Этому форуму многосторонней дипломатии как и предстоящему общеевропейскому совещанию предстояло на основе консенсуса подготовить политическое заявление, касавшееся политических, экономических, военных, гуманитарных и других вопросов внутренней и международной жизни нескольких десятков суверенных государств, призванное преобразовать политический ландшафт не только Европы, но и всего современного мира. В условиях действия принципа консенсуса достижение договоренностей, приемлемых для всех государств-участников, путем попыток получения односторонних преимуществ, оказания давления или навязывания своей воли другим не представлялось возможным. В рамках многосторонней дипломатии при действии принципа консенсуса голос малых стран в международных отношениях на континенте приобретал значительный вес, а сами они получали реальные возможности отстаивать свои интересы и реально влиять на развитие межгосударственных отношений в Европе.
Помимо аккредитованных в Хельсинки послов активную роль в этих консультациях играли специально прибывшие в Хельсинки эксперты. С советской стороны в их число входили В.А. Зорин, Л.И. Менделевич, Ю.Н. Рахманинов, В.Т. Шикалов, В.А. Морозов, Ю.С. Дерябин, B.C. Пожарский и другие. Многочисленные официальные и неофициальные встречи и беседы дипломатов государств, принимавших участие в консультациях, помогали уточнять позиции сторон и выяснять вопросы, по которым могло быть достигнуто согласие. Заседания аккредитованных в Хельсинки послов периодически прерывались с целью предоставить им возможность доложить своим правительствам о ходе переговоров. Такая гибкая форма переговоров в рамках многосторонней дипломатии также не имела прецедентов в истории европейских и трансатлантических международных отношений. В столь сложной ситуации достижение соглашений оказалось по силам лишь инструментам многосторонней дипломатии, успешно выполнившим эту уникальную функцию.
Многосторонние консультации в Хельсинки завершились 8 июня 1973 года принятием Заключительных рекомендаций, известных также как «Голубая книга» . Она, по выражению известного советского и российского дипломата Ю.Н, Дубинина, «содержала своего рода план-задание, которым следовало руководствоваться при составлении проектов заключ ительн ых документов на втором этапе Совещания» .
Их участники рекомендовали своим правительствам созвать Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на перечисленных в «Голубой книге», условиях. Они согласовали его повестку дня, состав участников, сроки и место проведения, правила процедуры и порядок финансирования. Было рекомендовано провести Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в три этапа.
На первом этапе министры иностранных дел государств-участников должны были утвердить правила процедуры, повестку дня, задания рабочим органам и другие положения относительно проведения Совещания. На этом этапе министрам иностранных дел предлагалось изложить взгляды своих правительств на проблемы, относящиеся к безопасности и сотрудничеству в Европе, и внести, если они сочтут это желательным, предложения по различным вопросам, содержащимся в повестке дня.
Проблемы адаптации механизмов многосторонней дипломатии СБСЕ к новой ситуации в Европе
Вполне естественно: было ожидать, что научные работники активно поддержат идею развития! таких контактов и обменов:. Участники: форума пришли; к согласию относительно того,, что- «уважение прав« человека и основных свобод всеми? государствами представляет собой одну из основ глубокого, улучшения» их взаимных отношений и международного; научного сотрудничества на всех уровнях»; Они; высказались в пользу поддержки «организации краткосрочных т долгосрочных семинаров и учебных курсов, повышенного типа: для? молодых ученых из государств-участников и других стран ...».
Проведение «Научного, форума» СБСЕ внесло еще один весьма важный» вклад в развитие института многосторонней дипломатии и в те задачи, которые стало возможно решать с его помощью; В его работе: принимали участие ученые различных отраслей знаний, для которых широкий международный обмен научной информацией и, проведение совместных научных исследований; являются! предпосылками? эффективной профессиональной, деятельности: Поддержка таких обменов и сотрудничества со стороны ученых, имевших весьма большое влияние на: общественное мнение в странах социализма, объективно «работала» в пользу поддержки; курса-; западных стран на свободный обмен информацией между странами Востока и Запада.
Такие специфические, формы многосторонней дипломатии стали широко практиковаться в рамках СБСЕ и в дальнейшем, демонстрируя её способность воздействовать на официальные позиции государств опосредствованно, через привлечение к. участию в такой дипломатии не столько профессиональных дипломатов, сколько представителей тех профессиональных групп населения, которые способны оказывать серьезное влияние на процесс принятия, политических решений.
Опыт проведения встречи ученых государств-участников СБСЕ и ее итоги убедительно продемонстрировали, что продолжение многосторонних диалога в рамках «Хельсинкского процесса» - может приносить, ощутимые практические результаты, отвечающие интересам Запада и его политической стратегии.
Состоявшиеся в преддверии Мадридской встречи совещания экспертов в Монтрё, Валлетте и Гамбурге завершились ясно выраженными пожеланиями их участников продолжить обсуждения. Заинтересованность государств - участников в продолжении многостороннего сотрудничества в рамках СБСЕ стала приобретать более определенный характер:
Каждая из последующих встреч представителей государств-участников СБСЕ решала весьма специфические задачи и имела относительно самостоятельный по значению характер. При этом важной особенностью этой формы многосторонней дипломатии в рамках СБСЕ являлась работа не над формулировками юридически обязательных требований к государствам- участникам, а поиск формулировок общих политических обязательств, которые стороны готовы были одобрить. Масштаб и характер их исполнения оставались прерогативой национальных правительств.
На встрече представителей государств - участников СБСЕ, проходившей в Мадриде с 11 ноября 1980 года по 9 сентября 1983 года одно из центральных мест в дискуссиях заняло обсуждение вопроса о созыве конференции по военной разрядке и разоружению в Европе. Важно подчеркнуть, что делегации многих стран стали поднимать вопрос о договорном оформлении обязательств, которые государства не только могли добровольно принять на себя в этой области, но и после ратификации обязаны были их исполнять. «Хельсинкский процесс» в этом случае мог приобрести качественно новые измерения.
Участники встречи в Мадриде приняли решение созвать. Конференцию по мерам укрепления доверия, и безопасности и разоружению в Европе и одобрить её мандат. Цель созываемой Конференции заключалась «в поэтапном осуществлении« новых, эффективных и конкретных действий, направленных на развитие прогресса в укреплении доверия- и безопасности и в достижении разоружения, с тем, чтобы претворять в жизнь и выразить обязанность государств воздерживаться от применения« силы или угрозы силой в отношениях друг с другом». Переговоры должны были вестись «на основе равенства прав, сбалансированности и взаимности, одинакового уважения интересов безопасности всех государств-участников СБСЕ» .
Предполагалось договориться о существенных в военном отношении и политически обязательных мерах, которые должны были обеспечиваться «адекватными формами проверки, соответствующими их содержанию». На Конференции планировалось! согласовать формы и процедуры, в соответствии с которыми принятые участниками переговоров положения будут вступать в силу.
Первый этап Конференции было решено провести в Стокгольме, начиная,с 17 января 1984 года, а подготовительную встречу для выработки повестки дня, расписания работы и других организационных условий проведения первого этапа Конференции было решено провести в Хельсинки, начиная с 25 октября 1983 года. На следующей встрече государств-участников СБСЕ в Вене, которую планировалось начать 4 ноября 1986 года, предполагалось оценить прогресс, достигнутый в ходе первого этапа Конференции.
В зависимости от характера такой оценки государства - участники должны были рассмотреть «пути и соответствующие средства, с помощью которых государства-участники будут продолжать свои усилия в области безопасности и разоружения в Европе, включая вопрос дополнения ... мандата для следующего этапа Конференции по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе» .
Таким образом, в рамках единого «Хельсинкского процесса» было сочтено целесообразным ради достижения зафиксированных в Заключительном Акте политических целей использовать весьма разнообразные формы многосторонней дипломатии, в том числе призванные разработать соглашения, обязательные для исполнения и подлежащие ратификации национальными парламентами.
Именно форма многосторонней дипломатии для практического решения вопросов разоружения, укрепления доверия и безопасности на общеевропейской основе оказалась оптимальной, так как она позволяла сопоставить и согласовать различные позиции многих стран по жизненно важным для них вопросам в относительно короткие сроки.
В результате обсуждения на Мадридской встрече вопросов, относящихся к безопасности в Европе, государства - участники рекомендовали, в частности, отразить «таким образом, который соответствует практике и процедурам каждой страны» в национальных законах изложенные в Заключительном акте принципы их взаимных отношений. Документ, в общей форме согласованный консенсусом на форуме многосторонней дипломатии, формально не имевший обязательной юридической силы и касавшийся внутреннего законодательства государств-участников, не мог, тем не менее, быть проигнорированным ни одним из них. Такого рода «продукты» многосторонней дипломатии, появившиеся в ходе развития «Хельсинкского процесса», стали новым явлением в дипломатической практике современных государств.
Весьма большую активность проявили государства-участники Мадридской встречи во время обсуждения проблем «второй корзины» - сотрудничества в области экономики, науки, техники и окружающей среды. Их предложения и инициативы, как правило, исходили1 из практики функционирования действовавших в них экономических систем. Социалистические страны стремились предлагать такие формы, экономических связей с западными странами, которые- учитывали бы наличие в них государственной монополии на внешнюю торговлю и отсутствие частных предпринимательских структур. Западные государства-участники СБСЕ предлагали развивать формы сотрудничества, которые являлись, рутинной повседневной практикой в условиях рыночной экономики, но были чужды административно-командным методам управления.
Особенности создания ОБСЕ как международного института многосторонней дипломатии
Следует подчеркнуть, что в соответствии с данным решением создаваемый в рамках СБСЕ орган изначально был призван выполнять вспомогательные функции для других международных экономических организаций, в членский состав которых могли не входить многие государства-участники СБСЕ. Фактически, это позволяло» через механизмы СБСЕ распространить влияние этих организаций на те страны, которые находились вне сферы их ответственности.
Для усиления функций и улучшения методов работы Центра по предотвращению конфликтов (ЦПК) Совет СБСЕ рекомендовал использовать его Консультативный комитет в качестве форума в области безопасности. На этом форуме предполагалось регулярно проводить всесторонние консультации по проблемам безопасности, имеющим военно-политические последствия. В его рамках планировалось также проводить консультации и осуществлять сотрудничество в области предотвращения конфликтов и в деле реализации решений по урегулированию кризисных ситуаций, принятых Советом или КСДЛ.
Консультативному комитету ЦПК были предоставлены полномочия учреждать и осуществлять миссии по выяснению» фактов и наблюдению, по разработке общих руководящих принципов выполнения стоящих перед ним оперативных, задач, по проверке выполнения соглашений в области разоружения и ограничения вооружений, по учреждению вспомогательных рабочих органов, специальных групп открытого состава для решения конкретных задач.
Одним из направлений деятельности ЦПК становилось раннее предупреждение, предотвращение конфликтов и регулирование кризисов, включая миссии по установлению фактов, миссии докладчиков и деятельность СБСЕ по поддержанию мира, мирному урегулированию споров.
В. области раннего предупреждения и превентивных действий особая роль возлагалась на КСДЛ, привлекать внимание которого к тем или иным ситуациям через действующего Председателя могло любое государство, причастное к спору, группа из одиннадцати государств, непосредственно непричастных к данному спору, Верховный комиссар по делам национальных меньшинств, а также Консультативный комитет ЦПК. В частности, государства-участники решили укрепить структуру своих политических консультаций и чаще проводить их с целью раннего предупреждения и урегулирования споров.
При попытках регулирования кризисов политическими средствами КСДЛ был уполномочен запрашивать независимое мнение и консультации у экспертов, институтов и международных организаций и нести общую ответственность СБСЕ за преодоление кризиса. Он получал полномочия принимать решения направлять миссии докладчиков или миссии по установлению фактов, задействовать или активизировать механизмы добрых услуг, посредничества или примирения. КСДЛ получил возможность давать соответствующие поручения действующему Председателю (в том числе в составе Тройки), специальной целевой группе государств-участников, Консультативному комитету ЦПК или другим институтам СБСЕ
При этом подчеркивалось, что эта деятельность должна осуществляться с должным учетом функций ОН, в соответствии с целями и принципами Устава ООН, в рамках его1 Главы VIII: На Действующего Председателя возлагалась обязанность направлять исчерпывающую информацию в Совет Безопасности ООН1 о всех мероприятиях СБСЕ по поддержанию мира. Проведение операций СБСЕ по поддержанию мира не предусматривало принудительных действий и предполагало согласие непосредственно заинтересованных сторон
Государства-участники встречи заявили» о возможности проведения СБСЕ операций по поддержанию? мира . В» «Хельсинкских решениях» весьма подробное изложение нашла деятельность СБСЕ по поддержанию мира в случае возникновения конфликтов внутри государств-участников или между ними. Было зафиксировано согласие, что в операциях СБСЕ по поддержанию мира может быть задействован! гражданский и/или военный персонал для использования в разнообразных формах, включая, миссии наблюдателей или миссии по контролю, а также развертывание более крупных сил. Деятельность по поддержанию мира могла быть использована для наблюдения, за прекращением огня, оказания помощи в поддержании прекращения- огня, для наблюдения за выводом войск, оказания поддержки в сохранении законности и порядка, для оказания гуманитарной и медицинской" помощи и помощи беженцам.
Было определено, что просьбы о начале осуществления СБСЕ операций по поддержанию мира могут направляться одним или несколькими государствами - участниками в адрес КСДЛ через действующего Председателя. КСДЛ может просить Консультативный комитет ЦПК рассмотреть вопрос о том, какие мероприятия по поддержанию; мира могут быть наиболее подходящими в конкретной ситуации и в дальнейшем? осуществлять, общий политический? контроль п руководство операцией по поддержанию .мира.
Решение о начале проведения операции по поддержанию? мира, должны приниматься наг основе: консенсуса! Советом- или КСДЛ; действующим?. в качестве его агента; Прежде чем будет принято решениеонаправлениимиссии, должны быть выполнены следующие условия: - установлено эффективное и долговременное прекращение огня; - с заинтересованными сторонами согласованы необходимые меморандумы о? договоренности; - предоставлены, гарантии постоянной безопасности задействованного личного состава. ;
Решение КСДЛ; об организации, операции: по поддержанию мира должно- включать, утверждение четко определенного мандата, который должен предусматривать практические условия; а также потребности в личном составе: и других ресурсах. Разработка мандата для последующего его утверждения-; КСДЛ возложена на Консультативный комитет ЦГЖ. Участие в операциях; СБСЕ по поддержанию мира могут, принимать все: государства-участники причем- личный состав предоставляется- отдельными государствами- участниками;
Порядок подчиненности при проведении операций СБСЕ по поддержанию мира: определен «Хельсинкскими; решениями» следующим образом:,. Общее оперативное руководство операцией по поручению Совета/КСДЛ осуществляет действующий Председатель, помощь которому должна оказывать специальная; группа; созданная в ЦПК Действующий Председатель, возглавляя, специальную группу, остается подотчетен ей - и от ее имени получает доклады руководителя миссии. Специальная группа, как правило, должна включать предшествующего и последующего Председателей; представителей государств- участников, выделивших. личный состав. для данной миссии, а также других государств-участников, которые вносят иной существенный практический вклад в проведение операции. Она обеспечивает общую оперативную , поддержку миссии, наблюдает за ходом ее осуществления и является круглосуточным контактным центром для ее руководителя:
Руководителя миссии по представлению действующего: Председателя утверждает КСДЛ. Он подчиняется действующему Председателю,-/ консультируется со- специальной группой и руководствуется- ее решениями. Расходы, на деятельность СБСЕ по поддержанию мира должны покрываться, всеми государствами-участниками СБСЕ .
Было также: установлено, что СБСЕ может пользоваться ресурсами- опытом и специальными знаниями существующих региональных и трансатлантических организаций (ЕС, НАТО,. ЗЕС) и обращаться к ним с просьбой о предоставлении-их ресурсов в целях оказания СБСЕ поддержки в осуществлении деятельности, по поддержанию мира. СБСЕ, говорилось в документе, «может просить, другие институты и механизмы, в; том числе механизм» Содружества независимых государств - (СНЕ) по поддержанию мира, оказывать поддержку деятельности по;поддержанию мира: в регионе СБСЕ»:
