Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Современное состояние, правовые основы и методологическая база государственно-правового регулирования регионального развития в РФ 14
1.1. Социально - экономическое развитие российских регионов на пороге 21 в 14
1.2. Региональная политика федерального центра и роль федеральной компоненты в социально-экономическом развитии российских регионов .33
1.3. Методическая база сопоставления и сравнительной оценки уровня социально-экономического развития регионов 46
1.4. Направления развития и совершенствования нормативно-методической базы сравнительной оценки социально-экономического развития российских регионов 61
1.5. Выводы по первой главе 70
Глава 2. Сравнительная оценка и ранжирование российских регионов по уровню социально-экономической безопасности 75
2.1. Социально-экономическая безопасность региона: концепция и методология количественной оценки 75
2.2. Сферы социально-экономической безопасности региона и их бальная оценка 96
2.3. Типологизация регионов Российской Федерации по уровню социально-экономической безопасности 109
2.4. Выводы по второй главе 121
Глава 3. Методы и модели отбора и финансирования проектов социально-экономического развития регионов 126
3.1. Социальный инвестиционный проект региона: содержание и методы оценки эффективности 126
3.2. Практика отбора и финансирования проектов социально-экономического развития регионов 131
3.3. Методы и модели оптимизации бюджетного финансирования региональных инвестиционных стратегий 138
3.4. Проблематика определения единого норматива эффективности централизованного бюджетного финансирования инвестиционных программ социально-экономического развития регионов 149
3.5. Выводы по третьей главе 167
Список литературы 172
Приложения
- Региональная политика федерального центра и роль федеральной компоненты в социально-экономическом развитии российских регионов
- Направления развития и совершенствования нормативно-методической базы сравнительной оценки социально-экономического развития российских регионов
- Сферы социально-экономической безопасности региона и их бальная оценка
- Практика отбора и финансирования проектов социально-экономического развития регионов
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Сложившаяся за период реформирования российской экономики практика управления региональным развитием, а также публикации по этой проблематике позволяют сделать вывод, что теория оценки уровня социально-экономического развития и безопасности регионов, а также эффективного управления социально-экономической сферой региона находится в стадии становления. Более того, упор в исследованиях по тематике экономической безопасности делается в основном на общенациональных аспектах, что объясняется сложившейся за многие десятилетия трактовкой термина «безопасность». В большинстве исследований экономическая безопасность выступает материальной основой национальной безопасности и гарантией независимости государства в основных сферах обеспечения его жизнедеятельности.
С другой стороны, традиционные подходы к определению и анализу социально-экономической безопасности регионов концентрируются на выделении регионального аспекта в обеспечении экономических интересов федерального центра. В связи с этим территория региона выступает как замкнутая социально-экономическая система, в рамках которой протекают конкретные социально-экономические, экологические, демографические и др. процессы, влияющие на состояние экономической безопасности федеративного государства.
Такой подход к оценке влияния социально-экономической безопасности регионов на общий уровень экономической безопасности государства обусловил формирование и развитие, в качестве научно-методического аппарата количественной оценки и управления безопасностью социально-экономических систем, двух альтернативных методов: метод сопоставления фактических показателей, характеризующих социально-экономическое положение регионов с некоторыми критическими значениями, называемыми
пороговыми, и метод ранжирования или типологизации, призванный организовать разбиение регионов на однородные группы по уровню некоторой интегральной оценки, характеризующей социально-экономическое развитие регионов в конкретных анализируемых сферах: экономический потенциал, инновационный и инвестиционный потенциалы, социальная инфраструктура, экология и пр.
Критический анализ существующего инструментария количественной оценки и управления социально-экономическим развитием регионов позволил выявить существенные недостатки как первого, так и второго методов, в числе которых следует отметить следующие:
- значительный субъективизм в отборе показателей;
недостаточная методологическая обоснованность методов формирования интегральной оценки уровня социально-экономической безопасности региона;
отсутствие обоснованного метода ранжирования (кластеризации) регионов на однородные классы по уровню социально-экономической безопасности;
недостаточная проработанность методов количественной оценки социальных эффектов от реализации инвестиционных проектов развития социальной сферы;
отсутствие научно-обоснованных методов отбора и бюджетного финансирования инвестиционных социальных проектов.
Перечисленное негативным образом влияет на качество прогнозирования социально-экономической ситуации в российских регионах и выявления социально-экономической дифференциации регионального развития, приводит к ошибкам в определении приоритетов региональной политики федерального центра, низкой эффективности расходования централизованных инвестиционных средств.
Указанное и определяет актуальность диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы
Тематика повышения эффективности использования федеральной компоненты в программах социально-экономического развития регионов и сокращения межрегиональных различий в период широкомасштабной перестройки российской экономики и перевода ее на рыночную модель функционирования поднималась в работах ведущих отечественных ученых-экономистов и практиков, освещающих проблемы регионального развития. В этом ряду следует отметить: Л. Н. Абалкина, Ю. П. Алексеева, М. К. Бандмана, Б. И. Богданова, С. Ю. Глазьева, В. И. Гришина, А. Н. Илларионова, О. В. Кузнецову, Т. И. Лебедеву, Д. С. Львова, А. О. Полынева, О. С. Пчелинцева и некоторых других.
Однако в работах перечисленных авторов отсутствует содержательная критика и анализ возможных подходов к построению непротиворечивой и минимально полной нормативной базы показателей регионального развития, которая позволила бы осуществить достоверную типологизацию российских регионов по уровню социально-экономического развития, а в более широком плане и по уровню социально-экономической безопасности. Необходимо отметить, что последняя категория, как было указано выше, совсем недавно вошла в оборот экономической науки и на сегодняшний момент не конкретизирована для объектов регионального уровня.
Однако потребность в построении достоверной системы показателей вполне очевидна, что следует из необходимости организации адресного финансирования регионов и региональных инвестиционных программ, что, в свою очередь, предусматривает наличие инструментальных средств сравнительной оценки уровня социально-экономического развития регионов.
В этом контексте важной и малоизученной является проблематика количественной оценки социальных эффектов и возможности применения метода «затраты - эффект» для управления социальными инвестиционными проектами.
Известный перечень литературных источников на эту тему крайне ограничен. Здесь следует отметить работы коллективов авторов и научных школ В. Н. Лившица, А. В. Водянова и А. Н. Пилясова.
Однако в работах отмеченных авторов указывается, что предлагаемые ими подходы и методы требуют уточнения при рассмотрении каждого конкретного инвестиционного проекта социальной сферы и, таким образом, не могут претендовать на универсальность.
Тем не менее, при рассмотрении инвестиционных программ регионов, претендующих на федеральную финансовую поддержку, крайне необходимо иметь инструментальные средства сравнительной оценки, отбора и управления социальными инвестиционными проектами, включенными в эти программы. Эти средства должны включать совокупность методов и моделей, позволяющих на основе бизнес-планов проектов и данных, характеризующих социально-экономическое положение конкретного региона, принимать обоснованные решения по формированию перечня и определению необходимого бюджетного финансирования инвестиционных проектов регионального развития.
Необходимость совершенствования теоретико-методологических
подходов и инструментальных средств сравнительной оценки социально-
экономического развития российских регионов и управления
инвестиционными проектами социально-экономической сферы
предопределили цель и задачи диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является разработка экономико-математических методов и математических моделей количественной оценки и типологизации регионов Российской Федерации по уровню социально-экономической безопасности, а также разработка теоретического подхода и инструментальных средств формирования перечня и определения требуемого
объема федерального финансирования региональных социальных инвестиционных проектов.
Для реализации поставленной цели были сформулированы и решены следующие задачи:
- проведен анализ возможных подходов и определена методологическая
основа для выявления и конкретизации групп и отдельных показателей,
характеризующих сферы и уровни социально-экономического развития
регионов;
- определен потенциал практического использования традиционных
методов количественной оценки социально-экономического развития региона
и определены направления совершенствования известных методик на базе
использования новых групп показателей и привлечения интегральных
индексов количественной оценки уровня социально-экономического развития
региона;
определен набор инструментальных средств и условия корректного ранжирования регионов РФ по уровню социально-экономического развития;
на основании официальной статистики Госкомстата за 2004-2006 гг. проведено ранжирование российских регионов по уровню социально-экономического развития и построена иерархия кластеров от высокого до низкого значений количественной оценки уровня социально—экономического развития;
— проведен сравнительный анализ кластеров, сформированных по
традиционной и предлагаемой автором методикам, сделаны выводы о
преимуществах и недостатках использования при кластеризации
традиционных и новых критериев, построенных на основе интегральных
показателей;
- проведен анализ известных подходов к определению понятия
«Социально-экономическая безопасность региона» и разработан
теоретический подход и метод количественной оценки потенциала социально-экономической безопасности регионального развития;
- разработан теоретический подход и численный метод кластеризации
регионов РФ по уровню бальной оценки потенциала социально-
экономической безопасности, и на этой основе проведена кластеризация
регионов;
— разработан теоретический подход, экономико-математические методы
и математические модели формирования перечня и определения требуемых
объемов централизованного бюджетного финансирования инвестиционных
проектов социально-экономического развития регионов, основанные на
бальной оценке социальных эффектов от реализации инвестиционных
проектов социально-экономической направленности.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования является социально-экономическое положение региона, характеризуемое количественной оценкой, определяемой за анализируемый период на основании данных официальной статистики.
Предметом исследования являются методы, математические модели и инструментальные средства типологизации регионов по уровню социально-экономической безопасности, а также отбора и управления региональными инвестиционными проектами, претендующими на государственную инвестиционную поддержку.
Методологические и теоретические основы работы
Общей методологической основой работы являются положения экономической теории в области управления региональными и территориальными образованиями. Теоретической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных ученых по моделированию и управлению региональным развитием, количественной оценке социальных эффектов и
моделированию инвестиционных проектов социально-экономической направленности.
При разработке представленных в диссертации экономико-математических моделей использовался аппарат многомерного статистического анализа, методов исследования операций, математического моделирования и дискретной оптимизации.
В работе использовались законодательные акты, постановления правительства РФ, инструктивные материалы министерств и ведомств, данные Государственного комитета Российской Федерации по статистике, методические рекомендации российских и международных организаций, ресурсы компьютерной сети Интернет.
Научная новизна исследования
Научная новизна диссертационной работы состоит в совершенствовании и разработке подходов, экономике»—математических методов и математических моделей сравнительной оценки и управления уровнем социально-экономического развития российских регионов в целях сокращения межрегиональной дифференциации и роста потенциала социально-экономической безопасности регионального развития.
В работе получены следующие новые научные результаты:
— предложен и обоснован новый интегральный показатель
количественной оценки уровня социально-экономического развития региона
(СИСЭРР) в статистически оцениваемых сферах его жизнедеятельности,
который, с одной стороны, позволяет корректно осуществить процедуру
типологизации российских регионов по уровню социально-экономического
развития, и, с другой стороны, корректно оценивает потенциал социально-
экономической безопасности региона;
— для целей повышения эффективности использования федеральной
компоненты в социально-экономическом развитии российских регионов
предложена и обоснована возможность и целесообразность типологизации регионов по четырем основным группам, характеризуемым количественной оценкой интегрального показателя СИСЭРР, что позволяет сформировать актуальный для рассматриваемого периода перечень регионов и социальных программ, претендующих на выделение централизованных инвестиционных ресурсов;
разработан вариант метода кластерного анализа, позволяющий осуществить ранжирование регионов в соответствии с рассматриваемым в работе критерием по четырем основным группам. В развитие данного метода предложена динамическая кластеризация за анализируемый период, учитывающая возможность поэтапной трансформации кластеров с сохранением межкластерных расстояний;
определено содержание инвестиционной стратегии региона и разработан метод ее бальной оценки, основанный на оценке влияния реализации проектов, включенных в стратегию, на основные сферы, характеризующие уровень социально-экономической безопасности региона;
— построена математическая модель формирования схемы
государственного финансирования региональных инвестиционных стратегий.
Особенностью этих моделей является использование критериев на максимум
совокупного интегрального эффекта от реализации отобранных для включения
в государственную инвестиционную программу региональных проектов (в
первой группе моделей) и на минимум расхода централизованных финансовых
ресурсов (во второй группе моделей);
— для реализации моделей оптимизации бюджетного финансирования
региональных инвестиционных стратегий разработан оригинальный
численный метод решения двухуровневых оптимизационных целочисленных
задач, основанный на решении соответствующей непрерывной задачи и
коррекции ее решения с помощью дискретных двойственных оценок;
— разработан теоретический подход и метод определения и управления единым нормативом эффективности средств, привлекаемых из федерального бюджета в инвестиционную сферу регионов, что, в свою очередь, позволяет сформировать норматив ставки социального дисконта отдельно для каждой из выделенных в работе четырех основных групп российских регионов.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Представленные в диссертации теоретические разработки и положения вносят определенный вклад в развитие теории и практики государственного регулирования и управления социально-экономическим развитием регионов и отдельных территорий в условиях осуществления реструктуризации органов государственной исполнительной власти, перераспределения полномочий и повышения роли в реализации социально-экономических программ исполнительной власти регионального и территориального уровней.
Разработанный в диссертации аппарат кластерного анализа
предназначен для ранжирования российских регионов по уровню социально-
экономической безопасности и может быть применен в процедурах
формирования групп регионов, отличающихся одинаковым уровнем
интегрального ~ показателя потенциала социально—экономической
безопасности, что позволяет применить этот метод на предварительном этапе реализации Федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002— 2010 гг. и до 2015 г.)».
Представленные в работе теоретический подход и процедура бальной оценки региональных социальных инвестиционных проектов позволяет для отбора и оценки последних использовать широко распространенные в мировой практике методы инвестиционного анализа и, в частности, метод СВА (затраты - эффект).
Апробация результатов исследования
Результаты диссертационной работы обсуждались на научных семинарах кафедры «Математические методы в экономике» РЭА им. Г. В. Плеханова, XVIII Международных Плехановских чтениях (2005 г.), на научном семинаре Государственного научно-исследовательского учреждения «Совет по изучению производительных сил» при Министерстве экономического развития и торговли РФ и Российской академии наук (2007 г.).
Разработанный автором метод кластеризации российских регионов по уровню социально-экономической безопасности предложен для использования на этапах первоначального отбора регионов для включения в Федеральную целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)»
Публикации
По теме диссертационного исследования опубликовано 6 работ общим объемом 4,1 п. л., из них 5 статей в периодических изданиях, 1 тезис доклада. Из указанных 3 работы опубликованы в изданиях, входящих в перечень ВАКа.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав (первая глава «Современное состояние, правовые основы и методологическая база государственно-правового регулирования регионального развития в РФ», вторая глава «Сравнительная оценка и ранжирование российских регионов по уровню социально-экономической безопасности», третья глава «Методы и модели отбора и финансирования проектов социально—экономического развития регионов»), библиографического списка и шести приложений.
Выводы и предложения приведены в окончании каждой главы.
Работа содержит 187 страниц основного текста, 59 таблиц, 10 рисунков. Список литературы включает 176 наименований.
Региональная политика федерального центра и роль федеральной компоненты в социально-экономическом развитии российских регионов
Региональное развитие в Российской Федерации осуществлялось в различных историко-политических условиях: в условиях директивной плановой экономики, в условиях военного времени, в условиях преобладания либо отраслевого, либо территориального принципов управления, а в последний период - в условиях перехода национальной экономики на рыночную модель развития. Известной спецификой социально-экономического пространства России является существенное различие природно-климатических условий территорий, обуславливающее неравномерность распределения производственных ресурсов, различную насыщенность регионов транспортной и энергетической инфраструктурами, существенные различия в численности, а, соответственно, и плотности населения.
В рамках решения проблемы сглаживания межрегиональных экономических и социальных различий в эпоху планово-директивной экономики осуществлялось централизованное финансирование экономики и социальной сферы регионов, выделялись дотации и субвенции, применялись разнообразные социальные компенсаторы10, плановые цены и пр. [20, 45, 55].
Следует подчеркнуть, что научные разработки и внедрение управленческих инноваций осуществлялись спонтанно, чаще (например, в 70-е гг. 20-го столетия) в форсированном режиме и, как правило, в экстремальных условиях. Это явилось одной из причин того, что к концу XX века экономика регионов оказалась в системном кризисе, обусловившим необходимость изменения экономического базиса.
Опыт плановой экономики союзного государства и 15-ти летний опыт ее реформирования на путях рыночной трансформации убедительно продемонстрировали необходимость разработки и практической реализации программно-целевых механизмов формирования, отбора и финансирования программ социально-экономического развития (ПСЭР) регионов и отдельных территорий [69].
Существенной особенностью переходного этапа экономического развития РФ является необходимость законодательного оформления перечня вариантов инвестирования ПСЭР за счет средств федерального бюджета. В настоящее время государственная целевая инвестиционная поддержка региональных программ11 осуществляется в следующих формах: — предоставление бюджетных средств на возвратной основе; — предоставление государственных гарантий; — субсидирование процентных ставок; — предоставление бюджетных средств в обмен на акции финансируемого инвестиционного проекта (ИП); — инвестиции на безвозвратной основе в целевые программы регионального развития.
Порядок финансирования прошедших предварительную экспертизу ИП определяется правительством или органами исполнительной власти соответствующего уровня. Экспертиза предполагает проверку соблюдения прав физических и юридических лиц, интересов государства, соответствия требованиям стандартов и норм, оценку общественной и коммерческой эффективности капиталовложений, экологическую экспертизу " и пр. [142, 60, 143,74,156,76,59].
На сегодняшний день из федерального бюджета финансируются следующие направления и отдельные проекты. 1. Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАЙЛ). ФАЙЛ является важнейшей программой государственных капитальных затрат и, в свою очередь, включает: — программную часть - инвестиции, осуществляемые в рамках целевых федеральных программ, в том числе программ регионального развития (основная часть инвестиций предназначена для финансирования строительных работ, имеющих федеральное значение); — непрограммную часть - отдельные ИП, осуществляемые в соответствии с решениями и постановлениями Президента и Правительства (связаны, в первую очередь, со строительством и реконструкцией региональных объектов социально-экономической и культурной сфер). 2. Проекты строительства и реконструкции автомобильных дорог (ранее эти инвестиции осуществлялись Федеральным дорожным фондом), включающие: — субвенции на капитальные инвестиции, направляемые в территориальные дорожные фонды; — капитальные вложения в ремонт федеральных дорог; — расходы на приобретение дорожного оборудования и техники. 3. Инвестиции в целевые бюджетные фонды, предназначенные для закупки оборудования и финансирования строительства по программам соответствующих фондов. 4. Прочие инвестиции, направляемые, в основном, на капитальный ремонт объектов непроизводственного назначения и осуществляемые по линии соответствующих федеральных ведомств. 5. Фонд регионального развития (ФРР) , за счет которого (наряду с ФАЙЛ) финансируются ИП развития социальной инфраструктуры на региональном уровне.
Из перечисленных направлений федеральной поддержки инвестиционных программ регионов особое значение отводится ФРР как перспективному инструменту взаимосвязи государственных и региональных планов социально-экономического развития. В соответствии с первоначальной концепцией, ФРР должен был объединить разрозненные по различным программам и ведомственным каналам федеральные инвестиционные ресурсы и обеспечить избирательную адресную инвестиционную поддержку регионов14. Перед фондом ставились следующие задачи: упорядочить систему распределения федеральной инвестиционной поддержки регионам на основе вновь создаваемой системы инвестиционных субвенций (по аналогии с трансфертной системой текущей поддержки региональных бюджетов); повысить значение бюджетов всех уровней в финансировании региональных ИП; создать механизмы ответственности и действенного контроля органов региональной власти на этапах осуществления проектов (от формирования сметной документации и выделения финансовых ресурсов до отчетности по исполнению и контрольно-аудиторской деятельности).
Направления развития и совершенствования нормативно-методической базы сравнительной оценки социально-экономического развития российских регионов
Определить уровень реальных доходов населения на основе лишь показателей «соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума» и «доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума» не представляется возможным ввиду получившей в последнее время широкое распространение практики массового уклонения предпринимателей от уплаты налогов, а также «серых зарплат». Нами предлагается включить дополнительно показатель «Наличие собственных легковых автомобилей на 1 тыс. чел.». Известно [49], что данный показатель может быть применим для сравнительной оценки теневых доходов и позволяет сопоставлять уровни доходов и потребления. Отметим также, что этот показатель может быть корректно рассчитан на основе данных Федеральной службы государственной статистики [99, 100].
Социально-бытовая инфраструктура представлена в официальной методике показателем «суммарный оборот розничной торговли, общественного питания и платных услуг в расчете на душу населения». Однако, в такой интерпретации показатель оценивает только одну из составляющих указанной сферы, а именно сферу услуг. По нашему мнению, необходимо добавить показатель, оценивающий качество бытовых условий жизни населения. В качестве такого показателя предлагается «площадь жилищ, приходящаяся в среднем на одного жителя (кв. м.)». Этот показатель таюке может быть рассчитан на основе данных Федеральной службы государственной статистики.
Для группы показателей «Безопасность» предлагается использовать показатель «число зарегистрированных преступлений на 100 тыс. чел. населения». Данный показатель позволяет оценить криминогенную ситуацию в регионе. Показатель также может быть рассчитан на основе данных Федеральной службы государственной статистики [99].
Таким образом, расчет вновь вводимого в рассмотрение интегрального показателя «Сводный индекс социально-экономического развития региона» (СИСЭРР) может быть осуществлен на основе показателей следующей группы: 1. Производственный блок: 1.1. ВРП (с учётом уровня покупательной способности) на душу населения (тыс. руб.); 1.2. объём внешнеторгового оборота на душу населения (тыс. долл. США); 1.3. финансовая обеспеченность региона (с учётом уровня покупательной способности) на душу населения (тыс. руб.); 1.4. общий объём розничного товарооборота и платных услуг (с учётом уровня покупательной способности) на душу населения (тыс. руб.). 2. Ресурсно-инфраструктурный блок: 2.1. объём инвестиций в основной капитал на душу населения (тыс. руб.); 2.2. доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых в экономике (% к общей численности занятых в экономике); 2.3. основные фонды отраслей экономики (по полной балансовой стоимости, с учётом степени удорожания капитальных затрат) на душу населения (тыс. руб.); 2.4. коэффициент плотности автомобильных дорог (коэффициент Энгеля). 3. Социальный блок: 3.1. уровень регистрируемой безработицы (% к экономически активному населению); 3.2. соотношение среднедушевых доходов и среднедушевого прожиточного минимума; 3.3. доля населения с доходами ниже прожиточного минимума (%); 3.4. обеспеченность местами детей, находящихся в дошкольных учреждениях (мест на 1 тыс. детей дошкольного возраста); 3.5. выпуск специалистов высшими и государственными средними учебными заведениями (спец. на 10 тыс. населения); 3.6. обеспеченность населения врачами и средним мед. персоналом (на 10 тыс. населения); 3.7. обеспеченность населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями (число посещений за смену на 10 тыс. чел.); 3.8. наличие собственных легковых автомобилей (на 1 тыс. чел.); 3.9. число зарегистрированных преступлений (на 100 тыс. чел.); 3.10. площадь жилищ, приходящаяся в среднем на одного жителя (кв. м.).
На первом шаге по каждому из базовых оценочных индикаторов определяется ранг каждого региона, а также ранг среднероссийского значения, начиная с лучшего значения (первое место), и заканчивая худшим значением (последнее место).
В том случае, если по какому-либо показателю имеют место совпадения по двум или нескольким регионам, то производится операция локального ранжирования данных регионов в соответствии со значениями ключевого показателя — объема валового регионального продукта с учетом уровня покупательной способности на душу населения.
На третьем шаге для показателей социального блока «Обеспеченность местами детей, находящихся в дошкольных учреждениях (мест на 1 тыс. детей дошкольного возраста)», «Выпуск специалистов высшими и государственными средними учебными заведениями (спец. на 10 тыс. чел.)», «Обеспеченность населения врачами и средним мед. персоналом (на 10 тыс. чел.)», «Обеспеченность населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями (число посещений за смену на 10 тыс. чел.)» рассчитанные выше ранги суммируются и определяются ранги по сводному показателю уровня развития
Сферы социально-экономической безопасности региона и их бальная оценка
Автором предлагается использовать дифференциацию сфер социально-экономической безопасности региона, представленную в работах исследователей Уральского отделения РАН, возглавляемых А. И. Татаркиным [116] и модифицированную О.В. Латутой [47]. Изначально были выделены три сферы: — уровень жизни населения региона (сфера социальной безопасности); — способность региональной экономики к устойчивому развитию (сфера экономической безопасности); — способность сохранения и поддержания баланса между человеком и природой в регионе (сфера экологической безопасности).
Приведенная дифференциация сфер социально-экономической безопасности региона отличается чрезвычайно высоким уровнем группирования и смыслового обобщения факторов, характеризующих исследуемую категорию и включает все основные направления, выделяемые различными исследователями.
Единственным целесообразным, на взгляд О.В. Латуты [74], изменением набора показателей, разработанного исследователями Уральского отделения РАН, является выделение в отдельный показатель научно-технического потенциала региона, в связи с современными тенденциями перехода экономики к инновационному типу развития и повышения значимости данного фактора для цели общего развития региона.
Также нами была осуществлена коррекция системы факторов с целью обеспечения единства методологии. В результате предлагается проводить анализ состояния социально-экономической безопасности региона по четырем основным сферам: — научно-техническая сфера; — сфера социальной безопасности; — сфера экономической безопасности; — сфера экологической безопасности. Перечисленным сферам соответствуют обобщенные индикаторы (макрофакторы): — поддержание и развитие научно-технического потенциала региона; — обеспечение приемлемого уровня существования в регионе; — способность экономики региона к устойчивому росту; — способность сохранения баланса между природой и человеком в регионе.
Исключение криминализации из сфер хозяйственной и финансовой деятельности региона (Ккрим): уровень преступности (кпрес) определяется как
Если население прибывает на данную территорию, то AM 0. Если население убывает с данной территории, то AM 0. количество зарегистрированных преступлений на 100 тыс. чел. населения в анализируемом периоде.
Приведенный набор показателей удовлетворяет следующим требованиям: — показатели измеримы; — система показателей является полной, охватывая все основные сферы социально-экономической безопасности; — показатели имеют однозначное толкование; — система показателей не избыточна: отсутствует дублированный учет одних и тех же аспектов возможных исходов; — набор показателей является минимально полным.
Практика отбора и финансирования проектов социально-экономического развития регионов
Процесс активной разработки и утверждения федеральных региональных программ начался в 1995 г. с принятием федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (№ 115-ФЗ) [145], достигнув пика в 1998 г. В этот период число отдельных региональных программ превысило несколько десятков. Большая часть федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов принималась для отдельных субъектов Федерации, но были и программы для отдельных городов или даже частей городов (например, программа по историческому центру Санкт-Петербурга [163]) и межрегиональные программы («Сибирь»[162], «Дальний Восток и Забайкалье» [164]).
Отметим, что каких-либо четких критериев отбора регионов, социально-экономические проблемы которых должны решаться программными методами с участием федерального бюджета, на тот период не существовало. В связи с этим многие ученые-регионалыцики42 отмечали, что текущие трансферты, распределяемые по линии федерального фонда финансовой поддержки регионов, не могут быть эффективным инструментом сокращения различий на стадии экономического роста: требуется консолидация инвестиционных трансфертов, предоставляемых регионам по каналам десятков отраслевых и функциональных программ, в рамках одного фонда и одной программы.
Переход к интегральной программе, а именно к Федеральной Целевой Программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 г. г. и до 2015 г.)» [165], в которую вошли проекты ранее принятых ФЦП регионального развития, был необходимым шагом для упорядочения обязательств федерального бюджета по проектам, включенным в региональные программы, и приведения этих обязательств в соответствие с реальными возможностями федерального бюджета, а также преследовал цель повысить управляемость процесса распределения инвестиционных средств между отдельными регионами.
Участниками программы «Сокращение различий...» являются десятки российских регионов и в связи с этим неизбежно возникает ситуация гласного (формального) или неформального конкурса проектов регионов, претендующих на ограниченные бюджетные ресурсы, выделенные в целом на программу. Для обеспечения максимальной открытости и прозрачности конкурсных процедур в тексте программы указано, что ее объекты отбираются на федеральном уровне по результатам ежегодного конкурса проектов, представляемых органами государственной власти субъектов РФ.
Однако до настоящего времени официально утвержденных процедур отбора СИПов в рамках указанной программы не разработано. В ситуации, когда отдельный регион имел собственную федеральную целевую программу, на федеральном уровне потребности в конкурсных процедурах не возникало: решения по вопросам, какие СИПы включать в программу, принимались на региональном уровне, а федеральный центр проверял соответствие проектной документации официальным требованиям (не завышена ли доля федерального софинансирования по каждому отдельному проекту и в целом по программе), соотнося ее с лимитами федерального бюджета (инвестиционные трансферты), предусмотренными для данного региона.
В процессе разработки единой программы «Сокращение различий...» актуальной стала задача перевести неявный конкурс за финансирование из централизованных бюджетных средств, который ранее существовал в форме неформальных договоренностей субъектов с федеральными органами исполнительной власти, в открытый, единообразно управляемый конкурс отдельных проектов программы «Сокращение различий...». Идея была понятной, но ее практическая реализация оказалась проблематичной в силу того, что каждая из сторон-участниц процесса формирования и отбора проектов имела свое видение обозначенной проблемы и преследовала собственные интересы.
Минфин РФ настаивал на том, чтобы была разработана методика распределения федеральных средств не для отдельной программы «Сокращение различий...», а для всего фонда регионального развития. Минэкономразвития РФ настаивал на том, чтобы сохранить ту же степень контроля за распределением средств, которую оно имело ранее при наличии десятков региональных программ. Интересы регионов заключались в том, чтобы не потерять те объемы финансирования, которые были обеспечены им по линии федеральной целевой программы регионального развития, т.е. по сути переутвердить эти объемы уже в новой сводной программе. Таким образом, интересы разных участников процесса распределения федеральных инвестиционных бюджетных ресурсов были противоречивыми.
Предполагаемая методика должна была не только учесть, но и согласовать и сбалансировать интересы разных участников рассматриваемого процесса. В связи с этим насущной стала проблема разработки методологической базы объективного отбора предлагаемых регионами к реализации СИПов.
Успешными в этом направлении следует признать предложения Совета по изучению производительных сил (СОПС) Минэкономразвития России и РАН. В 2002 году СОПС разработал методику отбора регионов и проектов Программы [58]. Основная идея методики заключалась в том, чтобы внедрить конкурсные процедуры в процесс ежегодного распределения средств на проекты социальной и инженерной инфраструктуры в рамках Федеральной целевой программы «Сокращение различий...».
Решение многоцелевой задачи конкурсного отбора регионов и отдельных проектов предлагалось решать в два этапа. На первом - отбор регионов на основе официальной методики Минэкономразвития России. На втором — конкурсная процедура отбора СИПов на основе собственной методики СОПСа, описание которой представлено в приложении 5. Предварительная апробация Методики СОПСа выявила [79, 80, 175]: — позитивное восприятие идеи конкурса проектов всеми участниками; — позитивное восприятие необходимости отдельного подхода при определении квот федерального софинансирования для высокодотационных регионов; — неоднозначную оценку идеи двухэтапного конкурса, когда в ходе второго тура дополнительное преимущество получают участники, готовые и способные в большей степени отказываться от федерального софинансирования проектов; — претензии регионов к набору исходных показателей, которые заложены в методику отбора регионов. СОПС полагает их заданными ввиду официального утверждения Минэкономразвития РФ. Однако участники процесса распределения бюджетных средств отмечают несовершенство официальной методики и, в частности, нерепрезентативность используемых вней индикаторов; - трудоемкость методики СОПС, большую нагрузку на экспертов при проставлении бальных оценок, временные затраты на подготовку документации и рассылку ее в регионы; - критику использования показателей, характеризующих социальную эффективность проектов. Методы оценки коммерческой эффективности проектов достаточно разработаны, а социальные инвестиционные проекты не имеют, как уже отмечено нами выше, адекватного инструментария оценки. Это создает трудности при сравнении разнородных социальных проектов.
Несмотря на критику, методика, разработанная СОПСом, оказалась приемлемым компромиссом для всех участников процесса распределения федеральных инвестиционных средств. Основные направления ее критики со стороны регионов относятся не собственно к процедуре отбора регионов и организации конкурса СИПов, которая создает у депрессивных субъектов РФ стимулы к ответственной работе именно на этапе подготовки заявок для участия в конкурсе и принятии на себя адекватных финансовых обязательств по софинансированию, но в конкретных технических процедурах организации конкурсного отбора.
