Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические предпосылки изучения проблемы экспертной деятельности в системе государственной службы 19
1.1 Состояние разработанности проблемы экспертной деятельности в системе государственной службы 18-35
1.2 Сущностная характеристика психолого-правовых оснований экспертной деятельности в системе государственной службы 37-61
1.3 Психолого-правовой анализ практики экспертной деятельности в системе государственной службы 62-91
Выводы по первой главе 92-99
Глава II. Эмпирическое исследование проблемы оптимизации экспертной деятельности в системе государственной службы 100
2.1 Эмпирическое исследование психолого-правовых особенностей экспертной деятельности в системе государственной службы 101
2.2 Построение психолого-правовой модели субъекта экспертной деятельности 117-148
2.3. Разработка психолого-правовых технологий отбора и ротации независимых экспертов в системе государственной службы 149-172
Выводы по второй главе 173-186
Глава III. Психолого-правовые технологии оптимизации экспертной деятельности в системе государственной службы 187
3.1 Основные психолого-правовые направления оптимизации экспертной деятельности в системе государственной службы 187
3.2. Разработка продуктивных алгоритмов и психологоправовых механизмов экспертной деятельности в системе государственной службы 220
3.3 Психолого-правовые технологии и критерии экспертной оценки кадров в системе государственной службы 239
Выводы по третьей главе 267-274
Заключение 275-278
Список использованных источников и литературы 279-289
Приложения 290-347
- Сущностная характеристика психолого-правовых оснований экспертной деятельности в системе государственной службы
- Построение психолого-правовой модели субъекта экспертной деятельности
- Разработка психолого-правовых технологий отбора и ротации независимых экспертов в системе государственной службы
- Разработка продуктивных алгоритмов и психологоправовых механизмов экспертной деятельности в системе государственной службы
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества, а также оптимизация процедур участия независимых экспертов в работе конкурсных, аттестационных комиссий япляегся одним из ключевых направлений федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)».
В настоящее время идет переосмысление парадигмы государственного управления. Органы государственной власти и государственные служащие вынуждены пересматривать привычные, традиционш.іе методы управления, внедрять новые технологии, ориентированные на результат, постоянно повышать эффективность своей деятельности. Успех реформирования государственной и муниципальной службы в значительной степени зависит от кадрового обеспечения.
Для реализации этих целей совершенствуются современные методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации государственных служащих, их ротации, формирования кадрового резерва, решения других кадровых вопросов. Обогащаются методики достижения объективности и комплексности оценки профессиональных знаний и навыков іраж-дан при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей и на включение в кадровый резерв государственной службы с привлечением к этому процессу экспертной деятельности.
Однако в процессе практического применения этих инноваций выявляются проблемы, требующие научного изучения. В современной практике управленім государственной службой существуют противоречия между:
актуальной потребностью в проведении различного рода экспертиз в системе подбора кадров и отсутствием наработанных технологий и системы в ее проведении;
необходимостью разработки психолого-правовых технологий экспертной оценки в системе подбора кадров, позволяющих объективно оценивать личностные и деятелыюстпые параметры профессионализма госслужащего, возможности и перспективы сто развития, и недостатком разработок в этой области;
острой потребностью в квалифицированных экспертах для осуществления экспертиз в системе подбора кадров и отсутствием программ их профессиональной подготовки и повышения квалификации, отсутствием выверенных процедур отбора и ротации независимых экспертов, а также недостаточной шихолого-нравовой и акмеолоітнеской культурой руководителей и специалистов государственной службы в области осуществления экспертной работы.
Все это подтвердило высокую актуальность научной разработки обозна-чегаюй темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы исследования
В научных исследованиях последних лет наиболее результативным выступает психолого-акмеолопгческий подход к процессу оценки (С.А. Аниси-мов, А.А. Деркач, Ш.Н. Дроздов, И.Н. Носе, Л.В. Свиридова, Ю.В. Синягин, Е.В.Селезнева, Л.А.Степнова, А.А. Суворова и др.), который позволяет комплексно рассматривать личность специалиста и рз'ководителя в ходе становления его профессионализма и повышения уровня профессионального мастерства, выявлять акмеологические условия и факторы такого развития, которые могут быть обеспечены в процессе оценки. В этом контексте важны работы по профессиографии, разработке профессиограмм, акмеограмм (А.К. Маркова, В.Г. Зазыкин, Л.И. Катаева).
Психодиагностические методы отбора и развивающе-коррекциошше методы подготовки и переподготовки управленцев в системе государственной службы рассматривались в психологических и акмеологических работах (С.А. Анисимов, С.II. Епифанцев, СВ. Иванова, Е.С. Жариков, A.M. Князев, Е.П. Кондратьева, Н.И. Конюхов, Е.П. Костенко, К.И. Лысенко, В.Н. Марков, Г.И. Марасанов, А.С. Мельничук, О.В. Овчинников, М.Ф. Секач, Ю.В. Синягин, А.А. Суворова, М.Л. Шаккум, Е.Г. Чирковская и др.). Вопросы аттестации, формирования резерва и в целом кадровой работы рассматривали А.В. Беляев, И.Н. Дроздов, С.С. Жидаев, Л.И. Катаева, Е.Б. Касьян, М.А. Ковалева, Т.В. Ковалева, Е.А. Могилевкин, Л.В. Свиридова и др.
Проблема классификации (типологии) экспертиз разрабатывалась В.А. Лисичкиным, В.Л. Гореловым, Г. Тейлом, Н.Ф. Глазовским, Е.А. По-зачешоком, Ю.М. Федоровым, В.И. Бакштановским, С.Л. Братченко, Т.С. Караченцевой, Ю.В. Согомоновым. Н.Ф. Талызина и B.C. Черепанов рассматривают педагогическую экспертизу как часть педагогической кпалиметрии, занимающейся вопросами экспертизы учебной и методической литературы, структурирования и планирования учебного материала, построения профессиограмм, оценки личности ученика и рядом других вопросов, связанных с технологией обучения; Т.Г. Новикова рассматривает теоретические основы экспертизы инновационной деятельности в образовагога.
Разработкой теорий экспертных оценок и их применением в сфере экономики, социологии, статистики, квалиметрии, педагогики и управления занимались С.Д. Бешелев, Ф.Г. Гурвич, З.А. Малькова, А.И. Орлов, Г.В. Рау-шенбах, Ю.Н. Тюрин, Б.Г. Лигвак, Г.А. Сатаров, B.C. Черепанов, Д.С. Шмер-линг и др. В этих работах была показана роль и значимость экспертного оценивания в решении различного рода задач в организации, сформулировано понятие экспертизы и экспертного оценивания, разработаны процедуры оптимизации подбора экспертов, математической обработки данных, полученных в процессе экспертного оценивания, показана роль подбора экспертов при организации экспертно-оценочной процедуры. Экспертная и оценочная деятель-
ность в системе управления персоналом рассматривалась в исследованиях Н.А. Алексеева, О.С. Виханского, Л.И. Наумова, С.Г. Гайдаржи, Л.И. Горбачева, J1.A. Калиниченхо, А.И. Турчинова и др.). Экспертные оценки как средство ва-лидизации диагностических методик в психодиагностике и в социальной психологии изучались А.С. Горбатенко, Б.П. Жизневским, А.Л. Журавлевым, ЯЛ. Коломинским, А.А. Русалиновой, B.C. Сааороаским и др.
В русле пеихолого-акмеологической науки эта проблема рассматривалась частично при исследовании проблем повышения профессионализма специалистов в сфере управления человеческими ресурсами, психологического сопровождения процедур кадровой работы, акмеолопиескои оценки, диагностики и мониторинга (Е.А. Аксенова, Т.К). Базаров, А.В. Жариков, АЛ. Журавлев, B.C. Скворцов, К.М. Ушаков, А.В. Филиппов, В.М. Шспель и др.), а также в рамках управленческой акмеологии (О.С. Анисимов, С.А, Анисимов, И.В. Бухтиярова, Л.А. Деркач, В.Г.Зазыкин, Н.И.Коиюхов, К.П. Кондратьева, Г.И.Марасанов, В.ІІ. Марюи, В.Н. Маркин, А.П. Морозов, А.С. Огнев, 10.В. Си-нягип, С.Л. Смирнов), индивидуально-психологические особенности экспертов изучались в работах Т.Г. Новиковой, P.P. Енакаевой и др.
Однако нсихолого-правовые основания экспертной деятельности в системе государственной службы нуждаются в существенной коррекции и доработке. Исходя из актуальности проблемы исследования, ее недостаточной разработанности, теоретической и практической значимости, была определена тема исследования, сформулированы ее цель, задачи, обоснованы объект и предмет исследования.
Цель іісследопаппи - выявить психолого-правовые особенности экспертной деятельности в системе государственной службы, определить направления и механизмы ее оптимизации.
Объект исследовании - экспертная деятельность в системе государственной службы.
Предмет исследования - психолого-правовые особенности экспертной деятельности в системе государственной службы.
Гипотезы исследовании
Предположительно современная практика экспертной деятельности в системе государственной службы недостаточно влияет па ее эффективность.
Основными направлениями оптимизации функционирования института независимой экспертизы могут стать развитие механизмов сетевого взаимодействия с независимыми экспертами; правовое регулирование привлечения экспертов к текущей работе кадровых служб; разработка системы материальных и моральных стимулов; создание механизмов информирования граждан об участии экспертов в работе комиссий.
Разработка модели эксперта, оптимальных алгоритмов использования экспертной деятельности в системе государственной службы, а также нсихо-лого-правовых технологий экспертной деятельности будет способствовать
повышению эффективности профессиональной деятельности государственных служащих.
Задачи исследования
-
Обобщить состояние разработанности проблемы применения эксперг-ной деятельности в системе государственной службы.
-
Выявить сущностные характеристики и психолого-правовые основания экспертной деятельности и особенности ее осуществления в системе государственной службы.
-
Разработать психолого-правовую модель эксперта в системе государственной службы.
-
Определить основные направления и разработать психолого-правовые технологии оптимизации экспертной деятельности в системе государственной службы
-
Разработать оптимальный организационный алгоритм экспертной деятельности, комплекс методов, технологий и критериев экспертной оценки в системе государствешюй службы.
Теоретико-методологической основой исследования являются основные принципы, поштийно-терминологичеекий аппарат, система теорий, закономерности, закономерные зависимости, разработагагые в различных научных направлениях, на которые опирается психологическая наука: принципы системности, активности, развития, детерминизма, единства сознания и деятельности, субъектности.
Теоретическими предпосылками выступили разработки в области подготовки, профессионального становления и форм оценки государственных служащих, которые находятся в центре внимания различных наук: менеджмента (Н.А. Волгин, Ю.И. Иванов, А.А. Модин), социологии (В.Н. Воронин, В.Н. Князев, Ю.Д. Красовский, Б.К. Лисин, В.П. Горянов), психологии и акмео-лопш управления (А. А. Деркач, А.Л.Журавлев, В.Г. Зазыкип, В.И.Лебедев, Г.И. Марасанов, И.Н. Носе, Ю.В. Синягин, А.В. Филиппов), а также разработки в области теории экспертных оценок и их практического применения в сферах экономики, социологии, статистики, квалиметрии, педагогики и управления (С.Д. Бешелев, Ф.Г. Гурвич, З.А. Малькова, А.И. Орлов. Г.В. Рау-шенбах, Ю.Н. Тюрин, Б.Г. Литвак, Г.А. Сатаров, B.C. Черепанов, Д.С. Шмер-линг), экспертная и оценочная деятельность в системе управления персоналом (Н.А. Алексеев, О.С. Виханский, А.И. Наумов, С.Г. Гайдаржи, А.И. Горбачев, Л. А. Калиниченко, А.И. Турчинов).
Эмпирическая база исследования
В исследовании использованы дашше государствешюй и ведомственной статистики, а также материалы конкретных исследований юридических и психологических аспектов экспертной деятельности в системе государственной службы.
В исследовании опрошено 160 экспертов, по 32 чел. в каждой целевой группе. В качестве экспертов выступили госслужащие федеральных и регио-
нальных органов исполнительной власти - слушатели краткосрочных курсов PAI'C при Президенте РФ, а также значительная ірупиа независимых экспертов, участвующих в работе кадровых комиссий.
В качестве методов исследования применялись: теоретический, исторический и логический анализ, обобщение, интерпретация и реиитерпретация научных данных, сравнительный анализ, контент-анализ, моделирование; эмпирические методы: диагностические, беседа, интервью, анкетирование, опрос, включенное наблюдение, самоанализ, анализ и решение конкретных профессиональных ситуаций, а также метод экспертных оценок.
При осуществлении математической обработки использовалась компьютерная протрамма статистического анализа и обработки Statistic 5.0.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная попшпа
Уточнено содержание понятия «экспертная деятельность». Показано, что это определенный вид высококвалифицированной деятельности, состоящей в проведении экспертных исследований в системе государственной службы уникальными по своим профессиональным параметрам специалистами, применяющими специально разработанный для этой цели инструментарий.
Выявлены сущностные характеристики и психолого-правовые основания экспертной деятельности в системе государственной службы. Экспертная деятельность является одним из наиболее эффективных инструментов повышения научной обоснованности принимаемых управленческих решений, использования кадрового потенциала государственной гражданской службы. Доказана необходимость актішного участия экспертов в работе кадровых комиссий. Показано, что привлечение независимых экспертов к разработке или экспертизе критериев результативности является не только формой общественного контроля гражданского общества за эффективностью деятельности органов власти, но и формой научного сопровождения осуществляемых преобразований в государственной службе России.
Доказано, что в настоящее время отсутствуют эффективные- механизмы, обеспечивающие высокое качество экспертной деятельности в системе государственной службы. Необходимые организационно-правовые условия и предпосылки для развития института независимых экспертов, принимающих участие в кадровых комиссиях государственных органов, не созданы. Обосновано, что существует острая потребность разработки «Положения о независимых экспертах», которое определяло бы статус независимого эксперта, порядок отбора и назначения экспертов, регламент1 организации и финансирования экспертной деятельности в системе государственной службы.
Разработана психолого-правовая модель эксперта в системе государственной службы, в соответствии с которой эксперт должен отвечать целому ряду требований, а именно: иметь соответствующее базовое образование; обладать профессионализмом в той отрасли профессиональной деятельности, которая оценивается; добиться признания в профессиональной среде; иметь
ученую степень, ученое звание по профилю профессиональной деятельности; пройти обучение акмеологическим основам экспертной деятельности; иметь опыт экспертной деятельности; обладать необходимыми социально-психологическими и профессиональными качествами: креативность, эвристич-ность, профессиональная интуиция, способность предвидеть будущее состояние исследуемого объекта, квалимстрические способности, независимость, ответствешюсть. Данная модель позволяет осуществлять подбор и ротацию экспертов акмеологаческого уровня в системе государственной службы.
Определены основные направления и разработаны психолого-правовые технологии оптимизации экспертной деятельности в системе государственной службы. Основными направлениями оптимизации функционирования института независимой экспертизы является развитие: механизмов сетевого взаимодействия с независимыми экспертами; правового регулирования привлечения экспертов к текущей работе кадровых служб (комиссий); разработанной системы материальных и моральных стимулов, учитывающих мотивацию независимых экспертов на повышение качества экспертизы; механизмов информирования граждан об участии экспертов в работе комиссий и о результатах деятельности независимых экспертов в комиссиях государственных органов.
Доказательно определено, что использование психолого-правовых технологий: изучения личности госслужащего; противодействия коррупции в системе государственной службы; профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации независимого эксперта; экспертного оценивания в рамках процедур участия независимых экспертов в работе конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; обеспечения открытости деятельности комиссий и независимых экспертов - все это способствует усилению влияния экспертной деятельности, повышению зффектішности государственной службы.
Разработан оптимальный организационный алгоритм экспертной деятельности в системе государственной службы, состоящий из следующих элементов: формулировка цели экспертизы; структурирование объектов оценивания и их характеристик; формирование экспертной группы; определение системы методов и технологий экспертного оценивания; проведение экспертизы; обработка и анализ результатов экспертизы; проведение при необходимости повторных туров экспертизы; разработка системы рекомендаций.
Разработана система методов и технологий исследования экспертной деятельности: интервью, беседа, анкетирование, метод комиссий, метод «Суда», метод «мозговой атаки», метод Делфи, метод 360 градусов, позволяющих высокоэффективно решать вопросы экспертной оценки в системе государственной службы. Разработаны три блока критериев оценки государственных служащих, а именно: соответствие культуре государственной службы: профессиональная мотивация; гражданская позиция; активность профессиональной позиции; готовность к саморазвитию; профессиональная компе-
тентность государственного служащего: образовательный уровень; профессиональный опыт; специальные профессиональные знания, умения и навыки; общие инструментальные навыки; личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации; соблюдение этики делового общения; ответственность; организаторские способности.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что полученные в рамках реализованного исследования теоретические результаты являются определенным научным вкладом в разработку теории экспертной деятельности в системе государственной службы.
Данное исследование способствует углубленному изучению проблем методологии акмеологических и психологических наук, а также технологических основ социальной, прикладной и юридической психологии.
Разработанная психолого-правовая модель эксперта имеет нормативный и прогностический характер, обеспечивает технологический уровень отбора и ротации экспертов, является теоретической основой оптимизации экспертной деятельности в системе государственной службы.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные теоретические и эмпирические результаты исследования служат научной основой внедрения в широкую практику методов и технологий экспертной деятельности в системе государственной службы.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы в процессе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации экспертов в системе государственной службы. Материалы исследования нашли отражение в курсах «Юридическая психология» и «Лкмеологические основы экспертной деятельности в системе государственной службы».
Надежность п достоверность результатов исследования обеспечена его теоретико-методологической основой, комплексностью, выбором диагностических методик, адекватных природе изучаемого явления и задачам исследования, проверкой на практике, а также применением современных математических методов обработки и анализа результатов исследования.
В исследовании использована пропорциональная, квотная, гнездовая выборка. Опросники и диагностические методики адаптированы для решения задач экспертной деятельности в системе государственной службы.
Апробация и внедрение результатов исследования
Основные положения, результаты и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях проблемной группы и кафедры акмеологии и психологии профессиональной деятельности Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Различные аспекты диссертации и выводы доложены на научной конференции: «Атсмеологая: личностное и профессиональное развитие человека». Москва, 2009; в отчете по теме НИР: «Разработка квалификационных требований к уровню и характеру профессиональных знаний и опыту работы независимых экспертов, приглашаемых для участия в работе конкурсных, аттестационных комиссий и комиссий по урегули-
рованию конфликта интересов, и методики их отбора», шифр темы - 10.002 (2009-2010), а также в публикациях.
Полученные данные апробированы автором при проведении занятий по курсу «Юридическая психология» и «Акмеолопіческие основы экспертной деятельности в системе государственной службы» в 2009-2011 учебных годах. Кроме этого, результаты исследования включены в учебный план подготовки и повышения квалификации экспертов в системе государственной службы.
Положении, выносимые на защиту
Эксперт - лицо, не заинтересованное лично в результатах экспертной деятельности, обладающее специальными познаниями в области государственной службы и экспертной деятельности, в установленном порядке назначенное для проведения экспертного исследования профессиональной деятельности государственных служащих, с вынесением определенной оценки в рамках проведения конкурсов, аттестации, принимающее на легитимной основе участие в работе комиссий по урегулированию конфликта интересов, подбору кадров, реформированию государственной службы.
Экспертная деятельность - это определенный вид высококвалифицированной деятельности, состоящей в проведении профессионально подготовленными специалистами исследований при помощи специального инструментария экспертных оценок.
Общество объективно заинтересовано в том, чтобы на государственной службе находились профессионально подготовленные кадры. Решить эту проблему возможно только при условии применения эффективных технологий формирования кадрового состава органов государственной власти. Анализ существующей практики показал, что подбор и оценка профессиональной пригодности кадров, их качестветтое обновление остается одним из самых проблемных направлений деятельности органов государственной власти. Ряд положений федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указов Президента Российской Федерации, регулирующих вопросы организации и проведения конкурса, аттестации на государственной службе и других актов, реализуется формально, несистемно. Существующая нормативная база нуждается в существенной корректировке и доработке.
Наиболее общими психолого-правовыми особенностями экспертной деятельности в системе государственной службы являются следующие: деятельность экспертов носит независимый характер; независимая экспертиза выступает формой проявления демократизации управления кадровыми процессами, оптимизации взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества, одним из звеньев связи государства и общества; это эффективный инструмент внесения научных знаний, методов, методик, технологий и практических рекомендаций в деятельность государственных органов, их кадровых служб; это один из действенных инструментов организации гражданского контроля за работой государственных органов с кадрами (в
плане реализации конституционных прав и свобод гражданина), развитии открытости государственной службы, активизации борьбы с коррупцией в этой сфере, снижения уровня возможных коррупционных рисков.
Разработанная исихолого-правовая модель эксперта в системе государ-ствеїшой службы определяет системный подбор эксперта по целому ряду критериев: 1) наличие соответствующего базового образования, в том числе обучение акмеологическим основам экспертной деятельности; 2) профессионализм в системе государственной службы и экспертной деятельности; 3) признание в профессиональной среде; 4) ученая степень, ученое звание по профилю профессиональной деятельности; 5) опыт экспертной деятельности; 6) наличие необходимых социально-психологических и профессиональных качеств: креативность, эвристичность, профессиональная интуиция, квалимет-рические способности, а также способность предвидеть будущее состояние исследуемого объекта, независимость, ответствешюсть.
С учетом действующего законодательства Российской Федерации выделены два принципиально разных варианта организации подбора независимых экспертов. Первый состоит в том, что органы по управлению государственной службой (в условиях их отсутствия непосредственно государственные органы) представляют запрос в образовательные учреждения, другие организации, в которых указывается, в какие комиссии и сколько требуется независимых экспертов. При этом персонально приглашаемые эксперты не указываются. Руководители организаций по согласованию с кандидатами (их участие осуществляется на добровольной основе) предлагают состав экспертов. На основании предложений руководителей образовательных, научных учреждений, других организаций независимые эксперты включаются приказом руководителя государственного органа в состав комиссий. В условиях, когда государственный орган по управлению государственной службой еще не создан, по данному алгоритму происходит отбор независимых экспертов. Во втором варианте независимые эксперты персонально за государственным органом не закрепляются. Органом по управлению государственной службой создается «Банк независимых экспертов». Для включения в состав независимых экспертов кандидат должен пройти испытание, получить сертификат. По мере необходимости в состав комиссий государственных органов из общего состава кандидатов органом по управлению государственной службой предлагаются кандидатуры независимых экспертов.
В связи с тем, что, во-первых, совершенствуется нормативная база государственной гражданской службы, а во-вторых, накапливается определенный опыт, независимые эксперты периодически (не реже одного раза в три года) должны проходить повышение квалификации.
Основными направлениями оптимизации экспертной деятельности в системе государственной службы являются: развитие механизмов сетевого взаимодействия с независимыми экспертами; создание банка данных экспертов; правовое регулирование процедур привлечения экспертов к текущей работе
кадровых служб (комиссий); организация советов и ассоциаций независимых экспертов; создание системы подготовки, переподготовки и повьішеїшя квалификации независимых экспертов; разработка этических стандартов профессионального поведения экспертов; формирование благоприятных условий профессиональной деятельности экспертов, в том числе разработка и внедрение системы материальных и моральных стимулов, определяющих мотивацию независимых экспертов на повышение качества экспертной деятельности; информирование граждан об участии экспертов в работе комиссий и о результатах деятельности независимых экспертов в комиссиях государственных органов. Кроме этого, разработка и принятие «Положения о независимых экспертах» предопределит результативность работы экспертов.
Разработанные психолого-правовые технологии (изучение личности госслужащего, противодействие коррупции в системе государственной службы, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации независимого эксперта, экспертное оценивание в рамках процедур участия независимых экспертов в работе конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, обеспечение транспарентности профессиональной деятельности комиссий и независимых экспертов) повышают роль независимых экспертов в решении установленных законом кадровых процедур, способствуют повышению эффективности государствешюй службы.
Разработанная и предложенная для практического применения система критериев оценки госслужащих в рамках проведения конкурсов, аттестаций и работе комиссий по урегулированию конфликта интересов состоит из трех блоков: 1) соответствие культуре государственной службы: профессиональная мотивация; гражданская позиция; активность профессиональной позиции; готовность к саморазвитию; 2) профессиональная компетентность государственного служащего: образовательный уровень; профессиональный опыт; специальные профессиональные знания, умения и навыки; общие инструментальные навыки; 3) личностпо-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, соблюдение этики делового общения; ответственность, организаторские способности.
Структура диссертации определяется задачами и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, выводов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Сущностная характеристика психолого-правовых оснований экспертной деятельности в системе государственной службы
Уже более 10 лет прошло с тех пор, как руководством страны была определена стратегическая задача — сделать аппарат государственных органов профессиональным, компактным, эффективно работающим. Многое сделано по реализации этой задачи, особенно в рамках федерального законодательства по вопросам государственной службы, но до сих пор остается немало проблем, касающихся формирования и деятельности государственной службы: закрытость и «клановость» государственной службы, недостаточный уровень эффективности работы аппарата, низкий уровень исполнительской дисциплины, продолжается ускоренный рост численности государственных служащих, развивается коррупция.
Так, только в 2008 г. ущерб государству от коррупции составил более 900 млн. руб. Эти данные относятся к делам, рассматриваемым центральным аппаратом Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации в отношении сотрудников таможни, органов внутренних дел, прокуратуры, муниципальных работников и служащих государственного аппарата. Кроме того, в 2008 г. число преступлений против интересов государственной службы выросло на 13%, а число случаев собственно коррупции выросло на 7% (25). Выросло число этих преступлений и в 2010 г. За шесть месяцев 2010 г. были осуждены 1009 взяточников, а за весь 2009 г. - 1682, из них в тюрьму сели 356 осужденных мздоимцев (57).
В современный период к государственной службе предъявляются требования открытости, конкурентоспособности и престижности, ориентации на результативную деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а также активного взаимодействия с институтами гражданского общества1.
В развитии демократизма государственной службы, ее открытости все более возрастает роль создаваемых в государственных органах комиссий по вопросам кадровой работы (конкурсных, аттестационных и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов), которые на деле становятся эффективными формами комплектования кадрового состава государственной службы, профессионального развития государственных служащих, создания в коллективах здорового морально-психологического климата, противодействия с коррупционными проявлениями. Одновременно повышается роль независимых экспертов, участвующих в комиссиях по вопросам кадровой работы государственных органов в процедурах назначения на государственную службу, продвижения служащих по служебной лестнице, а также в урегулировании конфликтов интересов на государственной службе и противодействии коррупции.
В целях обеспечения высокого профессионального уровня государственных служащих и единства требований, предъявляемым по должностям, формирования более качественного состава кадров государственного аппарата были приняты Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ, «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (далее - Закон № 79-ФЗ), «О противодействии коррупции» от 21 сентября 2009 г. № 273 и др. В ходе их реализации были приняты указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Эти правовые акты существенно скорректировали и укрепили организационно-правовые основы создания и функционирования комиссий по аттестации государственных служащих, проведению конкурсов и экзаменов на квалификационный экзамен, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.
Закон № 79-ФЗ определил (п. 10 ст. 48): «В состав аттестационной комиссии включаются представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров), юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии» (выделено автором).
Следовательно, из состава комиссии «исчез» представитель профсоюзной организации, но обязательным стал представитель подразделения, где работает аттестуемый (это демократично, ибо коллега по службе лучше всего знает аттестуемого; но тогда для аттестации аттестуемых работников из разных подразделений надо менять состав комиссии). Заметим, представитель органа управления государственной службой не включен в состав комиссии как постоянный член, он может выступать как независимый эксперт, но у него может возникнуть односторонность и даже пристрастность в оценке кадров, поскольку он представляет вышестоящую управленческую структуру, и аттестуемый зависит от него.
Это положение Закона №79-ФЗ по существу повторяется и детализируется в Положении о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № ПО (п. 7). Однако в нем представитель федерального государственного органа по управлению государственной службой или государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой включен в состав комиссии. Но практически трудно обеспечить это участие во всех аттестационных комиссиях и на всех уровнях управления.
Подобный порядок формирования Комиссий предусмотрен и Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. №112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Несколько иной состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих. В Указе Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» предусмотрен специальный III раздел: Порядок включения в состав Комиссии независимых экспертов, где оговорен ряд специальных требований.
Построение психолого-правовой модели субъекта экспертной деятельности
Анализ современной государственной службы показывает, что потребность в специалистах-экспертах велика в различных областях профессиональной деятельности: начиная от международной политики, международного права, межнациональных отношений, военной области, образования, науки, культуры и заканчивая прикладными отраслями, такими как, например, проведение судебно-психологической экспертизы.
В последние десятилетия экспертная деятельность стала распространенным явлением в образовательной практике: «экспертиза урока», «экспертиза инновационного проекта», «экспертиза опытно-экспериментальной работы», «экспертиза авторских программ», «экспертиза учебно-методических материалов». Формируется многоуровневая система экспертной службы: экспертные советы функционируют в отдельных образовательных учреждениях, районных органах управления, институтах повышения квалификации. Экспертные функции вводятся в должностные обязанности целого ряда специалистов: педагогов-психологов, методистов, заместителей директоров школ по научной работе и т.д.
Существует закономерность: чем более высокий пост занимает чиновник, тем в большем количестве вопросов он должен профессионально разбираться. В этой связи он в большей степени нуждается в помощи экспертов-специалистов в различных областях. Например, в администрации Президента РФ создано экспертное управление, которое призвано решать задачи подобного рода.
Необходимость в специалистах высшей квалификации, способных высокоэффективно решать наиболее сложные профессиональные задачи неуклонно растет.
Бытует мнение, что экспертной деятельностью в своей области, может заниматься человек, который постиг основы профессиональной деятельности, успешен в решении профессиональных вопросов, пользуется уважением у коллег. И практика, к большому сожалению, идет по этому пути, привлекая к экспертной деятельности специалистов, в соответствии именно с этими критериями.
Вопрос о месте и роли независимых экспертов в системе государственного регулирования процессов кадрового обеспечения гражданской службы, повышения качества независимой экспертизы и определения квалификационных требований к экспертам - это составная часть проблемы взаимодействия органов государственной власти с государственными учреждениями, институтами гражданского общества. В то же время это один из инструментов развития демократических преобразований в обществе, развития открытости государственной службы. Только из понимания стратегически значимых процессов в системе государственного управления можно определить назначение независимых экспертов в регулировании процесса формирования кадров гражданской службы, обеспечения профессионально-квалификационного развития служащих и их должностного роста.
Важно прежде всего определить назначение независимых экспертов в этих процессах, правовой статус, а на этой основе их задачи, принципы формирования и деятельности независимых экспертов. И только на этой основе возможно определение квалификационных требований к ним.
На наш взгляд, еще нет достаточной практики (правоприменительной, служебной и др.), чтобы дать обоснованное определение социально-правового статуса независимого эксперта, принимающего участие в кадровых комиссиях государственного органа. Ведь, понятие «статус» прежде всего «выражается через компетенцию органа, института, гражданина, которая представляет собой совокупность полномочий, отнесенных к данному органу, институту, лицу законодательством ... через раскрытие их прав, обязанностей и ответственности» (55, С. 151).
В статусе выражается не только правовое положение, но и функциональное назначение органа, института, лица, структурно-функциональные качества и особенности.
В нормативно-правовых источниках немало противоречий по определению прав и обязанностей «независимых экспертов». Они не содержат всех компонентов их статуса, в том числе функций, взаимоотношений, оснований ответственности.
По существу сложилось две позиции по поводу роли независимых экспертов в составе, условно назовем, «кадровых комиссий». Первая, они должны быть только представителями других организаций, помогать на заседании комиссии своими советами. Другая, они должны быть полноправными членами комиссии, участвовать в ее работе на всех этапах, вносить свои научно-обоснованные рекомендации и даже иметь право высказывать (если для этого есть основание) свое несогласие с принятым управленческим решением по конкретному кадровому вопросу. На наш взгляд, следует поддержать вторую позицию.
Как уже отмечалось, в абсолютном большинстве федеральных министерств и ведомств, в их территориальных органах, в органах власти субъектов РФ созданы аттестационные, конкурсные комиссии и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Но эти и другие комиссии пока работают недостаточно эффективно и даже формально.
Есть и немало случаев, когда экспертные оценки серьезно повлияли на судьбу настоящих или будущих служащих. Главное - эксперт должен твердо отстаивать свою позицию (если она обоснована), свои убеждения. Поэтому он должен знать и учитывать в своей работе ряд научно-теоретических позиций (правовых, управленческих, социальных, нравственных и др.), помогающих с учетом современного научного знания решать конкретные вопросы кадрового обеспечения государственной службы. Необходимо наличие у экспертов высокой профессиональной компетентности, здоровых социальных установок и убеждений, при отсутствии личной заинтересованности в решении обсуждаемых вопросов, тем более коррупционных связей.
На основе анализа значительности объема правовых актов, научных трудов, практики организации в нашей стране различных видов экспертной деятельности (государственной, общественной, государственно общественной и др.) деятельность независимых экспертов в системе государственной гражданской службы можно отнести к государственно-общественной экспертизе. Есть основания утверждать, что уже завершается становление этой экспертизы как социально-правового института: за последние годы сложилась устойчивая форма совместной деятельности людей с регламентированным государством их поведением во имя обеспечения формирования и профессионально-личностного развития кадрового корпуса государственной службы.
Разработка психолого-правовых технологий отбора и ротации независимых экспертов в системе государственной службы
Управленческая практика учит, что даже самые правильные решения, нормативно установленные квалификационные требования к независимым экспертам могут остаться декларацией, если не будут приняты конкретные меры по их реализации. Поэтому одно из важных направлений деятельности государственных органов должна стать организация работы независимых экспертов, начиная с формирования их состава, общественных объединений (советов, ассоциаций и др.) независимых экспертов и до оценки результата их деятельности.
Важно на основе уже сложившейся практики, анализа ее позитивных и негативных проявлений, прежде всего: - определить и последовательно реализовать методику и технологии отбора независимых экспертов, а также возможные источники их формирования; - найти наиболее целесообразные формы общественного объединения и функционирования экспертов, механизмы их взаимодействия с государственными органами, образовательными учреждениями, научными и другими организациями; - наиболее рационально и продуктивно использовать возможности и профессионально-квалификационные способности экспертов в составе кадровых (оценочных) комиссий.
Организация работы независимых экспертов начинается с их выявления с учетом потребностей кадровых комиссий государственных органов, а также и возможностей научно-образовательных учреждений выделить необходимое количество высококвалифицированных специалистов в сфере государственной службы. Без получения этой информации невозможно организовать отбор экспертов, заключающийся в установлении идентификации квалификационных требований к экспертам и качеств, способностей специалистов, отвечающих этим требованиям. При отборе человек подыскивается под эти требования, условно говоря, «должности» независимого эксперта. Имея определенный состав подобранных специалистов, возможен и второй этап формирования и использования независимых экспертов: подбор специалистов-экспертов с учетом требований конкретной организации, ее специфических черт деятельности и потребностей. Другими словами, на этом этапе органом управления государственной службой, экспертным советом при нем, ассоциацией независимых специалистов-экспертов решается вопрос об исполнении обязанностей экспертов (в какой организации, для работы с какой комиссии - конкурсной, аттестационной, по приему квалификационных экзаменов, по соблюдению требований служебного поведения и др.) направляется эксперт по приглашению руководства государственного органа. Приглашение не есть право выбора со стороны государственного органа конкретного эксперта, учитывая возможность наличия у них деловых связей, отношений личного знакомства.
Отмеченное выше методическое требование является одной из основополагающих основ организации работы по формированию корпуса независимых экспертов, их эффективного использования.
Значительные трудности в подборе и организации работы независимых экспертов возникли на региональном и местном уровне, хотя здесь сосредоточена абсолютное большинство государственных служащих, в том числе федеральных (96-97% состава гражданских служащих).
Заметим, что в 2007 г. на региональном уровне было 551 тыс. работников, занимавших государственные должности и должности гражданских госслужащих, причем, в федеральной службе судебных приставов 52,3 тыс., в Федеральной регистрационной службе - 28,9 тыс., в Федеральной налоговой службе 160 тыс., в Федеральном казначействе - 46,5 тыс., в Федеральной службе статистике - 20 тыс. Но многие федеральные органы исполнительной власти имели в своих территориальных органах незначительное количество государственных служащих. Например, Федеральная служба по техническому и экспертному контролю - всего 317 чел., Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития - 455, Федеральное медико-биологическое агентство - 785, Федеральная служба по финансовым рынкам-812 и т. д. Нередко эти работники сосредоточены в межрегиональных органах (управлениях), в том числе в рамках 7 федеральных округов. В среднем на один субъект Федерации приходилось 7-10 государственных служащих.
В первом случае - есть условия для создания конкурсных (аттестационных и др.) комиссий почти в каждом территориальном органе федеральной государственной службе. Во втором —эти комиссии часто создаются в рамках центрального аппарата министерств и ведомств, а также на региональном (окружном) уровне, что создает определенные трудности для участия независимых экспертов.
Лишь в крупных городах реально возможно привлечение экспертов разных профессий (социологов, кадровиков, психологов и др.). В большинстве комиссий присутствует 1-2 независимых эксперта, но они призваны иметь универсальную профессиональную подготовку, чтобы оценить кадры по разным критериям и параметрам.
Второй трудностью участия независимых экспертов в комиссиях является отсутствие во многих городах (за исключением центров субъектов РФ) современных высших образовательных и научных учреждений. В нашей стране на 1 января 2009 г. было 83 субъекта Федерации, 1 099 городов, 1 867 районов, 327 городских районов и округов, 1 318 поселков городского типа, сельских администраций. Как правило, в органах власти, расположенных в поселках и селах весьма трудно обеспечить участие независимых экспертов в составе конкурсных (аттестационных и др.) комиссий, хотя возможно участие представителей общественных организаций.
В этих условиях все большее распространение в работе с кадрами получают квалификационные центры оценки государственных и муниципальных служащих (52, С.88-98). Они являются региональной организационно-методической структурой независимой и объективной оценки гражданских служащих. Центры могут действовать на базе одного из высших учебных заведений региона с получением государственной лицензии на право проведения квалификационной оценки персонала государственной и муниципальной службы. Кафедрой государственной и кадровой политики РАГС при Президенте РФ с учетом опыта работы с кадрами в регионах разработаны проекты концептуальных и нормативных актов о государственных квалификационных центрах оценки государственных и муниципальных служащих. Работники этих центров могут собственными силами провести независимую экспертизу состояния кадров гражданской службы, а также участвовать в качестве независимых экспертов в комиссиях госорганов. Центр может взять на себя формирование групп экспертов и консультантов из числа научно-педагогических работников и опытных кадров государственного и муниципального управления. Он может организовать специальное обучение будущих и настоящих независимых экспертов.
Разработка продуктивных алгоритмов и психологоправовых механизмов экспертной деятельности в системе государственной службы
Реформирование и развитие системы государственной гражданской службы Российской Федерации в условиях модернизации всех сфер экономики, управления и политической системы в значительной мере зависит от применения на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы. Это требует более активного внедрения в практику деятельности государственных органов достижений науки, выявления трудностей и негативных процессов в общественном развитии, поиска путей и механизмов их преодоления.
Важное условие этого - качественно новый уровень профессионализации деятельности государственных служащих, привлечение к ней ученых, наиболее опытных специалистов-практиков, представителей институтов гражданского общества. Важную роль в этом призваны сыграть независимые эксперты, лица, наиболее подготовленные в научно-теоретическом отношении в вопросах организации государственной службы, опытных практиков.
Целью деятельности независимых экспертов в работе конкурсных, аттестационных комиссий является повышение профессионального уровня кадров на государственной службе на основе объективной, комплексной оценки его состояния и научного обоснования путей их профессионального развития, принятия конкретных управленческих кадровых решений; обеспечение обновления кадрового состава государственных органов с учетом новых потребностей государственного управления в специалистах различных квалификаций и современных специализаций.
Существенно возросла роль представителей научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования в деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов
Достижение этих целей возможно на основе участия независимых экспертов не только в заседаниях комиссий, но и в ходе всего процесса научно-методического сопровождения работы с кадрами государственной гражданской службы, развития взаимодействия науки и практики государственной гражданской службы.
Как показали итоги исследования, например, необходимым условием проведения конкурса является подготовленность нормативных правовых материалов. Речь идет не только о наличии необходимых нормативных правовых актов, определяющих порядок организации конкурсных процедур. Они, как правило, уже имеются у всех государственных органов. Необходимы также положение о государственном органе, положения о структурных подразделениях и должностных регламентах, методические рекомендации и критерии оценки кандидатов на вакантные должности, адаптированные к специфике деятельности государственного органа, а также конкурсные задания для каждой группы должностей. Особенно важно оказание квалифицированной помощи в анализе деятельности государственного служащего и совершенствование должностных регламентов, должностных инструкций и профессионально-квалификационных характеристик для определения критериев оценки профессионального потенциала кандидатов на должность.
При проведении аттестации кадров в настоящее время достаточно остро стоит вопрос о внедрении системы деловой оценки и показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов и уровням должностей, а также научно обоснованных методик объективности оценки профессиональных знаний и навыков государственного служащего. Введение должностного регламента позволило в зависимости от замещаемой должности устанавливать соответствующие показатели результативности деятельности государственных гражданских служащих и эффективности государственных органов. Единая система деловой оценки, построение новых подходов к проведению оценки профессионально важных качеств и деятельности каждого государственного служащего в зависимости от особенностей, категорий, групп и функциональных обязанностей должностей, позволит обеспечить максимально возможную объективность и проверяемость результатов, достоверность и беспристрастность оценки, возможность ее оспаривания. Эта система оценок должна обеспечивать влияние независимых экспертов на ее результаты.
Следует отметить, что в развитых странах имеется обширный опыт по использованию потенциала ученых в системе государственного управления. В Германии, например, десятки учреждений заняты проведением научных исследований и предоставлением консультационных услуг по решению потребностей государственного органа.
Потребность проведения независимыми экспертами работы, выходящей за пределы их участия в заседаниях, просматривается и в результатах проведенного нами исследования. Так, из форм работы, предлагаемых для независимых экспертов от институтов гражданского общества вне заседания комиссий, респонденты особо выделили консультации по практике соблюдения этики, принципа служения отечеству, противодействию коррупции (46,9 %). Из форм работы независимых экспертов-практиков просматривается также большая потребность в консультациях, тренингах по разработке и реализации индивидуальных планов личностного развития (45 % респондентов).
Наибольшая потребность просматривается в оказании консультативной помощи государственным органам со стороны независимых экспертов высшей квалификации - ученых и специалистов по вопросам государственной службы, и больше всего в: -консультациях, тренингах по разработке и реализации индивидуальных планов личностного развития (36,9% респондентов); -внедрении новых кадровых технологий и методик работы с государственными служащими (56,9 % респондентов); -экспертно-консультационных услугах кадровым комиссиям, научной обоснованности их работы (56,9 % респондентов). Привлечение независимых экспертов к таким формам работы может способствовать решению насущных проблем, связанных с открытостью, конкурентоспособностью, престижностью государственной службы и вполне может стать реальной практикой. Целями научной экспертизы инновационной деятельности в государственной службе могут являться: контроль или констатация некого инновационного факта, действия, результата; диагностика или исследование инновационной деятельности или результатов этой деятельности; оценка инновационных процессов и продуктов инновационной деятельности; прогноз развития, как самой инновационной деятельности, так и ее влияния на другие процессы в государственном управлении; поддержка или "доращивание" инновации до возможности применения ее в реальной управленческой практике.
