Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Появление и формирование основ процессуального положения руководителя следственного органа
1. Начальник следственного отдела как участник уголовного судопроизводства в УПК РСФСР 1960 г 15
2. Развитие полномочий начальника следственного отдела по УПК РФ 2001 35
ГЛАВА II. Правовые основы процессуального статуса руководителя следственного органа на современном этапе
1. Понятие и элементы процессуального статуса руководителя следственного органа 56
2. Функциональная характеристика полномочий руководителя следственного органа 75
ГЛАВА III. Взаимоотношения руководителя следственного органа с другими властными субъектами стороны обвинения
1. Соотношение полномочий руководителя следственного органа и прокурора 99
2. Юрисдикционные полномочия руководителя следственного органа и процессуальная самостоятельность следователя 138
Заключение 178
Список использованных источников
- Развитие полномочий начальника следственного отдела по УПК РФ 2001
- Функциональная характеристика полномочий руководителя следственного органа
- Соотношение полномочий руководителя следственного органа и прокурора
- Юрисдикционные полномочия руководителя следственного органа и процессуальная самостоятельность следователя
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Создание в 2007 году Следственного комитета при прокуратуре РФ и выведение следственных подразделений из-под прямого контроля прокурора вызвали необходимость принятия 5 июня 2007 г. Федерального закона № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон О прокуратуре Российской Федерации», который вступил в силу 7 сентября 2007 г. и ознаменовал собой новый этап реформирования досудебного производства.
Результатом этих преобразований стала существенная трансформация статуса одного из участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения – начальника следственного отдела. Наделив его новыми полномочиями, законодатель дал ему иное наименование – руководитель следственного органа. Но дело не столько в смене названия, сколько в принципиальном изменении круга его прерогатив. У руководителя следственного органа остались полномочия, присущие начальнику следственного отдела, ему же передана существенная часть прав, которыми был ранее наделен прокурор в отношении решений, принимаемых следователем при производстве предварительного расследования.
Одним из самых значимых законов (после 2007 года), внесших существенные коррективы в процессуальный статус участников уголовного процесса со стороны обвинения, стал Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, принятый в связи с созданием независимого Следственного комитета Российской Федерации (далее по тексту – СК России). Этот закон вернул прокурору часть полномочий, которые были переданы Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ руководителю следственного органа и наделил последнего некоторыми новыми правами.
Проведенная в 2007 году реорганизация направлений деятельности властных участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения с учетом последних законодательных и организационных коррекций 2011 года принципиально изменила и круг их полномочий, требующих переосмысления и разработки предложений по их реализации на практике. В частности, отсутствие у прокурора достаточных прерогатив для осуществления полноценного надзора за предварительным следствием позволяет констатировать фактическую неподнадзорность деятельности руководителя следственного органа прокурору.
Кроме того, подробная регламентация и большой объем полномочий руководителя следственного органа, на наш взгляд, обостряют необходимость определения оптимальной сферы влияния начальников следственных подразделений на руководство расследованием и самостоятельность подчиненных им следователей.
Существующая разница в структуре следственных подразделений различных ведомств, в аппарате которых они находятся (СК России, МВД России, ФСБ России и ФСКН России), предопределяет возникновение проблем, осложняющих их работу. К таковым, например, относятся: процедура наделения статусом руководителя следственного органа иных начальников следственных подразделений и определение объема их полномочий, а также появление большого количества новых для руководителя следственного органа прерогатив, как ранее принадлежавших прокурору, так и возникших в связи с преобразованием его статуса.
Еще одной проблемой современного этапа является недостаточная проработка теорией уголовного процесса элементов уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа в контексте стоящих сегодня перед ним задач.
Указанные выше соображения предопределили выбор темы диссертационного исследования и свидетельствуют о ее научной актуальности и большом практическом значении.
Степень научной разработанности проблемы и личный вклад автора. Вопросы процессуальных полномочий начальника следственного отдела, его процессуальные функции и отношения с прокурором и следователем по УПК РСФСР 1960 года и УПК РФ в разное время рассматривались в работах В. А. Азарова, Е. Е. Антоновой, Б. В. Асриева, А. М. Баранова, В. П. Божьева, А. Бакрадзе, С. А. Величкина, Б. А. Викторова, Э. И. Воронина, Б. Я. Гаврилова, А. П. Гуляева, И. М. Гуткина, В. Д. Дармаевой, А. П. Дубровина, Ю. В. Деришева, З. З. Зинатуллина, В. В. Кальницкого, М. М. Кузембаевой, С. М. Кузнецовой, Ю. А. Кукушкина, Н. И. Кулагина, Л. И. Лавдаренко, А. М. Ларина, П. В. Лементы, Р. Н. Мамошиной, Ю. В. Манаева, Н. С. Мановой, М. В. Мешкова, Д. В. Наметкина, Л. В. Поповой, Р. Д. Рахунова, Н. И. Ревенко, В. Ф. Статкуса, Б. Б. Степанова, Х. С. Таджиева, Н. С. Трубина, Ф. Н. Фаткуллина, Г. П. Химичевой, О. В. Химичевой, М. М. Чернякова, А. А. Чувилева, П. С. Элькинд, С. А. Шейфера и др.
На современном этапе (после 2007 года) по данной проблематике и пограничным вопросам были защищены диссертации Е. Н. Бурнос (Краснодар, 2008.), И. В. Ткачевым (Москва, 2008), С. А. Табаковым (Омск, 2009), В. П. Ануфриевым (Москва, 2009). Однако в этих работах исследовались лишь отдельные аспекты полномочий руководителя следственного органа в контексте обозначенных указанными авторами тем.
Изучению собственно места и роли в системе участников уголовного процесса руководителя следственного органа посвящены диссертации Е. А. Новикова «Руководитель следственного органа в российском уголовном судопроизводстве: процессуальные и организационные аспекты» (Москва, 2009) и Н. А. Моругиной «Руководитель следственного органа как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения» (Москва, 2010).
Необходимо учитывать, что эти исследования проводились без учета положений Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, персонально касающегося руководителя следственного органа.
Последним научным исследованием на эту тему является диссертация О. В. Колесникова «Руководитель следственного органа в системе МВД России как участник уголовного судопроизводства» (Санкт-Петербург, 2011), в котором рассматривается уголовно-процессуальное положение руководителя следственного органа применительно к специфике МВД России, тогда как тенденция расширения подследственности следователей СК России свидетельствует о его приоритетном развитии и требует выработки унифицированных предложений, реализация которых была бы возможна в каждом следственном ведомстве.
Отдавая должное значимости результатов научных работ упомянутых авторов, отметим, что они не исчерпывают всех проблем, связанных с исследованием в рамках уголовного судопроизводства оптимальных механизмов правового регулирования взаимоотношений руководителя следственного органа прежде всего с прокурором и следователем, что позволяет продолжить поиск оптимального баланса прерогатив руководителя следственного органа и прокурора.
Личный вклад автора в решение проблемы оптимизации и совершенствования процессуального статуса руководителя следственного органа состоит в создании рациональной модели соотношения полномочий названного субъекта с иными властными участниками в условиях новейшего правового контекста, позволяющего в ином ракурсе взглянуть на круг проблем, рассмотренных в данном диссертационном исследовании. Автор предлагает сбалансированную систему взаимоотношений властных участников уголовного процесса со стороны обвинения, базируясь на идее разделения и закрепления за каждым участником своей индивидуальной процессуальной функции.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является системный анализ норм, регулирующих процессуальное положение руководителя следственного органа, изучение основных вопросов теории и практики взаимоотношений руководителя следственного органа с другими участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения, выработка на этой основе предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства и практики его применения.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
– выявить причины и исторические условия возникновения процессуальной фигуры начальника следственного отдела изначально именно в структуре органов МВД России и определить его процессуальное положение по УПК РСФСР 1960 года;
– исследовать в сравнении с предыдущим положение начальника следственного отдела по УПК РФ 2001 года;
– определить понятие и элементы процессуального статуса руководителя следственного органа после реформы предварительного следствия 2007 года;
– обозначить и изучить функциональную направленность полномочий руководителя следственного органа на современном этапе;
– соотнести и с учетом функционального предназначения оптимизировать процессуальные полномочия руководителя следственного органа и прокурора, с одной стороны, и руководителя следственного органа и следователя – с другой;
– разработать предложения по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства в избранном ключе.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность отношений, возникающих в результате совместной деятельности руководителя следственного органа и других участников уголовного судопроизводства.
Предметом исследования является современное уголовно-процессуальное законодательство, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие правовое положение руководителя следственного органа по осуществлению своих процессуальных функций.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет общенаучный метод познания действительности – диалектический, а также специальные и частноправовые методы изучения правовых явлений: исторический, статистический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический и др.
Теоретическую базу исследования составили работы в области общей теории права и уголовно-процессуального права.
Нормативная и эмпирическая основа диссертации. Нормативная основа исследования включает в себя уголовно-процессуальное законодательство, в том числе федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты. Сбор эмпирического материала проводился в 2007–2010 гг. в следственных подразделениях СК при МВД России, СК при прокуратуре РФ, ФСКН России: по Кемеровской, Томской, Новосибирской, Оренбургской, Иркутской, Курганской, Нижегородской, Омской областям, Хабаровскому краю. В 2011 году проводилось дополнительное анкетирование в следственных подразделениях СК России.
Автором использованы результаты анкетирования 385 респондентов, в их числе 300 следователей и 85 руководителей следственных органов, изучено 110 уголовных дел. При подготовке работы использовались результаты эмпирических исследований, полученных другими авторами по проблемам, имеющим отношение к теме диссертации, а также использован личный опыт работы диссертанта в качестве следователя, помощника руководителя следственного органа.
Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в том, что автором с учетом создания независимого Следственного комитета Российской Федерации в условиях действия Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ впервые предложен унифицированный для всех следственных ведомств оригинальный вариант оптимизации уголовно-процессуального статуса руководителя следственного органа как посредника в отношениях между прокурором и следователем в контексте обеспечения прокурору возможности осуществления действенного надзора за предварительным следствием и укрепления процессуальной самостоятельности следователя, а также закрепления индивидуальных функций за каждым из перечисленных участников уголовного процесса при отсутствии их дублирования.
В работе обоснована концепция привлечения суда для решения процессуальных споров между руководителем следственного органа и следователем, а также между прокурором и следователем по стратегическим вопросам расследования.
Кроме того, разработаны предложения, касающиеся полномочий руководителя следственного органа при заключении досудебного соглашения о сотрудничестве.
Научная новизна исследования отражена в положениях, выносимых на защиту.
1. Исходя из предписаний УПК РФ всех руководителей следственных подразделений можно разделить на три уровня: местный (районов, городов), региональный (уровень субъектов федерации) и федеральный (главы соответствующих комитетов, управлений, департаментов). Полагаем, что установленный на практике для каждого руководителя следственного органа индивидуальный объем полномочий не соответствует законодательной трехуровневой системе руководителей следственных органов. В связи с этим предлагаем иных руководителей следственных подразделений, прописанных в ведомственных приказах, наделить соответствующими законодательными полномочиями руководителя следственного органа определенного уровня.
2. По функциональному признаку все полномочия руководителя следственного органа подразделяются на следующие группы:
1) процессуальное руководство деятельностью следователей (п.п. 3, 5, 6, 8, 9, 11 ч. 1 ст. 39, ч. 6 ст. 162 УПК РФ);
2) контроль за расследованием уголовных дел следователями (п.п. 2, 2.1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ);
3) процессуально-организационное руководство деятельностью следственного подразделения (п. 1 ч. 1 ст. 39, п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
4) дача согласия на производство процессуальных действий, так называемые «разрешительные» полномочия (п.п. 4, 10 ч. 1 ст. 39, ч. 1.1 ст. 148, ч. 9 ст. 166, ч. 6 ст. 220, ч. 3 ст. 3171, ч. 1 ст. 427 УПК РФ);
5) полномочия, имеющие надзорный характер (ст. 124 УПК РФ);
6) личное осуществление уголовного преследования (персональное производство предварительного следствия по уголовным делам) (п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 39 УПК РФ);
7) собственно организация работы следственного подразделения (не имеет процессуального характера, однако имеет для руководителя следственного органа существенное значение).
3. Основной (главной, но не единственной) функцией, осуществляемой руководителем следственного органа на предварительном следствии, является функция процессуального руководства.
Факультативные функции руководителя следственного органа следует признать направлениями деятельности, отсутствие которых не может повлиять на объем реализации его задач, они являются для данного субъекта эпизодическими. К таковым, на наш взгляд, относятся надзорная функция, функция уголовного преследования и функция организации работы следственного подразделения.
Дополнительная функция руководителя следственного органа трактуется нами как направление деятельности, способствующее эффективной реализации основной функции. Осуществление процессуального контроля руководителем следственного органа определяется нами как дополнительное направление деятельности, обеспечивающее ему надлежащее исполнение руководства.
4. Руководитель следственного органа – единственный участник уголовного процесса со стороны обвинения, обладающий властными полномочиями, действия и решения которого лишь формально являются объектом прокурорского надзора. В целях повышения эффективности прокурорского надзора, в частности, надлежит установить императивный характер всех запросов прокурора руководителю следственного органа.
5. У руководителя следственного органа необходимо изъять полномочия по личному осуществлению уголовного преследования. Исключением из данного правила может быть только существующий порядок возбуждения уголовных дел в отношении субъектов, перечисленных в ч. 1 ст. 447 УПК РФ, с уточнением, что в отношении лиц, указанных в п.п. 13 и 14 ч. 1 ст. 448 УПК РФ, решение о возбуждении уголовного дела единолично принимается соответственно Председателем Следственного комитета Российской Федерации и руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации без права дальнейшего осуществления этими лицами предварительного следствия.
6. В результате реформы 2007 года не произошло расширения процессуальной самостоятельности следователя. В настоящее время она практически полностью может быть ограничена либо по воле руководителя следственного органа (дача указаний), либо по прямому предписанию закона (дача согласия). Имеет место лишь некоторое упрощение процедуры согласования ходатайства о производстве следственных действий и принятии процессуальных решений, которые допускаются на основании судебного решения, в виде получения согласия своего ведомственного начальника – руководителя следственного органа. Наличие процессуальной и административной зависимости от руководителя следственного органа не позволяет следователю идентифицировать себя как лицо процессуально самостоятельное и административно независимое.
7. В целях укрепления процессуальной самостоятельности следователя ему нужно предоставить право напрямую (минуя руководителя следственного органа) обращаться к прокурору в случаях несогласия с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства и при возвращении уголовного дела в порядке п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ.
8. Наделение суда полномочиями по рассмотрению процессуальных споров между следователем и руководителем следственного органа, а также между прокурором и следователем по стратегическим вопросам расследования позволит реально обеспечить процессуальную самостоятельность следователя путем исключения ведомственного влияния и приоритета корпоративных интересов при принятии ключевых решений по уголовному делу.
В частности, целесообразно закрепить в законе возможность прокурора обжаловать несогласие следователя исполнить его требование об устранении нарушений федерального законодательства и возражения руководителя следственного органа относительно исполнения требования прокурора об отмене незаконного либо необоснованного постановления следователя как руководителю вышестоящего следственного органа, так и в суд.
9. Отсутствие регламентации действий руководителя вышестоящего следственного органа по рассмотрению возражений на указания, действия (бездействие) и решения руководителя нижестоящего следственного органа, во-первых, вынуждает следователя безоговорочно выполнять указания руководителя вышестоящего следственного органа, противоречащие его внутреннему убеждению, а во-вторых, не позволяет следователю обжаловать решения начальника вышестоящего следственного органа по рассмотрению возражений следователя. В связи с этим в УПК РФ целесообразно:
1) закрепить возможность обжалования указаний, действий (бездействия) и решений руководителя следственного органа только надзирающему прокурору;
2) регламентировать полномочия надзирающего прокурора, касающиеся вынесения решений по результатам рассмотрения жалобы следователя на указания, действия (бездействия) и решения руководителя следственного органа: в частности, разрешить прокурору либо отменить обжалуемый акт руководителя следственного органа, либо поручить производство следствия по этому делу другому следователю;
3) предусмотреть возможность обжалования следователем решения надзирающего прокурора по результатам рассмотрения жалобы:
– на указания руководителя следственного органа, касающиеся изъятия уголовного дела и передачи его другому следователю, привлечения лица в качестве обвиняемого, квалификации преступления, объема обвинения, избрания меры пресечения, производства следственных действий, которые допускаются только по судебному решению, направления уголовного дела в суд или его прекращения – вышестоящему прокурору или в суд,
– на указания руководителя следственного органа по другим процессуальным вопросам, а также на действия (бездействие) и решения руководителя следственного органа – только вышестоящему прокурору.
Решение вышестоящего прокурора и суда по рассматриваемым выше вопросам является окончательным.
10. При регламентации отношений следователя и руководителя следственного органа в связи с ходатайством о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве необходимо:
1) предоставить следователю право самостоятельно (без согласования с руководителем следственного органа) выносить мотивированное постановление о возбуждении перед прокурором ходатайства о заключении с подозреваемым или обвиняемым досудебного соглашения о сотрудничестве либо об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве;
2) закрепить для участников со стороны защиты возможность обжаловать прокурору постановление следователя об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве;
3) предусмотреть право следователя, подозреваемого, обвиняемого, его защитника обжаловать постановление прокурора об отказе в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве вышестоящему прокурору или в суд.
Теоретическая и практическая значимость работы. Разработанные автором научные положения и практические рекомендации могут использоваться в целях совершенствования уголовно-процессуального законодательства, практической деятельности органов предварительного следствия, а также подготовки специалистов в юридических вузах. Материалы диссертации, отдельные положения и выводы могут стать основой для дальнейших научных изысканий в данной области. Теоретические выводы могут быть использованы в учебно-методических разработках при преподавании курса «Уголовный процесс».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в 16 опубликованных научных статьях. Результаты исследования стали предметом обсуждения на всероссийских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы права и правоприменения» (Кемерово, 2008); «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 2008); межвузовской научной конференции «Преемственность и новации в юридической науке» (Омск, 2009, 2011); международных научных конференциях «Правовое образование – Гражданское общество – Справедливое государство» (Кемерово, 2009, 2010, 2011), а также в работе круглого стола «Теория и практика организации и деятельности следственных отделов при прокуратуре округа (района)» (Омск, 2010).
Теоретические выводы диссертации внедрены в учебный процесс Омской академии МВД России, Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, а также в практическую деятельность следственных подразделений при Кузбасском УВД на транспорте и следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Кемеровской области.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение, список использованных источников и приложения.
Развитие полномочий начальника следственного отдела по УПК РФ 2001
Пристальное внимание к процессуальной фигуре начальника следственного подразделения не ослабевает в течение вот уже тридцати с лишним лет. Изменения в нашей стране, произошедшие в начале 90-х гг. XX в. в результате смены политического режима, повлекли за собой реформу в уголовном судопроизводстве. Результатом столкновения концепций различных ученых в области уголовного процесса стал принятый в 2001 г. УПК РФ. Почти десятилетний опыт применения Кодекса выявил немало проблем его применения, что выразилось в большом количестве поправок, внесенных в статьи УПК. Не стал исключением и уголовно-процессуальный статус руководителя следственного подразделения. Новый Кодекс уже расширил круг полномочий начальника следственного отдела по сравнению с УПК РСФСР 1960 г., а реформа предварительного следствия в органах прокуратуры 2007 г. и создание в 2011 году независимого Следственного комитета повлекли за собой перераспределение компетенции между руководителем следственного подразделения и прокурором, по сути, создав нового участника уголовного судопроизводства - руководителя следственного органа.
Изучение исторического аспекта появления современного аналога руководителя следственного органа- начальника следственного отдела - заставляет нас вернуться в середину XX в.
Советский период отличается непрерывным поиском форм организации следственного аппарата, определением его места в системе органов, осушествляющих борьбу с преступностью. Это была череда бесконечных реорганизаций, переименований, перераспределения подследственности между ведомствами, наделенными правом производства предварительного расследования (в основном между органами прокуратуры и Министерством внут-реннихдел)1.
Развитие предварительного следствия в течение первых лет советской власти характеризовалось возникновением коллегиальных органов, множественностью и параллелизмом следственных комиссий при различных ведомствах (судах; НКВД, в том числе ВЧК). Начиная с конца 1940 г., ведомственным актом созданы следственные аппараты при органах милиции и введена должность начальника следственного подразделения, на которого возложены задачи организационного руководства следственным подразделением и контроля за расследованием преступлений, однако его положение не было закреплено в процессуальном законе . Но вскоре в целях обеспечения слаженной работы органов милиции и органов следствия понадобилось четко разграничить полномочия по расследованию и осуществлению оперативно-розыскной деятельности и вместе с тем установить надлежащий контакт в их деятельности по раскрытию преступлений. В этих целях Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. сосредоточили основной следственный аппарат в органах прокуратуры3. Полномочиями по осуществлению предварительного следствия традиционно были наделены и органы государственной безопасности. Прокуроры обладали и процессуальной, и административной властью над следователями, что привело к установлению положения следователя как «механического» исполнителя указаний прокурора. В целях обеспечения процессуальной самостоятельности следователя Генеральный Прокурор СССР издал приказ от 11 мая 1960 г. № 38 «О повышении процессуальной самостоятельности следователя и его ответственности за производство предварительного следствия», в котором указал подчиненным прокурорам на необходимость осуществлять только общее руководство и надзор за предварительным следствием1, «не допуская мелочной опеки над следователями, администрирования и какого бы то ни было ущемления регламентированных законом прав следователя и его процессуальнои самостоятельности при выполнении следственных действии»
Современная система органов предварительного следствия сформировалась к 1963 г. с принятием Президиумом Верховного Совета СССР Указа от 6 апреля , согласно которому следственные подразделения были организованы в Министерстве охраны общественного порядка, в дальнейшем преобразованном в Министерство внутренних дел. С тех пор полномочиями по осуществлению предварительного следствия дополнительно были наделены органы налоговой полиции, впоследствии реорганизованные в органы гос-наркоконтроля. Наряду со следователями, непосредственно производящими расследование по уголовным делам в следственных управлениях, отделах и отделениях, над ними были поставлены административные руководители в лице соответствующих начальников этих подразделений. Однако ввиду специфики осуществляемой этими подразделениями процессуальной деятельности, начальник следствия не мог производить лишь администрирование своими подчиненными, не вторгаясь в сферу их процессуальных функций. С одной стороны, необходимость в процессуальном руководстве следствием диктовалась принципом субординации по схеме «подчиненный- начальник», которая существовала в органах внутренних дел, а с другой стороны, над следователями прокуратуры руководство осуществлял прокурор, который одновременно осуществлял и административные функции, и функцию надзора. Создание следственных подразделений в другом ведомстве вызвало необходимость создания новой системы отношений между следователем органа внутренних дел и надзирающим прокурором. К тому же начальники следственных отделов (отделений), старшие следственных групп несли полную ответственность за состояние предварительного следствия в соответствующем аппарате, хотя по закону они не были наделены необходимыми процессуальными правами для выполнения этих обязанностей и задач. Такая система и нахождение следствия в различных ведомствах настоятельно требовали предоставления начальникам следственных аппаратов процессуальных прав1. О необходимости предоставления процессуальных прав и регламентации процессуальных обязанностей начальника следственного отдела высказывался также Л. Ураков .
В период с 1963 г. по 1965 г. права и обязанности начальника следственного отдела регулировались ведомственными нормативными актами. «Их полномочия не были регламентированы законом, поэтому они руководствовались в своей деятельности изданными республиканскими министерствами внутренних дел Положениями об организации и деятельности следственного аппарата, регулировавшими права и обязанности начальника следственного отдела (отделения)»3, и в первую очередь Приказом МООП РСФСР от 8 июня 1963 г. № 318 «Об утверждении Положения об организации и деятельности следственного аппарата» в органах охраны общественного порядка. «Уже из перечня этих полномочий было видно, что, помимо административных, начальники следственных отделов выполняют, по существу, и процессуальные полномочия (проверка дел, дача указаний и др.)»
Функциональная характеристика полномочий руководителя следственного органа
Полномочия начальника следственного отдела, которыми он обладал на предварительном следствии в рамках полномочий, предусмотренных УПК РСФСР, можно разделить на следующие группы: 1) контроль за расследованием уголовных дел следователями (полномочия по проверке уголовных дел); 2) руководство деятельностью следователей (полномочия давать указания); 3) процессуально-организационное руководство деятельностью следственного подразделения (полномочия по распределению уголовных дел внутри следственного подразделения); 4) персональное производство предварительного следствия по уголовным делам;
Дополнительно к приведенной характеристике можно добавить административные полномочия, вытекающие из отношений субординации и регулировавшиеся ведомственными нормативными правовыми актами.
Объем полномочий начальника следственного отдела оставался неизменным в течение всего действия УПК РСФСР 1960 г. с момента зако нодательного закрепления процессуального статуса начальника следственно го отдела в 1965 г. до принятия УПК РФ 2001 г. Немногочисленные полно мочия начальника следственного отдела преимущественно были регламенти рованы в ст. 127 УПК РСФСР. В ведомственных нормативных правовых ак тах его законодательные полномочия были конкретизированы и развиты. Прокурор осуществлял процессуальное руководство предваритель ным следствием в большем объеме, на более высоком, обязательном уровне, чем начальник следственного отдела. Роль же начальника следственного от дела была вспомогательной; он процессуально руководил расследованием постольку, поскольку не было необходимости во вмешательстве прокурора. На уровне государственно-правовых отношений деятельность прокурора представляла собой прокурорский надзор, на уголовно-процессуальном уровне в стадии предварительного следствия - это было процессуальное руководство.
Справедливой будет констатация противоречивости, непоследовательности полномочий прокурора и начальника следственного отдела. Не было четкой границы между ними, имело место дублирование полномочий друг друга.
Единственной целью деятельности прокурора, как представляется, должен быть надзор. Необходимо изъять контролирующие полномочия прокурора и оставить их только у начальника следственного отдела. Необходимо сочетание ведомственного процессуального контроля и прокурорского надзора, но не подмена одного другим.
При рассмотрении уголовно-процессуального статуса начальника следственного отдела учеными-процессуалистами того времени высказывалось одобрение и всячески обосновывалась необходимость его существования. Все предложения были направлены на расширение круга полномочий по контролю за предварительным следствием и его руководству.
Целесообразными представляются предложения по наделению начальника следственного отдела полномочиями по отмене постановлений следователя и приятию самостоятельного решения в связи с отменой поста новления следователя; по расширению его компетенции в стадии возбужде ния уголовного дела, которые были восприняты только в связи с проведени ем реформы 2007 г.
«УПК РСФСР создавался хотя и в период относительной демократизации советского общества, но как кодекс именно советского государства, и ему суждено было стать преемником УПК РСФСР 1923 г., являвшегося уголовно-процессуальным законом периода установления в стране диктатуры пролетариата. УПК РФ разрабатывался в условиях коренной переориентации России на мировые стандарты обеспечения прав человека, в условиях отказа от многих казавшихся ранее незыблемыми догм и постулатов, радикальной смены приоритетов в идеологии, политике, государственности, праве. Именно указанные факторы обусловили новизну УПК РФ в целом, оказали решающее влияние на изменение сущности, направленности, содержания российского уголовного судопроизводства»1.
Так как новый УПК РФ готовился уже в новых исторических условиях, на фоне смены политического режима, это не могло не повлечь за собой изменения процессуального статуса участников уголовного судопроизводства, а, следовательно, и направлений деятельности, осуществляемых начальником следственного отдела.
«Говоря о функциях начальника следственного подразделения, будет неправильным утверждать, что эти функции были определены единожды и навсегда... они изменялись (в сторону расширения) с изменением другой ве-Личины»2. в связи с принятием действующего УПК РФ трансформация процессуальных полномочий начальника следственного отдела произошла в связи с изменением процессуальных прав следователя, прокурора и статуса самого начальника следственного подразделения. В. В. Моторин констатирует достаточно большой объем функций, которые УПК РФ возложил на начальника следственного подразделения.
Так, в новом УПК РФ начальник следственного отдела в законодательном порядке остался наделен правом контроля за своевременностью, обоснованностью и законностью действий следователя . «На него возложена обязанность принимать меры к всестороннему и объективному производству предварительного следствия. В статье 39 УПК РФ было указано, что начальник следственного отдела уполномочен;
Соотношение полномочий руководителя следственного органа и прокурора
В 2007 г. в уголовном судопроизводстве появился новый участник стороны обвинения- руководитель следственного органа, который пришел на место начальника следственного отдела. Это событие повлекло за собой изменение уголовно-процессуального статуса последнего.
Для того, чтобы объективно оценить уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа, необходимо определиться, что такое статус вообще, какие виды статусов существуют и какие элементы составляют уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа.
В научной литературе по уголовному процеесу непрерывно идет поиск путей оптимизации предварительного следствия. Большое внимание уделяется определению уголовно-процессуального статуса следователя, его функций и задач1. Однако дополнительный анализ процессуального статуса руководителя следственного органа практически не проводился в силу недавнего появления этого участника уголовного процесса.
В переводе с латинского “status” означает состояние, положение . «В самом общем виде правовой статус личности определяется как юридически закрепленное положение личности в государстве и обществе. Принято выделять несколько видов правовых статусов: 1) общий или конституционный статус человека и гражданина; 2) специальный или родовой определенной категории граждан; 3) индивидуальный статус, характеризующий пол, возраст, семейное положение и т. д.; 4) статус иностранца, лица без гражданства и т. д.; Азаров В. А., Ревенко Н К, КузембаеваМ. М. Функция предварительного расследования в истории, теории и практике уголовного процесса России: монография. Омск, 2006. С. 94-95. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А. М. Прохоров. 3-е изд. М., 1985. С. 1263. 5) отраслевые правовые статусы (уголовно-процессуальный, административно-процессуальный и т. д.)»1. При этом, безусловно, отраслевые правовые статусы находятся в определенной связи, конкретизируют конституционный статус личности и должны ему соответствовать. Такое положение вещей обусловлено базовым положением конституционного статуса личности по отношению ко всем отраслевым статусам .
Таким образом, уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа является отраслевым , поэтому содержание образующих его элементов должно определяться уголовно-процессуальным законом.
В связи с этим интересна позиция В. А. Андреянова, который разграничивает понятия «правовой статус» и «правовое положение». Согласно его концепции, понятие «правовое положение» по своему содержанию шире, чем понятие «правовой статус». В качестве примера он приводит процессуальный статус прокурора, который может меняться в зависимости от реализации своих полномочий на определенной стадии уголовного процесса (на досудебной стадии - статус должностного лица, осуществляющего уголовное преследование и надзирающего за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, на стадии судебного разбирательства - статус государственного обвинения либо определенный процессуальный статус при производстве о применении принудительных мер медицинского характера или производстве по уголовным делам в отношении несовершеннолет-них)4. Однако, мы не склонны придерживаться данной точки зрения, так как, на наш взгляд, В. А. Андреянов ассоциирует множественность статусов с осуществляемыми прокурором функциями, что вызывает сомнения. Следует также отметить, что данная концепция не может быть применена в отношении правового положения руководителя следственного органа. Данный
Андреянов В. А. Обвинение в российском уголовном процессе: понятие, сущность, значение и теоретические проблемы реализации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 20-21. участник уголовного судопроизводства осуществляет свою деятельность только на досудебных стадиях, однако выполняет несколько уголовно-процессуальных функций1. Таким образом, руководитель следственного органа в уголовном судопроизводстве обладает единым процессуальным статусом (процессуальным положением).
В системе элементов правового статуса субъекта уголовно-процессуальной деятельности процессуалисты выделяют, в основном, процессуальные права и обязанности, законные интересы, гарантии прав и законных интересов, правовую ответственность за неисполнение своих законных обязанностей2. Другие добавляют гарантии независимости, безопасности и неприкосновенности . Например В. Д. Дармаева, проецируя понятие уголовно-процессуального статуса на следователя, определяет его в качестве установленной нормами уголовно-процессуального права совокупности таких элементов, как функция (основное направление деятельности), задачи, полномочия следователя, процессуальная самостоятельность, гарантии законности и обоснованности деятельности, ответственность4.
Нет необходимости вступать в дискуссию с автором данного тезиса, поскольку указанный набор элементов уголовно-процессуального статуса относится лишь к конкретному участнику уголовно-процессуальных отношений - следователю и не может служить характеристикой других участников уголовного судопроизводства. О процессуальной самостоятельности как об обязательном элементе правового статуса необходимо говорить применительно к следователю. У следователя наличие процессуальной самостоятельности обусловлено осуществлением основной функции - расследования пре 06 осуществлении руководителем следственного органа уголовно-процессуальных функций см. 2 главы II.
Дармаева В. Д. Уголовно-процессуальный статус следователя: автореф. С. 9; Ее же. Уголовно-процессуальный статус следователя; дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 87. О самостоятельности как об элементе правового статуса субъекта см. также; АлексеевС. С. Право: азбука- теория- философия; Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 649. ступлений. Что касается руководителя следственного органа, то он выполняет совершенно другие (по сравнению со следователем) функции, что обусловливает содержание его правового статуса1.
В свою очередь, включение функций и задач в качестве элементов в процессуальный статус руководителя следственного органа также вряд ли оправданно, так как именно стоящими перед ним задачами обусловливаются те направления деятельности (функции), которые он осуществляет на предварительном следствии путем использования предоставленных прав и исполнения обязанностей.
Таким образом, набор элементов уголовно-процессуального статуса является индивидуальным для каждого участника уголовного судопроизводства.
На наш взгляд, понятия «правовой статус» и «уголовно-процессуальный статус» не тождественны. Уголовно-процессуальный статус является частью, он поглощается статусом правовым (в широком смысле). Поэтому для точного определения элементов процессуального статуса руководителя следственного органа необходимо выявить сегменты, составляющие его правовое положение.
Мы согласны с мнением В. М. Корнукова о том, что центральным элементом любого статуса являются права и обязанности2. Исходя из ч. 1 ст. 1 УПК РФ, права и обязанности руководителя следственного органа регламентируются, прежде всего, нормами Уголовно-процессуального кодекса. Однако органы предварительного следствия функционируют в составе трех российских ведомств и одного независимого, каждое из которых издает подзаконные нормативные правовые акты, дополнительно устанавливающие как процессуальные обязанности, так и основания для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя следственного органа с учетом специфики деятельности этих ведомств
Юрисдикционные полномочия руководителя следственного органа и процессуальная самостоятельность следователя
Несмотря на это, большая часть указаний прокурора и начальника следственного отдела (руководителя следственного органа) всегда являлась и является для следователя обязательной . Однако «процессуальная самостоятельность следователя всегда была и будет значительно более существенной, нежели процессуальная самостоятельность дознавателя. Это диктуется разными причинами и в первую очередь различием в сложности расследуемых дел»2.
Следует согласиться с мнением П. Г. Марфицина, что в понятии процессуальной самостоятельности следователя важно выделять раздел, связанный с возможностью оценки доказательств и принятия решений по основным вопросам предварительного следствия на базе внутреннего убеждения. Процессуальная самостоятельность представляется им как форма проявления свободы субъекта по направлению расследования к цели уголовного процесса в рамках средств, предоставленных следователю законом. Подход П. Г. Марфицина справедливо позволяет выделить в качестве одного из элементов понятия процессуальной самостоя-тельности следователя право на усмотрение3.
Таким образом, процессуальную самостоятельность следователя необходимо рассматривать как важнейший элемент его уголовно-процессуального статуса, заключающийся в гарантированной законом возможности автономно принимать процессуальные решения и проводить следственные и иные процессуальные действия; в свободе оценки доказательств по своему внутреннему убеждению; в возможности обжалования действий и решений надзирающих и контролирующих участников уголовного судопроизводства.
Для реализации своих полномочий с целью решения стоящих перед ним задач следователь, конечно же, должен обладать процессуальной само 140 стоятельностью. «Она является квинтэссенцией его статуса и необходимым условием всестороннего, полного и объективного исследования обстоятель-ствдела»
«Наряду с понятием “процессуальная самостоятельность” следователя в юридической литературе нередко используется понятие “процессуальной независимости” следователя»2. В теории уголовного процесса известны несколько подходов по разграничению процессуальной самостоятельности и процессуальной независимости следователя. Представители первой точки зрения отрицают процессуальную независимость следователя, но одновременно с этим признают процессуальную самостоятельность. Последняя, на их взгляд сочетается с прокурорским надзором и ведомственным контролем3. В свою очередь другие процессуалисты придерживаются иной точки зрения, отождествляя процессуальную самостоятельность следователя с его процессуальной независимостью . Наконец, М. М. Выдря полагает, что «существо деятельности следователя отличается полной самостоятельностью»5, к тому же УПК РСФСР, по его мнению, регламентировал «самостоятельный характер процессуальных решений следователя и независимость его как участника процесса» . «Определяя правовое положение следователя, законодатель использует термин “самостоятельность”, а термин “независимость” применяется в отношении судей, прокурора и эксперта, чье положение принципиально отличается от процессуального положения следователя, прежде всего отсут 141 ствием закона о его статусе, а также его зависимостью от прокурора, начальника следственного отдела (руководителя следственного органа). Это и не позволяет законодателю провозгласить процессуальную независимость сле-дователя»\.
Необходимо признать, что «термины “независимый” и “самостоятельный” признаны в русском языке синонимами, однако в уголовном процессе имеют различное содержание и должны быть четко разграничены» . На наш взгляд, самостоятельность следователя выражается в законодательно гарантированной возможности (внутренней и внешней) принимать процессуальные решения и совершать процессуальные действия, вне зависимости от позиции других участников уголовного процесса. Независимость же следователя должна заключаться в отсутствии связи между принятием им процессуального решения (совершения процессуального действия) и возможности наступления за это решение (действие) дисциплинарной ответственности вследствие административной подчиненности начальнику следственного подразделения.
Скорее всего, следует говорить о процессуальной самостоятельности (здесь и далее по тексту выделено автором) и административной независимости следователя, поэтому понятие «процессуальная независимость следователя» не регламентировано уголовно-процессуальным законом. В связи с этим, именно административная независимость следователя должна стоять на страже его процессуальной самостоятельности. Мы солидарны с позицией О. В. Химичевой о том, что процессуальная самостоятельность следователя «состоит не в отсутствии контроля за его деятельностью, она означает независимость следователя от внепроцессуальных влияний и его зависимость от закона, свободу принимать решения (и нести за них полную ответственность), оценивая доказательства по своему внутреннему убеждению на основе полного, всестороннего и объективного рассмотрения всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и совестью»
