Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимое сегодня в Российской Федерации реформирование правоохранительных органов, направленное на повышение уровня защищенности граждан, общества и государства от противоправных посягательств, непосредственным образом отражается и на деятельности лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство. Федеральным законом от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в число участников уголовного судопроизводства вместо начальника следственного отдела была введена новая процессуальная фигура руководителя следственного органа, что имело прямое отношение к органам предварительного следствия в системе МВД России, которые являются самыми многочисленными среди всех следственных органов Российской Федерации. Согласно статистическим данным следователи органов внутренних дел расследуют уголовные дела по 70% совершаемых в стране преступлений, а также по 80% тех, по которым предварительное следствие обязательно, 90% уголовных дел всех совершенных в стране преступлений экономической направленности, каждое второе дело о бандитизме и контрабанде. Соответственно, и руководители следственных органов в системе МВД России по своей численности занимают первое место среди руководителей всех следственных органов России и осуществляют процессуальный контроль и иные процессуальные полномочия по большинству расследуемых уголовных дел в стране, что налагает большую ответственность на их работу и требует более эффективного и качественного подхода к расследованию уголовных дел и ведомственному контролю, более высокого уровня квалификации.
Предшествующий современному институту руководителя следственного органа, институт начальника следственного отдела был введен в 1965 году и его появление предваряла длительная дискуссия, в ходе которой, в частности, высказывались опасения, что наделение процессуальными полномочиями начальника следственного отдела, в подчинении которого находится по службе следователь, приведет к утрате им процессуальной самостоятельности, а также произойдет частичное дублирование процессуальных полномочий начальника следственного отдела и прокурора. Указанные проблемы, только уже в связи с новым институтом руководителя следственного органа, остаются актуальными и в настоящее время.
С вступлением в действие Федерального закона от 5 июня 2007 года произошло значительное перераспределение процессуальных и контрольно-надзорных полномочий между прокурором и начальником следственного органа, что вызывало и до сих пор продолжает вызывать острую полемику в юридической науке и среди практических работников в сфере уголовного судопроизводства. Разрешение данной проблемы требует научного юридического анализа действующего законодательства, регламентирующего процессуальный статус участников уголовного судопроизводства и практики его применения, с учетом создания самостоятельного государственного органа - Следственного комитета Российской Федерации и планируемых организационно-правовых решений в сфере деятельности правоохранительных органов, в том числе и МВД России.
Актуальным до настоящего времени остается вопрос о разграничении функций руководителя следственного органа по процессуальному руководству предварительным следствием и осуществлению им ведомственного контроля за производством предварительного следствия.
Учитывая то, что процессуальный статус руководителя следственного органа регулируется не только уголовно-процессуальным законом, но и ведомственными нормативно-правовыми актами (в том числе актами МВД России), важно разграничить административные и процессуальные полномочия руководителя следственного органа, не допускать их смешения и утраты процессуальной независимости следователя.
Одним из важнейших полномочий руководителя следственного органа (которым ранее был наделен прокурор) является дача им согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей, об избрании других мер пресечения и иных процессуальных действий, на производство которых требуется судебное решение. И на данном процессуальном лице лежит большая доля правовой и моральной ответственности за принятие указанных решений. В этой связи существует необходимость разработки научно обоснованных методических рекомендаций для руководителя следственного органа по осуществлению процессуальных, в том числе, контрольных полномочий.
Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и свидетельствуют о ее актуальности, новизне, теоретической и практической значимости.
Степень разработанности темы исследования. Несомненно, проблемы, определяемые темой диссертации, были предметом исследования в общетеоретической и отраслевой литературе.
Процессуальный статус исторического предшественника руководителя следственного органа как участника уголовного судопроизводства - начальника следственного отдела, в том числе, в органах внутренних дел - исследовался в работах И.А. Антонова, Б.В. Асриева, Д.А. Влезько, И.М. Гуткина, П.А. Дубровина, В.В. Кальницкого, П.В. Лементы, Г.Н. Меглицкого, М.В. Мешкова, П.И. Минюкова, М.М. Чернякова и других ученых.
Процессуальный статус руководителя следственного органа был исследован на уровне научных статей А.С. Александровым, Б.Я. Гавриловым, А.В. Гриненко, Н.А. Колоколовым, К.В. Муравьевым.
На уровне кандидатских диссертаций процессуальный статус руководителя следственного органа, безотносительно к его ведомственной принадлежности, исследовали Н.А. Моругина, Е.А. Новиков. Проблемам ведомственного контроля за предварительным расследованием в органах внутренних дел, в том числе и со стороны руководителя следственного органа, посвящена диссертация С.А. Табакова.
При этом современные условия реформирования органов предварительного расследования и развития законодательства потребовали нового комплексного исследования вопросов совершенствования процессуального статуса руководителя следственного органа.
Цель исследования заключается в формулировании положений и выводов, которые в своей основе составили бы цельное представление о процессуальном статусе руководителя следственного органа МВД России, разработке предложений по совершенствованию процессуального статуса руководителя следственного органа, развитию уголовно-процессуального законодательства, в том числе, устранению имеющихся сегодня противоречий.
Для достижения поставленной цели автором решались следующие задачи:
- исследование процессуального статуса начальника следственного отдела (до вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 года);
- анализ изменений в УПК Российской Федерации, внесенных Федеральным законом от 5 июня 2007 г., и последующими федеральными законами, касающихся процессуального статуса руководителя следственного органа;
- выявление особенностей ведомственных нормативно-правовых актов, устанавливающих статус руководителя следственного органа в системе МВД России;
- определение места и роли руководителя следственного органа в системе МВД России среди других участников уголовного судопроизводства;
- выделение основных групп процессуальных полномочий руководителя следственного органа в системе МВД России и раскрытие их содержания;
- разработка комплекса методических рекомендаций для лиц, осуществляющих руководство следственными подразделениями и производство по уголовным делам, а также выработка предложений по развитию организационно-правовых основ их деятельности.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе производства по уголовному делу с участием руководителя следственного органа.
Предмет исследования составили положения УПК Российской Федерации, других федеральных законов, ведомственных нормативно-правовых актов МВД России, устанавливающие статус руководителя следственного органа, положения науки уголовного процесса о статусе руководителя следственного органа и его исторического предшественника - начальника следственного отдела, закономерности развития уголовно-процессуального законодательства и правоприменительной практики производства по уголовным делам.
Методологическую базу исследования составил диалектический метод познания. При решении поставленных задач в работе использовались общенаучные и специальные методы познания социально-правовой действительности: логический, формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, а также различные социологические методы (наблюдения, анкетирования и интервьюирования), применяемые в комплексе.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, УПК Российской Федерации, федеральные законы об изменениях в УПК Российской Федерации от 5 июня 2007 года, от 2 декабря 2008 года, от 22 декабря 2010 года и др., указы Президента Российской Федерации, приказы МВД России и Следственного комитета при МВД России, другие ведомственные нормативные правовые акты, постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2009 года № 22 «О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста», с изменениями от 10 июня и 23 декабря 2010 года.
Теоретической базой исследования послужили работы ведущих ученых в области теории и истории права и государства, конституционного права, уголовного и уголовно-процессуального права, прокурорского надзора и оперативно-розыскной деятельности. Ее составили труды А.С. Александрова, Н.С. Алексеева, И.А. Антонова, Б.В. Асриева, Р.С. Белкина, В.П. Божьева, Д.А. Влезько, Б.Я. Гаврилова, А.В. Гриненко, А.П. Гуляева, И.М. Гуткина, К.Ф. Гуценко, В.Г. Даева, П.А. Дубровина, А.М. Ларина, П.А. Лупинской, В.В. Кальницкого, Л.Д. Кокорева, Н.А. Колоколова, Э.К. Кутуева, П.В. Лементы, Г.Н. Меглицкого, М.В. Мешкова, П.И. Минюкова, Н.А. Моругиной, К.В. Муравьева, Е.А. Новикова, А.В. Смирнова, В.Ф. Статкуса, Ю.А. Стецовского, С.А. Табакова, А.А. Тарасова, В.Т. Томина, Г.П. Химичевой, М.М. Чернякова, С.Ф. Шумилина, Н.Я. Якубович и других ученых.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные, отражающие состояние преступности и результаты правоохранительной деятельности, опыт работы следственных подразделений различных ведомств. Автор опирался на результаты проведенного им социологического исследования: данные проведенного в мае 2009 года опроса 120 следователей органов внутренних дел, 75 руководителей следственных органов в системе МВД России, 72 следователей, 34 руководителей следственных органов в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, работающих в подразделениях Санкт-Петербурга и Ленинградской области, 68 адвокатов Санкт-Петербурга и Ленинградской области. В феврале 2011 года был проведен повторный опрос по тем же вопросам 78 следователей органов внутренних дел, 43 руководителей следственных органов в системе МВД России, 45 следователей, 27 руководителей следственных органов в системе Следственного комитета Российской Федерации, работающих в подразделениях Санкт-Петербурга и Ленинградской области, 53 адвокатов Санкт-Петербурга и Ленинградской области. При подготовке исследования использовался личный опыт практической работы соискателя в сфере раскрытия и расследования преступлений.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем произведен комплексный анализ проблем, связанных с процессуальным статусом руководителя следственного органа (с учетом особенностей организации органов предварительного следствия в системе МВД России), осуществлением им административных и процессуальных функций; вопросов взаимодействия руководителя следственного органа с прокурором и судом.
Элементами научной новизны обладают авторские формулировки предложенных изменений и дополнений в уголовно-процессуальное законодательство, в ведомственные нормативные правовые акты МВД России, предложения по совершенствованию самой уголовно-процессуальной деятельности.
Положения, выносимые на защиту:
1. Становление и развитие института руководителя следственного органа в российском уголовном процессе прошло несколько этапов:
1) введение института начальника следственного отдела в УПК РСФСР 1960 г. в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 декабря 1965 г.;
2) сохранение института начальника следственного отдела в УПК РФ 2001 г.;
3) трансформация института начальника следственного отдела в институт руководителя следственного органа в соответствии с ФЗ от 5 июня 2007 г.
Введению института начальника следственного отдела на первом этапе предшествовала длительная дискуссия, в ходе которой высказывались опасения, что наделение процессуальными полномочиями начальника следственного отдела, в подчинении которого находится по службе следователь, приведет к утрате им процессуальной самостоятельности, а также, что произойдет частичное дублирование процессуальных полномочий начальника следственного отдела и прокурора. Особую заинтересованность в наделении начальника следственного отдела процессуальными правами проявляло руководство МООП РСФСР, связывая это с фактом предоставления права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка. На втором этапе институт начальника следственного отдела было решено сохранить, несмотря на то, что в Концепции судебной реформы, принятой Верховным Советом РСФСР в 1991 г. было указано на то, что существование руководителей всех уровней оправдано лишь в качестве организаторов работы следователей, осуществляющих ресурсное и методическое обеспечение расследования. На третьем этапе появление процессуальной фигуры руководителя следственного органа следует связывать с созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (ныне Следственный комитет Российской Федерации) и с вытекающим отсюда значительным сужением процессуальных полномочий прокурора в пользу нового участника уголовного судопроизводства – руководителя следственного органа и стремлением разграничить надзорные и процессуальные функции в уголовном судопроизводстве, оставив прокурору присущие ему надзорные функции.
2. В соответствии с ФЗ от 5 июня 2007 г. прокурор перестал быть процессуальным руководителем предварительного следствия, но остался процессуальным руководителем дознания, сохранив за собой органично присущие ему функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Руководитель следственного органа, наоборот, стал не только преимущественно административным, как ранее, но и полноправным процессуальным руководителем предварительного следствия. Об этом свидетельствует, в частности, исключение из всех статей УПК РФ понятия санкции, которое в соответствии с первоначальной редакцией п. 39 ст. 5 УПК РФ означало разрешение (согласие) прокурора на производство дознавателем, следователем соответствующих следственных и иных процессуальных действий и на принятие ими процессуальных решений. По смыслу первоначальной редакции УПК РФ прокурор являлся процессуальным руководителем предварительного расследования и, таким образом, был для следователя, дознавателя, органа дознания высшей процессуальной инстанцией. В соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. прокурор, уже дает не санкцию, а согласие (разрешение), равно как и руководитель следственного органа.
3. Функции руководителя следственного органа по процессуальному руководству предварительным следствием и по осуществлению им ведомственного контроля во многом переплетаются между собой, и их разграничение представляет определенную сложность. К ведомственному контролю относится дача руководителем следственного органа согласия на принятие следователем процессуальных решений и на производство процессуальных действий, требующих судебного решения. В остальных случаях руководство предварительным следствием включает в себя и элементы ведомственного контроля. Процессуальное руководство руководителя следственного органа следует делить на процессуальное руководство проверкой сообщения о преступлении и производством предварительного следствия по уголовному делу, находящемуся в производстве отдельного следователя и на процессуальное руководство предварительным следствием по всем уголовным делам, находящимся в производстве следователей следственного органа, в целях более полноценного закрепления его полномочий в уголовно-процессуальном законе и ведомственных нормативных актах.
4. В УПК Российской Федерации целесообразнее использовать понятие «руководитель следственного подразделения» (вместо понятия «руководитель следственного органа») по следующим основаниям:
- во всех ведомственных приказах, конкретизирующих и развивающих положения ст. 39 УПК Российской Федерации о полномочиях руководителя следственного органа, эти полномочия распространены на руководителей многочисленных следственных подразделений, входящих в структуру соответствующих органов;
- слово «орган» по сложившейся в отечественной юридической терминологии традиции относится к самостоятельному государственному органу либо к его составным частям (например, органы внутренних дел). Понятие «следственный орган» в настоящее время может быть отнесено только к органам Следственного комитета Российской Федерации как самостоятельного государственного органа. Во всех остальных ведомствах, в том числе и МВД России, речь может идти лишь о следственных подразделениях;
- понятие «руководитель следственного органа» было введено в УПК Российской Федерации с учетом создания в будущем единого Следственного комитета и упразднения следственных подразделений в МВД, ФСБ и ФСКН. Вместе с этим, в настоящее время, более удачным представляется понятие «руководитель следственного подразделения».
5. При принятии решения об отмене незаконного и (или) необоснованного постановления следователя руководитель следственного органа должен тщательно исследовать имеющиеся в деле материалы, обладать достаточными познаниями не только в уголовно-процессуальном, но и в уголовном материальном праве. Если же постановление руководителя следственного органа об отмене постановления следователя само в свою очередь окажется незаконным и (или) необоснованным (например, когда отмененное им постановление следователя было законным и обоснованным), то это постановление руководителя следственного органа может быть отменено вышестоящим руководителем следственного органа в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 39 УПК Российской Федерации.
6. В уголовно-процессуальном законодательстве намечается явная тенденция повышения роли руководителя следственного органа в производстве предварительного следствия и координации деятельности органов предварительного следствия и оперативных подразделений, в связи с чем было бы вполне закономерным закрепление в УПК полномочий руководителя следственного органа по созданию следственно-оперативных групп. Создание следственно-оперативных групп в системе органов внутренних дел следует поручать руководителю следственного подразделения при органе внутренних дел по согласованию с начальником соответствующего органа. С административно-правовой точки зрения, это может быть совместный приказ начальника органа внутренних дел и руководителя следственного подразделения. С процессуальной точки зрения, решение о создании следственно-оперативной группы должно оформляться постановлением руководителя следственного подразделения при органе внутренних дел.
7. Наиболее значимым в плане соблюдения и защиты конституционных прав человека полномочием руководителя следственного органа является дача им согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения в виде заключения под стражу, которое было и остается наиболее часто применяемой мерой пресечения. Проверяя перед дачей такого согласия материалы уголовного дела, руководитель следственного органа, должен тщательно проверить в нем те обстоятельства, которые предусмотрены в последних изменениях и дополнениях в ст. 108 УПК Российской Федерации и указаны в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста», которое, хотя и не является официальным источником права, но позицию Пленума Верховного Суда Российской Федерации должны учитывать все правоприменительные органы, обращающиеся в суд. Необходимо разработать методические указания руководителю следственного органа по проверке материалов дела с учетом разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном монографическом исследовании теоретических и практических проблем определения процессуального статуса руководителя следственного органа.
Результаты работы могут быть использованы для дальнейших научных исследований процессуального статуса руководителя следственного органа и вносят определенный вклад в разделы науки уголовного процесса об участниках уголовного судопроизводства, мерах уголовно-процессуального принуждения, досудебном производстве по уголовным делам. Полученные в результате исследования выводы вносят вклад в дальнейшее формирование и совершенствование уголовного судопроизводства. Автором пополнен понятийно-категориальный аппарат науки уголовного процесса за счет авторских формулировок таких терминов как «руководитель следственного подразделения» и др.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, сформулированные в нем, могут быть использованы как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности государства.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательного и ведомственного правового регулирования статуса руководителя следственного органа; в диссертации предлагаются практические рекомендации по повышению качества работы органов предварительного расследования.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе: для разработки методической литературы для руководителей следственных органов в системе МВД России по осуществлению ими своих процессуальных полномочий, а также в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов, при изучении уголовно-процессуального права студентами в системе высшего профессионального образования.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре уголовного процесса Санкт-Петербургского университета МВД России. Отдельные положения диссертации докладывались на международной межвузовской научно-практической Интернет-конференции «Правовая защита частных и публичных интересов по уголовным делам» (Челябинск, 8-9 июня 2008 года); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и государства в ХХI веке» (Уфа, 9-10 апреля 2009 года); международной научно-практической конференции «Социально-правовая и политическая природа экстремизма и терроризма: проблемы интерпретации и противодействия» (Санкт-Петербург, 10 июня 2009 года); всероссийском межведомственном круглом столе «Реформа органов предварительного расследования и развития уголовно-процессуального законодательства: прогностический анализ» (Санкт-Петербург, 27 октября 2010 года); региональной научно-практической конференции «Противодействие коррупции в правоохранительных органах» (Санкт-Петербург, 10 марта 2011 года).
Основные результаты исследования получили отражение в 12 научных статьях, в том числе в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, его объектом и предметом и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, трех приложений.
