Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Комплексная характеристика нарушений правил охраны и использования недр 15
1. Теоретико-правовой анализ правил охраны и использования недр и проблемы их применения 15
2. Уголовно-правовая и криминалистическая характеристика на рушений правил охраны и использования недр, их взаимосвязь 40
Глава 2. Возбуждение и расследование уголовных дел о нарушениях правил охраны и использования недр 70
1. Выявление фактов нарушения правил охраны и использования недр и возбуждение уголовных дел: проблемы правоприменительной практики 70
2. Взаимодействие следователя с природоохранными органами при выявлении и расследовании нарушений правил охраны и использования недр 93
3. Обстоятельства, подлежащие доказыванию при расследовании нарушений правил охраны и использования недр 117
4. Особенности расследования нарушений правил охраны и использования недр 141
Заключение 169
Список использованных источников и литературы 179
- Теоретико-правовой анализ правил охраны и использования недр и проблемы их применения
- Уголовно-правовая и криминалистическая характеристика на рушений правил охраны и использования недр, их взаимосвязь
- Выявление фактов нарушения правил охраны и использования недр и возбуждение уголовных дел: проблемы правоприменительной практики
- Взаимодействие следователя с природоохранными органами при выявлении и расследовании нарушений правил охраны и использования недр
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время обоснованную тревогу вызывает рост криминогенных угроз национальной безопасности в сфере экологии. Как показывает официальная статистика, с 2000 г. экологические преступления имеют устойчивую тенденцию роста (с 14 818 экологических преступлений зарегистрированных в 2000 г., до 46 607 зарегистрированных в 2009 г.). В этой связи в новом концептуальном документе – Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. – вопросам экологической безопасности отводится одно из приоритетных мест и подчеркивается, что Российская Федерация будет сосредоточивать свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности в экологической сфере.
Общая криминальная ситуация в сфере экологии проявляется и в деятельности, связанной с добычей полезных ископаемых, их рациональным использованием и охраной недр. И вопреки тому, что это направление для Российской Федерации является жизнеобеспечивающим и бюджетоформирующим, в настоящее время недостаточно внимания уделяется совершенствованию экономических, экологических и юридических нормативов в сфере недропользования; развитию государственного экологического контроля; повышению качества деятельности правоохранительных органов при принятии мер по предупреждению, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр.
При этом официальные статистические данные о нарушениях в сфере охраны и использования недр не позволяют объективно оценить современное состояние преступности в данной области. Сложности в правоприменении ст. 255 УК РФ – «Нарушение правил охраны и использования недр» приводят к тому, что она практически не применяется.
В 2003 г. по ст. 255 УК РФ было возбуждено 2 уголовных дела, в 2004 г. – 12; в 2005 г. – 15; в 2006 г. – 10; в 2007 г. – 8, в 2008 г. – 0; в 2009 г. – 0. Парадоксальность ситуации заключается в том, что несмотря на многочисленные факты (в том числе находящие отражение в средствах массовой информации) нарушений в сфере недропользования, количество возбуждаемых ежегодно уголовных дел и соответственно число, привлекаемых к уголовной ответственности лиц, к которым должны быть приняты меры по возмещению нанесенного ущерба, сравнительно невелико.
Во многом проблема заключается в том, что уголовно-правовая оценка нарушений правил охраны и использования недр, как и криминалистическое обеспечение выявления, раскрытия указанных преступлений и расследования возбуждаемых уголовных дел, чрезвычайно осложнены. В ходе предварительной проверки материалов по совершенным правонарушениям возникает необходимость сопоставления противоречащих экологических и экономических интересов, а также большое число технических, технологических, экологических и правовых вопросов, требующих специальных знаний, что затрудняет уяснение характера и степени общественной опасности деяния. Избыточное количество нормативных правовых актов, к которым необходимо обращаться при расследовании нарушений правил охраны и использования недр для определения состава преступления, усугубленное отсутствием сложившейся следственной и судебной практики по указанной категории уголовных дел, порождает трудности в правоприменительной деятельности по противодействию и предупреждению экологических преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр.
Кроме того, особенности расследования нарушений правил охраны и использования недр обусловлены необходимостью быстрого создания информационной доказательной базы на стадии возбуждения уголовного дела, и на первоначальном этапе расследования и требуют принятия безотлагательных мер, высокой интенсивности выполнения процессуальных и иных действий по поиску и выявлению источников информации, проверке типовых версий, установлению подозреваемых и получению доказательств в связи с быстрым исчезновением или уничтожением материальных следов. Все это требует всестороннего изучения характеристики нарушений правил охраны и использования недр, определения эффективных мер по выявлению и раскрытию данных преступлений, разработки методики расследования уголовных дел указанной категории.
Вышеуказанное свидетельствует об актуальности рассмотрения с научной точки зрения теоретико-прикладных вопросов расследования нарушений правил охраны и использования недр.
Степень научной разработанности темы исследования. В отечественной юридической науке исследованию общетеоретических вопросов обеспечения экологической безопасности и проблем правоприменительной практики противодействия экологической преступности, в том числе в сфере недропользования, посвящали свои работы Л.И. Белянская (Конституционные основы обеспечения национальных интересов недропользования в России, 2006), Н.В. Данилов (Право государственной собственности на недра, 2003), О.Л. Дубовик (Общие вопросы уголовно-правовой ответственности за совершение экологических преступлений, 2007), М.В. Дудиков (Прекращение права пользования недрами, 2004), Э.Н. Жевлаков (Уголовно-правовой аспект экологических преступлений, 1996), А.В. Илюшин (Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах, 2008), С.А. Кимельман (Совершенствование механизмов управления государственной собственностью на недра в России, 2004), Р.Р. Ямалетдинов (Правовая охрана недр в Российской Федерации, 2004).
В процессе исследования особое внимание автора обращено к диссертационным работам Э.Н. Жевлакова «Экологические преступления: понятие, виды, проблемы ответственности» (1991), А.Г. Курбановой «Организация и тактика борьбы с организованной преступностью в сфере движения продуктов и переработки нефти» (2002), О.А. Яковлевой «Криминалистическая характеристика и первоначальный этап расследования экологических преступлений, связанных с нарушением правил охраны окружающей среды при производстве работ» (2005), А.В. Ильюшина «Административная ответственность за нарушение законодательства о недрах» (2008), А.Л. Монгуш «Административная ответственность за экологические правонарушения, совершаемые на особо охраняемых природных территориях (на примере Республики Тыва)» (2008), А.С. Кузовкина «Методика расследования экологических преступлений, совершенных в процессе добычи углеводородов» (2008), Е.Л. Владимировой «Уголовно-правовая ответственность за нарушение законодательства о недрах» (2010) и других ученых.
Вместе с тем анализ названных работ указывает на отсутствие монографических исследований частной методики расследования нарушений правил охраны и использования недр, в то время как современные условия требуют комплексного исследования сложных и многосторонних проблем правовой охраны недр, теоретико-прикладных вопросов противодействия совершению преступлений, связанных с нарушениями правил охраны и использования недр.
Объект и предмет исследования. Объект исследования: общественные отношения, возникающие в процессе выявления, раскрытия и расследования преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр. Предмет исследования: совокупность норм уголовного, уголовно-процессуального, экологического и административного права, регламентирующих охрану и использование недр, деятельность органов предварительного следствия по раскрытию и расследованию преступлений данного вида, а также следственная и судебная практика.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является совершенствование и обоснование научно-теоретических и прикладных положений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности правоприменительной практики органов предварительного следствия по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр.
Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:
исследованы научные материалы, посвященные теоретико-правовым вопросам предупреждения, раскрытия и расследования экологических преступлений;
уточнены характеристики правил охраны и использования недр, проблемы выявления нарушений правил при расследовании преступлений;
исследованы взаимосвязи криминалистической и уголовно-правовой характеристик нарушений правил охраны и использования недр и ее значения для расследования преступлений;
изучены проблемы выявления фактов нарушений правил охраны и использования недр и возбуждения уголовных дел;
обоснованы и раскрыты содержания обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовным делам о нарушениях правил охраны и использования недр;
разработаны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию организации взаимодействия следователя с природоохранными органами в ходе расследования нарушений правил охраны и использования недр;
определена наиболее оптимальная система следственных действий и особенностей их производства на первоначальном этапе расследования нарушений правил охраны и использования недр;
разработаны и обоснованы предложения и рекомендации по совершенствованию методики расследования уголовных дел о нарушениях правил охраны и использования недр.
Методологическая основа исследования. Задачи, решаемые в ходе диссертационного исследования, определили комплекс общих и частных научных методов его проведения, а также общие приемы исследования правовых явлений в их развитии и взаимообусловленности. В работе использовались общенаучные методы: дедукции, индукции, анализа, синтеза, логического подхода; а также частные научные методы исследования: системно-структурный, статистический, логико-юридический метод, конкретно-социологических исследований.
Нормативно-правовую основу исследования составили: Конституция РФ, действующие уголовное, уголовно–процессуальное, экологическое, административное законодательство, а также федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»; нормативные правовые акты природоресурсного законодательства; правовые акты органов государственной власти по вопросам недропользования; руководящие разъяснения пленумов Верховного суда РФ; приказы и распоряжения Генеральной прокуратуры РФ.
Теоретическая основа исследования. Методологические и теоретические проблемы по теме исследования анализируются с учетом научных трудов ведущих отечественных криминалистов и юристов, а также ученых, посвятивших свои работы исследованиям в области экологических преступлений: Р.С. Белкина, Л.И. Белянской, М.М. Бринчука, А.Н. Васильева, С.В. Васильева, Е.Л. Владимировой, И.Ф. Герасимова, К.К. Горяинова, Г.А. Густова, Н.В. Данилова, О.Л. Дубовик, М.В. Дудикова, Э.Н. Жевлакова, А.В. Илюшина, Е.П. Ищенко, В.Н. Карогодина, С.А. Киммельмана, В.И. Комиссарова, И.Ф. Крылова, А.С. Кузовкина, В.И. Куликова, А.Г. Курбановой, В.М. Лебедева, И.М. Лузгина, С.В. Максимова, А.Л. Монгуш, В.А. Образцова, Т.И. Отческой, Н.И. Порубова, Н.Л. Романова, В.И Рохлина, Б.Б. Тангиева, О.А. Яковлевой, Р.Р. Ямалетдинова и других ученых.
Эмпирическую базу настоящего исследования составили: материалы изучения уголовных дел, возбужденных по фактам нарушения правил охраны и использования недр; доступные для обзора приговоры и постановления о прекращении производства по делу, об отказе в возбуждении уголовных дел (Кемеровская, Рязанская области, Республики Татарстан, Башкортостан и Дагестан, Ханты-Мансийский автономный округ). В качестве эмпирической базы были использованы также статистические данные о преступности и результатах борьбы с нею в Российской Федерации; результаты изучения аналитических материалов ГИАЦ МВД России, Судебного Департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации о качестве, структуре и динамике преступлений, связанных с нарушениями правил охраны и использования недр, совершенных в Российской Федерации за период с 2001 по 2009 год. Особое внимание уделялось проведению социологического исследования, направленного на определение проблем, возникающих при выявлении, раскрытии и расследовании преступлений рассматриваемой категории (проанкетированы 39 следователей следственного комитета при Прокуратуре РФ, 11 прокуроров природоохранных прокуратур и 21 инспектор организаций в сфере контроля и надзора за недропользованием). В работе также использованы результаты эмпирических исследований, полученные другими авторами.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что автором с учетом последних изменений в уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве проведен комплексный анализ теоретических и прикладных проблем расследования нарушений правил охраны и использования недр и разработаны теоретические положения и научно обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование деятельности следователя по расследованию этого вида преступлений.
В результате проведенного исследования достигнуты следующие результаты: выявлены недостатки и пробелы в законодательстве, регламентирующем охрану и использование недр, предложены пути их преодоления; обоснованы элементы криминалистической характеристики нарушений правил охраны и использования недр, специфика формирования следственных ситуаций и выдвижение типичных следственных версий, основанных на особенностях изменения ситуаций первоначального этапа расследования преступлений; определена специфика взаимодействия органов, участвующих в расследовании данных преступлений; предложена оптимальная система следственных действий на первоначальном этапе расследования нарушений правил охраны и использования недр.
Новизна диссертации определяется также наличием ряда сформулированных научных положений и основанных на них практических рекомендаций по совершенствованию правоприменения ст. 255 УК РФ и повышению эффективности расследования нарушений правил охраны и использования недр.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту:
-
Авторский вывод о том, что выявление нарушений правил охраны и использования недр возможно на основе анализа элементов указанных правил, к которым относятся: экологические обязанности; требования к рациональному использованию и охране недр при осуществлении деятельности; экологические нормативы и технические регламенты.
-
Взаимосвязь криминалистической и уголовно-правовой характеристик нарушений правил охраны и использования недр, позволяющая установить особенности влияния элементов указанных характеристик как на расследование преступлений, так и на их квалификацию. Комплексный подход автора к определению понятий «нарушение правил охраны и использования недр» и «предмет преступного посягательства», определяющих способы совершения преступления на каждой стадии как с позиции криминалистики, так и уголовного права.
-
Выявленные особенности возбуждения уголовных дел по фактам нарушения правил охраны и использования недр, обусловленные: сложностью разграничения преступлений и других правонарушений в сфере недропользования; зависимостью следователя от деятельности контрольно-надзорных органов в сфере природоохраны; необходимостью наличия специальных знаний у следователя (в области экологии, строительства, проектирования и т.д.) и привлечения специалистов; сложным комплексом правовых норм, регламентирующих правоотношения в указанной сфере; сложностью определения ущерба.
-
Авторское определение взаимодействия в процессе выявления и расследования нарушений правил охраны и использования недр – это согласованная по месту и времени совместная деятельность следственных и природоохранных органов, осуществляемая путем использования средств и методов, присущих указанным органам, в целях полного и всестороннего сбора информации по фактам нарушений правил охраны и использования недр и эффективного решения задач по выявлению и расследованию указанных преступлений.
Для оптимизации процесса информационного обеспечения деятельности следователя по выявлению признаков совершенного преступного нарушения правил охраны и использования недр и расследования уголовных дел указанной категории определены виды взаимодействия: между природоохранными органами; органами прокуратуры и следователем; органами прокуратуры и природоохранными органами, раскрыто их содержание и обоснованы основные направления развития форм взаимодействия.
-
Определенный автором специфический комплекс обстоятельств, подлежащих доказыванию при расследовании нарушений правил охраны и использования недр: факт нарушения правил охраны и использования недр (на каждой стадии), или факт самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых; экологическая обстановка совершения преступления; вредные последствия, характер и размер ущерба; обстоятельства, характеризующие деятельность горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В основе перечисленных обстоятельств лежат данные уголовно-правовой и криминалистической характеристик преступления, что позволило разработать комплекс предложений, направленных на повышение эффективности деятельности органов предварительного следствия при квалификации преступлений и расследовании уголовных дел.
-
Основанная на положениях уголовно-правовой и криминалистической характеристик авторская характеристика типовых следственных ситуаций первоначального этапа расследования: информация о преступлении поступает от органов, осуществляющих экологический контроль за охраной и использованием недр сразу после совершения преступления; информация поступает от данных органов, спустя длительное время после совершения преступления; информация поступает в органы прокуратуры от граждан, представителей общественных и экологических организаций. Разработанный на основе типовых ситуаций алгоритм первоначальных следственных и иных процессуальных действий следователя.
-
Особенности первоначального этапа расследования преступления и тактики отдельных следственных действий, обусловленные проблемами выявления нарушений правил охраны и использования недр и типичными следственными ситуациями. Предлагаются рекомендации по тактике производства таких следственных действий, как осмотр места происшествия, выемка и осмотр документов, опрос свидетелей, назначение экологической экспертизы.
-
Разработанные методические рекомендации для лиц, осуществляющих производство по уголовным делам, возбужденным по факту нарушения правил охраны и использования недр, направленные на совершенствование правоприменительной практики при проведении отдельных следственных действий, назначении экспертиз, привлечении специалистов.
Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном монографическом исследовании вопросов выявления, раскрытия и расследования преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр. Результаты исследования вносят определенный вклад в разделы науки криминалистики и уголовного процесса, посвященные вопросам информационно-аналитического обеспечения следственной деятельности, вопросам назначения и производства экспертиз, взаимодействия следователя с природоохранными органами в деле выявления, раскрытия и расследования преступлений. Работа содержит теоретические положения и выводы о необходимости дальнейшего развития методики расследования уголовных дел, возбужденных по фактам нарушения правил охраны и использования недр, что обусловливает ценность проведенного исследования.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования разработанных теоретических положений, выводов и рекомендаций в правотворческой работе и правоприменительной деятельности следственных и природоохранных органов.
В работе сформулированы предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего охрану и использование недр в целях развития механизма противодействия экологической преступности. В диссертации предлагаются практические рекомендации по повышению качества следственной деятельности, эффективности совместной работы следователей с иными государственными органами в деле выявления, раскрытия и расследования преступлений, связанных с нарушением правил охраны и использования недр. Положения и выводы диссертационного исследования целесообразно использовать при подготовке учебной, методической и научной литературы, а также в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедр: государственно-правовых дисциплин и уголовно-правовых дисциплин Калининградского пограничного института ФСБ России (2009), уголовного процесса Калининградского юридического института МВД России (2010), уголовного процесса и криминалистики Псковского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний (2010).
Основные положения работы получили апробацию в выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Правовое обеспечение оперативно-розыскной деятельности органов безопасности» (Калининград, 2008), «Правовое обеспечение экологической безопасности в Балтийском регионе» (Калининград, 2008), «Криминалистика в системе правоприменения» (Москва, 2008), «Актуальные проблемы правового обеспечения оперативно-розыскной деятельности органов безопасности» (Калининград, 2009); на международных научно-практических конференциях: «Противодействие организованной преступности: уголовно-процессуальные и криминалистические аспекты борьбы с торговлей людьми, незаконным оборотом наркотиков и оружия, экологическими преступлениями» (Калининград, 2009), «Восток – Запад: партнерство в судебной экспертизе» (Калининград, 2009).
Материалы диссертационного исследования использовались при подготовке заказной научно-исследовательской работы Управления ФСБ по Калининградской области «Теоретические и практические проблемы расследования преступлений, связанных с нарушением законодательства об охране и использовании недр» (2009), а также приведены в научных работах соискателя.
Методические рекомендации и предложения, содержащиеся в материалах диссертации, внедрены в практическую деятельность УВД по Калининградской области, Калининградской природоохранной прокуратуры, нашли применение в учебном процессе ФГОУ ВПО «Калининградский пограничный институт ФСБ России» и ФГОУ ВПО «Калининградский юридический институт МВД России».
Структура диссертации отвечает цели и задачам исследования, обеспечивает логическую последовательность в изложении ее результатов; включает введение, две главы (состоящие из шести параграфов), заключение, список литературы и источников, а также соответствующие приложения.
Работа оформлена в соответствии с требованиями ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Теоретико-правовой анализ правил охраны и использования недр и проблемы их применения
В юридической литературе прочно закрепилась теория разделения диспозиций законодательных актов иа виды. В соответствии с этой классификацией нормы» предусматривающие ответственность за экологические преступления, относятся к бланкетным, имеют специфические особенности и построены таким образом, что рассредоточены по разным нормативным актам, делая неотъемлемой взаимосвязь уголовного права (в части охраны окружающей среды) с другими отраслями права.
Во избежание расширительного толкования нормативных положений различных структур исполнительной власти, а также органов предварительного следствия многие авторы считают, что правила, на которые имеются ссылки в бланкетных диспозициях статей Особенной части Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), должны определяться законом . Возникает вопрос, насколько это предложение применимо к нормам, предусматривающим ответственность за экологические преступления? Прежде всего, не совсем понятно, каким законом должны определяться указанные правила — уголовным или иным — специальным.
Анализ законодательных актов в свете рассматриваемой проблемы свидетельствует, что включение всей законодательной базы субьектов РФ в применение к данной норме УК РФ не представляется возможным. В одной только Калининградской области нормативных правовых актов, регулирующих данные отношения, более 202.
По некоторым оценкам, на начало 2001 года число нормативных актов федерального уровня, обращение к которым необходимо для уяснения сущности экологических преступлений, превышало 50, а подзаконных нормативных правовых актов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих, насчитывалось 800. Сегодня, как показывает практика, их значительно больше . Присоединить это многообразие нормативных актов к УК РФ невозможно, да и необоснованно. Учитывая тот факт, что законодательство вообще, и экологическое в частности не характеризуется статичностью, постоянно изменяясь и дополняясь, а отдельные вопросы в разных субъектах Российской Федерации регулируются по-разному, можно утверждать, что попытка формирования такого приложения была бы обречено на неудачу.
Некоторые ученые отмечают в качестве недостатка действующего природоохранного законодательства отсутствие единого отраслевого кодифицированного закона в котором был бы закреплен полный перечень экологических прав субъектов экологических правоотношений . Теоретически наличие такого кодифицированного природоохранного закона значительно упростило бы толкование бланкетных норм, предусматривающих ответственность за экологические, преступле-ния. Однако на практике реализовать данное предложение не представляется возможным. Дело в.том,.что все многообразие природоохранных отношений не может. полно и качественно регулироваться только одним законом. Даже если подобный закон будет разработан,.вряд ли это можно будет назвать шагом в.сторону совершенствования законодательства, скорее всего это будет «мертвый» закон, лишь декларирующий определенные положения. По нашему мнению, законодателю необходимо сконцентрироваться на совершенствовании действующих законов, не размывая.природоохранные нормы по большому количеству-нормативных правовых актов а- также предложить правоприменителю своды законов по направлениям охраны окружающей среды.
Диспозиция актуальной для настоящего исследования ст. 255 УК РФ- «Нарушение правил охраны, и использования недр», как и других статей уголовного закона, направленных на охрану экологической безопасности, имеет ссылочно-бланкстный характер, поскольку для надлежащей квалификации общественно опасного деяния как преступления отсылает правоприменителя к иным законам и подзаконным нормативным актам. Поэтому при рассмотрении вопросов предупреждения, выявления, раскрытия и расследования нарушений правил охраны и использования недр, возникает необходимость изучения правовых основ охраны указанных правоотношений.
Правила охраны и использования.недр являются частью-общих правил охраны окружающей среды при производстве работ. Нарушение указанных правил влечет- уголовную ответственность по ст. 246 УК РФ, а содержатся они в законодательных и иных нормативных актах экологического и недроресурсного права. Норма, предусмотренная.ст. 255 УХ РФ, выступает, таким образом, специальной по отношению к общей норме. В то же время ст. 255 УК ТФ обладает и своим категориальным аппаратом, который требует специального разъяснения.
Рассматриваемую группу правил охраны и использования недр по. их содержанию необходимо отличать от общих и специальных правил безопасности, направленных, прежде всего, на охрану жизни и здоровья людей, неприкосновенность личности, в биологическом смысле, ответственность за нарушеїше которых предусмотренаъикымзгетатьями УК РФ (напр., ст. 216,217,218,238 УК РФ и др.)1.
Понятие «охрана недр» аналогично понятию-«охрана природных ресурсов» и предполагает деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов власти субъектов Российской Федерации; местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических И физических лиц, направленную на сохранение недр, их рациональное использование, предотвращение экологически вредного воздействия от хозяйственной или иной деятельности человека.
Уголовно-правовая и криминалистическая характеристика на рушений правил охраны и использования недр, их взаимосвязь
Экологические преступления в уголовном законодательстве выделены в отдельную категорию и главу сравнительно недавно, с принятием Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 года, что свидетельствует об изменении отношения законодателя к данной группе преступлений, о понимании на государственном уровне важности вопросов обеспечения экологической безопасности.
Наукой уголовного права предлагается достаточное количество определений экологических преступлений, нашедших отражение в работах М.И. Веревиче-вой, Э.Н. Жевлакова, Ю.И. Ляпунова, Н.А. Лопашенко, Е.Г. Клетнсвой, М.П. Журавлева, А.В. Наумова1 и других авторов2, которые предлагают различные формулировки и описывают признаки. Отдельные определения входят в научный оборот, и хотя законодательством напрямую не используются, оказывают свое .влияние на правоприменение.
Большинство авторов сходятся во мнении, что экологическое преступление - это запрещенное уголовным законом под угрозой наказания виновное, общественно опасное дсянпе (действие или бездействие), посягающее на окружающую природную среду и ее компоненты, а также на экологическую безопасность населения и территорий, и состоящее в непосредственном противоправном использовании природных объектов пли в противоправном воздействии на них, приводящее к негативным изменениям состояния и качества окружающей природной среды1.
Можно согласиться с мнением Э.Н. Жевлакова, Н.Л. Романовой , которые считают, что закрепление понятия экологического преступления в отдельной статье УК РФ позволило бы исключить субъективность толкования рассматриваемого понятия, подчеркнуло бы его значимость и позволило бы усовершенствовать практику применения уголовного закона.
При этом дать определение понятию экологического преступления означает выделить основополагающие признаки, отличающие его от иных преступлений, и сделать это в форме, не допускающей двойного толкования.
Анализ исследований по экологическим преступлениям позволил сформулировать понятие экологического преступления следующим образом: это преступление, предусмотренное главой 26 УК РФ, нарушающее правила охраны природы путем негативного воздействия на природную среду, если эти деяния причинили существенный предохраняемым отношениям.
Статья 255 УК РФ «Нарушение правил охраны и использования недр» входит в главу 26 УК РФ «Экологические преступления», поэтому имеет все признаки экологических преступлений в целом.
Исходя из содержания понятия экологического преступления было выработано и определение понятия «нарушение правил охраны и использования недр» - это общественно опасное, виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), посягающее на установленный экологическим или иным законодательством порядок проектирования, размещения, строительства, ввода в эксплуатацию, эксплуатацию горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, повлекшее причинение значительного ущерба. Данное определение включает в себя не только уголовно-правовые, но и криминалистические признаки, наиболее важные в деятельности органов предварительного следствия для квалификации преступлений, их эффективного раскрытия и расследования уголовных дел. На указанных признаках мы и акцентируем свое внимание я дальнейшем, раасрывая не только содержание уголовно-правовой и криминалистической характеристик данного вида преступлений, но и их взаимосвязь.
В уголовном праве понятие «уголовно-правовая характеристика преступления» имеет научное приложение, при рассмотрении вопросов расследования преступлений- В учебной литературе интерпретируется как «состав преступления».
В определении понятия состава преступления практически все специалисты в области уголовного нрава сходятся в том, что рассматриваемый термин несет в себе признаки, характеризующие какой-либо вид преступления1. В каждом из определений имеются свои отличия, но они не влияют на его сущность в целом. Такое единодушие не случайно — все признаки, характеризующие состав преступления, законодательно закреплены в УК РФ — в диспозициях статей Особенной части в качестве признаков конкретного состава преступления. Другая часть признаков содержится в соответствующих статьях Общей части.
Выявление фактов нарушения правил охраны и использования недр и возбуждение уголовных дел: проблемы правоприменительной практики
Дня успешной и эффективной организации правоохранительной деятельности в сфере недропользования необходима действующая система государственных органов, которая осуществляет контроль, надзор и охрану недр, а также выявляет нарушения при пользовании недрами.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12,05.2008 г. № 724 оЗопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» существуют различные органы, осуществляющие контроль и надзор за недропользованием. К ним относятся Министерство природных ресурсов и экологии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство по недропользованию и др.
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации пользование, владение и распоряжение недрами относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Действовавший до недавнего времени принцип двойственности, реализованный в законе Российской Федерации от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах», обеспечивал основу проведения региональной минерально-сырьевой политики в пределах своих территории. С принятием ст. 13 Федерального Закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ установлено новое разграничение между федеральными и региональными органами Российской Федерации по распоряжению государственным фондом недр, которое сузило полномочия региональных властей.
Сегодня, в соответствии с Законом РФ «О недрах» углеводородное сырье, большая часть ликвидных видов твердых полезных ископаемых и подземные воды находятся в распоряжении федеральных органов власти. За ними также закреплены основные регулирующие и контролирующие функции в сфере недропользования.
Вместе с тем двухуровневая система административного законодательства и законодательства о недрах (федеральная и субъектов Российской Федерации) в Российской Федерации на сегодняшний день является объективной реальностью. С 1 января 2005 г. в федеральное законодательство внесены дополнения, в соответствии с которыми вопросы установления порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, были отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые они осуществляют самостоятельно.
В целом же в настоящее время в Российской Федерации наблюдаются различные подходы к формированию регионального законодательства о недрах, и объясняется это тем, что вопрос о соотношении и разграничении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации с момента принятия Конституции Российской Федерации и по настоящее время является предметом острейших научных и политических дискуссий .
В этой связи следует согласиться с А.И. Ильюшиным , который считает, что при разрешении вопроса о соотношении федерального и регионального законодательства в области использования и охраны недр необходимо учитывать положительный опыт ст. 1.3 КоАП РФ. И отнести «к ведению Российской Федерации регламентацию общих положений и принципов законодательства о недрах, закрепление системы федеральных органов государственного управления данной сферой, определение видов использования недр, закрепление оснований возникновения и прекращения права пользования недрами, порядка проведения соответствующих процедур, выработку форм организации работ в горном производстве (лицензии» договоры аренды, сервисные контракты, концессионные соглашения), установление особенностей правового статуса горнодобывающих (горнопромышленных) предприятий, формулирование требований по рациональному использованию и охране недр, окружающей среды, определение особенностей эксплуатации месторождений отдельных видов полезных ископаемых (нефть, газ, золото, уголь и т.п.), а также использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, регулирование вопросов безопасности ведения горных работ, определение основных вопросов геологического изучения недр, установление системы платежей при пользовании недрами».
В свою очередь вопросы определения порядка эксплуатации месторождений общераспространенных полезных ископаемых и использования участков недр местного значения для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, должны найти свое закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации. Делегирование указанных вопросов именно региональным законодательствам позволит учесть при их решении местные геолого-географические, социально-экономические и культурно-исторические условия и особенности соответствующих территорий.
Следует подчеркнуть, что установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере недропользования, должно быть отнесено к ведению региональных органов государственной власти. Правомерность подобного подхода к решению данного вопроса нашла отражение не только в научной литературе , но была подтверждена судебными актами, принятыми Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации . Теперь следует лишь реализовать эту работу в субъектах Российской Федерации.
В целом административное законодательство, устанавливающее ответственность за экологические правонарушения и регулирующее деятельность субъектов в сфере экологии, нредстаклнет довольно сложный комплекс правовых норм и институтов. Если принимать во внимание только нормы об ответственности за проступки экологического характера, то следует обратиться к нормам действующего КоАП РФ, к иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, ведомственным нормативным актам, к которым нередко отсылает закон. В действительности же блок административного законодательства более масштабен. Он включает в себя законодательство, регулирующее права и обязанности недропо. шзователей, государственных контролирующих органов, органов исполнительной власти; деятельность разрешительной системы (лицензирования); должностных лиц правоохранительных органов и органов, специально уполномоченных в области охраны и использования недроресурсов; режим закрытых административно-территориальных образований и особо охраняемых природных территорий и объектов; порядок и условия осуществления экологической экспертизы; деятельность органов управления охраной и использования недроресурсов. При рассмотрении этого вопроса ограничимся лишь анализом правовых актов, имеющих отношение к вопросу о разграничении уголовно-правовой нормы ст. 255 УК РФ и смежных с ней административно-правовых норм, которые необходимы для надлежащей правоприменительной практики выявления, раскрытия и расследования преступлений данной категории.
Взаимодействие следователя с природоохранными органами при выявлении и расследовании нарушений правил охраны и использования недр
Процесс расследования преступлений, в том числе и экологических, представляет собой структуру взаимодействия элементов, из которых складывается деятельность следователя по установленню истины . Такими элементами расследования являются его этапы, и первый из них включает в себя возбуждение уголовного дела. В процессуальном аспекте его следует понимать как систему процессуальных действии и отношений , а в криминалистическом — как организационную, оперативно-розыскную и следственную деятельность. Именно на этом этапе следственных действий осуществляется наиболее тесное сотрудничество следователя с природоохранными органами.
Преступления, связанные с нарушением правил охраны и использования недр, специфичны по ряду ранее отмеченных признаков. Одним из них является факт субъективного и объективного участия специальных органов экологического контроля в выявлении нарушений правил охраны и использования недр.
Цель экологического контроля, как отмечает А.К. Голиченков, совпадает с конечной целью всей экологической деятельности - созданием благоприятной экологической обстановки и экологической безопасности .
Рассматривая взаимодействие следователя с органами экологического контроля, необходимо указать структуры, на которые оно замыкается. Это Министерство природных ресурсов и экологии и подчиненные ему Федеральное агентство по недропользованию, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, техническому и атомному надзору; территориальные органы, создаваемые данными агентствами и службами; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Как справедливо отмечает Т.И. Отческая, призванные осуществлять контроль в области охраны окружающей среды, эти структуры могут и сами являться нарушителями закона . Подобные факты, как правило, могут быть обнаруживаться в ходе расследования дела, когда следователь обращается за необходимой ему информацией в природоохранные органы.
Кроме того, значительная роль в процессе обеспечения рационального использования и охраны недр отводится органам внутренних дел, федеральной службе безопасности и органам прокуратуры, с которыми следователь должен работать в тесном контакте.
Изучение следственной практики показывает, что для рассматриваемой категории преступлений интерес представляют сообщения, поступающие от специально уполномоченных органов в области экологического контроля.
Закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» выделяет два специальных вида контрольно-надзорной деятельности уполномоченных контролирующих органов — государственный геологический контроль и государственный горный надзор.
Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.05.2005 г. № 2931, закрепляет обязанность осуществления государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр за Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору во взаимодействии с иными контрольными органами, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Гак, в Томской области значительная часть проверок по соблюдению недропользователями положений законодательства носит комплексный и комиссионный характер. Как правило, в ходе осуществления таких контрольных мероприятий проверяется соблюдение недропользователем требований законодательства не только в области недропользования, но и в сфере землепользования, пользования поверхностными водами, охраны окружающей среды. Подобный подход обеспечивает выявление недостатков в деятельности недропользователя в комплексе, и одновременно позволяет избежать излишнего вмешательства в деятельность недропользователя, что существенно снижает организационные затраты, связанные с проведением проверок, которые вменены в обязанность как самого недропользователя, так и кошролирующих органов. В состав контролирующих комиссий, как правило, включаются представители Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Томской области, Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Томской области и Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды адмшшетрации Томской области".
Что касается государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (государственного горного надзора), то он возлагается на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Указанный государственный орган осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иными контролирующими органами и общественными объединениями.
И хотя термин «взаимодействие» в законе отсутствует, он широко используется в теории и применяется на практике, поскольку удачно отражает характер коллективной работы различных контрольно-надзорных и правоохранительных органов при решении поставленных перед ними задач.
При определении- понятия форм взаимодействия следует исходить из основополагающего, философского понимания формы как логической связи и способа взаимодействия частей и элементов предмета и явления. Такой подход позволяет рассмотреть формы взаимодействия как способ организации и осуществления охранных функций взаимодействующими, органами совместной деятельности по решению задач, находящихся в их компетенции. Содержание данного определения подразумевает две формы взаимодействия: организацию взаимодействия и его непосредственное осуществление.
Формы организации включают два аспекта взаимодействия: показывают, каким образом одна сторона побуждает другую сторону к выполнению тех действий, которые необходимы для нее на данном этапе.
Как указывалось выше, одним из направлений государственного регулирования недропользования является осуществление государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр, а также надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.
