Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Генезис дознания как функции полиции (милиции) Российского государства 13
1. Эволюция функции дознания в Российской Империи 13
2. Дознание в органах внутренних дел по советскому уголовно-процессуальному законодательству до принятия УГЖ РСФСР I960 г . 37
3. Регламентация дознания по УПК РСФСР I960 г, и предпосылки его реформирования в связи с принятием УПК РФ 55
Глава 2. Современное правовое регулирование дознания как основной уголовно-процессуальной функции органов внутренних дел Российской Федерации 77
1. Нормативно-правовая основа дознания, осуществляемого криминальной милицией 77
2. Нормативно-правовая основа дознания, осуществляемого милицией общественной безопасности 114
Глава 3. Теоретическая модель дознания в современных условиях 137
1. Проблемы совершенствования правового регулирования процедур дознания как самостоятельной формы расследования 137
2. Функциональное построение дознания в органах внутренних дел: проблемы и решения 161
Заключение 182
Список использованной литературы 189
- Дознание в органах внутренних дел по советскому уголовно-процессуальному законодательству до принятия УГЖ РСФСР I960 г
- Нормативно-правовая основа дознания, осуществляемого криминальной милицией
- Проблемы совершенствования правового регулирования процедур дознания как самостоятельной формы расследования
- Функциональное построение дознания в органах внутренних дел: проблемы и решения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Преобразование системы уголовной юстиции в условиях современной судебно-правовой реформы и поиска эффективных форм контроля преступности серьезно изменило правовое регулирование досудебного производства по уголовным делам. Пореформенное уголовно-процессуальное законодательство, сохранив традиционные формы предварительного расследования, представило довольно модернизированную модель дознания. Как альтернативная предварительному следствию ускоренная и упрощенная форма предварительного расследования дознание сохранило в себе отдельные черты упраздненной протокольной формы досудебной подготовки материалов и некоторые элементы процессуальных средств и процедур «старого» дознания. Вместе с тем деятельность органов дознания по производству неотложных следственных действий по возбужденному уголовному делу, подследственному следователю, в качестве самостоятельного вида дознания в УПК РФ не признается.
Отдельные процессуалисты не признают наличия существенных различий между правовой регламентацией предварительного следствия и дознания и считают, что в УПК существует единая процессуальная форма. Отличие же между дознанием и предварительным следствием носит формальный характер.
Данные обстоятельства выступили методологической основой для обновленного взгляда па организационно-процедурное построение деятельно-
сти органов внутренних дел при реализации уголовно-процессуальных функций. Более того, правоприменительная практика в режиме нового уголовно-процессуального законодательства убедительно свидетельствует о необходимости определенной корректировки правового регулирования деятельности органов дознания (в большей степени, милиции как «универсального» субъекта) при выполнении ими уголовно-процессуальных функций, связанных с рассмотрением сообщений о преступлениях, их расследованием и поддержанием дознавателями от имени государства обвинения в суде.
Немаловажно и то, что дознаватели уже сегодня выполняют треть следственной работы в стране. В 2005 г. в производстве дознавателей находилось более 1,22 млн уголовных дел (+ 17,3%). Дознавателями милиции окончено производством 414,5 тыс. уголовных дел, из которых 392,5 тыс. (+ 5,6%) направлены прокурором в суд, что составило 94,7% от числа оконченных (АППГ - 89,7%)'.
Применение органами дознания правовых предписаний, сформулированных в главе 32 и иных «сопутствующих» нормах УПК РФ, со всей очевидностью требует внесения в законодательство соответствующих коррективов, решающих проблему конкуренции двух самостоятельных процессуальных режимов досудебного производства: предварительного следствия и дознания, а соответственно по-иному регламентирующих взаимоотношения между органами предварительного расследования.
В то же время основные итоги уголовно-процессуальной деятельности по производству дознания органами внутренних дел в режиме УПК РФ характеризуются резким «перетоком» уголовных дел, подследственных под-
1 Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2005 году: Аналитические материалы. М., 2006. С. 34.
Дознание в органах внутренних дел по советскому уголовно-процессуальному законодательству до принятия УГЖ РСФСР I960 г
Изучение истории советского уголовно-процессуального законодательства свидетельствует о различных подходах ученых-процессуалистов, предлагающих хронологическую характеристику эволюции форм предварительного расследования. Вместе с тем чаще всего ее связывают с особенностями регламентации данной уголовно-процессуальной деятельности. Так, применительно к эволюции уголовно-процессуальных функций советской милиции, в том числе и по производству дознания, СИ. Гирько выделяет следующие этапы их возникновения и развития: 1)от февральской и Октябрьской революций 1917 г, - до принятия Уголовно-процессуальных кодексов РСФСР 1922-1923 гг.; 2) с 1923 г. - до реформы уголовного судопроизводства 1958-1960 гг.; 3) конец 50 - начало 60-х годов XX в. - 2002 г.; 4) с 2002 г. по настоящее время .
Исследуя эволюцию форм предварительного расследования в их взаимосвязи, О.Л. Васильев делит советский период развития этих институтов на три этапа , и необходимо признать, что данная хронология по многим параметрам совпадаете вышеприведенной.
Первый из них, по мнению автора, характеризуется строгим нормативным разграничением предварительного следствия и дознания: милицейские органы были обязаны производить негласный розыск и дознание, где устанавливалось событие преступления и подозреваемый, после чего эти сведения передавались следователю (судебному органу) для их проверки и оценки в ходе предварительного следствия в целях обеспечения нормального отправления правосудия3"1. В этом же ключе выстраивалось предварительное расследование по УПК РСФСР 1922 г.
Милиция мыслилась исключительно как служба охраны общественного порядка. Однако в своей деятельности она сохраняла и «приемы полицей-ско-охранных преследований» при абсолютном отсутствии «гарантий не только беспристрастного судопроизводства, но и элементарной безопасности для привлекаемых к суду» 3.
В советском уголовном процессе функции дознания в первую очередь были приданы милиции, хотя число безотлагательных следственных действий, производимых милицией, согласно Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР об организации рабоче-крестьянской милиции, принятой в 1918 г., ограничивалось тремя: осмотр, обыск, выемка36. Этим закладывался принцип, согласно которому органы дознания должны проводить лишь те следственные действия, которые требуют срочности и неотложности в случае обнаружения преступления.
Положение «О народном суде» от 30 ноября 1918 г/7 предоставило милиции право производить дознание в виде полного расследования по делам, которые рассматривались в народном суде с участием двух народных заседателей, с передачей оконченного производства непосредственно в суд. Этот порядок был сохранен и Положением «О народном суде» 1920 г.
7 (20) октября 1918 г. совместным постановлением Народного комиссариата внутренних дел и Наркомата юстиции была утверждена Инструкция «Об организации Советской рабоче-крестьянской милиции» . Ею определялись основные правовые, организационные, кадровые и другие вопросы построения милиции, в том числе ее важнейшие функции. Из них следует особо отметить некоторые обязанности. Это, во-первых, обязанность составления актов и протоколов о преступлениях, обнаруженных в ходе осуществления функции поддержания порядка в общественных местах. Далее, милиция была полномочна производить и дознание по уголовным делам под руководством и началом народных судей и следственных комиссий. Категория дел не обозначалась. Кроме того, милиция могла проводить оперативно-розыскные мероприятия, осуществлять розыск и задержание лиц, подозреваемых в совершении преступлений, производить обыски, осмотры, выемки, доставку обвиняемого в суд и следственную комиссию. Произведя осмотр, обыск или выемку, милиция должна была поставить об этом в известность народный суд или следственную комиссию. Она обязана была также выполнять поручения суда и следственных комиссий.
Предпринимались попытки упорядочить производство отдельных следственных действий. Проведение обысков регламентировалось, например, приказом Начальника милиции РСФСР от 16 марта І921 г. № 24 «О правилах производства обысков». Обращает на себя внимание п. 1 приказа, который гласит: «Обыск есть вторжение в наиболее скрытую сферу частной жизни граждан, поэтому он должен производиться лишь в случае крайней необходимости» . Такими случаями являлись «подозрение обыскиваемого в совершении преступления», предложение соответствующего органа власти, «основательно проверенное устное или письменное заявление стороны».
В феврале 1918 г, был учрежден уголовный розыск . Его обязанностями были раскрытие преступлений и розыск лиц, их совершивших, а также производство предварительного расследования в форме дознания. Вначале он находился в ведении Народного комиссариата юстиции, но затем довольно скоро был передан НКВД.
В 1919 г. была разработана и разослана на места Инструкция Главного управления Советской рабоче-крестьянской милиции по уголовному розы 40 ску2. В документе отражаются не только организация и деятельность уголовного розыска в целом, но и роль его сотрудников в зарождающемся советском уголовном процессе.
Отделения уголовного розыска создавались для предупреждения готовящихся, раскрытия совершившихся и пресечения обнаруженных преступлений путем негласной агентуры наружного наблюдения. Сотрудники уголовного розыска были обязаны собирать и принимать сведения о совершенных преступлениях из всевозможных источников, как-то: а) народная молва; б) доносы; в) заявления потерпевших лиц; г) заявления очевидцев; д) сообщения учреждений, организаций и должностных лиц; е) жалобы жертв преступлений; ж) явки с повинной. Инструкцией разъяснялось, как следует относиться к тому или иному источнику сведений о преступлении, устанавливался порядок приема письменного и «словесного» заявления («показания»), явки с повинной.
По получении сведений о совершившихся преступлениях отделение уголовного розыска должно было немедленно приступить к «первоначальному розыску и дознанию», тщательно сохранять следы преступления и принимать меры к обнаружению виновных, немедленно уведомить местную следственную комиссию, не прерывая начального розыска, дознания представить произведенное дознание в следственную комиссию, народный суд или революционный трибунал по подсудности, продолжая в случае необходимости начатые дознание и розыск, согласуй свои действия с указаниями подлежащих судебных властей.
Нормативно-правовая основа дознания, осуществляемого криминальной милицией
В отличие от органов предварительного следствия, выполняющих одну основную для себя функцию - функцию досудебного исследования обстоятельств совершенного преступления в рамках предварительного следствия, органы дознания имеют более широкий, многоаспектный, многоцелевой и довольно сложный спектр уголовно-процессуальной деятельности, что определяется разносторонним характером деятельности этих органов.
Отдельные направления уголовно-процессуальной деятельности 0 конкретного субъекта, «различающиеся по своей направленности, т.е. ближайшей цели»1 ", на достижение которой они направлены и (или) «вокруг которых складывается деятельность всех участников уголовного судопроизвод 78 ства» 03 именуются в юридической науке уголовно-процессуальными функциями.
Уголовное преследование (обвинение) как функция «может быть подразделена на более частные направления (подфункции), содержащие в себе определенную совокупность действий и решений, объединенных единством цели...»1114 Эти подфункции мы и определим как виды уголовно-процессуальной деятельности органов дознания.
Согласно ч. 2 ст. 40 УПК на органы дознания возлагается:
1) дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, - в порядке, установленном гл. 32 УПК;
2) выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, - в порядке, установленном ст. 157 УПК;
3) выполнение следственных действий по поручению следователя, прокурора, органа дознания после направления уголовного дела прокурору в соответствии с ч. 4 указанной выше статьи.
Однако это лишь перечень основных функций органа дознания, который не исчерпывает всего спектра уголовно-процессуальной деятельности органов дознания, что нельзя признать последовательным при конструировании УПК РФ.
Наиболее полное исследование уголовно-процессуальных функций милиции предпринял СИ. Гирько, разделив все указанные направления деятельности на основные, вспомогательные и иные э.
Для перечисленных в ст. 40 УПК органов дознания более характерны четыре вида уголовно-процессуальной деятельности: рассмотрение и разрешение информации о преступлении, производство дознания в полном объеме, проведение неотложных следственных действий по делам с поел еду ю 79 тим обязательным производством предварительного следствия и производство отдельных следственных действий по поручениям следователей, прокуроров, судей и др. Поэтому рассматриваемая структура уголовно-процессу&пыюЙ деятельности в полной мере присуща прежде всего органам внутренних дел, а точнее, милиции как универсальному органу дознания, который по данным официальной статистики ежегодно выполняет более 98% всей работы по производству дознания в стране.
Так, последние два вида уголовно-процессуальной деятельности в основном характерны для подразделений криминальной милиции, поскольку они производятся по уголовным делам, отнесенным УПК РФ к подследственности следователей. Кроме того, ее подразделения в полной мере выполняют поручения и указания прокурора, а также поручения другого органа дознания по производству отдельных следственных действий (п. 11 ч. 2 ст. 37, п. 4 ч. 2 ст. 38, ч. 1 ст. 152 УПК).
Подразделения криминальной милиции в 2005 г. приняли к своему производству 10946 уголовных дел или 2,06% от числа всех уголовных дел, принятых производству дознанием милиции. Ими окончено производством 7406 уголовных дел (1,72% от всех, оконченных милицией) и 6291 дело направлено прокурору с обвинительным заключением, что составило 1,61% от всего объема таких дел милиции.
В сравнении с объемами работы по производству дознания, выполненными милицией общественной безопасности и особенно специализированными подразделениями дознания, приведенные нами цифры, характеризующие процессуальную работу службы криминальной милиции, ничтожны. Однако, исходя из нормативов штатной численности, установленных для дознания, даже и этот объем процессуальной работы потребовал бы выделения около 400 штатных дознавателей. Характерно, что согласно действующему законодательству работу по дознанию оперативные сотрудники выполняют наряду с исполнением своих непосредственных оперативно-служебных задач. Проведенные нами исследования показали, что не учитываемая официально работа сотрудников криминальной милиции по выполнению неотложных следственных действий и отдельных следственных действий по поручениям следователей в обшем объеме работ оперативного сотрудника занимает весьма существенное место и достигает 15-20%.
Здесь уместно упомянуть дискуссию, еще недавно очень серьезно рассматривавшую проблему организационного слияния следственных подразделений и специализированных подразделений дознания. Основным из аргументов одних сторонников слияния явился тот, что в практике работы органов предварительного следствия, дознания и оперативных подразделений существуют разногласия, которые прекратятся в случае такого слияния -следственный аппарат будет единым.
Проблемы совершенствования правового регулирования процедур дознания как самостоятельной формы расследования
Введение Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации изменило не только функционально-процедурное устройство уголовно-процессуальной деятельности, но и серьезно повлияло на мировоззренческие взгляды и настроения представителей юридической науки и правоприменительной практики. Безусловно, это вызвано в первую очередь феноменом нового законодательства, как и всего малопривычного, порождающего определенные сомнения и требующего общего доверия. Вместе с тем очевидна потребность и в объективном критическом анализе тех законодательных новел, которые предложил современный законодатель.
По наблюдениям ученых, «радикальное реформирование уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, а точнее, стратегия перемен, выбранная законодателем, повлекли за собой стойкую уверенность реформаторов в изменении идеологии уголовного судопроизводства, требующей нового его понимания и представления, а соответственно, осво-бождения от старых догм и консервативных воззрений» .
138 Вместе с тем еще авторы Концепции судебной реформы пришли к выводу, что «природа проблем юстиции различна. Некоторые из них имеют политический характер, но большинство являются следствием методологических ошибок, неправильного определения целей, функций, возможностей и задач правоохранительных органов. Негативную роль играют также организационно-управленческие просчеты» .
Не сняты, на наш взгляд, обозначенные выше проблемы, и, более того, дана почва для формулирования новых дискуссионных вопросов (теоретического и практического свойства) в связи с подходами законодателя по регулированию организации и процедур досудебного (предварительного) производства в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации 2001 г.
В то же время нельзя не отметить, что свои четкие правовые очертания приобрело законодательное оформление дознания. В УПК РФ появилось определение дознавателя (ст. 5, 41) и органа дознания (ст. 5, 40), определены пределы их компетенции. Можно даже сказать, что законодатель определил противовесы: право дознавателя реагировать на указания прокурора и руководителя органа дознания (ч. 4 ст. 41), последний также получил свой статус в УПК.
Дознание как направление деятельности органа дознания и как процессуальная форма предварительного расследования выделено в самостоятельную главу (гл. 32) УПК РФ.
В этом смысле новый УПК с точки зрения развития института дознания сделал шаг вперед.
Однако остановимся на явных проблемах.
Как уже отмечалось, в соответствии со ст. 150 УПК РФ предварительное расследование производится в форме предварительного следствия либо в форме дознания. Вместе с тем дознание по УПК РФ отличается от своего аналога по УПК РСФСР. Эти различия можно проиллюстрировать следующими положениями: дознание в современной версии проводится только по очевидным (с лицом) преступлениям, субъектом является не только дознаватель, но и следователь без предъявления обвинения и составления обвинительного заключения (составляется обвинительный акт). Кроме того, сократились общие сроки дознания, упразднены изъятия, связанные с порядком ознакомления отдельных участников с материалами уголовного дела.
При этом законодатель остался на позиции, согласно которой предварительное следствие признается основной формой предварительного расследования, и его производство согласно ч. 2 ст. 150 УПК РФ обязательно по всем уголовным делам, исключая уголовные дела о преступлениях, по которым предусмотрено производство дознания (ч. 3 ст. 150 УПК РФ). Формула известная и не отличающаяся своей оригинальностью, хотя и предельно понятная для правоприменителя, и что-либо спутать здесь крайне сложно.
Вместе с тем ситуация с определением форм предварительного расследования, абсолютно прозрачная в недалеком прошлом, в результате отдельных шагов законодателя приобрела проблематичный характер как в теоретическом, так и в практическом плане.
Речь идет о проблеме выбора или конкуренции режимов досудебного производства, а точнее, уголовного преследования (предварительного расследования) по уголовным делам. Комментируя нормы УПК РФ, регулирующие избирательность форм досудебного производства, B.C. Шадрин пишет: «Предварительное расследование является стадией уголовного процесса, предназначенной для установления обстоятельств совершенного преступления, формирования доказательственной базы. Формы предварительного расследования и целесообразность их использования определяются законодателем в основном в зависимости от категории расследованных преступлений. С учетом относительно невысокой общественной значимости и незначительной степени сложности раскрытия и расследования некоторых преступлений небольшой или средней степени тяжести, особо перечисленных в законе, предварительное следствие по установлению обстоятельств их совершения может не проводиться, если это не признает необходимым прокурор согласно ч. 2 ст, 37 УПК РФ. Производство в связи с преступлениями, не вызывающими необходимости проведения предварительного следствия, может осуществляться в двух вариантах: 1) в порядке частного обвинения; 2) путем производства дознания» .
Так, согласно ст. 223 УПК РФ дознание осуществляется по уголовным делам, указанным в ч. 3 ст. 150 УПК РФ, но возбуждаемым лишь в отношении конкретных лиц, т.е. по очевидным преступлениям, и производится в порядке, установленном главами 22 и 24-29 УПК РФ, т.е. аналогично предварительному следствию, но без предъявления обвинения. Причем из ч. 3 ст. 223 УПК РФ вытекает, что срок дознания не может превышать общих 30 суток. Кодекс не содержит какого-либо предписания на тот случай, когда дознание в отведенный законом срок окончено быть не может. По мнению авторов одного из первых научно-практических комментариев к УПК РФ, «в такой ситуации логична смена вида расследования, то есть передача дела в следственный орган и использование срока следствия, установленного ст. 162 УПК»1В7.
Функциональное построение дознания в органах внутренних дел: проблемы и решения
Оптимизация института дознания наряду с его внутренними процедурными изменениями предполагает совершенствование функционального устройства органов, его осуществляющих. В этой связи приобретают особую актуальность организация дознания в общей схеме функционирования органов предварительного расследования государства.
Еще до вступления УПК РФ в законную силу на разных уровнях обсуждалось предложение Президента России В.В. Путина о создании Федеральной службы расследования (ФСР), в которую предполагалось преобразовать Следственный комитет, выведя его из состава МВД Российской Федерации. При этом рассматривался оптимальный путь продвижения реформ в этом направлении - сначала создание нового процедурного механизма досудебного производства в УПК РФ, и только затем - организационные преобразования следственного аппарата"J. Данная идея как возможный вариант совершенствования системы досудебного производства неоднократно высказывалась в период 2001-2003 гг.2 4
Предположительно, по данной причине ст. 151 проекта УПК РФ (подследственность), предусматривающая создание единой Федеральной службы расследования, была скорректирована во втором чтении законопроекта в Государственной Думе"13. На основе мониторинга введенного в действие УПК РФ можно действительно заключить, что она будет изменяться в процессе практического применения, что, как представляется, коснется и реформы организации расследовательского аппарата государства216.
Данная проблема, на наш взгляд, имеет достаточно глубокие исторические корни, берущие начало в законодательстве послереволюционной России. Так, до 1860 г. раскрытие и расследование преступлений в России осуществлялось городской и земской полицией. После утверждения в 1860 г. Высочайшим указом императора Александра II должностей судебных следователей на них возлагалось производство следствия по всем преступлениям, относящимся к ведению судов217.
Вопрос о наделении органов внутренних дел функцией расследования уголовных дел в форме дознания начиная с 1918 г. возникал неоднократно и был теснейшим образом связан с определением места следственного аппарата в системе государственных органов.
Впервые вопрос о месте следственного аппарата обсуждался на V Всероссийском съезде деятелей советской юстиции в 1924 г. В соответствии с решением Съезда ВЦИК РСФСР от 16 октября 1924 г. органам внутренних дел (дознания) было определено приоритетное положение в оперативно-розыскной деятельности и отведено второстепенное значение в вопросе расследования уголовных дел: им были переданы мелкие, не представляющие значительной общественной опасности преступления.
Позднее, по инициативе Генерального прокурора СССР специальным циркуляром Прокуратуры СССР и НКВД СССР от 8 января 1938 г. расследование по всем делам о преступлениях, исключая государственные, особо опасные, против порядка управления, о хищениях социалистической собственности и некоторые другие, представляющие сложность в расследовании, возложено на органы милиции.
В то же время, по мнению М.С. Строговича, в конце тридцатых годов органы НКВД в значительной степени заменили органы прокуратуры, где был сосредоточен следственный аппарат. В этот период дознание повсеместно превратилось в следствие, а все лица, расследующие преступления, стали, по существу, следователями218. Представляется, что постепенное наделение органов милиции функцией расследования преступлений было вызвано в большей степени самой спецификой деятельности этих органов и в меньшей - межведомственным соперничеством.
Что же произошло с функцией дознания в оперативных аппаратах милиции? Дознание, существовавшее в милиции постоянно, с учетом сформированных органов предварительного следствия, теперь стало как бы невостребованным, с одной стороны, дублируя предварительное следствие, а с другой - отвлекая оперативные аппараты милиции от основной их задачи, оперативно-розыскной деятельности. Однако это только на первый взгляд: по существу, опыт процессуальной деятельности оказался на время замороженным, но вскоре вновь был востребован.
Как справедливо отмечено З.Ф. Ковригой, следователи прокуратуры не справлялись с тем количеством дел, которые перешли к их подследственности. В свою очередь, высокая загруженность снижала качество и быстроту расследования преступлений, а само расследование фактически производили органы дознания"1 .
В этот период органы прокуратуры все чаще, используя процессуальное право, перекладывали основную часть своей работы по расследованию преступлений на органы дознания МВД. Именно это обстоятельство в значительной мере ускорило создание (в очередной раз) следственного аппарата в системе МООП, который был образован Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 г.
Как видно из приведенных фактов, вопрос об активизации работы в милиции специализированных аппаратов по осуществлению процессуальной деятельности вставал всегда, когда какие-либо перегрузки испытывал следственный аппарат: сначала - органов прокуратуры, где он был сосредоточен, а затем и по сегодняшний день - МВД России.
Вместе с тем в конце 80-х годов прошлого столетия в МВД СССР получила распространение инициатива ликвидации дознания как службы в системе органов внутренних дел. В достаточно сложных условиях ее удалось отстоять. Однако проведенные исследования позволяют сделать вывод, что процессуальная функция - неотъемлемая часть полномочий милиции, такая же естественная и необходимая, как оперативно-розыскная и административная деятельность, а все манипуляции вокруг ее судьбы носят конъюнктурный характер.
