Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы концепции соблюдения прав и свобод личности 6
1. Проблема конституционных гарантий Российской Федерации и других стран соблюдения прав и свобод личности 16
2. Проблема соблюдения прав и свобод личности как правовой категории 39
Глава 2. Объективная необходимость мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности 49
1. Прокурорский надзор и определение его места в системе мер государственного контроля за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности 49
2. Сущность и меры прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности 66
Глава 3. Правовые и организационные аспекты совершенствования мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности 91
1. Правовые аспекты совершенствования мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности 91
2. Организационные аспекты совершенствования мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности при проведении оперативно - розыскных мероприятий 113
3. Формы и методы прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности в современных условиях 134
Глава 4. Методические аспекты совершенствования мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности 158
1. Меры прокурорского надзора до регистрации и при рассмотрении заявления, сообщения о совершенном или подготовляемом преступлении 15 8
2. Меры прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности при проведении оперативно - розыскных мероприятий в процессе расследования уголовного дела 170
Заключение 187
Список использованной литературы 193
Приложения 212
- Проблема конституционных гарантий Российской Федерации и других стран соблюдения прав и свобод личности
- Прокурорский надзор и определение его места в системе мер государственного контроля за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности
- Правовые аспекты совершенствования мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности
- Меры прокурорского надзора до регистрации и при рассмотрении заявления, сообщения о совершенном или подготовляемом преступлении
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации строится демократическое федеративное правовое государство, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность такого государства.1
Наиболее ярко проблема обеспечения прав и свобод личности проявляется в оперативно-розыскной деятельности как специфической форме государственной деятельности, так как она, в основном, носит разведывательный и негласный, то есть скрытый от абсолютного большинства общества характер. Вследствие этого затруднен и контроль за ней со стороны общества и государства. Вместе с тем, без такой деятельности нельзя обойтись в современном обществе, так как она является наиболее эффективным инструментом в предотвращении и раскрытии неочевидных тяжких и особо тяжких преступлений. Но оперативно-розыскные мероприятия, проводимые в общественной среде, в которой находится подозреваемая личность, неизбежно касаются значительного числа лиц, не причастных к преступлениям. В силу объективных обстоятельств они случайно или вопреки своей воле соприкасаются с лицами, разрабатываемыми по подозрению в совершении преступлений.
Бесконтрольное, безнадзорное проведение оперативно-розыскных мероприятий может привести к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан, общественных связей и отношений, негативно повлиять на жизнеспособность общества. Все перечисленное требует безусловного обеспечения мер для прокурорского надзора за соблюдением законных прав и интересов граждан, всех субъектов общественных отношений в сфере оперативно-розыскной деятельности.
См.: Часть 1 статьи 1, статья 2 Конституции Российской Федерации.
Степень разработанности темы исследования. В юридической литературе вопросы соблюдения прав и свобод личности, возникающие в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, присутствовали в работах А.И. Алексеева, В.М. Атмажитова, В.Г. Боброва, Ю.Ф. Кваши, А.Г. Лекаря, В.А. Лукашова, В.Н. Омелина, Е.В. Токарева, А.Д. Бойкова, А.Ф. Козусева, В.И.. Рохлина, И.И. Сыдорук и некоторых других, внесших значительный вклад в развитие теории оперативно-розыскной деятельности.
Вопросы соблюдения прав и свобод личности ставились и в работах со смежной тематикой. В области:
- теоретических и прикладных проблем уголовного процесса и криминалистики осуществлялись исследования Г.А. Аванесовым, Р.С. Белкиным, И.М. Гуткиным, К.Е. Игошевым, Г.М. Миньковским, Ю.В. Солопановым, В.Ф. Статкусом и др.;
места и роли органов внутренних дел в системе правоохранительной деятельности B.C. Афанасьевым, В.К. Бабаевым, Н.В. Витруком, Н.Л. Гранат, Л.А. Григорьевым, А.П. Косицыным, Т.Н. Ратько, А.К. Стрельчевичем и др.;
управления деятельностью органов внутренних дел: СЕ. Вициным, Г.Г. Зуйковым, Л.М. Колодкиным, В.Б. Майковым, А.Н. Рошей, Г.А. Тумановым и др.
Констатируя значительные достижения этих и других ученых в исследовании проблемы обеспечения прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности, следует признать, что в целом ее разработка еще далеко не закончилась. Отсутствует единая концепция по решению этой проблемы, всесторонне объединяющей теоретические и практические подходы осуществления мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности.
Вышеизложенное предопределило выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящего исследования.
Целью диссертационного исследования является изучение и анализ проблем обеспечения прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности и разработка на этой основе научно-практических мер прокурорского надзора за их соблюдением.
Достижение цели диссертационного исследования возможно при решении ряда научно-исследовательских задач, к числу которых относятся следующие:
анализ конституционных норм зарубежных государств и Российской Федерации по правам и свободам личности;
анализ сложившейся системы взглядов на соблюдение прав и свобод личности применительно к оперативно-розыскной деятельности;
изучение состояния соблюдения прав и свобод личности в РФ;
изучение современного состояния мер прокурорского надзора по соблюдению прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности;
анализ нормативных правовых актов, регламентирующих надзорную деятельность органов прокуратуры и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по соблюдению прав и свобод личности;
анализ теоретических работ, посвященных надзору за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности (учебники, учебные пособия, монографии, статьи и т.д.);
исследование и определение элементов организации прокурорского надзора, определение мер органов прокуратуры по соблюдению прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности;
установление форм и методов прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности;
определение мер прокурорского надзора по соблюдению прав и свобод личности до регистрации и при рассмотрении заявления, сообщения о совершенном или подготовляемом преступлении;
- определение мер прокурорского надзора по соблюдению прав и свобод личности при проведении оперативно-розыскных мероприятий в процессе расследования уголовного дела.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере оперативно-розыскной деятельности по обеспечению прав и свобод личности и меры прокурорского надзора за их соблюдением.
Предметом настоящего исследования являются закономерности правового регулирования, вопросы организационного и методического обеспечения прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности и мер прокурорского надзора за их соблюдением.
Методологической основой исследования явились общенаучные методы исследования: исторический, системный, логический, а также специальные методы: контент - анализ, логико - юридический и другие. Исследование основывается на нормах международного права, действующем российском и зарубежном законодательстве, касающемся обеспечения прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности, и мер прокурорского надзора по их соблюдению, подзаконных нормативных актах Генеральной прокуратуры и МВД России и анализе других нормативных актов, действующей судебной и уголовной практики.
Теоретической основой исследования стали концептуальные положения, изложенные в трудах российских ученых: С.С. Алексеева, А.Д. Бойкова, A.M. Ефремова, А.Ф. Козусева, В.Л. Попова, В.И. Рохлина, А.Н. Соколова, И.И. Сыдорук, О.И. Тиунова, B.C. Шевцова и др. по данной проблематике.
Сложность и важность затронутых в диссертации вопросов потребовали их детального теоретического исследования и обобщений с целью проверки выдвинутых предложений, касающихся совершенствования прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности. Проведен сравнительный анализ норм действующей Конституции РФ и норм конституций зарубежных государств в аспекте
8 конституционных гарантий соблюдения прав и свобод личности. Отдельно исследованы системообразующие организационные аспекты прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности, поскольку в юридической литературе они не получили должного освещения. Впервые отдельные аспекты прокурорского надзора и деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, подвергаются исследованию в совокупности с реализацией прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности.
Эмпирическую базу исследования составили решения Конституционного Суда Российской Федерации за период с 1995 по 2005 годы по оперативно-розыскной проблематике; при помощи разработанных автором анкет было проведено анкетирование 255 уполномоченных прокуроров и 218 сотрудников оперативных подразделений органов внутренних дел 9 регионов Северо-Западного федерального округа.
Научная новизна исследования определяется тем, что с позиций конституционных норм, теории оперативно-розыскной деятельности и действующей практики подвергнуто комплексному анализу и исследованию вопросы обеспечения прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности с учетом изменившейся политической и социальной обстановки в стране, необходимости совершенствования и повышения эффективности мер прокурорского надзора по их соблюдению.
К новым результатам, полученным в процессе исследования, относятся следующие:
- даны авторские понятия и определения таких категорий, как «соблюдение прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности», «нарушение прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности» и «прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности»;
- сформулированы теоретические предпосылки осуществления мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности;
определены условия, порядок осуществления мер прокурорского надзора и документального оформления нарушений прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности;
сформулированы предпосылки и основы создания нового самостоятельного направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности;
разработаны предложения по совершенствованию мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности;
установлены особенности осуществления мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности при проведении отдельных оперативно-розыскных мероприятий; при регистрации и рассмотрении заявлений, сообщений о совершенном или подготовляемом преступлении, а также в процессе расследования уголовного дела.
Проведенное исследование позволяет вынести на защиту следующие научные положения:
1. Научное обоснование понятий «соблюдения прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности» и «нарушения прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности». Соблюдение прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности - это строгое, неукоснительное соблюдение в соответствии с действующим законодательством правовых норм, которые регламентируют права и свободы личности при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Нарушение прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности - противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, путем причинения вреда чести, достоинству, интересам личности или его здоровью;
Содержание понятия «прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности». Под ним понимается система наблюдения и проверки органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, с целью выявления и устранения нарушений прав и свобод личности при проведении оперативно-розыскных мероприятий;
Правовые меры совершенствования прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в современных условиях. К ним диссертант относит:
- регламентацию в нормативных правовых актах простого и доступного
механизма, позволяющего любому заинтересованному лицу получить в
органах прокуратуры достоверную информацию о факте проведения в
отношении него оперативно-розыскных мероприятий, если иное не
установлено законом;
проверку законности и обоснованности принятия правоприменительных актов, определяющих тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих права и свободы личности;
- осуществление мер прокурорского надзора не должно ограничиваться
перечнем, изложенным в законе «Об оперативно-розыскной деятельности», а в
полном объеме соответствовать конституционным принципам и нормам.
4. Организационные основы прокурорского надзора за соблюдением
прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности. Прокурорский
надзор рассматривается как функция социального управления, которая
осуществляется за счет процесса управления оперативно-розыскной
деятельностью по идеальным моделям, установленным нормативными
правовыми актами. К структурным уровням (элементам) такого надзора автор
относит: информационную обеспеченность; подготовку и принятие
управленческого решения; подбор и расстановку кадров; взаимодействие,
проверку исполнения решения; его коррегирование и регулирование;
процедуру прокурорского надзора, среду (основные условия) осуществления
прокурорского надзора; учет поднадзорных органов, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность; кадровую структуру контроля (субъектов контроля) за этим видом деятельности; различные формы контроля;
Формы и методы прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности. К ним автор относит: проведение регулярных проверок; истребование необходимых документов; выявление причин и условий, способствующих нарушению прав и свобод личности при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий; внесение протестов и представлений в соответствующие органы;
Критерии необходимой достаточности осуществления прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности. При определении степени необходимой достаточности документирования преступных действий необходимо исходить из полноты выполнения при проведении оперативно-розыскных мероприятий поставленных задач. С этой целью необходимо определить перечень конкретных задач при проведении оперативно-розыскных мероприятий в закрытых ведомственных нормативных правовых актах с учетом того, что от них будет зависеть объем и характер документирования. Определить масштаб ограничения прав и свобод граждан, являющихся объектом проводимых оперативно-розыскных мероприятий. При этом объем таких ограничений должен быть минимизирован и оправдан целесообразностью, что также должно быть объектом прокурорского надзора. По мнению автора, для устранения разночтения этих положений в актах различных ведомств, создающих возможности для нарушения прав и свобод личности, необходимо законодательно решить проблему определения пределов такого документирования.
Научное обоснование необходимости создания в прокуратурах субъектов Российской Федерации самостоятельных подразделений по надзору за исполнением законов в оперативно- розыскной деятельности, что будет иметь следствием более целенаправленный и эффективный прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод личности при проведении оперативно-розыскных мероприятий;
8. Методические основы осуществления мер прокурорского надзора за
соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности
как самостоятельного направления деятельности органов прокуратуры. К
основным способам прокурорского надзора автор относит:
- проведение анализа дел оперативного учета;
- определение объективной необходимости проведения оперативно-
розыскных мероприятий;
- оформление и санкционирование оперативно-розыскных мероприятий;
касающихся конституционных прав и свобод личности;
- обеспечение органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, добровольности, конфиденциальности содействия отдельных
лиц, привлекаемых к подготовке и проведению оперативно-розыскных
мероприятий;
- изучение и анализ оснований и повода для возбуждения уголовных дел.
9. Предложения по совершенствованию мер прокурорского надзора. В
частности, прокурорам при надзоре за соблюдением прав и свобод личности в
оперативно-розыскной деятельности необходимо обращать внимание на то,
чтобы дела оперативного учета заводились только при наличии законных
оснований, несмотря на поставленные цели и характер полученной
информации. Заведение дела оперативного учета и проведение оперативно-
розыскных мероприятий возможно лишь в том случае, если иным путем
невозможно выявить и раскрыть преступление. Если успешно решена задача
по предупреждению (а в ряде случаев и пресечению) преступления, то после
этого нет оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий,
которые принято проводить при рассмотрении заявления, сообщения о
совершенном преступлении.
10. Обосновано положение о том, что прокурорский надзор за
оперативно-розыскной деятельностью должен сочетаться с надзором по
уголовному делу. В этой связи автор считает необходимым осуществлять
прокурорский надзор за деятельностью следственно-оперативных групп. С
13 этой целью необходимо полное информирование прокурора о планируемых оперативно-розыскных мероприятиях и следственных действиях. Такая форма надзора будет способствовать выполнению задач этой деятельности, своевременно пресекая нарушения закона и конституционных прав и свобод граждан.
11. Предложения о внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об оперативно-розыскной деятельности»:
- регламентировать основные сущностные элементы оперативно-
розыскных мероприятий, с точки зрения их конкретных отличий друг от друга,
в том объеме, который бы не повлек раскрытие тактики оперативно-розыскной
деятельности;
определить перечень оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права и свободы граждан, чтобы исключить их произвольное толкование правоприменителем;
- предложено не только начало производства отдельных оперативно-
розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан,
осуществлять на основании судебной санкции, а ход этих мероприятий
осуществлять под прокурорским надзором, но и заканчивать их с
осуществлением определенной формы судебного контроля и прокурорского
надзора;
Научное обоснование необходимости единой регламентации порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий во всех органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, единым межведомственным нормативным актом, основанном на положениях закона «Об оперативно-розыскной деятельности»;
Характеристика мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности при проведении отдельных оперативно-розыскных мероприятий; при регистрации и рассмотрении заявлений, сообщений о совершенном или подготавливаемом преступлении, а также в процессе расследования уголовного дела.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований; совершенствования действующего законодательства; при разработке новых нормативных правовых актов, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность, и осуществления мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в этой деятельности.
Обоснованность и достоверность результатов исследования базируются на изучении Конституции РФ, уголовного, уголовно-процессуального, оперативно-розыскного законодательства, международных правовых актов. Результаты исследования могут быть использованы при изучении дисциплин «Оперативно-розыскной деятельность», «Прокурорский надзор», в учебных заведениях системы МВД РФ, а также при составлении учебных планов и рабочих программ по указанным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел Калининградского юридического института МВД России. Концептуальные теоретические и практические положения настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение:
в учебном пособии «Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности»;
в двух опубликованных статьях;
в докладах на всероссийских научно-практических конференциях, проходивших в Калининградском юридическом институте МВД России: «Реализация принципа законности в деятельности правоохранительных органов» (2004 год) и «Охрана прав и свобод личности в деятельности органов внутренних дел» (2005 год).
В соответствии с пунктом 3.2 плана Департамента кадрового обеспечения МВД России от 24 мая 2005 года №21/2/3664 по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
15 Российской Федерации данная научно-исследовательская работа включена в Комплексный план мероприятий по обеспечению соблюдения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Проблема конституционных гарантий Российской Федерации и других стран соблюдения прав и свобод личности
В последний период появилось немало публикаций, посвященных проблемам гуманизации российского общества, создания надежной системы гарантий правовой и социальной защищенности граждан. Вокруг проблемы прав и свобод человека и личности не смолкают споры, сталкиваются точки зрения на то, как совместить их свободу и ответственность с одной стороны, и интересы государства с другой.
Человек является частью общества как социального целого не в силу биологической природы, а в силу своей социальной сущности. С точки зрения общества, человека принято рассматривать как личность1. Поэтому, говоря о правах и свободах человека и гражданина в данном исследовании, мы их, по сути, рассматриваем как права и свободы личности.
Без человеческой личности нет общества, общество - социальная природа человека. Но общество порождает государство, создающего его систему регулирования и управления. По мнению B.C. Шевцова: именно государство официально представляет общество внутри страны и вне нее. Личность же в демократическом обществе не только формирует власть, контролирует ее, но и сама подчиняется власти, хотя бы уже на основании приоритета общественно-значимых ценностей и принципов, выражаемых властью, перед лично-индивидуальным и частным. В свою очередь, вошедшее в научный и политический обиход в XX веке понятие конституционного правового государства включило в себя требование, чтобы законы не нарушали неотчуждаемые права и свободы граждан, гарантированные Конституцией.1 Поэтому можно сделать вывод, что основные права и свободы человека и гражданина составляют основу правовой системы общества и государства в современной России.
По выражению А.Н. Соколова, точкой отсчета государства, должен стать человек, а главная целенаправленность общественного развития — «человеческое измерение»; осуществление реальных гарантий прав и свобод личности; признание и воплощение в жизнь общечеловеческих ценностей и норм, в том числе приоритета прав и свобод личности перед правами и свободами нации или народности. В Концепции национальной безопасности РФ отмечается, что «интересы личности состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности... . Интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России. Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя,... в безусловном соблюдении законности и поддержании правопорядка.. .».
Система взглядов, раскрывающая руководящую идею обеспечения прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности, должна быть обусловлена и полностью соотнесена с основными закономерностями и тенденциями политического, экономического и социального развития российского общества. Поэтому решающее значение для обеспечения указанных прав и свобод имеют: уровень развития демократических основ общества, состояние правопорядка, охрана прав и интересов участников общественных отношений в оперативно-розыскной деятельности. Указанные закономерности и тенденции оказывают прямое и опосредованное воздействие на формирование концепции рассматриваемой проблемы, то есть на результаты использования достижений ученых в этом направлении развития юридической науки. При этом основополагающим будет соответствие логики развития науки объективной логике развития общества.
Делая вывод из вышеизложенного, можно дать следующее определение: права человека - это комплекс социально-экономических, гражданских, политических, культурных и других нрав и свобод, характеризующих правовой статус личности в государстве. Эти права являются непременным условием формирования гражданского общества, которое в широком смысле включает всю непосредственно не охватываемую государством и его структурами часть общества.
Следующий элемент, подлежащий уточнению - свобода личности. С точки зрения философии «свобода» - возможность проявления субъектом своей воли на основе осознания им законов развития природы и общества. Свобода личности - один из основополагающих принципов демократического правового государства.1 Вся история человечества пронизана борьбой за свободу личности, которая признана одной из основополагающих общечеловеческих ценностей, т.к. только на ее основе личность получает возможность наиболее полного самовыражения и раскрытия своих индивидуальных черт и способностей, что обогащает все общество.
Приведенная диссертантом оценка свободы личности сложилась объективно, в условиях опасности прямо противоположного отношения к ней, приводящего к стагнации, самоуничтожению общества. Так, с точки зрения правовой психологии, существует феномен «бегства от свободы», суть которого в том, что социальный строй, предоставивший людям свободу, одновременно порождает одиночество и страх перед этим завоеванием. Как отмечал Э. Фром, человек оказался «подвержен соблазну отдать свободу всевозможным диктаторам или потерять ее, превратившись в хорошо накормленный и одетый автомат». Собственно, это же наблюдалось в Древнем Риме при уничтожении рабовладения и в России при отмене крепостничества.
В настоящее время российское общество вступило в новый этап своего развития, характеризующийся другими качественными показателями. В России строится демократическое правовое государство. В.И. Рохлин считает, что неотъемлемым атрибутом правового государства является правопорядок, то есть порядок, основанный на праве, определяющий объем прав и свобод граждан, объем прав государства, соотношение этих прав и обязанностей.3 Деятельность правоохранительных органов (оперативно-розыскная деятельность рассматривается диссертантом как разновидность этой деятельности) сугубо социальная, так как ее объективная необходимость вытекает из сущности совместной жизнедеятельности людей, обуславливающей необходимость права и правопорядка4.
Прокурорский надзор и определение его места в системе мер государственного контроля за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности
Государство обязано обеспечивать соблюдение законности (в том числе в сфере соблюдения прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности) и ее гарантии: политические, правовые, организационные. Однако их провозглашение в нормативных правовых актах не способно само по себе обеспечить реализацию того или иного закона. Закон живет только тогда, когда он выполняется.
Для этого государство использует различные способы обеспечения законности и создает специальные органы, которые следят за точностью исполнения законов. Обеспечение же законности осуществляется двумя основными способами: контроля и надзора за деятельностью всех субъектов права.
Для уяснения сущности и специфики прокурорского надзора следует ограничить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти. При этом, применяя термин «контроль», мы имеем в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью.
В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно - розыскной деятельности» контроль за этой деятельностью осуществляют: 1) Президент Российской Федерации; 2) Федеральное Собрание Российской Федерации; 3) Правительство Российской Федерации.1
Контрольные полномочия Президента РФ обусловлены его конституционным статусом. Президент - гарант прав и свобод человека и гражданина. Он наделен полномочиями главы государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики Федерации,2 обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах: непосредственный контроль Президента РФ и президентский контроль через соответствующие президентские структуры. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.3 Он наделен полномочиями по внесению любых законопроектов в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы, вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам или нарушении прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.4
В свою очередь указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России, но они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам,5 так как являются подзаконными актами. Но эти акты для своего действия не нуждаются в контрсигнатуре. Будучи изданы в пределах ведения РФ6, они имеют прямое действие и не нуждаются в каком-либо одобрении (ратификации) законодательных и исполнительных органов субъектов РФ.
Другая форма президентского контроля осуществляется через соответствующие президентские структуры, где значительную роль играет Администрация Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, указов и распоряжений Президента.1
Контроль органов законодательной власти осуществляется Федеральным Собранием, состоящим из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.
К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся, как само Правительство РФ, так и федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и иные органы исполнительной власти.
Правительство РФ, обладая общей компетенцией, призвано возглавлять всю систему органов исполнительной власти, обеспечивать их согласованную деятельность. При этом оно должно руководствоваться такими конституционными принципами, как приоритетность и гарантированность прав и свобод человека и гражданина. Руководители министерств, служб в структуре которых имеются органы (подразделения), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, должны осуществлять ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью вверенных им подразделений. Само Правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ.
Контрольные полномочия представляют собой одно из важнейших направлений деятельности всех федеральных органов исполнительной власти. Так, например, контроль в сфере правопорядка осуществляют Министерство юстиции и Министерство внутренних дел РФ.
Правовые аспекты совершенствования мер прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод личности в оперативно-розыскной деятельности
Конституционные гарантии прав и свобод личности в РФ требуют непосредственной их реализации в законодательных актах. Только в этом случае указанные права становятся конкретными, переходят из абстрактной возможности в реальную действительность посредством акта применения права. Правовой механизм обеспечения этих прав и свобод необходим и при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
Правовую основу организации и деятельности прокуратуры составляют нормативные правовые акты, которые рассматриваются как «источники прокурорского надзора», то есть как формы юридического закрепления правовых норм, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры. Среди источников прокурорского надзора, прежде всего, следует выделить Конституцию РФ1.
Конституция РФ определила прокуратуру в исключительном ведении Федерации. По предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, которые, таким образом, становятся также правовыми источниками прокурорского надзора, но с меньшей чем Конституция РФ юридической силой.3
В настоящее время таким федеральным законом является закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятый 17 января 1992 года. В связи с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года в него были внесены изменения и дополнения: 18 октября 1995 года1, 23 декабря 1998 года,2 24 июня 1999 года3 и 3 декабря 1999 года4 и другие. Они не привели к утрате вышеуказанным законом о прокуратуре юридической силы.5 Хотя ввиду существенности внесенных в него изменений и дополнений законодателем была изложена его новая редакция (в редакции Федерального закона от 18 октября 1995 года №168-ФЗ). В статье 3 этого закона определены правовые основы прокуратуры: Конституция РФ, сам означенный закон, другие федеральные законы и, что особенно важно с точки зрения соблюдения прав и свобод личности - международные договоры Российской Федерации. Возрастание роли международных договоров обусловлено вступлением России в Совет Европы с 24 февраля 1996 года.6 Значимость этого закона в новой редакции подтверждена и Высшим Арбитражным Судом РФ.
К правовым источникам прокурорского надзора также относятся подзаконные нормативные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие. Наименьшей юридической силой обладают приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции, которые в соответствии с пунктом 1 статьи 17 закона «О прокуратуре Российской Федерации» вправе издавать Генеральный прокурор России. Так, порядок организации надзора за оперативно-розыскной деятельностью определен Приказом Генерального прокурора РФ.8 На основании него в каждой прокуратуре должны быть определены лица, на которые возлагается «ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности».1 Допуск для работы с документами оперативно-розыскной деятельности указанным лицам оформляется в соответствии с инструкцией.2
Основой урегулированности общественных отношений в указанной сфере можно назвать правоприменительные акты. Такие акты принимают практически все органы государства в различных сферах общественной жизни в связи с необходимостью урегулирования различных жизненных ситуаций. С точки зрения исполнения (применения) акта, имеющего дозволяющее содержание, и призванное наиболее эффективно регулировать многообразные проявления правомерного поведения в сфере оперативно-розыскной деятельности, следует выделить совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих эту деятельность. Наиболее важными в ней можно считать: закрепление правового статуса оперативно-розыскной деятельности, ее содержания, задач и принципов; формулировка основных положений, устанавливающих правомерность, условия и пределы проведения оперативно-розыскных мероприятий, использования их результатов в решении задач по борьбе с преступностью; установление прав и обязанностей лиц, связанных с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, их социальной и правовой защиты.3
Первая попытка решить задачу создания правовой основы оперативно-розыскной деятельности и придания ей официального статуса государственно- правовой формы борьбы с преступностью была предпринята в 1992 году.1 В принятом правовом акте также был определен круг лиц, с которыми органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, могут устанавливать отношения сотрудничества, в том числе на контрактной основе. В нем было реализовано право этих лиц на оказание помощи, гласного и негласного содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, предусмотрена социальная и правовая защита таких лиц. Следует отметить, что только с принятием этого закона, по существу, начался процесс формирования оперативно-розыскного законодательства.
Важное место в этом процессе занял и принятый взамен предыдущего, ныне действующий Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Небольшой промежуток времени между отменой и принятием указанных нормативных правовых актов объясняется достаточно успешной практической реализацией основных задач, поставленных законом 1992 года:
- укреплением принципов и условий осуществления оперативно-розыскной деятельности;
- законности и обоснованности оперативно-розыскных мероприятий, выполняемых сотрудниками оперативных подразделений;
- контроля за их проведением и существенным изменением условий жизни российского общества, которые потребовали совершенствования этой деятельности.
Меры прокурорского надзора до регистрации и при рассмотрении заявления, сообщения о совершенном или подготовляемом преступлении
Принятие закона «Об оперативно-розыскной деятельности» расширило рамки прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, распространило его и за пределы оперативно-розыскных мероприятий, проводимых по уголовным делам, поставило перед прокурорским надзором новые задачи. Именно оперативно-розыскными мерами часто обнаруживаются признаки преступлений, служащие основанием для принятия мер по их пресечению, предупреждению, а также возбуждения уголовного дела. Особенно важна эта деятельность для выявления скрытых (латентных) и тщательно замаскированных преступлений, например, взяточничества и т.д.1 Основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий без наличия факта возбуждения уголовного дела,2 являются ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения:
а) о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. По нашему мнению, в этом случае прокурору надо иметь в виду, что, согласно УПК РФ , а также изданным ведомственным нормативным актам1 заявления и сообщения о преступлениях являются поводом к возбуждению уголовного дела и подлежат соответствующей регистрации. Сведения же о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного преступления обычной регистрации не подлежат (в книгах учета заявлений и сообщений о преступлениях), а регистрируются в специальных журналах учета оперативной информации.
Если в заявлениях и сообщениях о преступлениях содержатся сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, требующих, помимо доследственной, проведения оперативной проверки, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязаны зарегистрировать это заявление в книге учета заявлений и сообщений о преступлениях и провести доследственную проверку, оперативная проверка осуществляется одновременно с ней. Но прекращение доследственной проверки не является основанием для прекращения оперативной проверки (оперативная проверка прекращается в случае решения задач оперативно-розыскной деятельности, либо установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения) ; б) о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; в) о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания; г) о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов. д) постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц уполномоченными на то государственными органами в порядке, предусмотренном российским законодательством1; е) запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в соответствии с международными договорами РФ. Осуществление оперативно-розыскных мероприятий по розыску лица, до получения требования о его выдаче, по поручению договаривающейся стороны, в данном случае, происходит на основании статьи 61.1 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 год). Кроме этого, осуществление оперативно-розыскных мероприятий по запросам иностранных государств, предусмотрено и иными многосторонними международными соглашениями.2
Действительно, указанный закон дал основания для проведения оперативных проверок до возбуждения уголовного дела. Но следует помнить, что факт их проведения подлежит обязательной регистрации, и такая проверка осуществляется, как правило, с заведением соответствующего дела оперативного учета. Характер этой проверки, а также наименование и вид дела определяется содержанием проверяемой информации, общественной опасностью проверяемых лиц и фактов, необходимым объемом работы.
Вместе с тем, если оперативная проверка проводилась после регистрации заявления, сообщения о совершенном преступлении, в целях обнаружения источников информации, помощи в сборе сведений, необходимых для правильного решения вопроса о возбуждении уголовного дела, то дело оперативного учета, согласно существующим правилам, как правило, не заводится. Однако и в этом случае все материалы отражаются в оперативно-служебных документах. Они систематизируются, подшиваются и вносятся в соответствующую опись, с которой прокурор вправе ознакомиться.
Оперативно-розыскные мероприятия, проводимые до возбуждения уголовного дела, по виду и перечню оперативно-розыскных мероприятий, срокам проведения не отличаются от тех мероприятий, которые проводятся после возбуждения уголовного дела. Они осуществляются по общим правилам, установленным законом об оперативно-розыскной деятельности и ведомственными инструкциями, обеспечивающими правильное понимание и точное исполнение требований закона.
Можно отметить, что 26,3% опрошенных в ходе исследования прокуроров считает, что имеющегося объема прокурорского надзора за проведением оперативно-розыскных мероприятий в ряде случаев уже недостаточно.1 Одна из причин такого мнения в том, что в силу неполноты, а часто и негласного характера получаемых исходных сведений о совершенном, совершаемом или подготавливаемом преступлении появляются возможности для их скрытия от должной регистрации.
