Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические и идеологические предпосылки понимания современных задач стадии возбуждения уголовного дела
1.1. Задачи - как обязательный признак понятия стадии уголовного процесса 15-28
1.2. Задачи (назначение) уголовного процесса как предпосылка современного понимания задач стадии 29-50
Глава 2. Теоретические основы современного понимания задач стадии возбуждения уголовного дела
2.1. Доктринальные представления о современных задачах стадии возбуждения уголовного дела 51-74
2.2. Влияние ключевых понятий стадии возбуждения уголовного дела на осознание современных задач этой стадии 74-97
Глава 3. Средства решения современных задач стадии возбуждения уголовного дела
3.1. Средства решения информационного аспекта задач стадии возбуждения уголовного дела 98-133
3.2. Средства решения социального аспекта задач стадии возбуждения уголовного дела 133-159
Заключение 160-171
Библиография 172-189
- Задачи - как обязательный признак понятия стадии уголовного процесса
- Доктринальные представления о современных задачах стадии возбуждения уголовного дела
- Влияние ключевых понятий стадии возбуждения уголовного дела на осознание современных задач этой стадии
- Средства решения социального аспекта задач стадии возбуждения уголовного дела
Задачи - как обязательный признак понятия стадии уголовного процесса
Теоретическое понимание сущности современных задач стадии возбуждения уголовного дела невозможно без осмысления самого понятия стадии уголовного процесса. Указанное понятие является важнейшим инструментом, используемым для характеристики не только структуры, но и сущности уголовного судопроизводства. В этой связи диссертант считает необходимым обратиться к теории стадий процесса.
В традиционном для Нижегородской школы процессуалистов (далее ЬШІП) представлении стадии уголовного процесса определяются как относительно самостоятельные части уголовного судопроизводства, обладающие обязательными признаками стадии4. К числу этих признаков относятся четыре характеристики: 1) собственная непосредственная задача ; 2) специфический метод её разрешения; 3) специфический (собственный) круг УУП, наличие в её составе головного (для этой стадии) участника; 4) протяженность во времени, определяемая процессуальным сроком, и собственная структура, развернутая или не очень. Эти четыре обязательных признака объединяются понятием - квадрат обязательных признаков стадии (КОПС)6
В целом мы принимаем этот подход. Однако задачи исследования не позволяют нам ограничиться констатацией одной, пусть и очень симпатичной нам, позиции. В этой связи мы обратились к источникам, в которых даются различные дефиниции стадии. Таких источников, к слову, оказалось более чем достаточно. В силу того, что определение стадии представляет не только научный интерес, но и является инструментом обучения , значительную долю информации нам предоставили учебники по уголовному процессу8.
В целях улавливания тенденций мы изучили источники, изданные в разные исторические отрезки. В поле зрения были включены досоветские, советские и постсоветские издания. Анализ указанных источников привел к выводу о том, что большинство позиций единодушны в понимании и описании понятия стадии уголовного процесса. Данное единодушие, на наш взгляд, свидетельствует о том, что в части понятия стадии в науке уголовного процесса вполне можно говорить о наличии объективного знания.
Говоря о досоветских изданиях, мы имеем в виду в первую очередь работы И.Я. Фойницкого. В своем легендарном «Курсе уголовного судопроизводства» ученый применил термины «стадия», «главная стадия». Велика вероятность того, что И.Я. Фошшцкий был в этом отношении первопроходцем9. Вместе с тем, определения понятия стадии И.Я. Фойницкий не предлагал и признаков стадии не выделял. Однако отдельные тезисы автора, на наш взгляд, можно рассматривать как предпосылки для этого. К примеру, такой тезис: «уголовное дело имеет моменты возникновения и прекращения, между которыми укладывается ряд промежуточных процессуальных его состояний»10.
Советские процессуалисты предложили более конкретные определения. Так, авторы одного из советских учебников пишут: «Стадия уголовного процесса - это его относительно обособленная часть, характеризующаяся конкретными задачами (вытекающими из общих задач уголовного судопроизводства), особым кругом участников, спецификой уголовно-процессуальных действий и правоотношений, характером оформляющих их уголовно-процессуальных актов»11.
В другом учебнике того же периода, стадии определяются как «самостоятельные этапы уголовного судопроизводства; они связаны между собой общими задачами и единством принципов уголовного процесса. Но в то же время каждая из них имеет свои узкие задачи, особый круг участников и специфичные процессуальные формы» (СВ. Бородин)12.
Постсоветский период развития уголовного процесса мало, что изменил в понимании стадии уголовного процесса. В качестве подтверждения этого вывода приведем несколько определений середины 90-х годов. По мнению Н.А. Громова: «Стадия уголовного процесса - это его относительно обособленная часть, характеризующаяся конкретными задачами, вытекающими из общих задач уголовного судопроизводства, особым кругом участников и сроками, спецификой уголовно-процессуальных действий и правоотношений, характером оформляющих их уголовно-процессуальных актов » 3.
«Стадии, - указывает И.В. Тыричев, - это взаимосвязанные, но относительно самостоятельные части процесса, отделенные друг от друга итоговым процессуальным решением и характеризующиеся непосредственными задачами (вытекающими из общих задач уголовного судопроизводства), крутом органов и лиц, участвующих в производстве по делу, порядком (формой) процессуальной деятельности (процессуальной процедурой) и характером уголовно-процессуальных правоотношений»14.
Такие или близкие к ним определения стадии уголовного процесса даны практически в каждом учебнике по уголовному процессу, а также в учебных пособиях и монографических исследованиях, посвященных проблемам отдельных стадий и структуры уголовного судопроизводства в целом15. Мы специально не давали оценки цитируемым определениям, дабы продемонстрировать их концептуальное единство независимо от исторической фазы развития уголовного процесса.
Принятие нового УПК РФ тоже не вызвало кардинальных изменений в понятии стадии уголовного процесса. В перечень нормативных терминов «стадия» включена не была16. Соответственно и не была дана законодательная расшифровка соответствующего понятия. Доктринальные же дефиниции по существу не изменились. Так, по мнению В.П. Божьева, уголовный процесс складывается из отдельных взаимосвязанных стадий (частей). «Каждой из них свойственны специфические задачи (в рамках общих задач, стоящих перед уголовным судопроизводством), характерные уголовно-процессуальные действия, проводимые в определенной процессуальной форме. Каждой присущи процессуальные акты, подводящие итоги деятельности именно на этой стадии (постановление о возбуждении дела, приговор, кассационное определение и т. п.), а также особый круг субъектов уголовного процесса»17.
Нижегородская школа процессуалистов тоже не сочла нужным изменять свои концептуальные установки. В последнем учебнике, подготовлешюм ее представителями, стадия уголовного процесса определяется как этап (относительно самостоятельная часть) в развитии проговодства по уголовному делу. Неизменной остается и система признаков. «Каждая стадия характеризуется как минимум четырьмя признаками: 1) спецификой задач, решаемых государственными органами, которые ведут дело; 2) кругом участников уголовного процесса; 3) набором процессуальных средств и способов, которые применяются органами, ведущими уголовное дело, для решения задач стадии; 4) продолжительностью во времени, а также внутрешіей структурой стадии (некоторые стадии, такие как судебное разбирательство и предварительное расследование, имеют сложную внутреннюю организацию)»18.
Из этого же учебника можно почергагуть информацию о том, что ряд исследователей не довольствуется указанными признаками. По информации А.С. Александрова (автора соответствующей главы названного учебника), «к указанным признакам добавляют еще специфическую процессуальную форму деятельности, специфический характер уголовно-процессуальных отношений между участниками уголовного процесса, итоговый процессуальный акт (решение), завершающий цикл процессуальных действий и влекущий переход дела на следующую ступень (если оно не прекращается и не приостанавливается)»19.
Доктринальные представления о современных задачах стадии возбуждения уголовного дела
В разделе VII УПК РФ «Возбуждение уголовного дела» законодатель не формулирует задач, которые следователь, дознаватель, орган дознания или прокурор должны решать в первой стадии уголовного судопроизводства. Причем, стадия возбуждения уголовного дела в этом отношении не является каким-то исключением; «неозадаченными» законом остаются и другие стадии. Объяснений подобному положению можно дать несколько.
Первое: УПК РФ, как уже отмечалось выше, не имеет дела с понятием стадии: это понятие научное и учебное. В законе же стадии предстают в форме правовых институтов, регламентирующих конкретные действия. Это нормальное состояние. Точнее привычное. Представляется, что закон ничуть не пострадает, если в нем будут сформулированы задачи стадий. Нормы-задачи с успехом могут быть размещены в начале соответствующих разделов. Такое требование законодательной техники, на наш взгляд, позволит, как минимум, дисциплинировать разработчиков закона, как в части задач отдельной стадии, так и в части назначения уголовного процесса в целом. Выиграют от этого и средства разрешения указанных задач72.
Таким образом, мы обозначили внешние контуры одного из способов оптимизации правового регулирования стадии возбуждения уголовного дела. Вместе с тем, очевидно, что для формирования качественной законодательной формулировки необходимо иметь четкое доктриналыюе представление о задачах стадии. Но и одной только четкости может оказаться недостаточно; необходимо еще и единодушие по ключевым вопросам целеполагания (это признак объективности знания). Однако подобного единодушия в науке пока не наблюдается. Это, на наш взгляд, второе объяснение того, что задачи стадии возбуждения уголовного дела до сих пор отсутствуют в тексте УПК РФ.
В настоящем параграфе мы подвергнем анализу имеющиеся доктринальные формулировки задач стадии возбуждения уголовного дела с целью уловить концептуальные совпадения, а также выявить максимум нюансов. Таким образом, мы попытаемся решить одну из задач диссертации: исследовать уровень осознания проблемы задач стадии возбуждения уголовного дела и степень ее научного разрешения. Помимо этого, диссертант видит свою «задачу» в оценке имеющихся позиций через призму двойственного подхода к пониманию современных задач стадии, т.е. того подхода, что вытекает из структуры и содержания назначения уголовного процесса. Именно этой установкой мы и закончили предыдущий параграф.
Начнем с изложения результатов, полученных в ходе решешія последней исследовательской установки. Изучение вопроса показало, что российская процессуальная наука начинает осознавать необходимость двойственной трактовки задач. Однако этот процесс происходит очень медленно. Большинство авторов, по-прежнему, сосредоточены исключительно на информационном аспекте задач стадии возбуждения уголовного дела. О правозащитной составляющей, как правило, упоминается вскользь в контексте общих задач (назначения) процесса, либо не упоминается совсем.
В качестве иллюстрации первого варианта (контекстного упоминания) можно привести позицию В.Н. Григорьева. Он пишет: «Стадия возбуждения уголовного дела имеет своим назначением разрешение вопроса о возбуждении уголовного дела . Этим она способствует выполнению общего назначения уголовного судопроизводства, сформулированного в ст. 6 УПК: 1) защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; 2) защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания, реабилитация каждого, кто необосновашю подвергся уголовному преследованию»74.
Как видим, автор обозначает задачу стадии предельно кратко -«решение вопроса о возбуждении уголовного дела». Такая формулировка едва ли пригодна для текста УПК РФ, прежде всего, в силу своей общности. Она нуждается в дополнительной расшифровке - простое указание на связь задач стадии возбуждения уголовного дела с назначением уголовного процесса не дает необходимой (специфической) информации, способной программировать соответствующие методы стадии. Вместе с тем, подобный подход теоретически значим, поскольку вводит элемент обязательной обусловленности задач первой стадии общим назначением уголовного процесса. Тем самым предопределяется необходимость двойственного понимания задач стадии, вытекающих из структуры и содержания назначения уголовного процесса.
Однако связь между задачами стадии и общими задачами (назначением) процесса не означает, что в каждой стадии должны решаться все общие задачи. Хотя целый ряд авторов мыслят иначе. Так, по мнению, В.Н. Яшина и А.В. Победкина «эта стадия (возбуждения уголовного дела -М.К.) имеет как общие, характерные для уголовного судопроизводства в целом, так и непосредственные задачи» . Читаем далее: «Общие задачи стадии возбуждения уголовного дела. В соответствии с общими задачами уголовного процесса она направлена на быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый, совершивший преступление, был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден. Деятельность, осуществляемая на стадии возбуждения уголовного дела, способствует укреплешпо законности и правопорядка, предупреждению и искоренению преступлений, охране интересов общества, прав и свобод личности, воспитанию граждан в духе неуклонного соблюдения Конституции и иных законов России» .
Не трудно увидеть, что в качестве общих задач для стадии возбуждения уголовного дела В.Н. Яшиным и А.В. Победкиным предлагаются отредактированные задачи советского уголовного процесса (ст. 2 УПК РСФСР). Таким образом, авторы высказывают критическое отношение к современной нормативной трактовке назначения уголовного процесса (ст. 6 УПК РФ): они попросту игнорируют его. Диссертант склонен предположить, что этим жестом они также пытаются отодвинуть на второй план правозащитный элемент задач стадии возбуждения уголовного дела: защита прав в их понимании выступает лишь как факультативный элемент задач.
Но дело не в том, что В.Н. Яшин и А.В. Победкин обратились к ретроспективе задач процесса (в этом как раз есть прагматичный смысл) и оттеснили правозащитный аспект задач стадии возбуждения уголовного дела на второй план. Дело в другом: какой смыл дублировать задачи процесса в качестве общих задач стадии? Первое, о чем мы подумали - отказать в присутствии этого смысла. Понятно, что общие задачи довлеют над всеми ПС этапами уголовного судопроизводства. Однако, куда полезнее из общих задач (назначения) уголовного процесса выводить непосредственные задачи стадии77.
Вместе с тем, подход критикуемых авторов должен быть оценен в контексте жанра, в котором он применяется. Жанр - учебное пособие для вузов. Если трактовать эту информацию, как учебную, то она вполне пригодна. Информировать обучаемых о специфике отдельных частей процесса нужно всегда с оглядкой на целое.
Но мы ищем природную (многоаспектную) суть задач конкретной стадии и поэтому не можем удовлетвориться лишь указанием на родственные связи этих задач разных уровней. Это касается и более близких к стадии возбуждения уголовного дела (по задачам) объектов: позиция об общности задач стадии возбуждения уголовного дела с задачами тесно соприкасающейся с ней стадии предварительного расследования также имеет место в процессуальной литературе78. Однако она, как правило, получает критическую оценку, поскольку по мысли несогласных с ней ученых, на первоначальной стадии уголовного судопроизводства в полном объеме не ставятся и не решаются задачи достоверного установления всех обстоятельств совершения преступления и изобличения виновного79.
Влияние ключевых понятий стадии возбуждения уголовного дела на осознание современных задач этой стадии
Понимание природы задач стадии возбуждения уголовного дела, по нашему мнению, не может быть осуществлено в отрыве от осмысления ключевых понятий этой стадии, поскольку практические проблемы целеполагания на указанном этапе берут свое начало в теоретическом базисе.
Ключевыми для характеристики целевых установок стадии возбуждения уголовного дела являются понятия повода и основания. Ряд исследователей вводят эти термины непосредственно в формулировку задач. Один пример был приведен в предыдущем параграфе: «Задачи рассматриваемой стадии включают в себя установление в каждом конкретном случае наличия или отсутствия предусмотренного в законе повода и достаточного основания для возбуждения уголовного дела, а также в ряде случаев оснований отказа в этом и данных о лице, совершившем преступление» (Л.В. Березина)107.
Понятия повод и основание давно появились не только в теории, но и в уголовно-процессуальном законодательстве. Оба они были известны уголовному процессу России XIX века, причем известны в связке. Показательной в этом смысле является статья 262 Устава уголовного судопроизводства Российской Империи108: «Предварительное следствие не может быть начато судебным следователем без законного к тому повода и достаточного основания».
Как видим, повод и основание находились в УУС как бы в одной «упряжке». Правда, расшифровка этих терминов в УУС не давалась. В те времена это было просто не принято. Приводились лишь соответствующие перечни поводов. Приведем два примера.
1) Глава вторая УУС «О порядке начатия дел у мировых судей»; отделение первое «Поводы к начатию дел»; статья 42: «Мировой судья приступает к разбирательству дел: 1) по жалобам частных лиц, потерпевших вред или убытки; 2) по сообщениям полицейских и других административных властей и 3) по непосредственно усмотренным им преступным действиям, подлежащим преследованию независимо от жалоб частных лиц».
2) Глава третья «О законных поводах к начатию следствия»; статья 297: «Законными поводами к начатию предварительного следствия признаются: 1) объявления и жалобы частных лиц; 2) сообщения полиции, присутственных мест и должностных лиц; 3) явка с повинной; 4) возбуждение дела прокурором и 5) возбуждение дела по непосредственному усмотрению судебного следователя».
Первые советские уголовно-процессуальные кодексы «разлучили» поводы и основание: в УПК 1923 г. эти понятия не были связаны так тесно, как это было в УУС и стало принятым в последующих УПК109. В главе, посвященной возбуждению уголовного дела, говорилось только о поводах. Иллюстрация: «Ст. 91. Поводами к возбуждению уголовного дела являются: 1) заявление граждан и различных объединений и организаций; 2) сообщение правительственных учреждений и должностных лиц; 3) явка с повинной; 4) предложение прокурора; 5) непосредственное усмотрение органов дознания, следователя или суда».
Об основаниях в рамках раздела о возбуждении уголовного дела информации не было. Однако само понятие основания из этих УПК не исчезло; оно по-прежнему использовалось, хотя и в других ситуациях. Пример: статья 128 УПК: «При наличии достаточных данных, дающих основание для предъявления обвинения в совершении преступления, следователь составляет мотивировашюе постановление о привлечении данного лица в качестве обвиняемого».
Как видим, в качестве основания для принятия решения о предъявлении обвинения здесь выступали достаточные данные. В этом нормативном определении нашла свое отражение сущность оснований для принятия ключевых уголовно-процессуальных решений. Из подобного понимания оснований (как достаточных данных) в последствии выросла и законодательная дефиниция основания для возбуждения уголовного дела. В УПК РСФСР 1960 г. эти основания были сформулированы в части второй ст. 108 УПК как: достаточные данные, указывающие на признаки преступления.
Новый УПК РФ не внес изменений в эту формулу: часть 2 ст. 140 гласит: «основанием для возбуждения уголовного дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления».
Большинство современных процессуалистов вполне удовлетворены указанным определением. Однако это, по большей части, те, кто вплотную не исследовал стадию возбуждения уголовного дела. Процессуалисты же, занимающиеся проблемами первоначальной стадии уголовного процесса вплотную замечают, что эта норма-дефиниция (ч. 2. ст. 108 УПК РСФСР; ч. 2 ст. 140 УПК РФ) дает пищу для обстоятельных научных размышлений110.
В качестве одного из недостатков нормативного определения основания для возбуждения уголовного дела называется нечеткость определяющих признаков. Так, по мнению Т.А. Соловьевой, в уголовно-процессуальном законе до настоящего времени нет четкого определения оснований к возбуждению уголовного дела, поскольку ссылаются лишь на наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления, не расшифровывая оценочные понятия «достаточные» и «данные»111.
Отсутствие четкого определения основания порождает сложности его толкования. «С одной стороны, - указывает Л.А. Артемов, - речь об этих данных идет в статье УПК РФ, регламентирующей поводы и основания. Поэтому можно предположить, что основания к возбуждению уголовного дела должны содержаться в указанном законом поводе (заявлении, сообщении и т.д.). С другой стороны, законодатель об этом прямо не говорит, вполне обоснованно оставляя возможность получения данных, достаточных для возбуждения уголовного дела, и из других источников. Но таковые источники законом не определены»112.
В приведенной цитате содержится одна из проблем, имеющих значение и для нашего исследования. Это проблема соотношения понятий повода и основания. Указанная проблема на повестке уголовно-процессуальной науки стоит давно и юридическая наука время от времени возвращается к ней. Значительное оживление в дискуссию по этому вопросу внес Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»113. В этом законе, в частности, говорится о том, что результаты ОРД могут быть использованы в качестве повода и основания для возбуждения уголовного дела (ст. 11 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»).
Если толковать положения закона буквально, то получается, что один и тот же массив оперативно-розыскной информации может быть истолкован и как повод, и как основание. А это предпосылка слияния понятий. В этой связи данное положение получило неоднозначную оценку.
Начнем с критических откликов. По мнению Н.А.Громова, А.Н. Гущина, Ю.В. Франщіферова «один и тот же массив информации не может быть одновременно причиной (т.е. поводом), и следствием (т.е. основанием) возникновения определешюго явления (в нашем случае -возбуждения дела)»114.
Приведенной позиции возразил М.П. Поляков. По его мнению, «повод и основание, применительно к уголовно-процессуальному контексту все же соотносятся не как причина и следствие, а как форма и содержание. Думается, - пишет он, - что подобное заблуждение является следствием восприятия результата ОРД с сугубо информационных позиций: они, конечно же, важны, но не единственны. Такой (моноаспектный) подход пригоден лишь для того, чтобы вскрыть сущность результатов ОРД как оснований к возбуждению уголовного дела. Однако для уяснения их сути (как повода) необходимо вовлечь в сферу исследовательского внимания не только гносеологические, но и онтологические аспекты понятия названных результатов»115.
В двух приведенных цитатах содержится два различных взгляда на соотношение понятті повода и основания для возбуждения уголовного дела. Первый вариант предлагает формулу связи - «причина и следствие», второй - «форма и содержание».
Средства решения социального аспекта задач стадии возбуждения уголовного дела
Говоря о средствах решения информационных задач стадии возбуждения уголовного дела, мы неоднократно упоминали и социальные задачи. И это не случайно: оба аспекта задач теснейшим образом взаимосвязаны. Однако при всей этой взаимообусловленности, можно легко разглядеть, какие средств тяготеют к информационному аспекту задач, а какие к социальному. Задача исследования, которая решается в настоящем параграфе, заключается в том, чтобы дать характеристику наиболее показательным средствам.
По прежде сделаем одно замечание. Оно касается широко критикуемого ныне понимания уголовного процесса как социальной технологии, предотвращающей привлечение не виновных к уголовной ответственности (Е.Б. Мизулина). Диссертант полагает, что при всей своей спорности, эта позиция содерлаїт в себе один важный концепт - установку на технологию решения социальных задач уголовного процесса.
Диссертант считает, что средства разрешения социальных задач уголовного процесса в рамках отдельной стадии, в том числе и стадии возбуждения уголовного дела, должны быть именно технологией.
Наиболее заметными составными частями этой технологии сегодня выступают прокурорский надзор и судебный контроль за действиями органов, правомочных возбуждать уголовные дела. На это обращают внимание многие процессуалисты. «УПК России, - пишет П.С. Ефимичев, -устанавливает целую систему мер, предусматривающих защиту прав граждан. В первую очередь к ним относится деятельность органов прокуратуры как органов надзора за законностью, которые в необходимых случаях при обращении к ним граждан и организаций принимают соответствующие сигналы - жалобы и начинают действовать. Другим таким инструментом являются суды» .
Мы не станем касаться всех тонкостей судебного контроля и прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Сегодня об этом написано достаточно206. Мы лишь коснемся проблем, которые обозначились вокруг новых средств прокурорского надзора, - прокурорских полномочий по согласованию конечных решений, принимаемых органами, компетентными возбуждать уголовные дела.
Эти средства действительно являются новыми. Причем, принципиально новыми. Законодатель применительно к этой форме прокурорского надзора начал не с научной дискуссии, а с правового эксперимента (это мы уже отмечали во введении к работе). И это не только наше заключение. «Появление в УПК РФ нового процессуального порядка возбуждения уголовного дела только с согласия прокурора, - пишет В.М. Быков, - оказалось неожидашшм как для ученых, так и практических работников правоохранительных органов. Дело в том, что в науке уголовного процесса никто и никогда не ставил вопрос о таком процессуальном порядке возбуждения уголовного дела» .
Представители прокуратуры, правда, ставят под сомнение принципиальную новизну подобного порядка. Прокурор г. Казани Ф. Багутдинов подчеркивает, что: «некоторые прокуроры и их заместители не считают требование закона о возбуждении уголовного дела с согласия прокурора для себя совершенно новым и незнакомым. Они уже и ранее предъявляли такое требование к органам внутренних дел - докладывать материалы проверок и перспективы возбуждения уголовных дел. Это было одной из форм надзора. Особенно часто такое требование предъявлялось по материалам проверок служб милиции по борьбе с экономическими преступлениями. Связано это было с тем, что нередко дела по материалам проверок ОБЭП возбуждались преждевременно, без полной проверки, без проведения ревизии и т.д., в результате чего расследование затягивалось, допускалась волокита, дела зачастую прекращались» .
Вместе с тем, предпосылки, указанные прокурорскими работниками, не отменяют принципиальной новизны указанного института. На это обратил внимание и бывший Генеральный прокурор РФ В.В. Устинов. Отвечая на вопросы журнала «Государство и право» в связи с принятием нового УПК РФ, он заметил: «одно из принципиальных для нас нововведений -обязательное согласие прокурора на возбуждение уголовного дела»209.
Действительно, указанная норма для прокуратуры носит принципиальный характер. Она стала предметом острых дискуссий и раздоров между прокуратурой и иными правоохранительными ведомствами210. На стороне противоположной прокуратуре оказалось немало процессуалистов211. Прокуратура выиграла эту «битву». Она же поручилась в том, что данный институт будет работать. По словам Е.Б. Мизулиной, во время принятия нового УПК РФ «Генеральная прокуратура РФ, настаивавшая на этой норме... доказывала, что сложностей в применении понятия «незамедлительно» не будет»212.
В последующих приказах Генеральной прокуратуры Российской Федерации это намерение было конкретизировано. Так, в приказе от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства» было записано: «При поступлении от следователя, дознавателя постановления о возбуждении уголовного дела и материалов проверки сообщения о преступлении, а в случае производства отдельных следственных действий -соответствующих протоколов и постановлений незамедлительно проверять их обоснованность и достаточность для вынесения процессуального решения, устанавливать обстоятельства, исключающие необходимость возбуждения уголовного дела, выяснять своевременность и законность проведения следственных действий. В случаях, когда в собранных материалах не содержится данных, необходимых для возбуждения дела, но не исчерпаны возможности для их сбора, в тот же день выносить постановление о возвращении материалов для дополнительной проверки с указанием о необходимости выполнения конкретных процессуальных действии» .
Следует заметить, что представители прокуратуры отнеслись к этому институту достаточно критично. Критично не в смысле критики самой идеи согласования, а в плане аналитического осмысления возможных проблемных вопросов.
Тот же Ф. Багаутдинов задался вопросом: «не является ли это нововведение серьезным умалением принципа процессуальной самостоятельности следователя?» Ответ его был таков: «Думается, для такого вывода нет оснований. Следователь не лишен права возбуждать уголовное дело, изменен лишь порядок возбуждения. Новым УПК введено только требование о получешш согласия на возбуждение дела. С учетом того, что УПК разрешил проведение отдельных следственных действий до возбуждения уголовного дела и до получешш согласия прокурора, можно сделать вывод о том, что фактически речь идет о получении согласия на продолжение уже начатого расследования. К тому же и ранее прокурор имел право отменить постановление следователя о возбуждении уголовного дела в тех случаях, когда дело возбуждено без достаточных оснований. Естественно, что сегодня такого полномочия прокурора в УПК РФ уже нет, поскольку оно трансформировалось, изменилось и в определенной степени вошло в новое полномочие прокурора - дачу согласия на возбуждение дела»214.
