Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность функций прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства и их соотношение с функциями других участников процесса.
1. Понятие и система уголовно-процессуальных функций в досудебных стадиях уголовного судопроизводства 15
2. Правовое положение прокурора и система его уголовно-процессуальных функций в досудебных стадиях уголовного процесса 30
3. Соотношение функций прокурора и суда в досудебных стадиях уголовного судопроизводства 48
4. Соотношение функций прокурора и начальника следственного отдела 69
5. Соотношение функций прокурора и защитника в досудебных стадиях уголовного процесса 77
Глава 2. Реализация функций прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса .
1. Надзор за исполнением законов как основная функция прокурора :
а) осуществление прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела 90
б) надзор прокурора при производстве неотложных следственных действий на первоначальном этапе расследования 103
в) прокурорский надзор при привлечении в качестве обвиняемого и избрании меры пресечения 116
г) реализация функции прокурорского надзора при направлении прокурором уголовного дела в суд 125
2. Уголовное преследование в деятельности прокурора 136
3. Осуществление прокурором функции процессуального руководства расследованием 146
Заключение 162
Библиография 166
- Понятие и система уголовно-процессуальных функций в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
- Правовое положение прокурора и система его уголовно-процессуальных функций в досудебных стадиях уголовного процесса
- Надзор за исполнением законов как основная функция прокурора
- надзор прокурора при производстве неотложных следственных действий на первоначальном этапе расследования
Введение к работе
Актуальность исследования. Начиная с девяностых годов прошлого столетия, в России произошли большие перемены, связанные как с изменением в экономике и государственном устройстве, так и в правовом регулировании общественных отношений. Эти преобразования затронули и систему прокуратуры, предназначенную обеспечивать режим законности в стране. В сфере уголовного судопроизводства, начиная с 1992 года, когда была принята Концепция судебной реформы, а затем Конституция РФ (12 декабря 1993 года), происходит перераспределение надзорных полномочий прокуратуры в пользу суда. По вступившему в действие с 1 июля 2002 года Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (далее УПК РФ) прокурору отводится роль организатора уголовного преследования.
Вместе с тем, правильное уяснение и установление места прокуратуры в государственном механизме России в целом и ее роли в уголовном судопроизводстве с учетом существующих реалий и стоящих перед органами прокуратуры задач обусловливает необходимость точного определения возложенных на нее функций. Функции как основные направления деятельности являются той ключевой правовой категорией, которая раскрывает содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и любого иного правоохранительного органа.
В последние годы обострился вопрос о целесообразности сохранения прокуратуры как многофункционального органа. В юридической литературе (и не только в ней) нередко ставится вопрос о резком сужении функций прокуратуры, вплоть до осуществления ею только функции уголовного преследования. Указанная проблема напрямую касается статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса, где роль прокурора в обеспечении законности традиционна и наиболее значительна.
Значение проблемы функций прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса в последнее время актуализировалось в связи с
5 пересмотром ряда устоявшихся в теории уголовного процесса положений и
институтов. В связи с этим актуальность исследования проблемы,
рассматриваемой в диссертации, заключается, прежде всего, в
необходимости с современных позиций на базе нового УПК РФ осмыслить
назначение прокуратуры, раскрыть содержание функций прокурора в
досудебных стадиях уголовного процесса России, с учетом расширения
судебного контроля определить особенности надзорной деятельности
прокурора, взаимосвязь и взаимодополняемость различных функций
прокурора, их структуру и содержание.
В советское и постсоветское время проблемам осуществления уголовно-процессуальных функций прокурора уделялось внимание многими учеными-процессуалистами, среди которых В.И. Басков, В.П. Божьев, А.Д. Бойков, Б.А. Галкин, В.Г. Даев, И.Ф. Демидов, Г.С. Казинян, В.В. Клочков, A.M. Ларин, П.А. Лупинская, А.И. Михайлов, М.Ю. Рагинский, В.П. Рябцев, В.М. Савицкий, А.Б. Соловьев, М.С. Строгович, М.Е. Токарева, Н.С. Трубин, А.Г. Халиулин, Н.А. Якубович, В.Б. Ястребов и другие.
Принятие УПК РФ побуждает переосмыслить понимание назначения и роли прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Строгое разделение сторон в уголовном процессе в соответствии с конституционным принципом состязательности обусловило отнесение прокурора к стороне обвинения на всем протяжении уголовного процесса. Однако формальное толкование отдельными учеными принципа состязательности по типу англосаксонского уголовного процесса низводит предназначение прокурора исключительно к осуществлению функции уголовного преследования, в противовес функции защиты. При таком подходе не учитываются конкретные социальные реалии, состояние преступности, потребности общества и государства в защите прав и законных интересов участников процесса в условиях построения правового государства в нашей стране. Не принимается во внимание действующий Закон «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому основной
функцией прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ст.1). Кроме того, следует учитывать, что надзорная деятельность российской прокуратуры вполне соответствует стандартам Совета Европы, принятым в отношении прокуратуры Комитетом Министров 6 октября 2000 года во время 724 собрания Делегатов Министров, согласно которому под прокуратурой понимается власть, наделенная правом контролировать от имени общества и в его интересах выполнение закона, принимая во внимание, с одной стороны, права человека и, с другой - необходимую эффективность уголовного правосудия (п.1), а по отношению к полиции прокуратура должна проверять законность полицейского расследования (п.21).
Предметом споров продолжает оставаться и вопрос о понятии уголовно-процессуальных функций, их системы и видов, что влечет подчас неправильное понимание назначения отдельных правоохранительных органов и должностных лиц, участвующих в уголовном процессе, к односторонней оценке их деятельности.
Введенный в последние годы судебный контроль за предварительным расследованием, безусловно, ограничил в этой сфере деятельность прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов. Вместе с тем, по своему назначению и характеру он не может заменить прокурорский надзор, последовательно и постоянно осуществляемый в досудебных стадиях уголовного процесса. К тому же вопрос о соотношении судебного контроля и прокурорского надзора в этих стадиях решен не до конца и требует дальнейшего теоретического осмысления. Дискуссионным остается вопрос о соотношении прокурорского надзора и ведомственного процессуального контроля начальника следственного отдела за предварительным следствием, по-разному рассматривается в литературе концепция процессуального руководства расследованием. Все перечисленные выше проблемы
7 нуждаются в серьезном научном исследовании с позиций системного
подхода и с учетом реалий переходного периода.
Целью исследования являлось комплексное исследование правового положения прокурора и определение оптимального круга его функций в досудебных стадиях уголовного процесса, необходимых для выполнения поставленных перед ним законом задач, изучение характера и содержания уголовно-процессуальных функций и взаимосвязей между ними, использование результатов исследования для разработки и внесения предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства.
В этой связи были поставлены следующие задачи исследования:
С учетом нового Уголовно-процессуального кодекса РФ определить правовое положение прокурора и систему его функций в досудебных стадиях уголовного судопроизводства России;
Изучить соотношение функций прокурора с функциями других участников процесса в досудебных стадиях уголовного процесса: суда, следователя, начальника следственного отдела, дознавателя, органа дознания, защитника;
Проанализировать содержание процессуальных функций прокурора и их практическую реализацию в досудебных стадиях уголовного процесса;
Разработать теоретические положения и предложения, направленные на совершенствование уголовно-процессуального законодательства и практики его применения, а также на улучшение организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов расследования и повышения его эффективности.
Объектом исследования стал комплекс правоотношений, складывающийся при реализации функций прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса, и их влияние на законность расследования преступлений.
8 Предметом исследования являются совокупность институтов и норм
уголовно-процессуального и прокурорско-надзорного права, относящихся к
досудебному производству; ведомственные нормативные акты,
регламентирующие деятельность прокурора в досудебных стадиях
уголовного процесса, а также практика их применения.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. Автором использовались также методы логического, сравнительно-правового, системно-структурного, конкретно-социологического анализа.
Правовой базой диссертации являются нормы международного права, Конституция Российской Федерации, действовавшее и действующее уголовно-процессуальное законодательство РСФСР и Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», постановления Конституционного Суда Российской Федерации, ведомственные нормативные акты. Принимались во внимание разработанные в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ: «Концепция развития прокуратуры Российской Федерации (на переходный период)», изданная в 1994 году, и «Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода)», опубликованная в 1998 году. При проведении исследования использовались также работы ученых-юристов, публикации практических работников.
Конкретно-социологические исследования, направленные на изучение практики реализации функций прокурора при расследовании преступлений органами внутренних дел и прокуратуры проводились автором в г. Москве, Алтайском крае и Республике Алтай. По специально разработанным программам было изучено двести уголовных дел как прекращенных, так и рассмотренных судом, произведено интервьюирование 60 работников прокуратуры (прокуроров городов и районов, их заместителей и помощников, осуществляющих надзор за расследованием преступлений). В
9 работе использованы результаты конкретных исследований других авторов, а
также статистические данные о состоянии законности в Российской
Федерации за последние годы по проблемам, имеющим отношение к теме.
Автором использован также собственный опыт работы в качестве
помощника прокурора района (1993-1994 г.г.), помощника прокурора
Республики Алтай по надзору за законностью судебных постановлений по
уголовным делам (1996-1999 г.г.).
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что с учетом нового уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации диссертантом впервые предпринята попытка переосмыслить назначение и роль прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса путем комплексного изучения функций прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса, их сопоставления с функциями других участников процесса.
В теории уголовного процесса редко издавались специальные работы монографического уровня, посвященные функциям прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства России. Исключение составляет монография А.Г. Халиулина «Осуществление функции уголовного преследования прокуратурой России», изданная в 1997 году, в которой основное внимание уделено соотношению функций надзора за исполнением закона и уголовного преследования при расследовании преступлений. В концептуальном труде А.Д. Бойкова, К.Ф. Скворцова, В.П. Рябцева «Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода)» 1998 года проблема функций прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса также не получила достаточно полного разрешения. Не решают этой проблемы и отдельные содержательные работы других ученых-процессуалистов, которые в подавляющем большинстве своем основывались на ранее действовавшем УПК РСФСР и не учитывали изменений в уголовно-процессуальном законодательстве.
10 На основе анализа нового уголовно-процессуального
законодательства и существующих научных доктрин автором предпринята попытка определить круг уголовно-процессуальных функций прокурора, реализуемых им в досудебных стадиях уголовного процесса, обосновать выделение основной (надзора) и дополнительных (уголовного преследования и процессуального руководства расследованием) функций, определить их соотношение между собой. Уточнены важные научные понятия, характеризующие данные функции прокурора и особенности их реализации. Внесены предложения, направленные на совершенствование уголовно-процессуального законодательства и практики его применения.
Основные положения, выносимые на защиту, по результатам проведенного исследования:
Исходя из иерархической системы построения уголовно-процессуальных функций, диссертант приводит дополнительные доводы, вытекающие из принципа состязательности, к выделению трех уровней уголовно-процессуальных функций: основополагающих (обвинения, защиты, разрешения дела), основных (для каждого из субъектов уголовно-процессуальной деятельности) и дополнительных. Показана соподчиненность основных и дополнительных функций основополагающим, что позволяет в условиях состязательного процесса аккумулировать разноаспектную деятельность участников процесса на оптимальное решение задач уголовного судопроизводства, избежав при этом обвинительной либо защитной односторонности при разрешении дела по существу.
Отправляясь от изучения роли прокуратуры России в системе правоохранительных органов, а также роли прокурора в уголовно-процессуальной деятельности, обоснован вывод о том, что и в современных условиях основной функцией прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства продолжает оставаться надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, поскольку уголовное преследование и процессуальное руководство могут
способствовать достижению целей уголовного судопроизводства только при условии их законности (полученные с нарушением закона доказательства будут признаны недопустимыми). Определены понятия указанных функций прокурора.
Функции уголовного преследования и процессуального руководства расследованием обусловлены основной надзорной функцией, соподчинены ей и являются дополнительными функциями прокурора. Именно в целях предупреждения, выявления и устранения нарушений закона со стороны органов расследования прокурор вмешивается в их процессуальную деятельность.
Полномочия прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса России носят властно-распорядительный характер. Проведенное диссертантом исследование показало, что они могут быть использованы при реализации каждой из присущих ему функций. Надзорная функция, функции уголовного преследования и процессуального руководства отличаются не характером используемых прокурором полномочий, а своеобразным их сочетанием, различной иерархией в их использовании.
В настоящее и в обозримое будущее время функцию прокурора по обеспечению законности в досудебных стадиях уголовного процесса в полной мере не сможет осуществить ни суд, ни какой-либо другой орган. Деятельность суда в досудебных стадиях хотя и существенно влияет на законность принимаемых следователем процессуальных решений, ограничивающих конституционные права участников уголовного процесса, но она носит сравнительно ограниченный характер и не может заменить постоянно действующего прокурорского надзора. К тому же надзор за законностью - основная функция прокуратуры, а не суда либо какого бы то ни было другого органа правоохраны.
6. Для определения оптимального соотношения прокурорского
надзора и судебного контроля за законностью расследования преступлений
необходимо разумное сочетание преимуществ этих двух форм контроля в
12 системе гарантий законности при расследовании преступлений и, прежде
всего, прав и свобод человека и гражданина, что наилучшим образом будет
способствовать как интересам обеспечения уголовного преследования, так и
защите прав и законных интересов участников процесса. Судебный контроль
должен быть обращен на обеспечение неуклонного соблюдения
конституционных прав и свобод человека и гражданина, вовлекаемых в
сферу уголовного судопроизводства. Прокурорский надзор, прежде всего,
должен быть направлен на исполнение всех законов, действующих на
территории Российской Федерации, органами дознания и предварительного
следствия, непосредственно осуществляющими уголовное преследование.
7. Приводятся доводы о нецелесообразности введения
состязательности по англо-американскому образцу. Предоставление
защитнику прав проведения параллельного расследования сведет
деятельность органов расследования, а также прокурора исключительно к
осуществлению ими уголовного преследования, что неизбежно повлечет
обвинительный уклон в их работе и негативно отразится на достижении
задач уголовного процесса. В досудебных стадиях современного уголовного
процесса России принцип состязательности в том виде, в каком он
существует в странах с англосаксонским типом судопроизводства, в полной
мере восполняется обязанностью органов расследования устанавливать все
обстоятельства по делу, указанные в статье 73 УПК РФ, в том числе
обстоятельства, исключающие преступность и наказуемость деяния и
смягчающие наказание, а также прокурорским надзором за процессуальной
деятельностью органов дознания и предварительного следствия, чем
обеспечивается законность и обоснованность уголовного преследования,
неотвратимость наказания за совершенные преступления, и судебным
контролем за соблюдением конституционных прав и свобод человека со
стороны органов, осуществляющих уголовное преследование, что в своей
совокупности ведет к достижению истины в ходе расследования
13 преступлений, к законному, обоснованному и справедливому разрешению
уголовных дел.
8. Вносятся следующие предложения по совершенствованию УПК
РФ:
дополнить статью 5 пунктом «11 —а», содержащим разъяснение термина «законность» при производстве по уголовному делу;
изменить редакцию части 4 статьи ПО, предоставив прокурору право отменять или изменять на более мягкую меру пресечения, избранную на основании судебного решения;
дополнить статью 146 частью 5, закрепляющей особый порядок с использованием доступных средств связи получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела в случае невозможности незамедлительной передачи прокурору постановления о возбуждении уголовного дела и материалов проверки;
предусмотреть в части 3 статьи 144 право прокурора в исключительных случаях продлевать срок проверки сообщения о преступлении органам расследования до 30 суток;
- изменить редакцию части 3 статьи 108, предоставив право возбуждения
перед судом ходатайства об аресте исключительно прокурору.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что в диссертации с позиции нового уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации внесен вклад в разрешение важной научной и практической проблемы уголовно-процессуальных функций прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Проведенное исследование дает основанное на УПК РФ истолкование роли прокурора, отвечающего за законность уголовного преследования. Результаты диссертационного исследования не только вносят определенный вклад в разработку теории уголовно-процессуальных функций, но также направлены на совершенствование практики осуществления прокурорского надзора и повышение уровня законности в деятельности органов расследования. Они
14 могут быть также использованы в законотворческом процессе. Кроме того,
результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе
юридических вузов и при подготовке методических пособий.
Апробация результатов исследования. Результаты
диссертационного исследования докладывались автором на заседаниях, проводимых в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, нашли применение в деятельности прокуратуры Республики Алтай.
Основные положения диссертации отражены в шести публикациях автора.
Структура диссертации предопределена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.
Понятие и система уголовно-процессуальных функций в досудебных стадиях уголовного судопроизводства
Вопрос об уголовно-процессуальных функциях продолжает оставаться одним из наиболее дискуссионных в науке уголовно-процессуального права. Хотя в юриспруденции понятие «функция» используется более ста лет - с выхода в 1901 году работы французского юриста Л. Дюги «Государство, объективное право и позитивный закон», однако, до сих пор, как отмечает А.Г. Халиулин, нет единого мнения ни по вопросу о понятии уголовно-процессуальных функций, ни по вопросу о характере и количестве этих функций1.
Слово «функция» заимствовано из латинского языка и переводится как «совершение», «исполнение». Данный термин известен всем отраслям человеческой деятельности и в каждой из них он понимается по-своему.
Под уголовно-процессуальными функциями обычно понимаются «направления деятельности субъектов, обусловленные их ролью, назначением или целью участия в уголовном деле»
«Уголовно-процессуальная деятельность, - писал М.С. Строгович, -сложная деятельность, сложная в том смысле, что она имеет определенные стороны, определенные направления, не совпадающие друг с другом и не поглощаемые друг другом. Эти отдельные стороны уголовно- процессуальной деятельности называются уголовно-процессуальными функциями» .
Некоторые ученые-процессуалисты утверждают, что процессуальные функции - «не вид и не само направление уголовно-процессуальной деятельности, а выраженное в соответствующих направлениях этой деятельности назначение и роль ее участников»2.
По мнению М.Л. Якуба рассмотрение понятия процессуальной функции в обоих названных аспектах представляется необходимым. Поскольку определение функции через направления деятельности позволяет говорить о том, какие виды процессуальной деятельности характеризуют уголовный процесс, что представляет собой каждая из них. В отличие от этого во втором случае речь идет о функциях каждого органа и лица участвующего в процессе, разрешается вопрос о том, что составляет функцию суда, прокурора, защитника, эксперта и т.п., о процессуальном назначении каждого из них .
Наиболее развернуто понятие уголовно-процессуальных функций дано Н.А. Якубович, которая определяет их как осуществляемую участниками уголовного процесса деятельность, характер и содержание которой определяются законом в зависимости от процессуального положения участников (их роли и назначения) в процессе, направленную на решение стоящих перед ними задач уголовного судопроизводства, отстаивание процессуальных интересов или выполнение процессуальных обязанностей4.
Здесь можно согласиться с Г.С. Казиняном, возразившем Н.А. Якубович, что функции являются не деятельностью, а направлениями деятельности правоохранительных органов. Под деятельностью обычно понимается собирательное понятие, характеризующее работу этих органов в целом, в которой можно выделить определенные направления, функции1.
В юридической литературе высказаны различные мнения относительно количества и роли процессуальных функций в уголовном судопроизводстве, существо которых сводится к двум принципиально отличающимся друг от друга позициям. Согласно первой, в уголовном процессе существуют три уголовно-процессуальные функции: обвинения (или уголовного преследования), защиты и разрешения дела2. Сторонники второй позиции, которой придерживаемся и мы, считают, что структура уголовно-процессуальной деятельности не исчерпывается названными функциями, поскольку понятие "уголовно-процессуальные функции" связано как с ее многофункциональным характером в целом, так и с деятельностью участвующих в процессе государственных органов, должностных лиц и иных участников процесса3.
Правовое положение прокурора и система его уголовно-процессуальных функций в досудебных стадиях уголовного процесса
До начала реформ 90-х годов правовое положение прокурора в уголовном судопроизводстве было достаточно четко очерчено в УПК РСФСР (1960 г.) и Законе «О прокуратуре СССР» (1979 г.). УПК РСФСР в статье о прокурорском надзоре обязывал прокурора «во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили» (ч.З ст.25).
В условиях осуществления судебно-правовой реформы на протяжении последнего десятилетия активно дискутируется вопрос о правовом статусе прокуратуры. Относительно этого вопроса в юридической литературе сформировались две конкурирующие позиции1. Одна точка зрения предлагает заимствовать опыт правовых систем западных государств (преимущественно англосаксонской) и перенести его на российскую «почву». Применительно к ней прокуратура должна осуществлять только уголовное преследование и процессуальное руководство органами расследования, а также поддерживать государственное обвинение в суде2. Сторонники второй точки зрения считают, что при определении правового статуса прокуратуры следует исходить из исторических традиций, национальных особенностей российского общества и потребностей ее нынешнего развития. Здесь прокуратура рассматривается как универсальный государственно-правовой институт, осуществляющий надзор за законностью
Однако дальнейшее развитие правового статуса прокуратуры во многом предопределялось «Концепцией судебной реформы в Российской Федерации», одобренной 24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Ее авторы указывали на принципиальную важность признания уголовного преследования доминирующей функцией прокуратуры и частичного перераспределения груза ее надзорных полномочий в пользу судебных органов и самостоятельности следователя .
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации отнесла прокуратуру в главу 7, озаглавленную «Судебная власть». Статья 127 названной главы содержит лишь положение о том, что «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации», а также определяет порядок назначения прокуроров различных уровней. Не определяя полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры, Конституция оставляет этот вопрос на разрешение в федеральном законе.
Кроме того, закрепление в Конституции РФ полномочий суда по контролю за наиболее важными процессуальными решениями органов расследования (ст. ст. 22, 23, 25), а также введение судебного порядка обжалования законности и обоснованности действий и решений этих органов и самого прокурора, затрагивающих конституционные права и свободы участников уголовного судопроизводства (ст.46), ограничили компетенцию прокурора в его исконной сфере - надзора за законностью дознания и предварительного следствия.
Отнесение норм Конституции РФ о прокуратуре в раздел о судебной власти дало основание В.Б. Алексееву и К.Е. Колибабу усматривать при осуществлении различных форм прокурорского надзора проявление судебной власти
На наш взгляд, прокуратура не относится ни к одной из ветвей власти и не является частью судебной власти , поскольку не осуществляет правосудие. Об опасных последствиях неправильного определения места прокуратуры как для функционирования правоохранительной системы, так и для общества в целом предупреждали ученые НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в коллективном труде «Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период)», исходя из того, что точное определение места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности . Об этом же свидетельствуют проводившиеся 27 ноября 2001 года парламентские слушания в Совете Федерации РФ на тему: «Прокуратура как институт государственной власти», в ходе которых было высказано преимущественное мнение о том, что органы прокуратуры должны представлять самостоятельную структуру с сохранением имеющихся функций и полномочий, являющуюся одним из важнейших механизмов реализации государственной власти4.
Надзор за исполнением законов как основная функция прокурора
Изучение уголовных дел, как и проведенный нами опрос работников прокуратуры, а также результаты исследований других авторов, показывают, что в большинстве случаев прокурорский надзор за законностью расследования преступлений преимущественно осуществляется в стадии возбуждения уголовного дела, при проведении неотложных следственных действий, привлечении в качестве обвиняемого и избрании меры пресечения, окончании расследования, чем в итоге обеспечивается постоянный надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание. Поэтому, представляется, целесообразным рассматривать проблемы осуществления прокурорского надзора применительно к указанным ситуациям.
Необходимость обращения пристального внимания именно на эти аспекты прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса обосновывается и тем, что новое уголовно—процессуальное законодательство РФ усилило внимание к необходимости обеспечения конституционных прав участников процесса. Кроме того, в УПК РФ предусмотрены существенные изменения в процедуре возбуждения уголовного дела, проведении отдельных следственных действий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан, что значительно меняет характер надзорной деятельности прокурора. Лишение полномочия суда, когда он имел право возвратить уголовное дело для производства дополнительного расследования, значительно повысило ответственность и важность прокурорского надзора на 0 заключительном этапе расследования преступлений, когда только прокурор наделен правом возвращения дел для проведения дополнительного расследования с целью устранения допущенных органами расследования недостатков и обеспечения неотвратимости наказания за совершенное преступление по приговору суда. Сказанное свидетельствует о важной роли прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства.
а) Осуществление прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела
Начальной стадией уголовного процесса, является стадия возбуждения уголовного дела. Суть данной стадии не сводится непосредственно к возбуждению уголовного дела, а охватывает деятельность правоохранительных органов по приему, регистрации и разрешению заявлений или сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Возбуждению уголовного дела, в необходимых случаях, предшествует предварительная проверка, результаты которой дают основание для возбуждения уголовного дела .
Приказ Генерального прокурора РФ от 10 января 1999 года №3 предписывает прокурорам обеспечить постоянный и действенный надзор за исполнением требований уголовно-процессуального закона о приеме, обязательном рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, соблюдении прав граждан и организаций на защиту от преступных посягательств, за своевременным принятием предусмотренных законом решений. Важное значение имеет также и совместный приказ Генерального прокурора РФ и Министра внутренних дел РФ от 28 ноября 2001 года №72 «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений», ориентирующий органы внутренних дел на неуклонное соблюдение закона при регистрации и учете преступлений.
Характерно, что ответы прокуроров городов и районов, обучавшихся в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ, об организации работы по надзору за исполнением законов при приеме, регистрации и учете заявлений и сообщений о преступлениях в большинстве своем одинаковы. Так, наиболее типичным является ответ о том, что проверки ими проводятся один раз в месяц, в исключительных случаях это делается два раза в месяц либо раз в десять дней, При поступлении информации о нарушении закона проверки проводятся немедленно. Однако встречались отдельные случаи, когда такие проверки проводились раз в квартал, что являлось грубым нарушением требований статьи 211 УПК РСФСР и приводило к несвоевременному реагированию прокурорского надзора на нарушение закона.
В отличие от УПК РСФСР УПК РФ не устанавливает срок проверки прокурором исполнения требований закона о приеме, регистрации и учете сообщений о преступлениях. Однако это обстоятельство не снимает с повестки дня указанной проблемы. Прокурорам необходимо организовывать работу таким образом, чтобы проверки исполнения законов при приеме, регистрации и учете заявлений и сообщений о преступлениях носили регулярный, системный характер и предусматривали выявление не только нарушений, но и причин, их породивших, с принятием конкретных мер по недопущению подобных проявлений в дальнейшем.
надзор прокурора при производстве неотложных следственных действий на первоначальном этапе расследования
Одним из важных аспектов прокурорского надзора за расследованием преступлений является надзор за производством неотложных следственных действий, значимость которого объясняется тем, что во многом раскрытие преступлений, изобличение лиц их совершивших зависит от того, как быстро до утраты следов преступления и в строгом соответствии с законом проведены данные следственные действия.
Под неотложными следственными действиями законодатель понимает «действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования» (п. 19 ст.5 УПК РФ). К неотложным следственным действиям УПК РСФСР относил осмотр, обыск, выемку, освидетельствование, задержание и допрос подозреваемых, допрос потерпевших и свидетелей (ч. 1 ст. 119), то есть те следственные действия, которые требуются для обеспечения дальнейшего расследования и которые нельзя отложить без ущерба для раскрытия преступления и установления лиц, виновных в его совершении.
Вместе с тем, на практике часто возникали вопросы относительно того, могут ли органы дознания проводить другие следственные действия, не указанные в статье 119 УПК РСФСР (например, назначение экспертиз, опознание, очную ставку и т.д.), которые также необходимо было выполнить, наряду с другими неотложными следственными действиями, на первоначальном этапе расследования1. В научно-практических комментариях к УПК РСФСР и другой методической литературе того времени обоснованно указывалось, что перечень неотложных следственных действий, обозначенный в УПК РСФСР, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию . В таких случаях, при невозможности передачи данных уголовных дел следователю, органы дознания не могли использовать весь комплекс следственных действий, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, производство которых было необходимо для обнаружения и фиксации следов преступления1. Видимо, поэтому законодатель в УПК РФ не стал указывать перечень неотложных следственных действий, понимая под ними все следственные действия, которые необходимо выполнить на первоначальном этапе расследования с целью обнаружения и фиксации следов преступления. Это положение закона соответствует статье 146 УПК РФ, где определяется перечень следственных действий, разрешаемых проводить до возбуждения уголовного дела, среди которых называется и назначение судебных экспертиз. Естественно, что органы дознания не имеют право предъявить обвинение по делам, подследственным органам предварительного следствия, это уже прерогатива следователя. В случае, когда до истечения десятисуточного срока имеются достаточные основания для привлечения лица в качестве обвиняемого и проведены неотложные следственные действия, которые были необходимы в целях обнаружения и фиксации следов преступления, орган дознания обязан направить уголовное дело прокурору (ч.З ст. 157 УПК РФ).
Между тем, основная проблема не в этом, а в том, насколько эффективно и качественно органы дознания выполняют неотложные следственные действия. Как показывает изучение практики, имеют место факты, когда органы дознания уклоняются от своих обязанностей по возбуждению уголовных дел и проведению неотложных следственных действий или проводят их некачественно.
Так, по данным Г.П. Химичевой, вопреки требованию закона о немедленном возбуждении уголовного дела при наличии признаков преступления и необходимости провести неотложные следственные действия, криминальная милиция в большинстве случаев (65 % изученных уголовных дел) дела не возбуждает, ограничиваясь только проверкой, отбирая объяснения от очевидцев. А в 39 % случаев по делам, возбужденным органом дознания, по которым предварительное следствие обязательно, никаких следственных действий до передачи дела следователю не проводилось . Проведенный ею же опрос работников криминальной милиции показал, что в 24 % случаев такие ситуации возникают из-за отсутствия времени; в 56 % - когда дело передается следователю по указанию руководства; 20 % - из-за недостатка навыков оперативных работников по производству неотложных следственных действий2.
