Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Большинством криминологов преступность понимается как социальное явление, представляющее собой одну из многих характеристик социума, то есть общества, из чего следует вывод о том, что пути преодоления преступности лежат в плоскости коренных преобразований в обществе, в первую очередь, в сфере экономики, социальной жизни, идеологии, воспитании человека.
К настоящему времени не без влияния криминологической науки существенно трансформировалось понятие целей борьбы с преступностью и правонарушениями - oi признания «необходимости искоренения правонарушений из жизни нашего общества»' до ограничения решаемых в ее процессе задач «нейтрализации или ослабления действия ряда криминологических детерминант»/ Последнее обстоятельство обусловлено складывающимся в настоящее время в социологии и криминологии более реалистичным и трезвым взглядом на преступность как на явление, не поддающееся в обозримом будущем полной ликвидации и искоренению.
Не вызывает сомнения и тот факт, что предупреждение преступности -задача многоплановая, комплексная и решаться она должна совокупными усилиями всего общества, всех звеньев его социального организма.
Преступность как система, обладающая разноуровневыми подсистемами и детерминированная факторами социального, социально-психологического и индивидуально-психологического порядка, требует для своего изучения комплексного подхода. Естественно и борьба с этим социальным явлением должна носить комплексный характер. Наиболее распространенным и положительно себя зарекомендовавшим способом обеспечения комплексности в борьбе с преступностью является разработка и реализация федеральных и региональных программ.
В СССР, впоследствии в Российской Федерации, а также в Республике Казахстан, за последние без малого двадцать пять лег накоплен досгаючно большой опыт программно-целевого планирования предупреждения преступности как на федеральном, так и региональном уровнях.
Вопросам предупреждения преступности на основе целевого и комплексного планирования уделялось достаточно много внимания в трудах известных криминологов: Г. А. Аванесова, А.И. Алексеева, А.В. Борбата, СВ. Бородина, СИ. Герасимова, В .-И. Гладких, А.И. Долговой, А.Э. Жалинского, Н.П. Косо-плечева, Н.Ф. Кузнецовой, Г.М. Миньковского, Э.Э. Раски, В.П. Ревина, А.Ф. Токарева, B.C. Устинова, В.Е. Эминова и многих других.
Вместе с тем, как правило, эти вопросы затрагивались в связи с освещением достаточно широкого круга проблем, связанных с криминологической профилактикой и предупреждением преступности в целом. Работы, специально
1 Текяргп А с. Комплексное планирование профилактики правонарушений в крупном городе Дис. канд юр.
наук М., 1979. С.31
2 Криминология Учебное пособие под ред Н.Ф.Кузнецовой М,!996 С 64.
посвященные программно-целевому планированию предупреждения преступности, в значительной части относятся к так называемому советскому периоду.
Недостаточно внимания уделялось и так называемой технологии программно-целевого планирования, то есть формам, способам и методам разработки комплексных программ борьбы с преступностью.
Между тем, практика программно-целевого планирования за последние годы выработала широкий арсенал методических и методологических приемов сбора, обработки, анализа статистического и эмпирического материала, лежащего в основе разработки комплексных программ борьбы с преступностью, которые нуждаются в осмыслении, обобщении и внедрении их в правоохранительную деятельность.
К тому же, претерпела существенные изменения система мер предупреждения преступности, обусловленная трансформацией преступности, ее видов, форм и способов совершения преступлений. В обществе появились и укрепились такие понятия, как коррупционная преступность, преступления террористического характера, политический, национальный и религиозный эксфе-мизм и т.п., отсутствовавшие раньше в криминологическом лексиконе и нуждающиеся в адекватном противодействии указанным явлениям.
В связи с радикальными преобразованиями в системе государственного управления, как Российской Федерации, так и Республики Казахстан, проводимыми в рамках административной реформы, изменилась система субъектов криминологической профилактики, их взаимоотношений между собой как по вертикали, так и горизонтали.
Значительно обновилась нормативно-правовая база, регламентирующая систему мер борьбы с преступностью, в том числе уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство.
Все отмеченное позволяет с полной уверенностью утверждать об актуальности намеченного исследования теории и практики программно-целевого планирования предупреждения преступности на региональном уровне, в частности на примере Российской Федерации и Республики Казахстан.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере вырабожи комплексной сисгемы мер противодействия преступности на региональном уровне.
Предмет исследования - разработка методологических и методических основ комплексного программно-целевого планирования мер предупреждения преступности на региональном уровне (на материалах Российской Федерации и Республики Казахстан).
Основной целью диссертационного исследования является теоретический анализ системы форм и способов программно-целевого планирования мер предупреждения преступности на региональном уровне и разработка практических предложений и рекомендаций по повышению их эффективности при составлении и реализации конкретных программ борьбы с преступностью в условиях современной криминологической ситуации.
Для достижения поставленной цели предполагается последовательно решить ряд научно-исследовательских задач:
-
теоретически обосновать необходимость программно-целевого планирования как организационной основы системы мер предупреждения преступности на региональном уровне;
-
разработать методику сбора, обработки и использования правовой, социально-экономической, демографической и другой необходимой информации для комплексного многофакторного анализа криминальной ситуации в регионе в целом и территориальном разрезе;
-
разработать методику криминологического прогнозирования преступности в регионе как основы долгосрочного планирования мер предупреждения преступности;
-
нз основе анализа состояния и тенденций развития криминальной ситуации в регионе выработать методику выявления устойчивых закономерностей в состоянии и характере преступности;
-
осуществить структурно-логическое обоснование планирования системы мер.противодействия преступности с учетом их приоритетности, ожидае-
-
разработать типовую Модель комплексной программы борьбы с преступностью в регионе.
Методологию и методику исследования составили фундаментальные теоретические положения отечественной и зарубежной криминологии по наиболее актуальным проблемам предупреждения преступности, методологические принципы юридических отраслей знания, главным образом наук криминального цикла (уголовного права, уголовного процесса, криминалистики, уголовно-исполнительного права), теоретические и практические разработки в области философии, социологии, психологии, экономике, демографии, статистике, прогностике, управлении и других наук.
Методической основой исследования явились такие конкретные методы, как формально-юридический, структурно-логический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический и др.
Эмпирическую базу исследования, помимо данных уголовной статистики, составили результаты опросов сотрудников ведущих служб правоохранительных органов, населения, экспертный опрос, изучение ряда целевых и комплексных программ борьбы с преступностью в Российской Федерации, Республике Казахстан за последние десять лет, аналитические материалы правоохранительных органов, обобщающие практику планирования мер борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области, Центральном федеральном округе России, Павлодарской, Семипалатинской и Карагандинской областях Республики Казахстан.
Нормативной основой исследования явились Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Казахстан, Уголовные, Уголовно-процессуальные и Уголовно-исполнительные кодексы Российской Федерации и Республики Казахстан, законы России и Республики Казахстан, регламентирующие деятельность правоохранительных органов по профилактике правонарушений, другие нормативно-правовые акты по вопросам борьбы с преступностью.
Научная новизна исследования определяется тем, что это первое диссертационное исследование проблем программно-целевого планирования в предупреждении преступлений на региональном уровне, осуществленное за последние двадцать пять лет (последнее такое исследование осуществлялось в 1982 году). В работе на монографическом уровне теоретически обоснована необходимость использования программно-целевого планирования как организационной основы системы мер предупреждения преступности на региональном уровне; определены место и роль программно-целевого планирования в системе общего и специального предупреждения преступности; обобщена и адаптирована к нуждам правоприменительной практики методика анализа состояния, динамики и тенденций развития преступности в регионе; разработаны основы криминологического прогнозирования преступности на региональном уровне, а также методологические основы разработки комплексных программ борьбы с преступностью в регионе.
На основе отечественного и зарубежного опыта подготовки комплексных программ борьбы с преступностью, в частности в Российской Федерации и Республике Казахстан, разработана типовая Модель борьбы с преступностью в субъекте Республики Казахстан, содержащая не только общеметодологические требования к подобного рода документам, но и перечень рекомендательных мероприятий, объединенных в разделы и подразделы по направлениям предупредительной деятельности правоохранительных и иных ведомств.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Преступность как система, обладающая разноуровневыми подсистема
ми и детерминированная факторами социального, социально-
психологического и индивидуально-психологического порядка, требует для
своего изучения комплексного подхода. Естественно и борьба с этим социаль
ным явлением должна носить комплексный характер. Наиболее распростра
ненным и положительно себя зарекомендовавшим способом обеспечения ком
плексности в борьбе с преступностью является разработка и реализация феде
ральных и региональных программ борьбы с преступностью.
2. В теории криминологии и практике борьбы с преступностью до сих
пор не выработан единообразный взгляд на криминологическое планирование
в целом и программно-целевое планирование как его разновидность, обла
дающее своими специфическими содержательными признаками и методоло
гическими особенностями разработки, реализации и контроля.
По мнению автора, программно-целевое планирование мер борьбы с преступностью, в отличие от планов, содержащих по большей части перечень не согласованных и не объединенных внутренней логикой мероприятий (как правило, внутриведомственных или в лучшем случае - трех-четырех ведомств), особый, самостоятельный метод планирования, характеризующийся комплексностью как подлежащих обязательному выполнению научно обоснованных мероприятий, так и широким охватом всех субъектов профилактики, согласованностью их действий, сосредоточением гшимания на приоритетных на-
правлениях борьбы с преступностью, финансовой, ресурсной и кадровой обеспеченностью, законодательной определенностью, наличием системы контроля за его реализацией.
3. Планирование (программирование) позволяет осуществлять согласованные мероприятия социально-экономического, воспитательного, организационного, профилактического, государственно-правового характера. Оно нацеливает на более правильную расстановку сил в борьбе с правонарушениями, обеспечивает дифференцированный подход к организации предупредительных мероприятий применительно к зонам с различной степенью распространенности преступлений, к разным социальным группам населения.
4. Нормативно-правовая база программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью, как в Российской Федерации, так и Республике Казахстан, лежит в русле более широкого понятия правовой основы предупреждения преступности, или криминологической профилактики. Эта основа, к сожалению, не выражается в наличии одного или нескольких базовых законов о предупреждении преступности, а рассредоточена по различным нормативно-правовым актам начиная с Конституции РФ и заканчивая отдельными законодательными актами, регулирующими определенную часть общественных отношений, связанных с профилактикой преступлений и правонарушений.
Организационно-правовые основы собственно планирования предупреждения преступности (особенно на региональном уровне) ограничиваются наличием ежегодно принимаемых органами исполнительной власти федеральных (государственных) программ борьбы с преступностью, а также аналогичными модельными программами, аккумулирующими в себе положительный отечественный и зарубежный опыт их разработки и реализации.
Ввиду отсутствия в России и Казахстане единой законодательной базы, регулирующей вопросы предупреждения преступности, существует необходимость определения на уровне федерального законодательства субъектов профилактической деятельности, которые на законной правовой основе могли бы и должны участвовать в реализации комплекса мер по предупреждению правонарушений на региональном уровне.
Требуют также законодательного регламентирования вопросы о пределах возможного и должного профилактического воздействия на круг общественных отношений, прямо или опосредованно влияющих на состояние преступности в стране и отдельных региональных образованиях.
Указанные вопросы могут быть разрешены только в федеральном законе о профилактике преступлений и правонарушений.
6. Теория и практика предупреждения преступности накопила достаточно широкий арсенал средств проведения глубокого и всестороннего анализа всех элементов криминологической характеристики как преступности в целом, так и отдельных ее составляющих. Вместе с тем, в полном объеме указанные методы при осуществлении криминологического планирования не применяются.
Практика борьбы с преступностью на региональном уровне требует разработки адаптированных к ее нуждам методик по осуществлению криминологического прогнозирования, проведения специальных обучающих занятий в
системе профессиональной подготовки с сотрудниками аналитических подразделений ГУВД (УВД), а также горрайлинорганов внутренних дел, направленных на выработку у них навыков научно обоснованного анализа состояния криминальной обстановки в регионе, в том числе криминологического прогнозирования как составной части программно-целевого планирования мер борьбы с преступностью.
7. Структурно-логическое построение программ борьбы с преступностью на региональном уровне должно охватывать такие вопросы, как ее цель и задачи, сформулированные на основе всестороннего анализа криминальной ситуации в регионе, с учетом ее специфики и особенностей проявления, исполнители й СОКСПОЛНИТЄЛй, СрОКй ИСПОЛНЄНЙЯ, ОЖИДаЄмЬЇЙ Зф^СКТ ОТ реЕЛИЗаЦИИ
программы, приоритетные направления профилактического воздействия, основные программные блоки, ресурсное обеспечение, скоординированность действий исполнителей, контроль за ходом реализации.
-
Практика разработки и реализации комплексных программ борьбы с преступностью б Российской Федерации и Республике Казахстан позволяет обобщить опыт подготовки таких программ и разработать концептуальные документы, примерами которых могут быть Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте ЦФО Российской Федерации и Правила разработки и реализации отраслевых (секторальных) и региональных программ в Республике Казахстан.
-
На основе имеющегося опыта разработки комплексных региональных программ борьбы с преступностью в России и Казахстане автором подготовлена и предлагается к практическому использованию Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте Республики Казахстан (прилагается).
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных наукой и практикой методов и методик, соблюдением теоретических и методологических принципов криминологии, проведением репрезентативной выборки, тщательным отбором эмпирического материала и обобщением практического опыта. Определенную роль сыграла и апробация автором результатов исследования при подготовке рекомендаций для практики.
Эмпирическая база исследования опирается на обширный теоретический и практический материал, собранный на различных этапах исследования с 1995 по 2006 годы.
Автором изучено более 30 комплексных и целевых программ борьбы с преступностью в различных регионах России и Казахстана, в том числе Москвы и Московской области, Владимирской, Иркутской, Свердловской, Нижегородской, Кировской областей, Республики Саха (Якутия), а также Павлодарской, Семипалатинской, Северо-Казахстанской, Карагандинской областей Республики Казахстан, проанализировано около 200 аналитических материалов о состоянии преступности в различных регионах России и Казахстана, изучено более 150 нормативно-правовых документов по вопросам программно-целевого планирования.
Автор также проанализировал собственный практический опыт и личное участие в разрешении рассматриваемых в диссертации проблем, связанных с разработкой нормативных документов по планированию борьбы с преступностью, а также разработке комплексных и целевых программ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется анализом теоретических и прикладных проблем программно-целевого планирования как основы предупреждения преступности на региональном уровне.
- Результаты исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении проблем криминологической профилактики, рачработки научных основ предупреждения преступности на федеральном и региональном уровнях.
Полученные в ходе исследования результаты, в частности Модель типовой программы, могут быть использованы при комплексном, научно обоснованном анализе криминальной ситуации в регионе и разработке конкретных региональных среднесрочных и долгосрочных программ борьбы с преступностью.
Разработанные в диссертации основы программно-целевого планирования преступности на региональном уровне могут быть применимы в практической деятельности правоохранительных и других заинтересованных ведомств, ведущих работу по предупреждению преступности, а также в учебном процессе юридических образовательных учреждений при изучении курса «Криминологии».
Результаты исследования также могут быть использованы при разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы предз'преждения преступности на основе программно-целевого планирования.
Апробация и практическая реализация результатов исследования осуществлялась в следующих направлениях.
Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических и научно-практических конференциях и семинарах, проводимых в различных научно-исследовсиельекпх и образовательных учреждениях, в частности, Академии МВД Республики Казахстан (Алматы - 2002 год), Юридическом институте МВД Республики Казахстан (Караганда - 2003 ход), УВД Павлодарской области (Павлодар -2004 год), ВНИИ МВД России (Москва - 2005 год), Московском институте права (2006 год).
Диссертант принимал участие в подготовке предложений и рекомендаций для Алматы, Астаны',' Павлодарской области по проблемам повышения эффективности профилактической работы в регионах путем разработки комплексных и целевых программ борьбы с преступностью.
Автором сделаны предложения в администрацию Павлодарской области по разработке концепции и методических основ подготовки программ борьбы с преступностью в регионе.
Разработанная автором Модель комплексной программы борьбы с преступностью в субъекте Республики Казахстан представлена для использования в Правительство Республики Казахстан.
По проблематике диссертации опубликованы четыре научные работы объемом более 3 п.л., в которых автор осветил основные положения проведенного диссертационного исследования.
Структура работы определена задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
