Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Характеристика планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел.
1. Понятие, сущность и принципы планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел .
2. Виды планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел и требования, предъявляемые к ним .
3. Процесс принятия планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел и его структура.
Глава 2. Основные направления совершенствования планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел .
1. Системный подход к разработке общих мер планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел .
2. Разработка специальных мер планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел .
3. Совершенствование процесса реализации планов профилактик правонарушений в органах внутренних дел.
Заключение.
Список использованной литературы.
- Понятие, сущность и принципы планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел
- Виды планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел и требования, предъявляемые к ним
- Системный подход к разработке общих мер планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел
- Разработка специальных мер планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел
Введение к работе
Повседневная деятельность правоохранительных органов российского государства, в том числе органов внутренних дел, осуществляющих самые разные функции и задачи в сфере правопорядка и борьбы с преступностью, непосредственно связана сегодня с планированием их работы, которое реализуется в самых многообразных формах. Например, в Министерстве внутренних дел Российской Федерации планируются основные организационные мероприятия МВД на год, деятельность коллегий министерства на полугодие, работа главных управлений на полугодие. В министерствах внутренних дел автономных республик, в областных, краевых и городских органах внутренних дел составляются годовые планы работы аппаратов подразделений, служб, планы об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности; практикуется разработка индивидуальных планов работы сотрудников. На низовом уровне органов внутренних дел разрабатываются и реализуются планы борьбы с преступностью и комплексные планы социальной профилактики правонарушений.
Планирование в этом случае является объектом исследования многих юридических наук, в том числе криминологии и науки управления, которые обосновывают общие требования, предъявляемые к любым плановым решениям, и вырабатывают наиболее рациональные формы и методы планирования и управления. Планирование в этом смысле объективно присуще управлению в сфере правопорядка, которое призвано обеспечить сознательную, целенаправленную, а следовательно, и заранее спланированную совместную деятельность сотрудников органов внутренних дел, граждан, иных лиц в сфере борьбы с преступностью и другими негативными проявлениями.
Такой подход к планированию в рассматриваемой области, естественно, вызван жизнью и практикой повседневной деятельности органов внутренних дел и вполне согласуется с общегосударственной линией, направленной на совершенствование координации деятельности правоохранительных органов, и органов внутренних дел включительно, по борьбе с преступностью и правонарушениями. Функции планирования и координации в этом аспекте тесно связаны с другими сферами деятельности: оперативным руководством, расследованием уголовных дел, надзором за предварительным следствием и дознанием, оперативно-розыскной работой, обработкой информации, документов и др. И координация усилий по борьбе с преступлениями (и правонарушениями) должна осуществляться не столько на ведомственной, сколько на плановой, научной и государственной основе, причем в рамках, установленных законом. Специфика задач, функций органов внутренних дел определяет особую сложность осуществляемого ими планирования профилактики правонарушений, связь его с развитием всей системы общественных отношений, с законодательной практикой, экономическими и социальными процессами. Планы профилактики правонарушений в органах внутренних дел направлены, в первую очередь, на решение общесоциальной задачи -укрепление правопорядка и законности в стране. Вместе с тем они являются своеобразной формой социальных планов этих органов, что существенно расширяет область данного планирования, дополняет механизм управления средством профилактического воздействия на отдельные звенья общественной системы и обеспечивает ее более эффективное развитие.
Следует отметить, что за последние двадцать лет вышло в свет немало работ по проблемам криминологической профилактики, социального планирования, управления, планирования профилактики правонарушений. Это научные труды Карпеца И.И.. йгошева.К.Е Шмарова И.В., Миньковского Г.М., Кузнецовой Н.Ф., Долговой А.И., Косоплечева В.В., Кувалдина В.П., Гаухмана Л.Д., Водько Н.П., Иншакова СМ., Алексеева А.И., Герасимова СИ.,
Сухарева А.Я., Минина А.Я., Малкова В.Д., Аванесова Г.А., Керимова Д.А., Зуйкова Г.Г., Ведерниковой О.Н., Ипакяна А.П., Попова В.И. и других.
Если обобщить эти работы, то можно заключить, что ученые-криминологи за прошедшие два с лишним десятилетия подготовили немало научных работ, разработали ряд теоретических положений и практических рекомендаций по планированию профилактики правонарушений. В литературный оборот введены соответствующие термины и понятия, в частности: комплексное планирование социальной профилактики правонарушений, принципиальные требования к плану социальной профилактики, этапы информационно-аналитического обеспечения и основные направления планирования, плановые мероприятия, направленные на предупреждение преступлений, и т.д.2 В то же время нужно признать, что сегодняшний опыт теоретических и методических разработок в этой области не столь широк и велик. В отдельных современных работах до сих пор еще имеются серьезные пробелы, не вполне корректные обобщения, неоднозначное толкование некоторых понятий и их логических делений. Некоторые ученые редко упоминают о планировании профилактики правонарушений (как и о планировании на общегосударственном уровне), ведут речь о программах борьбы с организованной преступностью и прежде всего, о программах борьбы с организованной преступностью, мафией, коррупцией и экстремизмом. И соответственно, не часто обращаются к имеющимся разработкам в области планирования профилактики правонарушений и не разрабатывают собственные планы; ограничиваются ведомственными приказами, инструкциями, методическими указаниями и др. в области организации управления.3 Одновременно в условиях глобализации и информатизации жизни общества важно вести борьбу с правонарушениями на научной, плановой основе. И это, как показывают исследования, относится прежде всего к планированию профилактики преступности, борьбе с конкретными видами преступных деяний, оказанию правовой помощи по уголовным делам с иностранным элементом. Считается, что сказанное обусловлено тем, что борьба с преступностью, а отсюда и планирование ее предупреждения, входит в основном во внутреннюю компетенцию государств. С другой стороны становится очевидным, что в борьбе с преступными проявлениями, затрагивающими не одно, а несколько государств, требуется большая координация и целенаправленное планирование. В связи с рассмотрением обозначенных проблем также возникает вопрос: какова же должна быть общетеоретическая, планово-профилактическая модель оценки тенденций по созданию многочисленных стандартных правил в сфере борьбы с преступностью и иными правонарушениями, в том числе в аспекте международного содействия охране прав граждан, а также в области регламентации деятельности должностных лиц, стоящих на страже правопорядка и осуществляющих планирование профилактики негативных явлений.
Все эти и другие обстоятельства актуализируют проблему планирования профилактики правонарушений вообще и в органах внутренних дел на всех уровнях в частности, и главное - на низовом уровне системы МВД, где в основном решаются конкретные задачи планирования, борьбы и предупреждения самых разнообразных преступлений и иных правонарушений. Настоящая работа нацелена на комплексное, взаимоувязанное исследование теоретических и практических проблем планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел в условиях осуществляемых в российском обществе реформ, обновления деятельности МВД РФ и его структур, перевода теории и практики планирования профилактики правонарушений в качественно новое состояние. С учетом этого автором были поставлены следующие задачи:
исходя из имеющихся научных исследований и разработок, по-новому, с учетом современных требований рассмотреть понятие, сущность и принципы планирования профилактики в органах внутренних дел;
базируясь на собственных методических рекомендациях, которые автор использует в своей практической деятельности заместителя начальника УВД Юго-Западного административного округа г. Москвы, охарактеризовать виды планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел и требования, предъявляемые к ним на практике;
исследовать сам современный процесс принятия планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел и его структуру;
разработать комплекс общих и специальных проблем планирования профилактики правонарушений на примере деятельности ряда практических
органов системы МВД, и прежде всего УВД Юго-Западного административного округа столицы;
охарактеризовать специальные меры планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел;
рассмотреть процесс реализации планов профилактики правонарушений в указанных органах внутренних дел.
Методологическую основу исследования составили современные научные методы и подходы познания процессов планирования профилактики преступлений и иных правонарушений в органах внутренних дел: гносеологический, системный, ситуативный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, логико-юридический, статистический, информационный и др.
В процессе исследования автором применялись методы анализа документальных источников, в том числе контент-анализ, метод экспертных оценок, включенное наблюдение, анкетный опрос и др.
Теоретической основой исследования послужили фундаментальные разработки в области теории государства и права, криминологии, уголовного права, других отраслевых юридических наук, теории социального управления, информации, социологии, экономики, психологии, статистики.
Эмпирическая база исследования основывалась на анализе деятельности органов внутренних дел всех уровней, и прежде всего низового уровня, по вопросам планирования профилактики правонарушений, борьбы с преступностью и иными антиобщественными проявлениями.
Источниковую базу настоящей работы составили российское и зарубежное законодательство, тем или иным образом регулирующее указанную область социально-правовых отношений, в том числе приказы, инструкции, программы, планы и др. МВД, УВД, ГУВД, ОВД по вопросам планирования профилактики правонарушений. Собственные методические рекомендации в области планирования профилактики правонарушений, документы и аналитические справки, которые автор использует в своей повседневной штабной и профилактической работе.
Новизну проведенного исследования характеризуют следующие выносимые на обсуждение положения: развиты имеющиеся в научной литературе подходы к понятию планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел. В частности, отталкиваясь от многочисленных приведенных определений, автор дает собственное определение планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел. Он доказывает, что это научно-обоснованная, базирующаяся на российском законодательстве, ведомственных актах совместная социальная деятельность различных органов системы МВД, иных субъектов профилактики правонарушений по выработке согласованных планов (программ) борьбы с правонарушениями, предусматривающих механизм долгосрочных и текущих мероприятий по выявлению причин и условий совершения противоправных действий, воспитательному воздействию на правонарушителей и лиц, совершающих другие антиобщественные поступки. При этом с точки зрения системного подхода анализируются цели планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел, субъекты и объекты профилактики, а также способы взаимосвязи и взаимодействия между последними.
с точки зрения выведенного определения сущность планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел исследуется с двух сторон: во-первых, с позиции основных задач органов МВД на планируемый период; и во-вторых, с позиции целесообразного использования сил и средств комплекса мероприятий, осуществление которых обеспечивает выполнение стоящих перед органами внутренних дел задач планирования профилактики правонарушений и их реализации;
расширен перечень принципов планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел. Помимо общеизвестных принципов (научности, конкретности, законности, директивности и др.), в работе исследованы также такие важные принципы планирования профилактики преступлений и иных правонарушений в указанных органах, как принципы
системности, дифференциации и многоуровневости планов, непрерывности и ресурсного обеспечения процесса планирования;
оперируя разными критериями, автор дал новую классификацию планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел. Среди них - текущие, перспективные и специальные планы, тактические планы, традиционные, нестандартные, локальные, документированные,
детерминированные, вероятностные и др. Рассмотрел научные требования, которые должны предъявляться к разрабатываемым планам в системе МВД (научная обоснованность, действенная взаимосвязь разделов и частей, эффективное прогнозирование профилактических процессов, достоверность и полнота используемой информации и т.д.);
планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел рассмотрено как циклический процесс, включающий в себя совокупность стадий, а именно: анализ органом внутренних дел оперативной обстановки на обслуживаемой территории; идентификация проблем планирования профилактики; определение критериев выбора; разработка и выбор альтернатив плана; его согласование; управление реализацией; контроль и оценка результатов планирования;
выявив недостатки в ходе осуществления этих стадий, автор предлагает свой вариант методических рекомендаций «Планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел», которые, с его точки зрения, позволяют устранить многие недостатки «сбои и промахи»в процессе планирования профилактических мероприятий;
исходя из методических рекомендаций, разрабатывается оптимальный комплекс общих и специальных проблем, которые призваны решать органы внутренних дел в процессе планирования профилактики правонарушений; вносятся предложения по совершенствованию механизма реализации планов профилактики правонарушений. В частности, предлагается разрабатывать специальные программы реализации планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел и систему осуществления данных программ. Анализируются разные методы (экспертные, криминологические, информационные и др.) оценки эффективности планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел; предлагается на основе указанных методических рекомендаций разработать специальный Закон о профилактике правонарушений в российском обществе, в котором подробно охарактеризовать планирование профилактической деятельности в органах внутренних дел. В частности, предлагается в данном Законе предусмотреть три раздела, посвященных исследуемой проблеме: первый - основам комплексного планирования профилактики правонарушений; второй - организации планирования профилактики правонарушений; третий - характеристике содержания комплексных планов и их реализации на практике. В этой связи обосновывается необходимость уточнения ведомственных актов МВД, касающихся планирования профилактики преступлений;
с учетом современного законодательства предлагается также разработать новые формы сообщений о совершенных правонарушениях, карточки учета сведений о мерах воздействия на правонарушителей и классификатор мер воздействия. Характеризуется современная схема анализа правонарушений, совершенных на обслуживаемой органом внутренних дел территории.
Очевидно, что проведенное исследование проблем планирования профилактики в органах внутренних дел позволяет: расширить теоретико-криминологическую и методологическую базу для дальнейшей разработки проблем, касающихся сферы разработки и осуществления планов профилактики преступлений и иных негативных явлений в обществе и в деятельности органов внутренних дел; использовать полученные результаты - и в частности, разработанные методические рекомендации в области планирования профилактики правонарушений - в практической работе органов МВД, и прежде всего их штабных и информационно-аналитических подразделений; обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом курсы криминологии и управления, читаемые в высших юридических учебных заведениях страны, включая систему МВД.
Содержащиеся в работе конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел могут быть использованы при разработке законопроектов ведомственных актов МВД, УВД-ГУВД, а также в практической деятельности органов прокуратуры, суда, юстиции, общих формирований, которые вместе с органами внутренних дел занимаются планированием профилактики правонарушений и иных противоправных явлений.
Разработанные им методические рекомендации «Планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел» используются в профилактической работе штаба и других служб УВД Юго-Западного административного округа г. Москвы и приносят положительные результаты в борьбе с преступностью и другими негативными проявлениями.
Диссертантом опубликована монография «Планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел» (М., РПА МЮ РФ, 2001) и брошюра «Планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел (опыт комплексного анализа)» (М., РПА МЮ РФ, 2001), которые используются в учебном процессе по курсу криминологии, теории государства и права в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Понятие, сущность и принципы планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел
Анализ показал, что несмотря на актуальные исследования закономерностей преступности и стратегии борьбы с ней1, до сего дня среди ученых нет единства во мнениях относительно содержания понятия планирования профилактики правонарушений. Одни авторы под планированием профилактики правонарушений понимают совокупность взаимосвязанных профилактических программ и мероприятий, которые способствуют предупреждению разнообразных правонарушений, и в первую очередь преступлений. В таких условиях предлагается поднять криминологическое планирование до уровня государственного планирования.2 Другие определяют планирование профилактики правонарушений как систему обязательных для всех государственных, хозяйственных и правоохранительных органов, предприятий, учреждений и организаций предписаний о мероприятиях правового, экономического, культурного, идеологического и организационного характера, которые направлены на предупреждение и искоренение правонарушений.3 Третьи говорят о планировании социальной профилактики правонарушений как о комплексе конкретных социальных мер (экономических, организационных, управленческих, культурно-воспитательных и иных), осуществляемых в целях предупреждения правонарушений, уменьшения их числа вплоть до полного искоренения путем выявления и устранения причин и условий, способствующих противоправному поведению.4 Четвертые характеризуют планирование профилактики правонарушений как разновидность социальной деятельности определенного количества членов общества, направленную на борьбу со всеми незаконными, негативными проявлениями, и в первую очередь с уголовными преступлениями.5 Все это в значительной степени затрудняет определение и характеристику планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел как специфического вида социального планирования.
В то же время, несмотря на различные определения планирования профилактики правонарушений вообще, в приведенных выше подходах есть много общего и переплетающегося. Во-первых, все названные авторы говорят прежде всего о планировании профилактики правонарушений как об определенном виде социального планирования с конкретными криминологическими чертами и свойствами, которые применимы к деятельности всех субъектов профилактики (органов внутренних дел, прокуратуры, суда, предприятий, организаций, фирм, граждан и др.). Во-вторых, они выделяют профилактические программы и мероприятия, систему обязательных предписаний, комплекс социальных мер, которые направлены на предупреждение и искоренение правонарушений. При этом данные программы, мероприятия, предписания и меры имеют всеохватывающий характер. И в-третьих, при определении рассматриваемого вида планирования некоторые авторы акцентируют свое внимание на профилактике правонарушений, под которой в конечном счете понимается воздействие на причины и условия не только уголовно наказуемых деяний (преступлений), но и других видов неправомерного поведения (административные, дисциплинарные, гражданско-правовые и процессуальные правонарушения).
Тем не менее открытым остается вопрос о том, что следует вкладывать в понятие планирования профилактики правонарушений вообще и планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел в частности.
По нашему мнению, отталкиваясь от совокупности приведенных выше определений и подходов, можно утверждать, что планирование профилактики правонарушений вообще - это разновидность целенаправленной социальной деятельности разнообразных субъектов профилактики по разработке и реализации планов и мероприятий, направленных на предупреждение различных видов правонарушений включая преступления вплоть до искоренения причин и условий, способствующих противоправному поведению в российском обществе. Соответственно этому планирование профилактики правонарушений в органах внутренних дел можно определить как научно-обоснованную, базирующуюся на действующем российском законодательстве совместную деятельность различных органов системы министерства внутренних дел, иных субъектов профилактики правонарушений по выработке согласованных планов (программ) борьбы с правонарушениями, предусматривающих механизм долгосрочных и текущих мероприятий по выявлению причин и условий совершения противоправных действий, воспитательному воздействию на правонарушителей и лиц, совершающих другие антиобщественные поступки. Сам план профилактики правонарушений в этом контексте будет являть собой систему обязательных для всех органов внутренних дел предписаний о мероприятиях организационного, правового, оперативного, аналитического, экономического, воспитательного и иного характера, направленных на предупреждение и искоренение преступлений и иных правонарушений.
Нетрудно заметить, что в основу последнего определения положено два вида комплексирования (объединения, сочетания): усилия всей совокупности органов внутренних дел, иных субъектов профилактики, осуществляющих, каждый на своем уровне, планирование профилактики правонарушений или, иначе говоря, усилия различных субъектов профилактики в системе МВД, других органов, предприятий, учреждений, организаций; и разнотипные мероприятия (организационные, правовые, экономические и иные средства и методы) профилактической деятельности органов внутренних дел и других участников профилактической работы. Как показывает анализ практики работы органов внутренних дел г. Москвы, планирование разнотипных мер профилактики предполагает изучение в комплексе всех факторов, обуславливающих уровень роста или снижения правонарушений. Поэтому в условиях формирования в рамках криминологии единой, целостной теории профилактики следовало бы в последнем определении четче отразить методологический принцип комплексного, системного подхода, сочетающего в себе и так называемую социальную профилактику, и криминологическую профилактику правонарушений.
Виды планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел и требования, предъявляемые к ним
В научной юридической литературе определились разные подходы к характеристике видов (классов) планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел. И это вполне естественно, так как органы внутренних дел выполняют большой объем работы по специально-криминологической профилактике. Их особая роль в этом деле определяется разнообразием и широтой компетенции, обширным спектром полномочий по осуществлению оперативно-розыскной, административно-юрисдикционной, уголовно-процессуальной и иных видов деятельности по борьбе с правонарушениями и основной массой преступлений.1
Вместе с тем, анализ научных публикаций уже сегодня позволяет говорить о трех основных, исходных видах рассматриваемых планов профилактики, к которым, прежде всего, относятся текущие, перспективные и специальные планы профилактики правонарушений в органах внутренних дел.2
Текущие планы профилактики правонарушений составляются многими органами внутренних дел и их структурными подразделениями сроком на один год или квартал, в зависимости от характера и сложности выполняемых ими профилактических задач. Например, в соответствии с приказами МВД России об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности текущие планы МВД (с приложением перечня разрабатываемых мероприятий, графиков проведения операций, совещаний и т. д.) составляются сроком на один год, а планы работы коллегий МВД - на полугодие. Этот срок является наиболее эффективным для планирования профилактической деятельности аппаратов, которым подчиняются различные структурные подразделения. На этот же срок составляются инструкции МВД, определяющие главные цели и направления деятельности всей системы органов внутренних дел в сфере борьбы с преступностью и иными правонарушениями.
В то же время текущие планы многих МВД автономных республик, УВД, ГУВД и т. д. составляются на год, полугодие, квартал и месяц. Особенно это характерно для ГУВД г. Москвы. Это объясняется характером работы этих органов, спецификой выполняемых ими профилактических функций. В частности квартальные и месячные планы профилактики правонарушений детализируют и конкретизируют основные положения годовых и полугодовых планов вышестоящих органов МВД применительно к сложившейся оперативной обстановке и характеру деятельности того или иного органа.
Отдельные органы внутренних дел осуществляют и перспективное планирование профилактики правонарушений, которое позволяет осуществлять правовое, организационное, управленческое воздействие на процесс борьбы с правонарушениями и иными негативными проявлениями на качественно новой основе.
Особенности механизма управления в органах внутренних дел определяют направления, способы и сроки перспективного планирования профилактики правонарушений. Изучение практики деятельности органов внутренних дел многих регионов страны показало, что перспективные планы составляются во многих МВД автономных республик, УВД и наиболее крупных горрайорганах внутренних дел в виде специальных программ борьбы с преступностью и укрепления правопорядка, и, чаще всего сроком на пять лет (с утверждением приказов, инструкций, рекомендаций). В них с учетом социально-экономического развития регионов и территорий, а также прогнозов преступности и других негативных явлений и факторов, влияющих на систему профилактики правонарушений, предусматриваются проблемные мероприятия, реализация которых требует длительных, напряженных усилий и затрат. К их числу, например, исходя из приказа МВД РФ от 12 января 1996 года № 20 «О совершенствовании подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах» и иных актов по упорядочению управленческой деятельности, относятся основные организационные мероприятия в области борьбы с экономической преступностью, защита всех форм собственности, борьба с незаконным оборотом наркотических средств, оружия и боеприпасов, участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом, обеспечение личной безопасности граждан, организация работы с кадрами и т. д.
Перспективные планы (программы) профилактики правонарушений в органах внутренних дел отличаются от текущих тем, что они базируются на определенных научных обобщениях и расчетах, а порой и на рассчитанных прогнозах, которые составляются работниками штабных, аналитических подразделений с использованием компьютерной техники. В известном отношении перспективные планы профилактики выступают в качестве исходной базы, на которой основываются и из которой логически вытекают текущие планы профилактики правонарушений.
Кроме общих (текущих и перспективных) в органах внутренних дел готовятся и осуществляются специальные планы профилактики правонарушений. Они призваны обеспечить выполнение определенных профилактических мероприятий (включая чрезвычайные ситуации), разовых криминологических задач, предполагающих проведение в конкретные сроки скоординированных действий различных служб и сотрудников органов внутренних дел.
Например, к специальным планам профилактики правонарушений можно, согласно названному приказу № 20 МВД Российской Федерации от 12 января 1996 года, отнести совершенствование подготовки органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах (криминологических). В этих планах на время проведения чрезвычайных мероприятий (скажем, в условиях антитеррористической операции, связанной с ликвидацией вооруженных банд, задержанием преступников). В них четко, с учетом определенных временных границ, фиксируются цели и состав оперативного штаба операции, порядок действий должностных лиц, использование оперативного состава и средств, привлекаемых к действиям при чрезвычайных обстоятельствах, пресечение действий преступных банд, массовых беспорядков и др.
В отличие от общих планов специальные планы профилактики включают мероприятия, которые направлены на выполнение одной, двух задач, возникших перед органом внутренних дел в связи с нестандартными, чрезвычайными мерами и обстоятельствами.
Предусмотреть заблаговременно сроки возникновения подобных задач, за некоторыми исключениями, конечно, трудно, но быть готовым к их решению в соответствии со специальным планом необходимо.
Системный подход к разработке общих мер планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел
Становится очевидным, что для того, чтобы устранить отмеченные выше и иные недостатки и «узкие места» в планировании профилактики правонарушений в органах внутренних дел, необходимо, с учетом всех имеющихся научных разработок и требований нынешнего времени, определить основные направления совершенствования планирования профилактики в указанных органах и попытаться их рассмотреть.
Однако, объективно говоря, сделать это в этой работе нереально. Рассматриваемая проблема, как справедливо заметил в свое время В.Д. Малков, многоаспектная, и ее охватить сразу в одном исследовании невозможно, поскольку она охватывает целый комплекс функциональных аспектов: «создание стройной единой системы планов органов внутренних дел, определение их взаимосвязей...; переход к решению... наиболее актуальных, имеющих общегосударственное значение, комплексных проблем органов внутренних дел; повышение научной обоснованности планов на базе широкого использования логико-математических методов; разработку методики планирования; совершенствование организационного и правового обеспечения планирования».1 Поэтому мы остановимся лишь на наиболее важных аспектах совершенствования планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел.
Исходя из последних публикаций, можно сделать вывод, что обозначенные В.Д. Малковым проблемы совершенствования планирования профилактики в органах внутренних дел весьма актуальны и сегодня. Особенно в аспекте развития концептуальных основ современной российской криминологии и научно-практических проблем предупреждения преступности, и в том числе в области экономики и управления. И сегодня, как нам представляется, важно говорить о широком системном, комплексном подходе к планированию профилактики правонарушений в органах внутренних дел, а не о каких-то отдельных видах планов, их разработке, принятии и исполнении.
Рассмотрение планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел с позиций не только криминологии, но и с позиций науки управления и других юридических наук дает возможность широко использовать системный, комплексный подход как общенаучную методологию планирования и управления. Его применение обеспечивает выяснение общих целей системы рассматриваемого планирования, альтернатив их достижения, определение перечня проблем, которые предстоит решать, ограничений и условий, налагаемых системой и окружающей внешней средой на процессы планирования. Системный (комплексный) подход способствует определению наиболее крупных проблем и аспектов совершенствования планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел на современном этапе.
Среди таких проблем, на наш взгляд, можно прежде всего выделить общие аспекты разработки и структуры комплексных планов профилактики правонарушений в органах внутренних дел; планируемые показатели; информационно-аналитическое обеспечение планирования профилактики правонарушений и разработку комплекса общих мероприятий, направленных на предупреждение и сокращение правонарушений на территории обслуживания органа внутренних дел. И все эти проблемы, как и прочие в области планирования профилактики правонарушений (специальные меры борьбы с конкретными видами правонарушений, вопросы контроля, оценки эффективности профилактики и др.) должны найти отражение в специальных методических рекомендациях по планированию профилактики правонарушений в органах внутренних дел.
Заметим, что автор с участием специалистов-юристов, базируясь на системном подходе и на известных указанных выше научных исследованиях по социальной профилактике правонарушений, разработал собственные методические рекомендации «Планирование профилактики правонарушений в округе», которые сегодня используются в повседневной деятельности УВД Юго-Западного административного округа г. Москвы и приносят положительные результаты.4 Поэтому ниже он намерен излагать содержание этих методических рекомендаций применительно ко всей системе планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел и рекомендует использовать их в практической деятельности аналитических подразделений УВД, ГОВД, РОВД и других органов в сфере планирования профилактики преступлений и иных противоправных явлений.
Анализ практики планирования профилактики правонарушений в УВД, ГОВД, РОВД Московской, Рязанской, Курской, Орловской и других областей, г. Москвы показал, что в этих органах, к сожалению, сегодня все планирование профилактики правонарушений сводится к составлению общих, формальных программ борьбы с преступностью и укреплению правопорядка (некоторые из них состоят из 10-20 или 30 или более общих пунктов о готовящихся профилактических мероприятиях, с неконкретными сроками, исполнителями и т.д.), к принятию и исполнению планов профилактики тяжких преступлений (из десятка-двух специальных мероприятий, расплывчатых сроков, исполнителей) а также к принятию приказов начальников органов внутренних дел об осуществлении названных программ, планов. И при этом вся работа по планированию в этой сфере осуществляется по старинке, без серьезной научной и методической базы, а иногда и вообще не ведется.
В этом свете предлагается в УВД ГОВД, РОВД не разрабатывать формальные программы, планы борьбы с преступностью и не принимать приказы начальников о реализации названных программ, планов о направлениях деятельности служб органов внутренних дел в этой связи; а вместо них на основе указанных выше разработок подготовить единые методические рекомендации «Планирование профилактики правонарушений», в первом разделе которых «Понятие, общие вопросы разработки и структуры комплексного плана профилактики правонарушений» план профилактики правонарушений органа внутренних дел представлять как систему обязательных для всех предприятий, организаций, правоохранительных органов и граждан предписаний о мероприятиях социально-экономического, культурного, организационно-правового характера, направленных на предупреждение и искоренение преступлений и иных правонарушений.
Исходя из личного опыта планирования, по срокам и уровням профилактики правонарушений комплексные планы можно классифицировать с позиций разных критериев: на перспективные (на несколько лет), текущие (на год, полугодие, квартал, месяц), специальные (в связи с чрезвычайными обстоятельствами); и по усмотрению органа МВД - на тактические, локальные, многокритериальные, коллегиальные, недокументированные и т.д.
Разработка специальных мер планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел
Наряду с разработкой общих проблем планирования профилактики правонарушений, в методических рекомендациях автора значительное внимание уделяется и специальным мерам, которые касаются «комплексных профилактических мероприятий, в том числе крупных общефедеральных, межрегиональных, а в некоторых случаях межгосударственных проблем».1 Анализ показал, что к этим специальным мерам и мероприятиям в обследованных органах внутренних дел Московской, Курской, Орловской, Рязанской, Иркутской и других областей относят борьбу с пьянством, алкоголизмом, наркоманией, профилактику нарушений паспортного режима, разработку специальных мер по борьбе с преступностью в экономической, и прежде всего в кредитно-банковской сфере, определение специальных мероприятий по борьбе с правонарушениями среди несовершеннолетних, разработку профилактических мер против рецидивной преступности и т. д. Поэтому все эти и другие специальные меры и мероприятия нашли отражение в разработанных автором методических рекомендациях «Планирование профилактики правонарушений в округе».
Рассмотрим подробнее эти специальные меры и проблемы и предварим их определенным статистическим анализом, поскольку исследование специальных аспектов планирования профилактики правонарушений в органах внутренних дел бесперспективно без соответствующего статистического подкрепления.
Анализ показал, что в планах профилактики правонарушений проанализированных органов внутренних дел специальные мероприятия по борьбе с пьянством, алкоголизмом занимают первое место. Это и понятно, ибо «пьянство и его крайнее проявление - алкоголизм постепенно приобретают в России характер подлинного национального бедствия, которое тесным образом... связано с преступностью».3 И многие преступления исходят именно от пьянства, включая рецидив. За последние годы в нашей стране наблюдается рост пьянства. Вместе с тем, динамика выявленных лиц, совершивших преступления в состоянии опьянения, подвержена довольно резким колебаниям. Например, в 1992-1994 гг. наблюдалось значительное увеличение количества таких лиц. В дальнейшем, по нашим подсчетам, число лиц, совершивших преступления в пьяном виде, пошло на спад. В 1999 году оно составило 442,1 тыс. человек. Удельный вес таких лиц в общем числе выявленных преступников равен 30 %. За то, с другой стороны, начиная с 1996 года, увеличилось число тяжких преступлений на почве пьянства. В 1996 году 71.6 % убийств совершены в пьяном виде, в дальнейшем этот показатель достиг 74.6 %.
Для криминологического анализа проблемы пьянства гораздо важнее, на наш взгляд, не обозначенные выше тенденции, колебания цифр статистики, а такие, например, весьма выразительные факты: по нашим данным, ежегодно в стране в результате пьянства гибнут десятки тысяч людей или преступная активность алкоголиков превышает преступную активность лиц, умеренно употребляющих спиртные напитки, примерно в 100 раз. А отсюда - и рост преступности на почве пьянства.
В связи с этим в вышеназванных методических рекомендациях, например, констатируется, что наиболее отрицательные формы употребления спиртных напитков характерны обычно для жителей той или иной территории со сниженным образовательным уровнем и узким кругозором, отчужденных от жизни коллектива и склонных к смене мест работы, чередованию труда с длительными периодами незанятости, занимающихся работой по договорам, по уборке в торговых точках, на рынках и т. д.
Поэтому планирование мер по борьбе с пьянством от органа внутренних дел требует: изучения характера и распространения пьянства не менее, чем за один год, структуры и объема продажи населению округа спиртных напитков в натуральном и денежном выражении; расчета среднего потребления спиртных напитков на одного жителя старше 14 лет; анализа данных о заболеваниях хроническим алкоголизмом (медицинские учеты), о нарушениях общественного порядка в состоянии опьянения, а также о доставленных в медвытрезвитель лицах и о постановке на учет в инспекциях по делам несовершеннолетних лиц, употребляющих спиртные напитки.
При этом, например, в штабе ГУВД Москвы сотрудниками изучаются и определяются уровень и характер отрицательных последствий и алкоголизма на обслуживаемой территории (потери рабочего времени и недоданная продукция, количество правонарушений, связанных с пьянством, в том числе количество автодорожных происшествий и нарушений правил техники безопасности).
В процессе анализа отражаются сведения о наиболее «пораженных» объектах (предприятиях, территориях), о социальных группах населения, среди которых наиболее распространено употребление алкоголя.
А к аналитической работе и к планированию борьбы с пьянством и алкоголизмом в УВД округов Москвы в первую очередь привлекаются: департаменты, отделы префектур, управ, больницы, поликлиники, наркологические службы, межмуниципальные районные суды, прокуратуры, отделы статистики, советники районных собраний, депутаты. Одновременно штабы также получают данные о потерях рабочего времени и о правонарушениях, связанных с пьянством, от предприятий и вышестоящих хозяйственных органов.
