Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая криминологическая характеристика преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок 15-101
1.1. Социально-экономическая и правовая природа общественной опасности преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок ... 15
1.2. Криминологический анализ и систематика коррупционных преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок 41
1.3. Основные факторы, продуцирующие коррупционные проявления в сфере государственных закупок и организационные меры, способствующие их нейтрализации 77
Глава II. Общая уголовно-правовая характиристика преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок 102-182
2.1. Ретроспективный и сравнительно-правовой анализ законодательства, регламентирующего ответственность за коррупционные преступления, совершаемые в сфере государственных закупок Г. 102
2.2. Уголовно-правовая характеристика и проблемы квалификации преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок 130
2.3. Совершенствование уголовно-правовых и организационных мер борьбы с преступлениями, совершаемыми в сфере государственных закупок 156
Заключение 183
Список литературы 189
Приложения 197
- Социально-экономическая и правовая природа общественной опасности преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок
- Криминологический анализ и систематика коррупционных преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок
- Ретроспективный и сравнительно-правовой анализ законодательства, регламентирующего ответственность за коррупционные преступления, совершаемые в сфере государственных закупок
- Уголовно-правовая характеристика и проблемы квалификации преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние двадцать лет проблемы противодействия коррупции в России привлекают к себе самое пристальное внимание. В указанный период в стране осуществлен демонтаж социалистической системы и заложены основы рыночной экономики. Соответствующие преобразования закономерно обусловили формирование новых организационно-правовых условий хозяйствования, необходимых для функционирования рыночной системы. Вместе с тем, при целом ряде позитивных изменений в жизни населения страны, эти преобразования повлекли также и безудержное обогащение чиновников и предпринимателей, ставшее следствием дисбаланса многих сторон социально-экономических отношений.
Коррупция в России становится все более массовой и, к сожалению, привычной во многих сферах жизни общества. При самых различных видах и формах коррупции, нельзя не обратить внимания на одно из ее опасных проявлений - массовый характер преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок.
Такого рода деяния во всем мире вызывают серьезную озабоченность. И связано это как с широкой распространенностью указанных проявлений, так и с их большой социальной опасностью. Повышенная опасность данного феномена является следствием целого ряда обстоятельств: 1) полномочиями, связанными с принятием решения о закупках товаров, сырья и материалов, как правило, наделены должностные лица самого высшего звена, менее всего обремененные контролем со стороны общества; 2) преступная деятельность чиновников, работающих в данной сфере, зачастую приобретает организованные формы; 3) резко снижается поступления финансовых средств в бюджет государства; 4) расширяется сфера теневой экономики, разрушая систему конкуренции; 5) увеличиваются издержки субъектов хозяйствования, перекладываемые на потребителей через повышение цен и тарифов; 6) нарушает- ся система функционирования государства в части реализации даже весьма значимых для общества социально-экономических, политических и военных программ.
Не случайно в Национальной стратегии противодействии коррупции, а также в Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг. определены в этой части приоритеты органов власти и предусмотрен целый ряд первоочередных мер, направленных на защиту личности, общества и государства от коррупционных проявлений1.
В результате принятых мер, предусмотренных названными программными документами, в 2010 году было выявлено более 30 тыс. преступных посягательств против государственной власти и интересов службы; зарегистрировано около 15 тыс. фактов взяточничества и свыше 2200 хищений, совершенных путем присвоения или растраты. При этом прирост выявленных преступлений составил почти 20%. Вместе с тем, большинство преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок, по известным причинам, по-прежнему остаются вне поля зрения правоохранительных органов. Вследствие отмеченного у значительной части населения стало появляться ощущение неэффективности проводимых реформ, чувство разочарования в их результатах. И это вполне закономерно, так как упомянутый феномен превратился не только в изощренную систему присвоения государственных средств, но и принял угрожающие масштабы.
В указанной ситуации традиционных мер борьбы с коррупцией в сфере государственных закупок явно недостаточно. С точки зрения эффективности противодействия, названные преступления относятся к плохо раскрываемым и трудно доказываемым посягательствам. Следовательно, арсенал средств противодействия такого рода деяниям в значительной мере должен состоять из превентивных мер воздействия. Отмеченное обуславливает необходимость объединения усилий всех без исключения органов власти и обще- 1 См: Указ Президента Российской Федерации от 13. 04. 2010 г. №460. ственных организаций.
Одним из значимых форм противодействия коррупции в сфере государственного снабжения является организация системы закупок на конкурсной основе. Поэтому не случайно, что со стороны коррумпированных чиновников имеет место активное сопротивление внедрению такой системы.
Сегодня совершенно очевидно, что конкурсная система государственных закупок является одним из важных элементов рыночной экономики, позволяющий, благодаря повышению прозрачности расходования бюджетных средств, не только в значительной степени сократить государственные расходы, но и снизить в органах государственной власти уровень коррупции. В связи с указанным, необходимым условием построения цивилизованной системы государственных закупок служит четкая и упорядоченная законодательная база. При этом одних гражданско-правовых и административно-правовых средств воздействия явно не достаточно. Необходим широкий арсенал уголовно-правовых средств воздействия.
На фоне переполнения отечественных и зарубежных средств массовой информации разоблачительными и во многих отношениях трудно оспоримыми материалами о злоупотреблениях высокопоставленных должностных лиц нельзя не видеть, что в противовес этому среди широких слоев населения происходит осознание гражданской ответственности за противодействие коррупционным стереотипам.
Таким образом, на современном этапе вопросы, связанные с противодействием коррупции в сфере государственных закупок, обусловливают необходимость комплексного многоаспектного анализа, что и предопределяет актуальность темы настоящего диссертационного исследования. В силу вышеназванных обстоятельств чрезвычайно важно вести поиск дальнейших путей зашиты общества от негативного воздействия коррупции, включая и такой ее сегмент, как система государственных закупок. Указанное, очевидно, и актуализирует необходимость разработки научно-обоснованных форм и методов криминологического и уголовно-правового воздействия на отмеченные виды посягательств.
Степень разработанности рассматриваемой проблемы. Отдельные аспекты этой крупной криминологической и уголовно-правовой проблемы в своих работах рассматривали Г.А. Аванесов, Д.И. Аминов, Ю.М. Антонян, Л.Д. Гаухман, В.И Гладких, А.И. Гуров, А.И. Долгова, А.Э. Жалинский, Н.Ф. Кузнецова, В.В. Лунеев, СВ. Максимов, В.Д. Малков, Г.М. Миньковский, А.В. Наумов, П.Г. Пономарев, B.C. Овчинский, О.Ф. Шишов, В.Е. Эминов, A.M. Яковлев, П.С. Яни и другие авторы, на научные труды которых сделан упор в диссертационной работе. Однако, несмотря на возросший в последние годы интерес юридической науки к проблемам обеспечения коррупционной безопасности общества и государства, значимость их решения ставит все новые и новые вопросы, требующие исследования. Отмеченное в полной мере справедливо и по отношению к затронутой проблеме - противодействие коррупционным преступлениям, посягающим на сложившуюся систему государственного снабжения.
В качестве цели диссертационного исследования ставилось, с одной стороны, установление особенностей и тенденций коррупционных преступлений в сфере государственных закупок, с другой - разработка предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности арсенала криминологических и уголовно-правовых средств воздействия на анализируемые виды преступных посягательств.
Достижение указанных целей осуществлялось посредством решения следующих исследовательских задач: - исследование характера общественной опасности коррупционных пре ступлений, совершаемых в сфере государственных закупок; -оценка факторов, продуцирующих коррупционные правонарушения в сфере государственных закупок; - анализ действующего законодательства в контексте его соответствия или несоответствия сложившим социально-экономическим отношениям; ретроспективный анализ законодательства на предмет обнаружения исторических парадигм, связанных с защитой интересов государства при осуществлении чиновниками закупок сырья и материалов; осуществление сравнительного правового исследования отдельных дефиниций УК РФ и уголовного законодательства ряда зарубежных государств; анализ ряда составов преступлений, специфичных для проявлений коррупции в сфере государственных закупок; определение движущих сил и механизма коррупционных преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок; формулирование ряда рекомендаций по совершенствованию криминологических и уголовно-правовых средств противодействия коррупционным преступлениям, совершаемым в сфере государственных закупок.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта диссертационного исследования определены социально-экономические отношения, складывающиеся в сфере государственных закупок, нарушаемых коррупционными преступлениями.
Предметом исследования являлись меры криминологического и уголовно-правового характера, способные обеспечить безопасность социально-экономических отношений от преступлений, посягающих на сложившуюся систему государственных закупок.
Методологическая и источниковедческая основа исследования. Методологическую основу диссертационной работы составили базовые положения всеобщего метода познания, позволяющие отразить взаимосвязь теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процессы развития и качественных изменений рассматриваемых социально-экономических и правовых явлений, а также совокупность специальных методов исследования.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные положения отечественной и зарубежной криминологии, уголовного права, социологии, психологии, экономики, касающиеся проблем противодействия коррупционным преступлениям, совершаемым в сфере государственных закупок.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, а также другие законы, ведомственные нормативные акты, законопроекты, различные документы экономического и юридического характера. Использовались литературные источники, в которых затрагивались и комментировались социально-экономические и правовые вопросы, связанные с темой исследования.
Наряду с указанным использованы новейшие научные разработки по вопросам региональной криминологии, компаративистике уголовного законодательства, социальной психологии, относящиеся к области исследования. В работе нашли применение и соответствующие методические материалы; нормативные документы, определяющие основные направления борьбы с коррупционными преступлениями в сфере государственных закупок.
Научная новизна исследования. Диссертация является продолжением комплексных исследований, посвященных правовым и организационным проблемам противодействия коррупции, осуществленных плеядой авторов. На монографическом уровне проанализированы современные тенденции преступлений, нарушающих существующую систему закупок товаров, сырья и материалов для нужд государства. Кроме того, разработаны и обоснованы научные положения, связанные с организационными и правовыми мерами противодействия соответствующим преступлениям. В ходе проведения научных изысканий по избранной тематике разработаны идеи, способные по-новому сформулировать концепцию указанного сегмента политики Российской Федерации. Потенциал этих новаций заключается в системном подходе к оценке параметров рассматриваемого среза коррупционной преступности, обозначении приоритетов карательного либо предупредительного воздействия на правонарушителей, определении способов снижения затрат административного ресурса государства как при защите государственного имущества, так и создании необходимых условий для ее приумножения.
В исследовании представлена новая практически значимая информация об особенностях криминогенной ситуации, связанной с коррупционными преступлениями, совершаемыми в сфере государственных закупок; определена авторская позиция, касающаяся наиболее действенных средств и методов по оздоровлению упомянутой ситуации. Соответственно результатам диссертационного исследования явились предложения, представляющие, по мнению исследователя, теоретический и практический интерес для борьбы с указанными видами преступлений.
Теоретическая основа исследования. При подготовке диссертации автор исходил из фундаментальных положений уголовного, гражданского, предпринимательского, административного и финансового права, а также криминологии, социологии, теории управления, имеющих значение для изучения тенденций преступной деятельности должностных лиц и предпринимателей, а также выработке мер противодействия такой деятельности. В процессе научного исследования диссертантом были обобщены и проанализированы работы отечественных и зарубежных авторов по исследуемой проблеме.
Нормативной базой исследования послужили Конституция РФ, Уголовный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы и иные нормативные акты, регламентирующие различные аспекты системы государственных закупок, зарубежные источники права, а также иные законы и подзаконные нормативно-правовые акты.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Подавляющее число нарушений законодательства о государственных закупках можно разделить на две большие группы. В первую группу входят деяния, связанные с умышленным предоставлением, в том или ином виде, преимуществ «избранным» хозяйствующим субъектам. Реализуется это, как правило, путем искусственного создания препятствий для «нежелательного» круга участников торгов. Вторая группа нарушений является следствием скорее неумения и нежелания должным образом организовать работу по обеспечению потребностей государства в товарах, сырье и материалах.
2. Коррупцию в сфере государственных закупок нельзя ни искоренить, ни даже заметно снизить силами одних лишь органов власти. Объясняется это тем, что социально-организационная природа власти не позволяет в пол ной мере себя же контролировать. В данном случае очень важны усилия ин ститутов гражданского общества. Для указанных целей должны быть сфор мированы специальные общественные комиссии, которые бы наделялись не ограниченными полномочиями в части контроля за расходованием бюджет ных средств на каждом этапе процедуры закупок. В числе таких комиссий могут выступать общественные палаты и независимые думские комитеты.
3. В числе основных причин интенсификации коррупции в сфере гос ударственных закупок можно назвать: несовершенство соответствующего за конодательства; непонимание должностными лицами, занятыми в сфере гос закупок, смысла выполняемых процедур; незнание поставщиками своих прав и обязанностей, неумение (а зачастую и нежелание) отстаивать свои права; неверие поставщиков в систему конкурсных закупок, возможности честной открытой конкуренции; недостаточная активность роли Минэкономразвития России, Федеральной антимонопольной службы России и иных уполномо ченных органов государственной власти в контроле за системой государ ственных закупок.
4. Существенные проблемы противодействия коррупции в сфере госза купок связаны с переходом к процедуре электронных аукционов. Это, в первую очередь, касается случаев закупок сложной продукции, по которым законодательство предусматривает возможность выбора процедуры разме- щения заказа самим заказчиком. При этом у заказчиков отсутствует необходимая мотивация для экономии бюджетных средств.
К наиболее благоприятным условиям продуцирования коррупции в системе госзакупок относятся: отсутствие порядка определения начальной цены контрактов, а также методики проведения анализа среднерыночных цен на закупаемую продукцию. Отмеченное неизбежно порождает произвольное установление такой стоимости товаров, работ, услуг, которая в ряде случаев многократно превышает устоявшиеся закупочные цены. Налицо также отсутствие единого информационного массива данных о проводимых закупках, которое не позволяет воспользоваться преимуществами, предоставляемыми действием законов рынка, а именно рыночной конкуренцией, способствующей не только установлению адекватной ценовой политики, но и повышению качеству товаров и услуг. Коррупция распространяется в экономической жизни общества при отсутствии реальной конкуренции между предпринимателями. Эта конкуренция подавляется монополиями, на поддержку которых работает российское законодательство.
Нормы отечественного уголовного права не охватывают своими составами деяния, признаваемые коррупционными за рубежом, среди них: предоставление должностному лицу в виде взятки нематериальных ценностей; обещание дать взятку или предложение ее дать; вымогательство взятки, которое не привело к ее даче; дача взятки не самому должностному лицу, а третьим лицам, в успешной деятельности которых он заинтересован; подкуп иностранного должностного лица; принятие решения в условиях конфликта интересов; незаконное обогащение должностного лица; коррупционный лоббизм; коррупционный фаворитизм; внесение тайных взносов на политические цели; внесение взносов в избирательные фонды с целью получения впоследствии государственных должностей; закрытое проведение приватизации и залоговых аукционов; переход государственного служащего на работу в частную компанию, которая находилась в его ведении во время несения службы. Вместе с тем, далеко не все перечисленные нормы должны инкорпорироваться отечественным законодательством, так как ряд из них могут существенным образом нарушать основополагающие принципы Уголовного законодательства России.
7. Определены типичные ошибки поставщиков: отсутствие стратегии участия в государственных закупках; отсутствие налаженной системы сбора и обработки информации о государственных закупках; незнание принципов и процедур государственных закупок, непонимание или неверие в конкурсную систему; игнорирование «неудобных» требований конкурсной документации; несоблюдение установленных в конкурсной документации форм отдельных документов; нарушение сроков подачи заявки; нежелание или неумение от стаивать нарушенные права (пассивное наблюдение за предоставлением от дельным поставщикам преимуществ).
8. Ввиду особой важности борьбы с коррупционными преступлениями, посягающими на систему госзакупок, предлагается для включения в УК РФ специальная дефиниция.
Проект
Статья 2854 Заключение заведомо невыгодного контракта для нужд государства
1. Заключение должностным лицом заведомо невыгодного контрак та для государства, а равно осуществление государственных закупок, по влекших ущерб в крупном размере, - наказывается
2. Те же деяния, совершенные: а) группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; б) лицом, занимающим государственную должность Российской Фе дерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, - наказываются...
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение работы состоит в анализе криминологических и уголовно-правовых проблем, определяющих противоправное поведение должностных лиц и предпринимателей при осуществлении государственных закупок в условиях современной России. Исследование дополняет теоретические основы криминологии, освещающие такие вопросы, как общее понятие должностной преступности, и такой ее сегмент, как коррупционная преступность. Имеющиеся в работе положения развивают и дополняют теоретические взгляды и представления об уголовно-правовой природе коррупционных преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок. Осмысление и анализ названных положений позволяет углубить теоретические основы института ответственности должностных лиц и предпринимателей.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование правовых, организационных, методических и тактических основ деятельности правоохранительных органов в сфере создания условий национальной безопасности.
Особое значение, по мнению автора, результаты диссертационного исследования имеют: а) для моделирования стратегии уголовной политики органами государ ственной власти; б) для организации деятельности правоохранительных и правопримени тельных органов; в) для законотворческой работы субъектов уголовной политики; г) для познания механизмов согласованности в функционировании ком мерческих и государственных структур; д) для внедрения в учебный процесс и научно-исследовательскую дея тельность.
Научная обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечиваются использованием научной методологии и методики исследования, репрезентативностью эмпирического материала и комплексным характером проведенного исследования.
В соответствии с целями исследования опрошено 139 работников правоохранительных органов (органов внутренних дел и следственного комитета при прокуратуре РФ), изучено 325 уголовных дел, расследованных по фактам совершения коррупционных преступлений в сфере государственных закупок, 255 материалов проверок, проведенных по заявлениям предпринимателей.
Апробация результатов исследования. Сформулированные в диссертации выводы, предложения и рекомендации получили апробацию в правоприменительной практике, а также при участии автора в ряде научно-практических конференций, проведенных в Академии экономической безопасности МВД России (октябрь 2010 года), Московском институте права (апрель 2010 года), Государственном университете управления (март 2011 года) и др.
Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность правоохранительных органов и в образовательный процесс Академии экономической безопасности МВД России при чтении курсов: «Проблемы борьбы с коррупцией», «Криминология», «Уголовное право», «Квалификация экономических преступлений» и др.
Предложения и теоретические выводы, полученные в результате диссертационного исследования, нашли отражение в семи публикациях автора, четыре из которых опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК.
Структура и объем диссертационного исследования. Структура диссертации соответствует целям, задачам исследования и определена в соответствии с уровнем научной разработки проблемы. Объем и содержание диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Социально-экономическая и правовая природа общественной опасности преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок
Рассматривая проблемы, связанные с вопросами противодействия преступлениям, совершаемым в сфере государственных закупок, представляется необходимым, в первую очередь, обратить внимание на социальную значимость ее решения. Как представляется диссертанту, такая значимость определяется необходимостью, с одной стороны, оптимизировать расходование бюджетных средств, направляемых на закупку товаров, сырья и материалов для нужд государства, а, с другой - установления ощутимых барьеров, препятствующих злоупотреблениям в данной сфере.
Детальный анализ данной проблемы свидетельствует о том, что во всем мире сфера госзакупок справедливо считается наиболее коррумпированной. Не стала счастливым исключением и Россия. Видимо, не случайно в Национальной стратегии противодействии коррупции, а также в Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.1, коррупция отнесена к одной из существенных угроз национальной безопасности страны. К этой же теме дважды в своих ежегодных обращениях к членам Федерального Собрания РФ обращался Президент РФ Д.А. Медведев.
В мировой практике, как известно, проблема борьбы с коррупцией в сфере госзакупок решается с помощью формализованных методов, ограничивающих свободу заказчика, включающих жесткий контроль за соблюдением процедуры проведения соответствующих закупок.
Хотя деятельность чиновников, связанная с размещением заказов для нужд государства, достаточно детально регламентирована целым рядом нормативных актов (например, Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»1 (в ред. Федеральных законов от 03.11.2010 N 290-ФЗ) и иными федеральными законами, получили широкое распространение факты прямого хищения. В частности, осуществляется хищение бюджетных средств через заказ НИОКР с заранее известным отрицательным результатом. При этом меры органов власти, направленные на борьбу с такими преступлениями вряд ли можно признать адекватными. В подавляющем большинстве случаев похищенное государству не возвращается, а наказание виновных лиц не соответствует тяжести совершенных ими деяний. Об этом можно судить, хотя бы по соотношению отдельных экономических показателей. К примеру, если общая сумма размещаемого государством заказа составляет около 4 трлн. рублей (примерно 30 % от всех бюджетных расходов), то по оценкам экспертов объемы коррупции в данной сфере в нашей стране составляют не менее 350 миллиардов рублей ежегодно. Что составляет до 1% ВВП .
Например, в 2010 году из бюджета было похищено более 325 млрд. руб., в то же время по решению судов у преступников было конфисковано лишь 41 млн. руб., а общая сумма возмещенного правоохранительными органами ущерба составила около 25 млрд. руб.
Особенно крупные хищения - от 20 до 40% выделенных из бюджета средств - совершаются при реализации инфраструктурных проектов (строительство автомобильных и железных дорог, аэропортов и т.д.). В частности, существует опасность хищения значительных средств и срыва сроков при строительстве олимпийских объектов в Сочи и объектов инфраструктуры в рамках подготовки к саммиту Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества на острове Русском в 2012 г.
Основными мерами, способными существенно снизить уровень коррупции в рассматриваемой сфере, является инкорпорирование в нее конкурсного механизма как наиболее эффективного и, видимо, единственного в условиях рынка. В то же время эффективность конкурсного механизма достижима лишь при соблюдении всех его правил и процедур. Формальный же подход к проведению конкурсов, зачастую, дает лишь отрицательный эффект.
Вместе с тем, синергетический эффект конкурсному механизму придает использование локальных сетей электронной связи (так называемые электронные торги). Поэтому именно благодаря такому эффекту электронные торги получили широкое распространение во многих странах.
В нашей стране, распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. №1996-р утвержден Перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется федеральными государственными заказчиками путем проведения открытого аукциона в электронной форме1.
Как показывают опросы наших респондентов, отобранные среди заказчиков и поставщиков, в целом ими дается положительная оценка конкурсной системы (66%). Вместе с тем, этой же группой опрошенных скептически оценивалась возможность организации в России по-настоящему честного конкурса (71%).Среди таких проблем называются: - фиктивное проведение конкурсов (65%);
Криминологический анализ и систематика коррупционных преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок
Одной из задач современной криминологической науки, как известно, является детальное описание параметров конкретной разновидности преступности. Это необходимо как для его познания, так и для принятия необходимых мер по коррекции соответствующих социальных отношений в выгодном для общества направлении. Поскольку у любого общества для борьбы с преступностью имеются, как правило, ограниченные ресурсы, а социальный контроль зачастую обходится дороже самой преступности, необходимы объективные представления о масштабах и характере мер по ее предотвращению. Видимо, именно для указанных целей и необходимы криминологические исследования, в том числе коррупционной преступности в сфере государственных закупок.
Целями данного направления исследования является, во-первых, четкое осмысление криминологической природы упомянутой разновидности преступности (их степень и характер общественной опасности, масштабы распространенности и пр.); а, во-вторых, разработка предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности борьбы с этим феноменом. Указанные цели обусловили постановку и решение следующих задач: - проанализировать доступные автору данные официальной статистики: динамику коррупционных преступлений, совершаемых в сфере госзакупок; - определить, в соответствии с устоявшейся в криминологии методологией, среднестатистический портрет участника рассматриваемых преступлений; - установить объемы похищаемых материальных ценностей (так называемую цену рассматриваемого вида коррупционной преступности); - установить наиболее пораженные коррупцией в сфере госзакупок на территории страны. Основываясь на данных официальной статистики, можно обнаружить достаточно осязаемые негативные тенденции исследуемой нами группы преступлений.
Как показывает исследование, криминальной сердцевиной рассматриваемого феномена является ряд корыстных преступлений, в частности: присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ); злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285 УК РФ); нецелевое расходование средств государственных внебюджет-ных фондов (ст. 285 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); дача взятки (ст. 291 УК РФ); халатность (ст. 293 УК РФ) и др.
Как можно заметить, все перечисленные деликты объединяет то, что их субъекты, в той или иной форме, используют свое служебное положение с корыстной или иной личной заинтересованностью. Здесь же следует обратить внимание на то, что к общим признакам рассматриваемой категории преступлений, относятся также: 1) непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы (государственной службы и службы в органах местного самоуправления), а также службы в коммерческих и иных организациях; 2) использование виновным своих служебных полномочий вопреки интересам службы; 3) незаконный характер личного обогащения субъектов рассматриваемых преступлений.
Очевидно, что очерчивание определенных признаков, присущих рассматриваемым деликтам, позволяет привести в определенную систему, а следовательно выработать в определенном смысле унифицированный арсенал средств для их сдерживания.
Правонарушения, совершаемые в сфере государственных закупок, включают: а) коррупционные правонарушения, совершаемые в виде предоставления, принятия материальных, иных благ и преимуществ; б) правонарушения, создающие условия для коррупции и обеспечивающие ее (использование служебных полномочий вопреки интересам службы, превышение власти и т.п.). Эти правонарушения многообразны, носят уголовно-правовой, административный, гражданско-правовой и дисциплинарный характер.
Во всех рассматриваемых случаях целью виновных было незаконное завладение государственным имуществом, предназначенным для нужд государства. Такое завладение осуществляется самыми разнообразными способами, например, посредством использования несовершенства закона либо путем его прямого нарушения. Эти способы постоянно совершенствуются, и число их растет.
Как показывает проведенный анализ, рассматриваемая группа преступлений не редко совершается посредством получения взяток за совершение как законных, так и незаконных действий, не редкими являются случаи прямых хищений денежных средств. Такого рода преступное поведение характерно для 62% изученных уголовных дел; в 71% случаев действия должностного лица, за совершение которых предназначалась взятка, входили в его служебные полномочия. В остальных случаях действия (бездействие) должностного лица признавались выходящими за рамки его должных компетенции. Подавляющее число уголовных дел возбуждалось по факту вымогательства взятки. Денежные средства в указанных случаях передавались как самому должностному лицу (69%), так и его представителю (21%), но с ведома и согласия первого.
Показатели статистического учета анализируемой категории преступлений (данные ГИАЦ МВД России) дают наглядное представление об их динамике (таблица №3):
Ретроспективный и сравнительно-правовой анализ законодательства, регламентирующего ответственность за коррупционные преступления, совершаемые в сфере государственных закупок
Следует отметить, что осмысление юридической природы коррупционных преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок, предполагает наряду с иными аспектами, их исследование во времени и в пространстве. При этом особый интерес представляют законодательные модели как дореволюционной России, так и зарубежных государств, призванные урегулировать проблемы, обусловленные упомянутым феноменом. Отмеченное обусловлено тем, что такого рода анализ позволяет пролить свет на целый ряд возможных законодательных решений. В их числе: характер деяний, относимых законодателем к числу противоправных, а также представление общества о степени их общественной опасности; специфика юридической техники и применяемые в данном случае операциональные признаки соответствующих деяний; виды и размеры предусмотренных для упомянутых деяний наказаний и др.
Все отмеченные и иные аспекты правового решения проблемы заставляют обратиться к изучению достаточно богатого отечественного и зарубежного опыта борьбы с коррупцией, в сфере государственных закупок, уже накопленному ранее.
Как показывает заявленное направление исследования, современная Россия, к сожалению, во многом утратила свои важные правовые традиции. Это, например, относится к вопросам правовой урегулированности отношений, возникающих между частными хозяйствующими субъектами и государством, в том числе, по поводу производства государственных закупок товаров, сырья, материалов и услуг.
Проведенное исследование позволяет констатировать о существовании в дореволюционной России хорошо отлаженного уголовно-правового меха низма защиты, от любого рода злоупотреблений со стороны чиновников, осуществлявших по долгу службы закупки сырья и материалов на нужды государства.
Видимо, такое пристальное внимание со стороны законодателя прошлых лет возможным злоупотребления чиновников при осуществлении ими госзакупок было не случайно. Следствием такого рода злоупотреблений были не только ощутимые потери бюджета государства, но и обязательное снижение эффективности функционирования всего хозяйственного механизма. При этом ущерб наносился не только государству, но и отдельным частным лицам, отстраняемых от участия в торгах.
Отправной точкой исследования здесь могут служить Воинские Артикулы, принятые Петром І в 1715 году. Соответствующий нормативный акт предусматривал ответственность, в том числе, за ряд должностных преступлений, включая злоупотребление властью, взяточничество, растрату, присвоение или использование в корыстных целях государственных средств и т.д. При этом, в отдельных случаях, ответственность дифференцировалась в случае внесения подлога в отчетность или неправильных записей в расходных книгах.
О придании особой государственной значимости борьбе с указанного рода преступлениями свидетельствует тот факт, что согласно предписаниям упомянутого свода законов, о всех фактах хищений из казны предписывалось доносить лично Петру I.
Дальнейшее развитие нормативной регламентация ответственности виновных в казнокрадстве, взяточничестве и иных злоупотреблениях со стороны должностных лиц нашло отражение в положениях Указа Петра I от 1722 года. Согласно данному нормативному акту, любое лицо преступившее закон рассматривалось как противник государственной власти и должно было «без всякие пощады» и независимо от его предыдущих заслуг подвергнуто смертной казни (с. 188).
Более широкий перечень потенциально возможных случаев превышения и злоупотребления властью содержался в главе 50 Генерального регламента коллегий. В январе 1724 года Петр I утвердил новую редакцию этой главы, устанавливающей меры взыскания и поощрения за службу. Ответственность непосредственно за превышение власти впервые была установлена и для министров.
Как можно заметить, из года в год поиск правовых средств, способных минимизировать вред от злоупотреблений чиновников при осуществлении ими закупок товаров, сырья и материалов для нужд государства не прекращался. Каждый последующий нормативный акт отличался еще большей проработанностью нормативных средств защиты государственных интересов от различного рода злоупотреблений со стороны чиновников.
К числу несомненных достижений отечественной юридической мысли, следует отнести Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г., предусматривавшее весьма проработанное, с точки зрения юридической техники, шестое отделение 11 главы Уложения, именовавшееся «О противозаконных проступков чиновников при заключении подрядов и поставок, приеме поставляемых в казну вещей и производстве публичной продажи».
Авторам данного нормативного акта удалось отразить не только уголовно-правовую значимость запрещенных законом деяний, но и проработать адекватную совершенному деянию меру ответственности.
Упомянутое шестое отделение 11 главы Уложения предусматривало восемь подгрупп различных запретов при осуществлении государственных закупок, в частности: - на незаконное получение подарков от поставщиков товаров; - на разглашение ими сведений, составляющих коммерческую тайну; - на участие некоторых категорий чиновников в проводимых публичных торгах и других сделках; - на халатные действия при подборе лиц на должности, связанные либо с закупками материальных ценностей либо с приемкой выполненных работ;
Уголовно-правовая характеристика и проблемы квалификации преступлений, совершаемых в сфере государственных закупок
В данной части исследования, автор попытался представить обобщенную уголовно-правовую характеристику преступлениям, посягающим на социально-экономические отношения, ответственные за нормальное функционирование системы государственного снабжения.
Следует отметить, что специфика и многообразие анализируемых преступлений приобрели массовый характер. Это, в свою очередь, сформировало социальный заказ на то, чтобы, во-первых, отнести их к числу общественно опасных, а во-вторых, отнести их к числу противоправных.
Борьба с коррупцией в сфере госзакупок - это проблема не только уголовного права, но и общеюридическая, социальная и политическая . Юридические способы предотвращения, выявления и устранения коррупции являются лишь составной частью мер по противодействию коррупции, которые можно подразделить на две достаточно большие группы. В первую группу входят превентивные меры, направленные против потенциальной коррупции и ее институциональных предпосылок, во вторую - карательные меры борьбы, направленные против внешних проявлений уже существующей коррупции и конкретных коррупционеров (например, наказание за взяточничество).
Для коррупционного преступления характерны следующие черты: непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы, а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях); незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот); использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы; наличие у совершившего коррупционное преступление признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст. 285 и ст. 201 УК РФ, за исключением дачи взятки должностному лицу (ст. 291 УК РФ) и подкупа (ч. 1 или 2 ст. 204 УК РФ), которые наказываются вне зависимости от обладания виновным служебным статусом; наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы; наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.
Вместе с тем, в действующем законодательстве родовое понятие анализируемых преступлений (очевидно, по причине их разноплановости) не выработано. Однако это вовсе не означает, что такие деяния, как: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); нецелевое расходование бюджетных средств (285 УК РФ); нецелевое расходование средств государ-ственных внебюджетных фондов (ст. 285 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ); и др., не объединены общими для всех преступных посягательств признаками, институциализируе-мых спецификой деятельности лиц, уполномоченных органами власти на закупку сырья, материалов или оборудования для нужд государства. Законодатель в данном случае ограничился лишь исчерпывающим перечнем форм этих деяний, выделив каждый из составов в самостоятельную норму с точным описанием признаков каждого из них.
Специфика коррупционных деяний в рассматриваемой сфере такова, что в силу процессуальных трудностей или пробелов и издержек административного и уголовного законодательства, они часто бывают объективно недоказуемы или ненаказуемы, а наиболее опасные проявления коррупции - взяточничество и коммерческий подкуп - отличаются особенно высокой латентно-стью, чем нередко пользуются участники коррупционных сделок. Данные судебной статистики лишь в малой степени отражают действительное состояние дел и не дают полной картины.
Можно выделить следующие признаки коррупционного преступления, совершаемого в системе государственных закупок. Такое деяние: 1) общественно опасно; 2) предусмотрено уголовным законом; 3) выражается в незаконном использовании публичного статуса при осуществлении закупок для нужд государства; 3) совершается с прямым умыслом; 4) имеет цель - получение выгоды.
Особенностями преступлений анализируемой сферы является то, что такие деяния всегда представляют собой сделку между должностным лицом, выступающим от имени государства, и лицом, заинтересованным в его определенном поведении. Повышенная общественная опасность соответствующих коррупционных деяний продиктована не только тем, что должностное лицо или служащий при осуществлении госзакупок руководствуется своими, часто корыстными интересами, а не интересами службы. Она заключается возможности третьим организациям и лицам произвольно, в зависимости только от назначенной цены и своих интересов, формировать поведение указанного субъекта. Совершенно точно подчеркивает В.В. Лунеев: «Коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения. Она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают выгоду от незаконной сделки»1. Сведение же коррупционных деяний к должностным и служебным правонарушениям или преступлениям, делает вообще нецелесообразным выделение их в качестве самостоятельной категории.
Похожие диссертации на Криминологические и уголовно-правовые меры борьбы с преступлениями коррупционной направленности, совершаемыми в сфере государственных закупок
