Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Преступления в бюджетной сфере
1. Понятие должностного преступления в бюджетной сфере 18
2. Криминологическая характеристика уголовно наказуемых преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере 28
ГЛАВА 2. Причины преступлений, совершаемых должностными лицами
1. Факторы, порождающие либо способствующие преступ лениям должностных лиц в бюджетной сфере 64
2. Теоретические подходы к объяснению основных причин преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной
сфере 84
ГЛАВА 3. Предупреждение должностных преступлений в бюджетной сфере
1. Возможности сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении должностных лиц с целью предупреждения преступлений в бюджетной сфере 110
2. Профилактика уголовно наказуемых нарушений бюджетной дисциплины средствами и методами контрольно-проверочной работы 128
3. Противодействие нарушениям бюджетного законодательства силами правоохранительных органов 146
Заключение 164
Список литературы 169
- Понятие должностного преступления в бюджетной сфере
- Криминологическая характеристика уголовно наказуемых преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере
- Факторы, порождающие либо способствующие преступ лениям должностных лиц в бюджетной сфере
- Возможности сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении должностных лиц с целью предупреждения преступлений в бюджетной сфере
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. В современных условиях важное значение имеет деятельность правоохранительных и контрольно-проверяющих органов, направленная на реальное ослабление криминального влияния на экономику страны, в том числе на предупреждение преступных проявлений в бюджетной сфере. Данный вопрос приобрел актуальность по той причине, что эти преступные деяния, в том числе нецелевое использование бюджетных средств, обладают достаточно высокой степенью общественной опасности, поскольку по своим последствиям убытки от их совершения многократно превышают ущерб от общеуголовных преступлений. Поэтому борьба с преступлениями в бюджетной сфере приобрела характер приоритетного направления в сфере противодействия экономической преступности.
Эффективность государственного управления в бюджетной сфере предполагает, что должностные лица надлежащим образом выполняют свои обязанности, не допуская злоупотребления или превышения своих служебных полномочий. Для создания эффективных условий государственным служащим, в том числе должностным лицам, осуществлены правовые меры по регламентации государственной службы и поднятию ее престижа. Именно с этой целью проводится и административная реформа, призванная улучшить управление в различных сферах общественной жизни. Однако, несмотря на все усилия государства, как отмечает Президент РФ В.В. Путин, существенной чертой внутриполитической жизни является низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной власти и крупному бизнесу, поскольку некоторые представители этих сообществ, пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспрецедентному личному обогащению за счет большинства граждан. В связи с этим авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и
4 попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения. Но и бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должны знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом, а социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса1.
Для реализации социальной ответственности должностных лиц, являющихся распорядителями бюджетных средств, руководителей учреждений, предприятий и организаций, финансируемых из бюджета, установлены меры принуждения за нарушения бюджетной дисциплины согласно соответствующим нормам Бюджетного кодекса РФ, КоАП РФ и УК РФ. На федеральном и региональном уровне приняты иные правовые документы, регламентирующие различные вопросы финансовой деятельности, имеющие значение для поддержания в обществе финансовой, в том числе бюджетной дисциплины. Наряду с правовыми мерами проведена организационная работа по формированию контрольно-счетных органов, которые должны противодействовать нарушениям бюджетного законодательства. В органах внутренних дел в составе ДЭБ МВД России создано специализированное ОРБ по борьбе с особо опасными нарушениями бюджетной дисциплины. В результате этих преобразований возросло число выявленных хищений и должностных преступлений в бюджетной и социальной сферах экономики, коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц всех уровней государственной власти как федеральных, так и региональных. Активизация контрольно-проверочной и правоохранительной деятельности указанных органов в бюджетной сфере позволила получить данные, обобщение и анализ которых свидетельствуют о появлении в России особой разновидности должностной преступности, субъектами которой выступают распорядители и пользователи
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М.: Известия, 2006. С. 5-7.
5 бюджетных средств. Ее характерные проявления - нецелевое расходование бюджетных средств на миллиарды рублей, а также иные должностные преступления, противоправные деяния в сфере экономической деятельности . Однако существует ряд проблем, разрешение которых может обеспечить эффективное противодействие должностной преступности в бюджетной сфере. Научный аспект данной проблемы заоючается в необходимости выработать понятие должностного преступления, проявляющегося в форме нарушения бюджетной дисциплины. В научном плане требуется выработка понятия «должностной преступности в бюджетной сфере», определения ее причин и условий (факторного комплекса). Практический аспект рассматриваемой проблемы заключается в том, чтобы с учетом изучения должностной преступности в бюджетной сфере, особенностей ее криминологической характеристики, а также на основе обобщения практики деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов подготовить аргументированные предложения по совершенствованию уголовного, а также административного и бюджетного законодательства, устанавливающего ответственность за бюджетные правонарушения различного уровня общественной опасности; выработать предложения по совершенствованию системы специально-криминологического предупреждения общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины. Это и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Должностные преступления и должностная преступность как объекты научного исследования постоянно находятся в поле зрения отечественных правоведов.
Так, вопросам уголовной ответственности за совершение должностных преступлений посвятили свои научные исследования А.Г. Безверхов, Б.В. Волженкин, АХ Квициния, В.Ф. Кириченко, Н.Д. Лысов, И.Б. Малиновский, Е.В. Тарасова.
См.: Степашин СВ. По государственному счету. Заметки Председателя Счетной палаты России.- М: Финансовый контроль, 2005. С. 27-28; Отчет о работе Счетной палаты РФ в 2005 году. М.: Финансовый контроль», 2006. С. 35-38.
Проблему наказуемости за злоупотребление властью или служебным положением исследовали Е.В. Львович, А.Я. Светлов, Л.А. Солдатова. Проблемам уголовной ответственности за превышение власти или служебных полномочий уделяли внимание С.Г. Айдаев, А.В. Галахова, Д.Д. Доиджа-швили, А.С. Снежко. Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с злоупотреблениями властью или служебным положением изучали Б.Д. Ахраров, О.М. Гук, М.Ю. Воронин, Х.А.Ибрагимова, Колыско, М.А. Семко и др.
Такой элемент состава преступления, как должностное лицо, был подвергнут научному изучению в работах Н.В. Бугаевской и В.А. Волколуповой и др.
Научные усилия по моделированию криминологической характеристики должностной преступности предпринимали С.К. Илие, Д.Ю. Колосовский, А.Н.Ларьков. Отдельными авторами предприняты попытки выработать основы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере (Ю.Н. Демидов), определить возможности участия органов ФСБ России в борьбе с организованной преступной деятельностью в сфере бюджетных отношений в Российской Федерации (О.В. Короткова), исследовать криминологические и уголовно-правовые аспекты нецелевого расходования бюджетных средств (Д.А. Бойков), выяснить возможности уголовно-правовых способов обеспечения нормального функционирования финансово-бюджетной системы (А.Я. Занимон).
Вместе с тем криминологические аспекты должностных преступлений в бюджетной сфере объектом самостоятельного изучения не выступали и на уровне монографического исследования не изучались. Поэтому, сохраняя преемственность с ранее проведенными исследованиями, диссертантом изучены общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины, субъектами которых являются должностные лица.
Основная цель исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение теоретических и практических проблем
7 борьбы с должностной преступностью в бюджетной сфере, а также разработка научно обоснованных мер криминологического и правового характера по повышению эффективности специально-криминологического предупреждения уголовно наказуемых нарушений бюджетной дисциплины, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере.
Для достижения поставленной цели в ходе научного исследования автором предпринята попытка решить следующие задачи:
определить сущность такой категории, как «должностное преступление в бюджетной сфере», на основе изучения отечественного и зарубежного уголовного законодательства;
проанализировать результаты контрольно-проверочной работы Счетной палаты РФ, контрольно-счетных палат отдельных субъектов РФ и на этой основе подготовить криминологическую характеристику общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, совершенных должностными лицами;
выявить и охарактеризовать факторы, детерминирующие должностную преступность в бюджетной сфере;
определить основные причины преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере;
выяснить возможности сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении должностных лиц с целью общего предупреждения преступлений в бюджетной сфере; сформулировать на этой основе предложения, направленные на совершенствование правовых норм, устанавливающих уголовную ответственность за общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины;
определить роль контрольно-счетных органов в предупреждении нарушений бюджетного законодательства и должностных преступлений в бюджетной сфере;
теоретически обосновать концепцию совместной деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов в области противодей-
8 ствия общественно опасным нарушениям бюджетного законодательства силами правоохранительных органов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с привлечением должностных лиц к уголовной ответственности за общественно опасные нарушения бюджетного законодательства, а также должностная преступность в бюджетной сфере.
Предметом исследования являются нормы, определяющие содержание уголовной ответственности за преступления, совершаемые должностными лицами в бюджетной сфере; состояние, закономерности и тенденции должностных и иных преступлений, выявленных в ходе контрольно-проверочной деятельности; меры общего и специального предупреждения должностных преступлений в бюджетной сфере.
Методология и методика диссертационного исследования. Общеме
тодологической базой исследования является диалектический метод позна
ния социальных явлений и процессов, позволяющий проанализировать их в
динамике, взаимозависимости и взаимосвязи. При подготовке диссертации
применялись общенаучные (сравнение, анализ, моделирование); теоретиче
ские (историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-
социологический) и частнонаучные (статистический, системный анализ, док-
тринальное толкование уголовного законодательства) методы научного ис
следования. Диссертант использовала метод анализа документов, а при по
мощи метода моделирования была разработана теоретическая модель уго
ловно-правовых норм, регламентирующих ответственность за должностные
преступления в бюджетной сфере.
Теоретическая основа исследования. В процессе исследования диссертант опиралась на труды ведущих ученых в области уголовного права, криминологии, бюджетного права, теории финансового контроля, а также по социологии, политологии, общей теории права.
Теоретические положения, рекомендации и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, базируются на доктрине современного
9 уголовного права как фундаментальной отрасли российского права и науки, а также на базовых положениях отечественной и зарубежной криминологии
Эмпирическая база исследования. Достоверность результатов научного исследования обеспечивалась данными, полученными в процессе анализа 311 актов и отчетов аудиторов Счетной палаты РФ, послуживших основанием для направления соответствующих информационных сообщений в органы прокуратуры и в органы внутренних дел для разрешения процессуальных вопросов по привлечению должностных лиц, руководителей учреждений, предприятий и организаций к уголовной ответственности за совершение общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины. Диссертантом были изучены материалы, опубликованные в журнале «Финансовый контроль» в период с 2003 по 2005 годы в рубрике «Финансовые расследования», а также отчетов аудиторов Счетной палаты РФ о результатах проверок, опубликованных в «Бюллетене Счетной палаты РФ» за указанный период. При подготовке диссертации автор использовала информационно-аналитические материалы Административного департамента Счетной палаты РФ по вопросам взаимодействия с правоохранительными органами.
Нормативная база научного исследования. Нормативной базой исследования является Конституция РФ, действующее административное, бюджетное, налоговое и финансовое законодательство, ведомственные нормативные акты Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, а также Счетной палаты РФ, контроль но-с четных органов субъектов РФ. Диссертант, опираясь на возможности метода сравнительно-правового анализа, изучила уголовное законодательство РФ, СНГ, Балтии и дальнего зарубежья, что нашло свое отражение в материалах работы, посвященных общей превенции противоправного поведения должностных лиц - распорядителей бюджетных средств.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых монографических исследований, посвященных проблеме предупредительного воздействия уголовного закона на должностных лиц, наде-
10 ленных правом распоряжаться бюджетными средствами, а также специально-криминологическому предупреждению нарушений бюджетного законодательства, совершаемых этим специальным субъектом. Автор предприняла попытку показать современное состояние уголовно-правовой проблемы, связанной с регламентацией уголовной ответственности за совершение нарушений законодательства о бюджетной системе специальными субъектами этих преступлений - должностными лицами, сосредоточив внимание на проведении комплексного исследования вопросов на основе действующего УК РФ, а также ряда стран СНГ.
На базе развития и уточнения вопросов в целом учения о должностном (служебном) преступлении сформулировано новое определение этого преступного деяния, совершаемого в бюджетной сфере, а также предлагается типология уголовно наказуемых нарушений законодательства о бюджетной системе, вносится предложение о сосредоточении этих должностных (служебных) преступлений в отдельной главе УК РФ. Приводятся особенности должностных преступлений в бюджетной сфере и вносятся предложения по их изменению, дополнению.
На основе криминологического анализа результатов контрольно-проверочной деятельности Счетной палаты РФ составлена характеристика преступлений должностных лиц в бюджетной сфере. С учетом практики квалификации общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, выявленных в ходе внешнего финансового контроля, выработаны понятия должностной преступности в бюджетной сфере и преступной деятельности, направленной на обращение должностными лицами в свою пользу бюджетных средств.
В работе охарактеризован механизм противодействия преступлениям должностных лиц в бюджетной сфере, реализуемый усилиями системы контрольно-проверяющих и правоохранительных органов, призванных противодействовать нарушениям бюджетного законодательства. На этой основе разработаны обоснованные предложения как по совершенствованию уголовно-
го законодательства, улучшению правоприменительной практики, так и специально-предупредительного воздействия в отношении должностных лиц -распорядителей бюджетных средств.
Основные положения, выносимые на защиту:
Должностное преступление в бюджетной сфере - это умышленное деяние, сочетающее объективные признаки злоупотребления властью или должностным положением, превышение власти или должностных полномочий с такими элементами противоправного поведения, как расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их назначения, либо расходование негосударственных внебюджетных доходов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством РФ, и бюджетам указанных фондов, наказуемость за которые устанавливает Бюджетный кодекс РФ. Должностное преступление в бюджетной сфере специфично тем, что его предметом выступают бюджетные средства, то есть доходы соответствующих бюджетов; субъектом является должностное лицо, обладающее определенным объемом прав по распоряжению бюджетными средствами, а надлежащая квалификация содеянного возможна на основе норм как уголовного, так и бюджетного законодательства РФ. Критерием разграничения должностного проступка в бюджетной сфере и должностного преступления являются последствия содеянного.
Уголовно наказуемые нарушения бюджетной дисциплины, выявленные посредством внешнего финансового контроля, проявляются в виде системы преступлений, имеющих различную уголовно-правовую форму. Во-первых, это корыстные преступления, квалифицируемые как преступные посягательства против собственности; во-вторых, это отдельные преступления в сфере экономической деятельности; в-третьих, это должностные преступления, посягающие на общественные отношения в области обеспечения нормальной и законной деятельности органов государственной власти, государственного аппарата управления или же на общественные отношения, обеспечивающие нормальную деятельность коммерческих и иных организаций, за-
12 нимающихся предпринимательской деятельностью, не входящих в структуру государственных. В современных условиях сложилось такое негативное социально-правовое явление, как должностная преступность в бюджетной сфере, компонентами которой являются вышеперечисленные общественно опасные нарушения бюджетной дисциплины. Криминологические параметры этой преступности свидетельствуют о негативных тенденциях в ее развитии.
Особый вид преступной деятельности, причиняющий значительный вред бюджетной системе России, заключается в том, что отдельные лица, занимающие должностное положение руководителей или иных управленцев в федеральном и региональном государственном аппарате, в органах местного самоуправления, а также в коммерческих и иных организациях, выработали инструментарий, который позволяет им обращать в свою пользу в корыстных целях значительные объемы бюджетных средств. Одновременно такая преступная деятельность предполагает и надлежащую маскировку содеянного, противодействие контрольно-проверяющим и правоохранительным органам, что требует повышение эффективности их работы.
Анализ причинно-следственных связей, обусловливающих совершение общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, свидетельствует о том, что корыстная мотивация у должностных лиц - нарушителей бюджетной дисциплины стимулируется состоянием резкого социально-экономического неравенства в российском обществе, возникшем в результате искажений при осуществлении социально-экономических реформ. В свою очередь недостатки в подборе и расстановке кадров государственного и управленческого аппарата благоприятствуют доступу на государственную и муниципальную службу, руководящие посты в иных организациях и предприятиях тех, кто рассматривает должностное положение как средство разрешения личных вопросов. Одновременно недостатки в деятельности контрольно-проверяющих и правоохранительных органов создают предпосылки для применения должностными лицами - нарушителями бюджетной дисциплины схем расхищения бюджетных средств.
Основной причиной преступлений должностных лиц в бюджетной сфере является деформация нравственности этой категории преступников как результат процессов, происходящих в деятельности управленческого аппарата. В результате этого порождаются специфичные социальные отклонения поведения должностных лиц, вплоть до злоупотребления или превышения должностных полномочий, совершения иных противоправных действий, в том числе нарушений бюджетной дисциплины. В этом случае свою «искушающую» роль выполняет стремление к выгоде, ярко проявляющее свою криминогенную сторону в условиях противоречий между базовыми ценностями, декларируемыми обществом, и сложностями их достижения посредством правопослушного поведения со стороны работников управленческого аппарата. Подобная деформация запускает аналитический механизм оценки ситуации, связанной с использованием бюджетных средств, результат которой и может побудить к рискованным действиям в форме совершения уголовно наказуемого нарушения бюджетной дисциплины с перспективой безнаказанности за содеянное.
Общая превенция особо опасных нарушений бюджетной дисциплины обеспечивается специальными уголовными нормами, устанавливающими ответственность за отдельные виды злоупотреблений в бюджетной сфере. По мнению диссертанта, они посягают на такой родовой объект, как сфера использования финансов. Это создает предпосылки для постановки вопроса о моделировании в УК РФ специальной главы, в которой необходимо сосредоточить следующие составы преступлений: нарушения законодательства о бюджетной системе РФ; принятие нормативно-правовых или распорядительных актов, изменяющих доходы и расходы бюджета, вопреки установленному законом порядку; осуществление государственных или муниципальных закупок с умышленным нарушением установленного порядка; мошенничество с финансовыми ресурсами.
Статья 285.1 УК РФ, являющаяся основанием уголовной ответственности за специальный вид должностного злоупотребления в бюджетной
14 сфере, будет более эффективно выполнять свое предназначение в случае ее следующей корректировки:
необходимо предусмотреть возможность применения мер уголовного принуждения и за незаконное использование распорядителями бюджетных средств на цели, не предусмотренные законом о бюджете или сводной бюджетной росписью при избыточных или безрезультатных расходах, а также за нарушение порядка предоставления льгот, отсрочек, рассрочек по налогам и сборам, при возмещении (зачете, возврате) средств из бюджета; за невыполнение обязанностей по перечислению в бюджет платежей неналогового характера; иное нецелевое использование бюджетных средств, совершенное должностным лицом, если это прямо не связано с преступлениями против государственной власти;
в диспозиции ст. 285.1 УК РФ было бы необходимо указать на то, что уголовной ответственности подлежат и руководители коммерческих организаций, которым выделяются бюджетные средства, если они допускают их незаконное расходование, поскольку в соответствии с бюджетным законодательством бюджетные средства могут выделяться и коммерческим организациям. Было бы оправданным установить и YOjюмYЮ^тв^тстаejшp^^ъJ^a неправомерный отказ лиц, выпмняющихуправленческие функции в коммерческой или иной организации, чья деятельность финансируется из бюджета, за неправомерный отказ или уклонение от предоставления указанным органам информации (документов, материалов), а также за предоставление заведомо неполной либо ложной информации.
8. Общая превенция преступлений в бюджетной сфере может быть более эффективной, если ст. 285.1 УК РФ УК будет изложена в следующей редакции: «Нарушение законодательства о бюджетной системе РФ, то есть расходование или использование бюджетных средств вопреки их целевому назначению; расходование или использование бюджетных средств в объемах, превышающих утвержденные пределы расходов; несоблюдение требований о пропорциональном сокращении расходов бюджета или о пропорциональ-
15 ном финансировании расходов бюджетов всех уровней в соответствии с действующим бюджетным законодательством». В качестве субъекта нарушения бюджетной дисциплины должны быть указаны должностные лица, а также руководители коммерческих организаций, которым предоставлены бюджетные средства. Если содержание ст. 285.1 УК РФ УК будет изложена в этой редакции, то было бы целесообразно назвать ее «Нарушение законодательства о бюджетной системе РФ».
9. Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ обла
дают возможностями обеспечивать специальное предупреждение нарушений
бюджетной дисциплины посредством реализации следующих видов деятель
ности: во-первых, бюджетного контроля как урегулированной на законода
тельном и подзаконном уровне юридической деятельности, осуществляемой О
Счетной палатой РФ, региональными счетными палатами посредством pea- v-'
лизации совокупности средств, методов и операций, обеспечивающих про- [у
верку деятельности распорядителей и пользователей бюджетных средств.
Данная деятельность, будучи разновидностью формального контроля, обес- \
печивает выявление и пресечение нарушений бюджетного законодательства,
создает условия для привлечения правонарушителей к ответственности; во-
вторых, аудита эффективности; в-третьих, типовых общепрофилактических
мер, гарантирующих минимизацию таких нежелательных форм девиантного
поведения, как нарушение бюджетного законодательства.
10. Организационно-правовой механизм противодействия общественно
опасным нарушениям бюджетной дисциплины включает следующие элемен
ты. Во-первых, это правоохранительные и контрольно-проверяющие органы,
взаимодействующие между собой на основе двусторонних соглашений в ус
ловиях координации такого взаимодействия со стороны органов прокурату
ры. Во-вторых, это средства и методы правоохранительной деятельности,
обеспечивающие выявление нарушений бюджетного законодательства, их
пресечение и воздействие на нарушителей бюджетной дисциплины и реали
зацию иных возможностей специально-криминологического предупреждения
преступности в бюджетной сфере. В-третьих, это объекты, в качестве которых выступают лица, замышляющие, подготавливающие, покушающиеся или совершающие особо опасные нарушения бюджетной дисциплины, а также факторы, детерминирующие указанные противоправные деяния.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в диссертационном исследовании теоретические положения и выводы способствуют углублению научных представлений о должностных (служебных) преступлениях, совершаемых в форме нарушений законодательства о бюджетной системе, а также о практике применения уголовно-правовых норм, регламентирующих ответственность за совершение указанных преступлений. Этим вносится вклад в теорию уголовного права. Результаты исследования могут быть использованы другими учеными, которые будут заниматься указанной проблематикой. В диссертации представлены положения, свидетельствующие о развитии, во-первых, теории уголовного права применительно к проблемам уголовной ответственности за совершение специальных видов злоупотребления должностными полномочиями в бюджетной сфере. С учетом этих теоретических положений диссертантом внесены предложения по совершенствованию уголовного законодательства в интересах эффективной общей превенции общественно опасных нарушений бюджетной дисциплины, а также иных нарушений бюджетного законодательства. Во-вторых, в результате системного теоретического исследования проблем специально-криминологического предупреждения преступлений в бюджетной сфере диссертантом выработана концепция указанного предупреждения, охватывающая, с одной стороны, положения, касающиеся деятельности контрольно-счетных палат, а с другой - правоохранительных органов. Сформулированные диссертантом теоретические выводы подкрепляются соответствующей научной аргументацией.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сформулированные предложения и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании российского уголовного законодатель-
17 ства, при разработке законопроектов, предусматривающих изменение норм Особенной части УК РФ, устанавливающих уголовную ответственность за преступления, совершаемые должностными лицами в бюджетной сфере. Ряд выводов и предложений диссертанта могут использоваться в непосредственной практической деятельности контрольно-счетных палат, органов ФСБ, органов МВД России, органов прокуратуры по выявлению и пресечению нарушений бюджетного законодательства. Они могут быть учтены в судебной и правоприменительной практике при квалификации преступлений со специальным субъектом - должностным лицом, совершающим нарушения законодательства о бюджетной системе.
Апробация работы. Основные положения диссертации опубликованы в периодических изданиях «Налоги», «Юридический мир», а также апробировались в научных сообщениях автора на конференциях, проводимых во ВНИИ МВД России.
Материалы диссертационного исследования использованы в нормо-творческой деятельности Государственной Думы Федерального Собрания в практической деятельности Счетной палаты в учебном процессе и научно-исследовательской деятельности Академии Управления МВД России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Понятие должностного преступления в бюджетной сфере
Государство» осуществляя свою внутреннюю функцию обеспечения законности и правопорядка, призвано последовательно реализовывать юридическую ответственность за совершаемые противоправные деяния. Речь идет о применении мер государственного принуждения за правонарушения, посягающие на различные объекты, находящиеся под охраной права и государства. К числу таких объектов относятся общественные отношения, складывающиеся в финансовой деятельности государства и формирования государственного бюджета. Поэтому законодатель в РФ, учитывая новые социально-политические и экономические условия, стал осуществлять правовые меры, направленные на борьбу с должностными проступками и служебными преступлениями должностных лиц. Следует указать, что в Российской Федерации, начиная с 1992 года, стала формироваться казначейская форма обслуживания государственного бюджета. Так, 8 декабря 1992 года Президентом Российской Федерации был издан Указ № 1556 «О Федеральном казначействе», которым была образована в Российской Федерации единая централизованная система органов Федерального казначейства. Она была призвана проводить государственную бюджетную политику, эффективно управлять доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета РФ, повысить оперативность финансирования государственных программ, а также усилить контроль за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. Именно для решения последней проблемы в данном Указе Президент РФ предусмотрел:
а) основания бюджетной ответственности, в числе которых в абзацах шестом и седьмом пункта 3 рассматриваемого Указа были названы, во-первых, использование предприятиями, учреждениями и организациями средств, выделенных из республиканского бюджета РФ или из внебюджетных (федеральных) средств не по целевому назначению. Во-вторых, несвое временное зачисление банками или иными финансово-кредитными учреждениями средств, поступивших в доход республиканского бюджета РФ в государственные (федеральные) внебюджетные фонды либо средств, перечисленных из республиканского бюджета РФ и указанных фондов на счета получателей в соответствующие банки или финансово-кредитные учреждения;
б) меры защиты (восстановительные меры), которые подлежали при менению для восстановления нормального состояния бюджетных правоот ношений путем побуждения субъектов права к исполнению возложенных на них обязанностей. Так, в абзаце шестом пункта 3 анализируемого указа пре дусматривалось взыскание в бесспорном порядке с хозяйствующих субъек тов используемых ими по нецелевому назначению средств республиканского бюджета или внебюджетных (федеральных) средств;
в) меры пресечения, которые могли применяться для прекращения бюджетных правонарушений или для предотвращения их вредных последст вий. Так, в абзаце четвертом пункта 3 анализируемого Указа предусматри валась возможность приостановления операций по счетам предприятий, уч реждений и организаций, использующих средства республиканского бюдже та РФ, государственных (федеральные) внебюджетных фондов и внебюджет ные федеральные средства в случае непредставления или отказа представить органам казначейства и их должностным лицам бухгалтерские и финансовые документы, связанные с использованием указанных средств;
г) финансовую санкцию, подлежащую применению к субъектам бюд жетных правонарушений в виде штрафа;
д) процессуальные меры, обеспечивающие выявление бюджетных пра вонарушений, их квалификацию и применение к виновным мер пресечения, санкций, а также осуществление восстановительных мер. Так, в соответствии с абзацами первым, вторым, третьим пункта 3 анализируемого Указа органы Федерального казначейства получили право производить в хозяйствующих субъектах проверки различного рода документации, связанной с зачислени ем, перечислением и использованием средств республиканского бюджета; опросы с получением необходимых объяснений; наводить справки; получать информацию от банков, иных финансово-кредитных учреждений и организаций, использующих бюджетные и внебюджетные федеральные средства; изымать у хозяйствующих субъектов документы, свидетельствующие о нарушении порядка исполнения республиканского бюджета РФ, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и совершение операций с внебюджетными федеральными средствами. Был определен и субъект, полномочный налагать штрафы на виновных в бюджетных правонарушениях в виде руководителей центрального и территориальных органов Федерального казначейства. Наряду с этим было предусмотрено, что взыскание сумм санкций осуществляется органами налоговой службы РФ по представлению органов казначейства;
е) меры предупредительного воздействия в форме предъявления к руководителям и другим должностным лицам проверяемых предприятий, учреждений и организаций требований устранять выявленные нарушения порядка республиканского бюджета РФ, а также контролировать их устранение.
Сказанное позволяет прийти к выводу о том, что Указом № 1556 «О Федеральном казначействе» была, во-первых, создана в Российской Федерации единая централизованная система органов Федерального казначейства, во-вторых, сформирована система правовых норм, которые регулировали властные отношения, возникающие в процессе осуществления бюджетного контроля и привлечения к ответственности за совершение бюджетных правонарушений. По своей правовой природе данную систему правовых норм следует признать отраслевым правовым институтом бюджетной ответственности, так как в период с 1992 по 2001 год соответствующие правовые положения не были включены в систему административного законодательства. Так, 27 августа 1993 года было утверждено постановлением Совета Министров - Правительства РФ № 864 «О Федеральном казначействе РФ» Положение о Федеральном казначействе РФ
Криминологическая характеристика уголовно наказуемых преступлений, совершаемых должностными лицами в бюджетной сфере
В криминологии, когда речь идет о множестве преступлений, об их статистической совокупности, используется термин «преступность»1. При этом выделяются ее различные виды с учетом специфичного характера соответствующего множества преступлений. Если преступники стремятся к удовлетворению имущественных потребностей, то ученые ведут речь о корыстной преступности , Помимо этого обосновывается существование таких разновидностей преступности, как преступность в системе государственных органов Российской Федерации , а также преступность должностных лиц и преступность «белых воротничков»
Ю.Н. Демидовым была предпринята попытка обосновать и такую разновидность множества однородных преступлений, как преступность в социально-бюджетной сфере. Данный криминологический термин определяется им в следующих смысловых значениях. Во-первых, как совокупность совершенных умышленно или неосторожно общественно опасных уголовно наказуемых посягательств на бюджетные либо внебюджетные средства социальной направленности и (или) установленный порядок функционирования сфер пенсионного и социального обеспечения и др. за определенный период времени, причиняющих охраняемым законом правам и интересам личности, общества и государства существенный материальный и моральный ущерб. Во-вторых, данная преступность оценивается как всевозрастающий по степени общественной опасности массив проти воправных деяний экономической направленности, посягающих на конституционные права граждан, по получению социальных средств на обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, для воспитания детей, в областях культуры, науки, искусства, спорта и других социальных сферах жизни1.
Д.А. Бойков по данной проблеме занял противоречивую позицию. С одной стороны он полагает, что подвидом преступности в финансовой сфере является нецелевое расходование бюджетных средств, представляющее собой такое состояние общественных отношений, при которых происходит посягательство на определяемый бюджетным законодательством порядок расходования бюджетных средств в РФ, влекущее за собой наступление уголовной ответственности по ст. 285.1 УК РФ. Этот автор также считает, что существует преступность, состоящая из преступлений, предусмотренных ст. 285.1 УК РФ, представляющая собой негативное социально-правовое явление, обусловленное общественно-опасными посягательствами на совокупность общественных отношений, возникающих в связи с использованием фондов денежных средств, сосредоточиваемых в бюджетах всех уровней.
Ю.Л. Анисимов3 полагает, что бюджетные преступления формируют относительно самостоятельное, правовое и исторически изменчивое отрицательное массовое явление, слагающееся из всей совокупности преступлений, совершаемых виновно в сфере бюджетных отношений в тот или иной период времени в государстве (в отдельном регионе). Эти преступления посягают на финансово-бюджетное обеспечение государственного управления в различных сферах общественно необходимой деятельности органов государственной власти и управления, совершаемые в течение срока исполнения бюджетных обязательства и причиняющие государству или местным органам самоуправления ущерб в крупном размере. Данным автором была выдвинута гипотеза о том, что бюджетные правонарушения, предусмотренные БК РФ, должны быть признаны преступлениями, если подпадают под признаки преступных деяний, предусмотренных 45 статьями УК РФ.
Оценивая содержание вышеприведенных точек зрения, следует признать, что по своей сути имеют место попытки создания частных криминологических теорий, когда основное внимание фокусируется либо на специальном субъекте соответствующей совокупности преступлений (должностное лицо); либо на определенной области общественной жизни, которая подвергается криминальному воздействию, в том числе и такая из них, как социально-бюджетная сфера. Однако и в том, и в другом случае объектом исследования выступает определенная совокупность преступлений либо один состав преступлений.
Факторы, порождающие либо способствующие преступ лениям должностных лиц в бюджетной сфере
Уголовная ответственность является правовым средством, которое, с одной стороны, может выполнять функцию общего предупреждения преступлений, а с другой - обеспечить справедливое возмездие к виновным посредством применения к ним мер государственного принуждения1. Однако для этого уголовное законодательство должно предусматривать уголовно-правовые меры, позволяющие эффективно сдерживать должностных лиц от совершения преступлений, в том числе в бюджетной сфере.
Анализ специальной литературы показывает, что юристы, занимающиеся изучением проблемы противодействия должностной преступности, в том числе и в бюджетной сфере, считают данный вопрос важным и предлагают поправки в действующее законодательство, а также иные меры по его совершенствованию. Имеющиеся точки зрения по проблеме совершенствования уголовного законодательства, устанавливающего ответственность за должностные преступления, можно сгруппировать, по мнению автора, следующим образом.
Во-первых, это проблема места уголовно-правовых норм, предусматривающих наказуемость должностных лиц за нарушения бюджетной дисциплины в системе Особенной части уголовного законодательства России. Во-вторых, это вопрос, касающийся изменения перечня уголовно-правовых норм, которые устанавливали бы ответственность за совершение противоправных деяний должностными лицами. В-третьих, это предложения о модернизации действующих составов должностных преступлений, являющихся основанием для привлечения к ответственности лиц, совершающих преступления в бюджетной сфере.
Проблема места уголовно-правовых норм, предусматривающих наказуемость должностных лиц за нарушения бюджетной дисциплины в системе Особенной части уголовного законодательства России. В советском уголовном законодательстве специальные нормы, устанавливающие ответственность за нарушение бюджетной дисциплины отсутствовали. Традиционно в Особенной части УК РСФСР 1922 года, УК РСФСР 1926 и УК РСФСР 1960 года выделялся обособленный блок правовых положений, регулировавших правоотношения, возникающие в связи с совершением должностными лицами преступлений, посягающих на основы правопорядка в обществе. Наряду с этим отечественный законодатель в указанный период все же осуществил определенные правовые меры по изменению перечня должностных преступлений, корректировке описания отдельных их составов, а также изменяя ранжировку этой группы составов преступлений в Особенной части уголовного кодекса (УК РСФСР 1922 и 1926 года - вторая глава, а УК РСФСР 1960 года - седьмая глава). Данный блок уголовно-правовых норм был специфичен тем, что все они были сосредоточены в отдельной главе уголовного законодательства в зависимости от такого критерия, как субъект преступления. В то время, как все иные составы Особенной части УК объединялись законодателем в отдельные группы на основе такого признака, как их родовой объект
Поскольку законодатель использовал субъектный признак для группировки в Особенной части советского уголовного законодательства определенных преступлений, а также тот факт, что целый ряд противоправных деяний, субъектом которых являлись должностные лица, был рассредоточен по иным главам УК РСФСР, поэтому возникали дискуссии о классификации должностных преступлений, а также об их месте в Особенной части уголовного законодательства.
Так, В.Ф. Кириченко считал, что существуют общие должностные преступления, совершаемые в любой отрасли деятельности государственного аппарата, именно они и сосредоточены в главе седьмой УК РСФСР. Этот юрист выделял и специальные виды должностных преступлений, совершаемые в определенной отрасли деятельности государственного аппарата и по этой причине вынесенные за пределы главы седьмой УК РСФСР. Этой же точки зрения и придерживались и другие специалисты в области уголовного права .
Вместе с тем другие специалисты в области уголовного права предложили несколько иную классификацию в области должностных преступлений, разделяя их на общие, специальные и альтернативно-должностные. Сообразно этому вносилось предложение смоделировать в новой редакции Уголовного кодекса раздел, обозначенный как «Преступления против нормальной деятельности органов власти, управления и общественных организаций», в котором были бы объединены три главы: «Должностные преступления», «Преступления против правосудия» и «Преступления против порядка управления».
Однако законодатель в Российской Федерации применил совершенно иной подход для расположения в УК РФ 1996 года преступлений, субъектом которых являются должностные лица. Во-первых, отдельные из них были сосредоточены в главе 30 указанного Кодекса, предусматривающей ответственность за посягательство на государственную власть, интересы государственной службы и службы местного самоуправления. Во-вторых,
в главе 23 УК РФ была предусмотрена ответственность за преступления по службе в коммерческих и иных организациях. Данная позиция законодателя создавала общие предпосылки для привлечения к уголовной ответственности должностных лиц, совершавших различного рода нарушения бюджетной дисциплины, в том случае, если распорядители бюджетных средств действовали вопреки интересам службы, из корыстной или иной личной заинтересованности. Одновременно отсутствие в Особенной части уголовного законодательства норм, сгармонизированных с положениями бюджетного законодательства и устанавливающих ответственность за посягательства на область бюджетных правоотношений, не способствовало эффективной борьбе с расхищением бюджетных средств.
Учитывая то обстоятельство, что указанные противоправные деяния достигли такого уровня общественной опасности, что они стали представлять собой угрозу экономической безопасности России, законодатель воспринял точку зрения отдельных авторов1, предлагавших дополнить уголовное законодательство специальными нормами, устанавливающими ответственность непосредственно за определенные нарушения бюджетной дисциплины. Необходимо отметить, что предложения специалистов, являвшихся сторонниками дополнения уголовного законодательства указанными специальными нормами, были единодушными относительно того, что они подлежали включению в главу 22 УК РФ. По мнению автора, это можно было объяснить отнесением уголовно наказуемых нарушений бюджетной дисциплины к преступлениям в сфере использования финансов, которые представлены в указанной главе.
Возможности сдерживающего воздействия уголовного закона в отношении должностных лиц с целью предупреждения преступлений в бюджетной сфере
Особенность профилактики бюджетных, налоговых, финансовых правонарушений, заключается в том, что для ее осуществления государство создает контрольно-проверочные органы. Это позволяет своевременно выявлять и пресекать указанные деяния, а также устанавливать и нейтрализовывать негативное действие факторов, детерминирующих соответствующее противоправное поведение. Поэтому со второй половины 80-х годов XX века в Российской Федерации стали осуществляться правовые и организационные меры, направленные на активизацию деятельности Счетной палаты РФ , созданной на базе Контрольно-бюджетной палаты Верховного Совета РСФСР в 1994 году, а также на формирование региональных контрольно-счетных палат. К 2005 году они были созданы в 88 субъектах России. Одновременно шел и процесс формирования контрольно-счетных органов в семидесяти муниципальных образованиях. Проблемы, связанные с бюджетной самостоятельностью субъектов, негативно влияющие на осуществление внешнего финансового контроля, были разрешены посредством создания Ассоциации контрольно счетных органов России (АКСОР) как координатора усилий контрольно-счетных органов. Это имело исключительное значение для создания в России сдерживающего социального контроля, имеющего предупредительно-профилактический характер, с целью обеспечения бюджетной дисциплины. В современных условиях в России можно говорить о сложившейся системе социального контроля, объединяющей, с одной стороны, органы, осуществляющие налоговый, банковский, бюджетный и иной финансовый контроль, а с другой - состоящей из специализированных органов правопорядка, комплексное использование возможностей которых позволяет разрешать вопросы противодействия экономической преступности и иным противоправным деяниям в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг
Необходимо признать, что указанная цель может быть достигнута, если на региональном уровне созданы и функционируют оптимальные по организационному устройству органы бюджетного контроля. По своему статусу они признаются постоянно действующими органами государственного финансового контроля и контроля за управлением и распоряжением государственной собственностью в соответствующем регионе. В связи с этим в качестве задач контрольно-счетных палат субъектов РФ признается организация и осуществление контроля за исполнением регионального бюджета, территориальных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. Также данные органы финансового контроля должны организовывать и осуществлять контроль за законностью, рациональностью и эффективностью использования средств регионального бюджета получателями бюджетных средств; проводить финансовую экспертизу проектов областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, областных целевых программ, экспертизы нормативных правовых актов бюджетного законодательства области; осуществлять контроль за законностью и эффективностью управления и распоряжения государствен ной собственностью региона, а также за законностью предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ; осуществлять контроль за законностью и своевременностью движения средств регионального бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов в Главном Управлении Центрального банка Российской Федерации по соответствующему региону и кредитных организациях. Важной является и такая задача контрольно-счетных палат, как подготовка предложений по устранению недостатков, выявленных в ходе контрольных мероприятий, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом.
Для обеспечения финансового порядка в регионе значимым стало распространение полномочий палаты на органы государственной власти и местного самоуправления, организации, получающие, перечисляющие или использующие средства регионального бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также использующие собственность области или управляющие ею, либо имеющие предоставленные региональным законодательством или органами государственной власти субъекта РФ налоговые и иные льготы. Как правило, контрольно-счетные палаты вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные законом или иным нормативным правовым актом региона к их компетенции. Вышеуказанные задачи реализуются посредством осуществления ревизионной, экспертно-аналитической, информационной видов деятельности.
Все вышеуказанные положения, как правило, находят свое отражение в принимаемых на региональном уровне законодательных актах, определяющих статус и содержание деятельности региональных контрольно-счетных палат. Такие правовые акты принимаются в развитие региональных уставов или конституций, которые в обязательном порядке определяют, что государственный и муниципальный контроль на территории соответствующего субъекта Федерации осуществляют органы представительной власти, образующие для этого постоянно действующие структуры, а именно контрольно-счетные палаты. Также законодательные предпосылки для деятельности контрольно-счетных палат создают региональные законы, устанавливающие бюджетное устройство и бюджетный процесс в каждом субъекте РФ
Ревизионная и иные виды деятельности контрольно-счетных палат, которые выполняют профилактическую роль в сдерживании должностных лиц-распорядителей бюджетный средств от совершения нарушений бюджетной дисциплины, должны иметь надлежащее структурное обеспечение.
