Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретический и законодательный подходы к коррупции в России 13
1. Особенности формирования теоретических и операциональных определений, связанных с подкупом-продажностью . 13
2. Отражение проявлений подкупа-продажности в Законодательных актах России 36
Глава II. Криминологическая характеристиіса коррупции и борьбы с ней по российским архивным, научным и законодательным, источникам второй половины XVI - XX веков ... 66
1. Коррупция и борьба с ней в России во второй половине XVI - начале XX веков 66
2. Коррупция и борьба с ней в советской России 142
3. Коррупция и борьба с ней в России периода перестройки и реформ 169
Список использованной литературы 188
Приложен и е 203
- Особенности формирования теоретических и операциональных определений, связанных с подкупом-продажностью
- Отражение проявлений подкупа-продажности в Законодательных актах России
- Коррупция и борьба с ней в России во второй половине XVI - начале XX веков
- Коррупция и борьба с ней в советской России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Неблагоприятное развитие криминальной ситуации в России включает возрастающие масштабы коррупции. Усугубление ее качественных характеристик интенсивно определяет криминализацию различных сфер жизнедеятельности общества и государства и представляет угрозу для национальной безопасности. В то же время принимаемые меры борьбы с данным явлением все еще носят фрагментарный характер, и не могут быть оценены как эффективные.
Международное сообщество, озабоченное проблемами повышения эффективности борьбы с коррупцией в мире, формулирует правовые рекомендации, однако реализация последних в России предполагает учет ее исторических традиций и сложившейся правовой системы. В истории России были периоды интересного системного подхода к борьбе с коррупцией. Анализ апробированных мер борьбы на различных этапах эволюции политических и социально-экономических отношений в России, позволяет оценивать их достоинства и недостатки, а также возможность использования в современных условиях. Да и международные документы1 придают фундаментальное значение учету национальных особенностей и опыта борьбы с коррупционными проявлениями, оптимизации развития законодательства по борьбе с коррупцией, основ ее организации на национальном уровне.
Многозначность понимания коррупции и операционализации ее определений обусловливает неопределенность их отражения в раз-
См. напр.: Доклады Генерального секретаря ООН «Поощрение и поддержание правопорядка: борьба с коррупцией и взяточничеством» // Е /CN. 15/1997/ 3. 5 March 1997. Р. 2; Е /CN. 15/ 1998/ 3. 23 March. 1998. Р. 13.
личных отраслях российского законодательства. Это осложняет дальнейшую правотворческую, а также правоприменительную деятельность. Их совершенствование предполагает учет реальных изменений коррупционных проявлений, криминологической характеристики коррупции. Трактовка коррупции и борьбы с ней в форме институциональной, традиционной проблемы, находящейся за рамками предмета криминологии, чревато бесперспективностью инициатив и усилий различных специалистов по принятию любых мер противодействия коррупции. Изложенное обусловило необходимость криминологического исследования исторических закономерностей теоретического и законодательного определения объекта социально- „ правовой реальности коррупции в России.
Состояние разработанности темы исследования. Анализ специальной литературы показал, что, хотя проведены исследования разных сторон борьбы с коррупцией, в том числе и в историческом аспекте, все-таки целостного исследования исторического опыта России по системному подходу к данному явлению проведено не было. В то же время существует необходимость в исследованиях закономерностей коррупции и борьбы с ней в России за продолжительный период.
Содержательные характеристики операциональных определений коррупции в разное время находили отражение в специальных трудах российских ученых (К. Анциферов, Б.В. Волженкин, А.И. Долгова, ЮН. Демидов, СВ. Дьяков, А.А. Жижиленко, Б.В. Здравомыслов, И.И. Карпец, Н.Ф. Кузнецова, В.Н. Лопатин, А.В. Лохвицкий, В.В. Лунеев, СВ. Максимов, Н.А. Неклюдов, А.Б. Сахаров, А.Н. Трай-нин, В.Н. Ширяев, А.Я. Эстрин и другие). Вместе с тем, целостная картина генезиса становления и развития теоретического понятия
коррупции и его отражения в российских законодательных актах, оказалась недостаточно подкрепленной криминологическим анализом коррупционных реалий.
Обстоятельный научный подход к изучению исторических сторон коррупционных явлений и мер борьбы с ними в России представлен в трудах современных отечественных ученых (Б.В. Волженкин, А.Ю. Епихин, П.А. Кабанов, А.Н. Кирпичников). Однако указанные авторы решали поставленные перед ними задачи, ограничивая свое исследование определенными историческими рамками и источниками информации. Такой подход допустим, но он не исключает и другого: последовательного исследования темы с использованием широкого спектра научного, архивного, документального и иных материалов.
Цели и задачи исследования. Диссертационное исследование предпринято с целью максимального учета позитивного отечественного опыта в практике борьбы с коррупцией в России, а также при разработке теоретических основ такой борьбы.
Исходя из этого решались следующие задачи:
исследование развития теоретического понимания коррупции;
ретроспективный анализ теоретических и операциональных определений, связанных с подкупом-продажностью служащих;
познание и оценка криминологически значимых характеристик коррупции и закономерностей ее проявления на различных этапах развития российского общества и государства;
выявление форм и методов участия в борьбе с коррупцией разных субъектов;
установление перспективных направлений предупредительного и карающего аспектов антикоррупционной деятельности.
Объект исследования - научно-теоретические и законодательные проблемы определения коррупции в России, криминологически значимые аспекты коррупционных проявлений и отечественного опыта борьбы с ними.
Предмет исследования - закономерности коррупции и борьбы с ней в России второй половины XVI - XX веках, а также формирования и развития теоретических и операциональных определений, связанных с подкупом -продажностью служащих в отечественной юридической науке и законодательстве.
Методология исследования основывается на принципах объективности и историзма, системности научного анализа и диалектико-материалистического подхода. Характер диссертационных задач вызвал необходимость использования методов общенаучных (сравнительно-правового, системно-структурного, сравнительно-исторического, динамического и статистического) и конкретно-социологического (изучение документов). В частности, осуществлено комплексное изучение архивных фондов документов, уголовных дел и проведен логико-юридический анализ правовых актов, иных материалов законодательных и исполнительных органов власти, относящихся к исследуемой проблематике за период со второй половины XVI в. - до XX в. включительно.
Нормативную основу работы составили положения, закрепленные в отечественных законодательных актах, проектах федеральных законов, иных официальных нормативно-правовых документах государственных органов власти, касающихся вопросов борьбы с коррупцией за исследуемый период.
Хронологические рамки исследования были обусловлены наличием источников, сообщающих о тех коррупционных проявлениях, по отношению к которым принимались практические меры борьбы.
При теоретической разработке и реализации концепции исследования, формулировке диссертационных положений и выводов, автор опирался на труды известных ученых в области уголовного права и криминологии: ГА, Аванесова, А.И. Алексеева, Ю.М. Антоняна, СВ. Бородина, В.Н. Бурлакова, Б.В. Волженкина, А.А. Герцензона, А.И. Долговой, СВ. Дьякова, А.А. Жижиленко, И.И. Карпеца, М.П. Клейменова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, А.Н. Ларькова, В.В. Лунеева, В.А. Номоконова, А.А. Пионтковского, Э.Ф. Побегайло, А.Я. Сухарева, Н.С. Таганцева, А.Н. Трайнина, В.Е. Эминова и др.
Информационной базой исследования являются документы и материалы архивных фондов Министерства юстиции, Верховного Суда, прокуратуры, МВД, иных государственных учреждений и органов власти России (РСФСР) в Российском Государственном Архиве древних актов, Государственном архиве Российской Федерации, Российском Центре хранения и изучения документов новейшей истории.
Научная новизна исследования определяется целостным криминологическим и правовым подходом к изучению проблемы коррупции и борьбы с ней на протяжении почти пяти веков в России с привлечением первоисточников.
Ретроспективный комплексный анализ ориентирован на перспективу эффективного научно-обоснованного решения комплекса задач борьбы с коррупцией с учетом ее новых криминологических характеристик в России. Теоретическое понятие коррупции рассмотрено как в аспекте его становления в России, так и с учетом современных международно-правовых документов. Проанализирована практика
законодательного отражения проблемы коррупции и борьбы с ней.
V- Особое внимание уделено криминологической обусловленности за-
конодательства и его соответствия национальным приоритетам. Это обосновывает значение системного историко-криминологического познания закономерностей коррупции, ее подверженности в российских условиях. Такой подход позволяет осуществить анализ исследуемых проблем без заданности и односторонности их оценок.
Большинство из приведенных в диссертационном исследовании
сведений, содержащихся в документах ведомственных и централь
ні, ных архивных фондов, вводится в научный оборот впервые.
Основные положения, выносимые на зашиту:
Впервые в России термин «коррупция» ввел в научный оборот А.Я. Эстрин в 1913 году, рассматривая и административно—, и уголовно-наказуемые проявления коррупции. В российском законодательстве данный термин не употреблялся, но именно он наиболее точно и обобщенно отражает все те реальные проявления подкупа-продажности, с которыми велась борьба на протяжении второй половины второго тысячелетия в России.
Фактически явление, которое сейчас называют «коррупцией», было предметом внимания законодателя в России в течение всего изученного периода. В отечественных научно-теоретических источниках говорилось о таком механизме разложения законного порядка исполнения государственной или общественной службы, который выражается в подкупе — продажности служащих. На разных исторических этапах круг таких лиц был не одинаков. Преимущественное указание на государственных чиновников характерно для периодов абсолютизма и неразвитости экономических рыночных отношений. Периоды становления и развития таких отношений соответствовали
расширению круга субъектов коррупции (посредники, пособники, подстрекатели и иные прикосновенные к коррупции лица).
3. На различных этапах развития российского законодательства и за
конотворчества отмечалась криминологическая обусловленность отра
жения подкупа-продажности служащих для обозначения коррупцион
ных проявлений. Отечественный опыт законодательного отражения
проявлений коррупции как подкупа-продажности служащих сочетался с
нормативно-правовым закреплением системы уголовно-правовых, дис
циплинарных, административно- и гражданско-правовых запретов, от
ражающей явление подкупа-продажности различных категорий служа
щих, а также органично взаимосвязанных с ним иных деликтов (зло
употребление служебным положением и т.п.).
4. Отечественный опыт организации и осуществления борьбы с
коррупцией в значительной своей части носил системный характер.
Отход от последнего в отдельные исторические периоды сопровож
дался усугублением характеристик коррупции," затем следовало воз
вращение к этому опыту.
В системе борьбы с коррупцией важную роль играли такие превентивные меры, как замена назначаемых государственных чиновников выборными или установление контроля гражданского общества над назначаемыми лицами (на первых этапах Иван IV, Алексей Михайлович, Федор Иоанович, отчасти на первых этапах Петр I), введение специальных ограничений для чиновников вне их дифференциации при этом на высшие и низшие, целый ряд иных. При анализе динамики развития системы мер борьбы с коррупцией обращает на себя внимание приоритет во второй половине XVI - начале XVIII мер предупредительного характера и последующая эскалация их поддержки карающими мерами.
В XVI - сер. XX веках наиболее распространенными терминами, отражающими систему антикоррупционных мер, служили те, которые подчеркивали радикальный характер их применения - «борьба» и «искоренение». Позднее, особенно в периоды перестройки и реформ конца XX века, стали предлагаться другие термины, но они не совсем точно выражали фактическое содержание противостояния коррупции. В этом противостоянии уголовно-правовые меры, вплоть до самых строгих, в России всегда играли значительную роль.
Предупреждение коррупции в России исторически осуществлялось путем применения комплекса социальных и организационных мер, которые успешно реализовывались государственными органами только при участии населения (учреждение выборных должностей для проверки обращений граждан о коррупционных действиях служащих, освещение в СМИ отчетов о расследованных фактах коррупции и др.). Однако масштабы и характер участия населения различались на разных исторических этапах развития российского общества.
Традиционно в качестве действенных мер предупреждения коррупции в России рассматривались делегирование руководителям организаций и учреждений права осуществлять контроль за исполнением подчиненными своих служебных обязанностей и установление ответственности непосредственных начальников за коррупционные деяния своих подчиненных. В аспекте раннего предупреждения развития коррупции в организованных формах особое значение имеет отечественный опыт осуществления информационно-аналитической деятельности (регистрация лиц, удаленных с должности за коррупционные деяния; проверка сведений о недопустимых связях лиц, поступающих на государственную службу, а также учреждений, вступающих в коммерческие отношения с государственными структура-
ми). В предупреждении коррупции-значимыми до тридцатых годов XX века являлись: применение мер материальной и дисциплинарной ответственности виновных за коррупционные правонарушения, мониторинг потенциальной взаимосвязи между коррупционными проявлениями должностных лиц и изменением их имущественного положения, правовое регулирование государственной службы.
Эффективность уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией в России на различных исторических этапах до середины XX века связывалась с практикой законодательного установления равной ответственности субъектов подкупа и субъектов продажности.
Меры материальной ответственности субъектов коррупционных проявлений оценивались как обладающие право восстановительным потенциалом и результативные с точки зрения устранения последствий подкупа-продажности. Развитие и практика применения таких мер зависели от развития гражданского оборота, становления экономических отношений рыночного типа. Предъявление гражданских судебных исков о возмещении вреда в результате нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций при коррупции и связанных с ней иных правонарушениях может оцениваться как эффективная и перспективная мера борьбы с коррупцией.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется как значимостью новой информации для развития криминологической теории, так и возможностью ее использования при совершенствовании правовой основы и практики борьбы с коррупцией.
В диссертации впервые представлены результаты изучения теоретического и законодательного понимания коррупции, ее криминологических характеристик на разных исторических этапах, целостного опыта борьбы в России и его результатов в те или иные периоды.
Полученные результаты могут быть значимыми для:
законотворческой деятельности по разработке и совершенствованию антикоррупционного законодательства; ,
разработки специального учебного курса по актуальным проблемам криминологии;
деятельности правоохранительных органов по планированию и совершенствованию научно-методических рекомендаций по осуществлению антикоррупционных мероприятий.
Апробация и практическая реализация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и выступлениях на научно-практических конференциях «Преступность и власть», «Проблемы борьбы с криминальным рынком, экономической и организованной преступностью» (2000-2001 гг.). Часть диссертационных положений используется в научно-практической подготовке и переподготовке личного состава Оперативно-поискового управления ФСБ РФ.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из: введения, двух глав, включающих пять параграфов, списка использованной литературы и приложения.
Особенности формирования теоретических и операциональных определений, связанных с подкупом-продажностью
Термин «коррупция» был впервые употреблен в российской юридической литературе А.Я. Эстриным в 1913 году1. В российском законодательстве он не употреблялся, но именно данный термин " наиболее точно отражает то, с чем происходила борьба на протяжении второй половины второго тысячелетия в России. Такая борьба не сводилась только к реагированию на взяточничество лиц, которых с позиции современного уголовного права можно было бы назвать должностными. Спектр реальных проявлений подкупа-продажности носил достаточно широкий характер и различался в разные исторические периоды. Обобщенно подкуп-продажность в разных их вариантах можно обозначить термином «коррупция».
В конце XX века при широком определении коррупции доминантным являлось указание на использование должностным лицом органов государственной власти и управления своего служебного положения для личного обогащения2, в корыстных целях3, либо из личной заинтересованности Однако корыстное преступное поведениt должностного лица с использованием им своего официального положения бывает различным по содержанию и механизму совершения: и продажность, и хищение, и злоупотребление служебным положением.
Существует и понятие коррупции, которое указывает на подкуп (получение или дача взятки), а также на любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды как для себя, так и для своих близких, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу .
Узкий подход к определению коррупции сводит последнюю только к проявлениям подкупа-продажности должностных лиц2. Он основывается на последних международно-правовых документах1 и на российских традициях выделения явления подкупа-продажности. Характерные особенности проявлений коррупции в различных условиях общественно-экономического развития России, определись механизмом взаимосвязи подкупа и продажности должностных лиц в сфере государственного и общественного управления. Это существенно обуславливало социально-правовой характер коррупционных проявлений.
Период становления сферы государственного управления Московской Руси характеризовался принципом кормления служащих от населения. Материальное обеспечение должности Государевых служащих было возложено на население. Последние обязывались содержать служащих на местах в счет уплаты податей (налогов) Государю. В силу незначительности числа служащих и большой территории государства, централизованный сбор податей для материального обеспечения служащих не представлялся рациональным. Содержание должностных обязанностей кормившихся составляло управление Государевыми подданными и обеспечение власти монарха на местах. В таких условиях, неследующее из нормы кормления частное вознаграждение служащего приобретало характер коррупционного. Оно определяло изменение обязанностей служащего не только перед предоставившим вознаграждение, но и перед Государем, определившим взаимные обязанности населения и служащих следующие из норм кормления.
Сложную функциональную зависимость обязанностей служащего определяла связь деяний посула (обещание вознаграждения, подкупа) и продажи. Эволюция системы кормления в элемент государственной службы, сопровождалась изменением подходов к определению характера служебного преступления. При централизованном государстве появилась возможность обеспечения кормленщиков поземельным и денежным жалованьем1. В этих условиях, посул служащему четко представлялся подкупом. Продажность же служащих определяла ущербность социальной взаимосвязи Государя с поданными.
Между тем, возникала проблема разграничения не следующего из норм кормления вознаграждения чиновника от его подкупа на совершение деяний, противоречащих служебному долгу и обязанностям.
Отражение проявлений подкупа-продажности в Законодательных актах россии
На различных исторических этапах России законодательное отражение категорий, связанных с подкупом-продажностью, в значительной мере основывалось на учете их реальных проявлений, причем не только в статике, но и в динамике. Этим определялась сущность российской государственно-правовой традиции законодательного определения таких проявлений. На данную позицию российского законотворческого подхода значительное влияние оказывало то обстоятельство, что «...борьба со взяточничеством у нас вошла в систему государственного устроительства и сделалась его неотъемлемою частью»2.
При этом, развитие российских законоположений базировалось на анализе социальной практики. «Явления взяточничества брались из жизни, так, как они есть. Вследствие этого, наше законодательство уступало западным в технике, в системе» , имевшим в большей степени теоретические обоснования.
В России проявления подкупа-продажности служащих представляли собой следствие многих специфических процессов детерминации и причинности. Они обуславливались несовершенством государственного устройства, особенностями политико-правовой организации, службой абсолютному монарху. Поэтому содержание законодательных определений коррупционных проявлений, предопределялось главным образом уровнем социально-экономического, политического и государственного развития страны.
Существовавшие принципы кормления служащих системы государственного управления Московской Руси в целом не могли содействовать развитию законодательного отражения коррупционных проявлений. Только указание на последовательную противоправную сущность категорий, определяющих функционирование государственной службы на основе подкупа-продажности, явилось первоисточником законодательного закрепления проявлений коррупции.
Нормативные акты XVI - XVII вв. рассматривали подношения и приношения служащим с позиции их различного содержания. Они представляли собой форму материального подкрепления государевых служащих. Виды приношений (почесть, гостинец, поминки, урок) укладывались в нормы обычного права и рассматривались в законодательстве с XIV века как судные пошлины, законное вознаграждение судей. Но принятие судьей приношений и впоследствии нарушение закона в интересах лица, их предоставивших, признавалось преступлением
Стандартов нормативного закрепления проявлений подкупа-продажности не требовалось. Обоснованием необходимости признания той или иной формы благодарности в качестве противоправной являлось ее содержание. Оно должно было вести к развитию отношений подкупа-продажности служащих или только к созданию их источников.
Так, например, «тайные посулы» обозначали не просто вид противоправного приношения, а подкуп с определенными следствиями. В Псковской судной грамоте тайные посулы рассматривались как «незаконные сделки судей с подсудимыми»1. Посул (обещание) служил гарантией оплаты незаконных действий судьи. Обозначался не материализованный подкуп. Таким образом, законодательное отражение даже пускового механизма коррупционного взаимодействия, было направлено на предупреждение продажности служащих.
Законодательные нормы, относящиеся к земскому суду, указывали на категорию «поноровка»2, имеющую взаимосвязь с явлением подкупа. Содержание законодательной категории обозначало отказ в проведении судебного разбирательства, вызванный корыстными побуждениями судьи, указывало на возможность продажи служебных обязанностей. Таким образом, отмечалось расширение коррупционных проявлений в форме подкупа-продажности.
Коррупция и борьба с ней в России во второй половине XVI - начале XX веков
Содержание государственной антикоррупционной политики на про-" тяжений XIV- первой половины XVI вв. определялось только запрещением взимать посулы и взятки. Однако данная предупредительная мера была формально закреплена во всех законодательных актах того времени1 и за ее нарушение не определялась мера ответственности. Она имела характер ограничения, не позволявшего взимать лишнего при существующей упорядоченной системе сбора с населения пошлин, взимаемых для кормления и оплаты работы судей, наместников государевой власти и иных приказных людей.
Начиная со второй половины XVI века, законодательное закрепление получают конкретные меры борьбы с нарушениями принципа кормления, которые детерминировали продажу, подкуп и произвол власти со стороны кормленщиков - наместников, подрывавших основы государства. Свидетельством же зарождения государственной антикоррупционной политики является обращение царя Ивана IV к Стоглавому Собору в 1551 году, в котором говорится о желании установления «без-посульности во всяких делах»
Во второй половине XVI века стратегия законотворчества верховной власти в сфере борьбы с коррупцией выражалась в трех аспектах: 1) установление контроля за деятельностью наместников; 2) нормирование ставок кормления (предутіредительньїе меры); 3) определение различных форм уголовного наказания.
Для непосредственного обеспечения реализации первой меры, была введена категория государевых служащих - приказных, призванных осуществлять надзор за деятельностью местных судов, наместников. Приказным было дано право отмены принятых ими незаконных решений, например постановлений об аресте, под предлогом отсутствия поруки потерпевшего (ст. 70 Суд. 1550 г.).
Правовосстановительной деятельности способствовал установленный порядок предъявления частных претензий от населения к деятельности наместнического аппарата власти (ст. 75). Ответчики обязаны были явиться в суд «к сроку». За уклонение от явки следовала жесткая санкция - полный имущественный разгром (конфискация). О действенности ст. 75 Судебника в период с 1551 по 1556 гг. свидетельствует летопись: «...многие наместники и волостели из старого своего стяжания лишились животов И ВОТЧИН))1.
В иных случаях, вызов наместника в Москву для разбирательства дел, не ставился в зависимость от одного боярина или дьяка, перед которыми отчитывался наместник, поскольку ст. 32 Судебника ставила их под подозрение по линии посула. Поэтому «вызов был своеобразного порядка, выражающийся в приговоре боярской думы и указе государя» . Таким образом, коллегиальная деятельность по борьбе с коррупцией координировалась лично царем.
Второй комплекс антикоррупционных мер имел предупредитель- ньгй характер. Строго определенные нормы «корма» наместническо- му аппарату власти, выплачивались населением не лично и не в мес- тах расположения служащих, а через сотских в городе2. Это снижало возможность коррупционных проявлений, поскольку должность сот- ских являлась выборной, а за свою деятельность они отчитывались перед населением.
Данная мера была направлена на предупреждение массовых кор- рупционных явлений (взимание неустановленных сборов, вымога- тельство взяток, «посульности» при решении дел). Необходимость ее принятия определили челобитчики, сравнивавшие запустение, про- изводимое кормленщиками, с тем, которое настает от лихих людей, татей и разбойников3.
Установление выборной должности для регулирования вопросов связанных с уплатой корма, имело определенную апробацию в условиях отдельного района, который пришел в запустение от вымога тельства наместниками взяток с населения. Однако монарх применил в данном случае радикальные средства, которые, как представляется, были направлены на восстановление платежеспособности данной области страны. Освободил податных (Шенкурья и Вельска) от наместников и государственных пошлин, разрешил избрание в управление «излюбленных», т. е. выборных.
Коррупция и борьба с ней в советской России
На этапе формирования советского аппарата государственной службы, коррупционные проявления в некоторой степени имели характер «политической борьбы свергнутых революцией классов». Однако функциональная сущность коррупции, даже в условиях переходного политического периода не могла заключаться только в том, в каких целях, кто именно подкупает и по отношению к кому продаются полномочия и интересы государственной службы.
Общественную опасность системно-структурного явления коррупции, определяла совокупность преступных деяний различных ее субъектов. Об этом свидетельствовали отраженные в Декрете СНК
«О взяточничестве» 1918 года, основания принципа равной уголовной ответственности всех участников коррупционных отношений. Так, единому наказанию с лицами, состоящими на государственной или общественной службе в РСФСР виновными в принятии взятки, подвергались не только взяткодатели, но и подстрекатели, пособники и все, прикосновенные к подкупу служащих1.
Распространенность взяточничества должностных лиц, определила необходимость принятия указанного Декрета. Однако использование только уголовно-правовых средств борьбы с продажностью, не представлялось рациональным, если учитывать правительственную политику ограниченного подбора кадров на государственную и общественную службу. В таких условиях, приоритет превентивных мер в организации борьбы с коррупцией чиновников, представлялся обоснованным и необходимым.
Предупреждение корыстного использования служебных полномочий работниками милиции имело первоочередное значение, поскольку было направлено на недопустимость ретроспективной неблагоприятной криминальной ситуации, связанной с коррупционным разложением аппарата органов правопорядка.
На первое место в борьбе с продажностью работников милиции руководство НКВД ставило необходимость использования предупредительного потенциала общественного контроля (создание специальных ящиков для жалоб граждан на коррупционные действия представителей власти). Это могло способствовать оперативному выявлению фактов взяточничества и вымогательства, об определении наказания за которые, в «каждом отдельном случае надлежало опубликовывать в местных газетах». Кроме того, ответственность за реализацию борьбы со взяточничеством возлагались на начальников Управлений Милиции1.
В этой связи, дополнение в 1921 году антикоррупционного законодательства нормой уголовной ответственности укрывателей взяточничества2, представлялось вполне обоснованным. Кроме того, и действенность общественного контроля как средства предупреждения коррупционных преступлений, стимулировалась установлением уголовной ответственности лиц, «осведомленных об имевшей место взятке»3.
Основополагающими принципами эффективной уголовно-правовой антикоррупционной деятельности в первой половине 1920-х годов, являлись: - сотрудничество гражданского общества с правоохранительными органами в выявлении фактов взяточничества должностных лиц; - законодательное обеспечение неотвратимости уголовной ответственности всех виновных в преступлении подкупа-продажности; - установление равного размера наказания всем субъектам коррупционного преступления - наличие органа (Центральная комиссия по борьбе со взяточничеством), координирующего уголовно-репрессивные мероприятия («как средство общего и частного предупреждения»1) в отношении коррупционных проявлений; - создание информационной базы данных и ведение отчетности по делам об осужденных за взяточничество2, для анализа «мотивов и обстановки взяточнических дел»3.
Эта система мер имела действенность на практике. В 1922 году общее число осужденных за взяточничество только по 49 губерниям РСФСР составило 3 254 человек, что более чем в 2 раза превышало число осужденных за государственные преступления (1 525)4.
На этапе осуществления новой экономической политики количественный рост фактов взяточничества определил интенсивное развитие сферы частнособственнической деятельности, которая находилась под государственным контролем и ограничением. В таких условиях, подкуп госслужащих являлся средством обеспечения свободного или незаконного предпринимательства. Да и независимость частного капитала предоставляла широкие возможности развитию иных (помимо явного взяточничества), качественных форм продажности государственных служащих.
